袁鳳 聃鈴

摘 要：在經(jīng)歷了多輪金融改革后，我國(guó)確立了雙線多元的混合監(jiān)管模式。而現(xiàn)行金融監(jiān)管模式的內(nèi)部協(xié)調(diào)性正是檢驗(yàn)這一模式是否科學(xué)合理的“驗(yàn)金石”。通過(guò)對(duì)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)性的分析，可以審視我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體系的優(yōu)勢(shì)與不足，由此而提出的針對(duì)性的解決對(duì)策，亦可以為我國(guó)金融監(jiān)管的全面深化改革添磚加瓦。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管模式;金融監(jiān)管協(xié)調(diào)性;深化改革

1 我國(guó)金融監(jiān)管的現(xiàn)行模式

自改革開放以來(lái)，我國(guó)便著力于金融體制改革，金融監(jiān)管模式從集中監(jiān)管走向分業(yè)監(jiān)管，又由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向混業(yè)監(jiān)管。隨著金融市場(chǎng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的愈演愈烈，我國(guó)也重構(gòu)了新型的金融監(jiān)管模式。

1.1 分業(yè)監(jiān)管變混業(yè)監(jiān)管

我國(guó)于2017年設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，于2018年將銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)合并為銀保監(jiān)會(huì)。原銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)擬定行業(yè)重要法律法規(guī)草案的職能和審慎監(jiān)管的職責(zé)被劃入中國(guó)人民銀行，其他職能由新銀保監(jiān)會(huì)一并承繼，金穩(wěn)委則負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門工作。由此，我國(guó)“一行三會(huì)”的歷史格局被打破，轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙恍幸晃瘍蓵?huì)”的新監(jiān)管模式。需要注意的是，證監(jiān)會(huì)依然獨(dú)立存在，并未參與合并。這在一定程度上說(shuō)明我國(guó)仍在不斷地調(diào)整金融監(jiān)管方式，而金融監(jiān)管的深化改革也將持續(xù)進(jìn)行。

1.2 一線多元監(jiān)管變雙線多元監(jiān)管

2014年，我國(guó)開始逐漸厘清中央與地方的金融監(jiān)管職責(zé)的邊界，明確了中央與地方各自需要監(jiān)管的金融活動(dòng)以及金融監(jiān)管目標(biāo)，特別強(qiáng)調(diào)了地方要引導(dǎo)和規(guī)范民間借貸行為，防范和打擊非法集資、金融欺詐等違法犯罪活動(dòng)。自此，各地紛紛制定地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例，地方金融工作辦開始加掛金融監(jiān)督管理局牌子。在2017年的全國(guó)金融工作會(huì)議上，進(jìn)一步劃清了央地金融監(jiān)管的權(quán)責(zé)，強(qiáng)化了屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。在2020年的央行工作會(huì)議中，金穩(wěn)委提出了“要加快建立金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制”。由此，我國(guó)逐漸形成了中央設(shè)置“一行一委兩會(huì)”、地方設(shè)立政府直屬機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管格局，確立了“央地協(xié)同”的雙線多元監(jiān)管模式。

2 我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管模式的協(xié)調(diào)性體現(xiàn)

2.1 各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分工協(xié)調(diào)

在各大金融機(jī)構(gòu)的金融活動(dòng)日益多元化、豐富化的情況下，銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)的業(yè)務(wù)也逐漸互相融合、彼此滲透。我國(guó)原有的分業(yè)監(jiān)管模式是由不同的金融監(jiān)管部門對(duì)不同業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，看似分工明確、職責(zé)明晰，實(shí)則造成了一個(gè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上要受多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)重復(fù)監(jiān)管的困境，金融監(jiān)管重疊率高而效率低。此外，由于跨行業(yè)、跨市場(chǎng)金融機(jī)構(gòu)的不斷涌現(xiàn)，有時(shí)又難以明確該類機(jī)構(gòu)由誰(shuí)監(jiān)管，各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)容易相互推諉而導(dǎo)致監(jiān)管空白。我國(guó)銀、保監(jiān)會(huì)合并后，對(duì)銀行業(yè)與保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，有效防止了這兩大金融行業(yè)中的交叉監(jiān)管、監(jiān)管過(guò)度和監(jiān)管漏洞等問(wèn)題。而國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的誕生，更大大優(yōu)化了中央監(jiān)管資源的配置，加強(qiáng)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。因此，現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式有效地協(xié)調(diào)了各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的職能分工，有利于推進(jìn)我國(guó)金融的協(xié)同監(jiān)管。

2.2 有利于維護(hù)金融安全，防范金融風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)范金融市場(chǎng)秩序

