反壟斷改寫互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則

陳惟杉

2020年10月，美國眾議院司法委員會發(fā)布400余頁的《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》，認為臉書、谷歌、亞馬遜、蘋果四大科技巨頭利用平臺經(jīng)濟模式，扮演“守門人”角色，擁有控制其他商業(yè)主體命運的權力，損害了市場競爭和創(chuàng)新。莉娜·可汗（Lina Khan）是這份報告的執(zhí)筆人之一。

這份報告的思想源頭，可追溯至2017年莉娜·可汗發(fā)表的論文《亞馬遜的反壟斷悖論》（Amazon's Antitrust Paradox），引述《紐約時報》報道稱，“亞馬遜已然成為全美最大的零售商，卻對通過提價獲取利潤不感興趣?！边@與人們的直覺不符，隨著市場占有率的提升卻沒有通過提價獲取更多利潤，亞馬遜還應該成為反壟斷的對象嗎？“悖論”形容了反壟斷遭遇互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟時遇到的尷尬，莉娜·可汗認為，僅按照現(xiàn)行反壟斷框架去理解像亞馬遜這樣的平臺企業(yè)是否涉嫌壟斷，會因其并未損害消費者福利而放過它，卻忽視其市場支配地位帶來的負面影響。

就在兩個多月后，中國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)同樣感受到了反壟斷的沖擊力，標志性事件是2020年12月24日國家市場監(jiān)督管理總局（下稱市場監(jiān)管總局）宣布，根據(jù)舉報依法對阿里巴巴集團實施“二選一”等涉嫌壟斷行為立案調(diào)查。只過了107天，今年4月，市場監(jiān)管總局公布阿里“二選一”的反壟斷調(diào)查結果，182.28億元的罰款創(chuàng)下中國反壟斷行政處罰紀錄。

在高層對于資本無序擴張的憂慮下，2021年成為中國互聯(lián)網(wǎng)反壟斷實質(zhì)性啟幕之年，中文互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展規(guī)則有可能被改寫，但推進之路并不容易，面臨監(jiān)管力量、技術難度、尺度拿捏等諸多挑戰(zhàn)。“市場監(jiān)管總局的反壟斷執(zhí)法機構只有四五十人，力量恐怕不及像阿里、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)巨頭應對反壟斷的法律團隊，如果沒有更高層級的決策作為支撐，想要查處這種企業(yè)難度太大。”一位反壟斷領域資深律師告訴《中國新聞周刊》。

如何整治掐尖并購

去年12月，阿里、閱文、豐巢因違反《反壟斷法》各被罰50萬元。這也是市場監(jiān)管總局首次對協(xié)議控制架構（VIE）企業(yè)違法實施集中作出行政處罰。當時總局反壟斷局相關負責人表示，盡管罰款額度較低，但向社會釋放加強互聯(lián)網(wǎng)領域反壟斷監(jiān)管的信號。

《反壟斷法》定義了三種壟斷行為：壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中，目前針對互聯(lián)網(wǎng)公司的行政處罰多集中于“違法實施經(jīng)營者集中”，共45起案件被指實施經(jīng)營者集中前沒有依法申報。所謂“經(jīng)營者集中”，指企業(yè)并購、設立合營公司等行為，需要通過申報施行事前審查，再決定是否放行。

互聯(lián)網(wǎng)公司通過并購獲得某一細分市場的高占有率屢見不鮮，但眾多并購沒有申報，更難言接受反壟斷審查，如今倒查，已是“生米煮成熟飯”。

以并購高發(fā)的2015年為例，美團大眾點評、滴滴快的、攜程去哪兒等并購案無一申報。2016年，滴滴又與Uber中國合并，直到2018年11月，市場監(jiān)管總局才表示調(diào)查這起合并案，但至今無果。有接近市場監(jiān)管總局的人士說，“怎么可能近3年仍在調(diào)查，實際就是不了了之了”。