在地方未負(fù)有金融監(jiān)督管理責(zé)任前，僅由中央機(jī)構(gòu)對(duì)金融業(yè)進(jìn)行集中監(jiān)管，但“山高皇帝遠(yuǎn)”，中央對(duì)于地方的小型金融機(jī)構(gòu)和民間金融活動(dòng)往往難以進(jìn)行有效的金融監(jiān)管。地方金融機(jī)構(gòu)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、金融行業(yè)秩序紊亂等現(xiàn)象在多地頻頻發(fā)生，對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姷慕鹑诶姹Ｗo(hù)和地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成了巨大沖擊。我國(guó)開啟金融監(jiān)管模式的新一輪轉(zhuǎn)變后，中央和地方同時(shí)享有金融監(jiān)管職權(quán)，中央進(jìn)行宏觀的審慎監(jiān)管，地方進(jìn)行微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管，有效維護(hù)了金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)和金融體系的穩(wěn)定，防范化解了系統(tǒng)性、全局性的金融風(fēng)險(xiǎn)，保障了廣大人民群眾的財(cái)產(chǎn)安全。

3 我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管模式的不協(xié)調(diào)處

雖然我國(guó)的金融監(jiān)管改革在制度建設(shè)與經(jīng)驗(yàn)積累等方面取得了一定成績(jī)，但仍存在以下亟須解決的問(wèn)題。

3.1 金融監(jiān)管目標(biāo)的不平衡

我國(guó)金融監(jiān)管有兩大目標(biāo)：一是維護(hù)金融秩序的安全與穩(wěn)定;二是保護(hù)金融消費(fèi)者的利益。具體而言，金融監(jiān)管需要做到既保證宏觀調(diào)控政策的順利實(shí)施，又能防控眾多金融風(fēng)險(xiǎn)，還需保護(hù)存款人和公眾的利益。雖然保護(hù)機(jī)制具有較強(qiáng)的綜合性和多元性，但在實(shí)踐中卻難以避免利益保護(hù)的不平衡。在我國(guó)則體現(xiàn)為重視貨幣政策目標(biāo)，輕視金融監(jiān)管目標(biāo);強(qiáng)化金融穩(wěn)定目標(biāo)，弱化權(quán)益保護(hù)目標(biāo)。前者在全面深化改革后已有較大改善，后者仍存在著頑固的體制問(wèn)題。在法律制度層面，我國(guó)對(duì)于金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)缺乏應(yīng)有的法律重視，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法滯后的問(wèn)題由來(lái)已久。相關(guān)法律條款不僅散落于各金融法律法規(guī)中，并且大多是原則性規(guī)定，可操作性和可執(zhí)行性十分弱。在機(jī)構(gòu)制度層面，雖然我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之下都增設(shè)了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)部門，但是在金融創(chuàng)新產(chǎn)品衍生、金融業(yè)務(wù)重疊的現(xiàn)狀之下，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的責(zé)任由哪一上流部門承擔(dān)本就是個(gè)棘手問(wèn)題。

3.2 地方金融監(jiān)管的內(nèi)部不協(xié)調(diào)

地方金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)性差體現(xiàn)在三方面：其一，監(jiān)管權(quán)力與權(quán)力依據(jù)不協(xié)調(diào)。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然承擔(dān)著一定的監(jiān)管職能，但在我國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管法律制度中，并沒(méi)有直接授予地方金融監(jiān)管權(quán)，也沒(méi)有具體規(guī)定地方的監(jiān)管職責(zé)。地方金融監(jiān)管部門的職責(zé)往往通過(guò)政府規(guī)范性文件、地方性法規(guī)、地方監(jiān)管部門的規(guī)章制度等加以確認(rèn)。首先在沒(méi)有上位法的前提下地方立法的行為是否具有合法性有待考量，地方監(jiān)管權(quán)的正當(dāng)性與合法性存疑;其次也容易造成地方監(jiān)管職責(zé)不明晰、監(jiān)管缺位等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。其二，監(jiān)管職責(zé)與監(jiān)管能力不協(xié)調(diào)。地方肩負(fù)的金融監(jiān)管責(zé)任重大，一要對(duì)金融機(jī)構(gòu)、組織進(jìn)行監(jiān)管和管理;二要對(duì)非法集資等不法行為進(jìn)行防范和處罰;三要完成地方金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)工作。然而，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)多存在著嚴(yán)重的監(jiān)管資源短缺問(wèn)題，如人手不足、專業(yè)人士不夠、監(jiān)管技術(shù)手段不健全等，實(shí)踐中往往難以完成重任。其三，監(jiān)管目標(biāo)與融資訴求不協(xié)調(diào)。我國(guó)地方金融辦具有監(jiān)管和融資的雙重功能，既要對(duì)金融業(yè)進(jìn)行規(guī)范，又要爭(zhēng)取金融資源支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而地方政府為了滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)需求，很可能會(huì)利用職權(quán)向地方金融機(jī)構(gòu)施壓。金融辦作為地方政府的下屬機(jī)構(gòu)，難免受到政府的干預(yù)和影響，從而無(wú)法兼顧金融監(jiān)管目的和地方融資需求。