北京知識產(chǎn)權法研究會競爭法專業(yè)委員會副主任兼秘書長魏士廩告訴《中國新聞周刊》，在申報的問題上，采用VIE架構（協(xié)議控制）的企業(yè)似乎一直處于法外之地，“并購前不申報幾乎成為慣例，此前即便申報也不會被受理，因為監(jiān)管部門一旦受理，就意味著承認了VIE架構的合法性。”而為便于境外上市，互聯(lián)網(wǎng)公司普遍采用VIE架構繞過監(jiān)管。

情況在去年發(fā)生改變。2020年7月底，市場監(jiān)管總局無條件批準了一起涉及VIE架構企業(yè)新設合營企業(yè)的交易。今年2月發(fā)布的《國務院反壟斷委員會關于平臺經(jīng)濟領域的反壟斷指南》（下稱《平臺經(jīng)濟領域的反壟斷指南》）更是明確，“涉及協(xié)議控制架構的經(jīng)營者集中，屬于經(jīng)營者集中反壟斷審查范圍”。

除了長期處于監(jiān)管灰色地帶的VIE架構，現(xiàn)行申報標準并不適應互聯(lián)網(wǎng)公司也讓反壟斷審查難以覆蓋一些并購。目前我國針對經(jīng)營者集中申報采用單一營業(yè)額標準，但是互聯(lián)網(wǎng)公司初創(chuàng)期為搶占市場進行補貼可能會使企業(yè)營業(yè)額較低，如2015年滴滴快的合并，因未申報被競爭對手易到舉報至當時負責經(jīng)營者集中審查的商務部，但雙方營業(yè)額均未達到申報門檻。海問律師事務所合伙人錢曉強告訴《中國新聞周刊》，在設定經(jīng)營者集中申報門檻時，可以多增加幾個維度，而非只考慮營業(yè)額?！霸谝恍├袌觯袌鲶w量本身較小，如果占據(jù)市場份額較大的競爭者合并，容易形成壟斷，市場份額、交易額等因素都應該在設定申報門檻時被考慮。”

作為反壟斷執(zhí)法事前監(jiān)管手段，經(jīng)營者集中審查是一個重要抓手。市場監(jiān)管總局在7月一次性通報22起“違法實施經(jīng)營者集中案件”，其中8起涉及滴滴，6起與阿里有關，騰訊涉案5起，蘇寧被點名兩次，還有1起指向美團。目前處罰的45起案件中最早可追溯至2011年，倒逼企業(yè)主動申報意圖明顯，2020年年末，騰訊主動申報虎牙斗魚合并案，而兩者均采用VIE架構。

申報只是經(jīng)營者集中審查的第一步，審查結果分為無條件通過、附條件通過，抑或禁止，關鍵是經(jīng)營者集中后會否排除、限制競爭?！?5%的經(jīng)營者集中都是無條件通過，也就是說95%以上的經(jīng)營者集中都不會被認定為有壟斷問題?！卞X曉強說?！笆濉逼陂g，監(jiān)管部門共審結經(jīng)營者集中案件2147件，僅附加限制性條件批準22件，無一件被禁止。

對于“生米煮成熟飯”的并購又該如何處置？魏士廩表示，如果執(zhí)法機構在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)其市場勢力過大，排除、限制競爭，可以讓其恢復集中前狀態(tài)，也就是拆分，只不過目前尚無相關案例。

已經(jīng)處罰的45起案件中44起屬于程序違法，不涉及排除、限制競爭，也就是說如果當初事先申報也會被放行。騰訊收購中國音樂集團被認為具有排除、限制競爭的效果，但也僅要求騰訊解除獨家版權協(xié)議恢復相關市場競爭狀態(tài)。“我不認為拆分會成為一種趨勢。”錢曉強認為，如果一項救濟措施的經(jīng)濟成本顯著大于可能產(chǎn)生的經(jīng)濟收益，選擇的時候就需要慎重。