黨和國(guó)家監(jiān)督：體系、要素與融合

王宏哲

摘 要：監(jiān)督是一個(gè)實(shí)踐性的、后果主義的政法命題。監(jiān)督實(shí)踐引導(dǎo)了監(jiān)督理論。黨和國(guó)家的監(jiān)督實(shí)踐經(jīng)歷了從要素監(jiān)督到體系監(jiān)督、從一元體系監(jiān)督到二元體系監(jiān)督的集成發(fā)展。解析監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督事項(xiàng)、監(jiān)督方式方法和監(jiān)督者監(jiān)督等的標(biāo)準(zhǔn)和問題，從要素視角，對(duì)“黨和國(guó)家監(jiān)督體系”大系統(tǒng)進(jìn)行解構(gòu)，進(jìn)而指出：“黨和國(guó)家監(jiān)督體系”的效能，依賴于“黨內(nèi)監(jiān)督體系”和“國(guó)家監(jiān)督體系”兩個(gè)子系統(tǒng)融合程度。黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)監(jiān)督的主導(dǎo)地位決定了融合目標(biāo);提高黨內(nèi)監(jiān)督體系各要素的法治化程度和加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)督體系各要素的政治正確性，是兩個(gè)子系統(tǒng)融合的方向。監(jiān)督要素和監(jiān)督系統(tǒng)的融合，同時(shí)從形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)層面展開。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)監(jiān)督;國(guó)家監(jiān)督;監(jiān)督體系;監(jiān)督要素;融合

中圖分類號(hào)：D262.6? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2021）05-0027-10

“監(jiān)督體系作為我國(guó)政治體制的關(guān)鍵組成部分，為中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高提供了制度保障，因而健全監(jiān)督體系是完善和發(fā)展社會(huì)主義制度以及推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的著力點(diǎn)?！盵1]為此，我們有必要從體系的視角，以監(jiān)督要素為入口，以黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督的融合為目標(biāo)，檢視黨和國(guó)家監(jiān)督體系存在的問題，為更好地完善社會(huì)主義法治監(jiān)督體系提供些許理論支持。

一、黨和國(guó)家監(jiān)督的體系屬性

監(jiān)督首先是一個(gè)實(shí)踐性的政治命題，其次才是一個(gè)規(guī)范性的法律命題。監(jiān)督結(jié)果，而非監(jiān)督規(guī)范，是判斷監(jiān)督及其體系成敗的標(biāo)準(zhǔn);良好的監(jiān)督不是來自單個(gè)的具體監(jiān)督行為，而是由所有監(jiān)督行為集成而來的綜合效果。黨和國(guó)家監(jiān)督體系的認(rèn)知與建構(gòu)思維是后果主義的和系統(tǒng)論的。

（一）監(jiān)督之“體系”辨識(shí)

“監(jiān)督體系”是指由監(jiān)督主體，依據(jù)監(jiān)督規(guī)范，利用多種監(jiān)督方式，對(duì)監(jiān)督對(duì)象的用權(quán)行為進(jìn)行檢查、督促和懲罰而形成的監(jiān)督權(quán)（利）運(yùn)行系統(tǒng)。

監(jiān)督之“體系”具有如下特征：其一，監(jiān)督要素及其構(gòu)成的多元化。監(jiān)督體系由多個(gè)監(jiān)督要素整合而成，每個(gè)監(jiān)督要素內(nèi)部又有多個(gè)組成部分。監(jiān)督要素及其構(gòu)成的多元化，在形式上，導(dǎo)致了監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性;在結(jié)果上，加大了監(jiān)督效能合力生成的難度。在我國(guó)，由于黨和國(guó)家屬于兩種類別的政治組織體，黨內(nèi)監(jiān)督體系和國(guó)家監(jiān)督體系在要素上各自獨(dú)立，自成體系，這不僅增強(qiáng)了監(jiān)督體系要素構(gòu)成的復(fù)雜性，而且，也加大了兩個(gè)監(jiān)督體系集成為更高級(jí)的監(jiān)督統(tǒng)一體并產(chǎn)生更大監(jiān)督合力的難度。其二，監(jiān)督體系的建構(gòu)性。監(jiān)督體系是黨和國(guó)家有目的、有計(jì)劃的頂層設(shè)計(jì)的結(jié)果。監(jiān)督體系的建構(gòu)與完善不是源自空想，而是對(duì)腐敗等權(quán)力失范行為的回應(yīng)，這是監(jiān)督體系政治性和實(shí)踐性的體現(xiàn)，也決定了監(jiān)督及其體系化理論整體上落后于實(shí)踐。監(jiān)督體系相比較于立法、行政和司法等政治體系而言，是后果主義的，而不是規(guī)范主義的，其實(shí)踐特色甚于其理論構(gòu)想。其三，監(jiān)督體系形態(tài)的結(jié)構(gòu)性。盡管關(guān)于我國(guó)監(jiān)督體系的研究存在著“六大監(jiān)督”說[2]（P22-28）、“七大監(jiān)督”說[3]，但依監(jiān)督要素之性質(zhì)與地位，可清晰地看到我國(guó)監(jiān)督體系內(nèi)部呈現(xiàn)出一個(gè)明顯的“金字塔結(jié)構(gòu)”1：處于監(jiān)督頂部的、充當(dāng)引領(lǐng)性監(jiān)督角色的是黨的監(jiān)督，處于監(jiān)督中部的是國(guó)家監(jiān)督，處于監(jiān)督底部的是社會(huì)監(jiān)督。黨的監(jiān)督是政治權(quán)力性監(jiān)督，國(guó)家監(jiān)督是法律權(quán)力性監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督（群眾與媒體為代表）是法律權(quán)利性監(jiān)督（群眾監(jiān)督具有政治權(quán)利監(jiān)督和法律權(quán)利監(jiān)督的雙重屬性，但其實(shí)現(xiàn)方式和外在特征決定了其屬于法律權(quán)利性監(jiān)督）。由于權(quán)利具有受（黨和國(guó)家）權(quán)力保護(hù)，且其行使具有可放棄之特點(diǎn)，使得社會(huì)監(jiān)督在理論上是正當(dāng)性最強(qiáng)，但實(shí)踐中卻是監(jiān)督力量最脆弱的一種監(jiān)督方式。我國(guó)監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“黨政權(quán)力監(jiān)督體系強(qiáng)，社會(huì)權(quán)力監(jiān)督體系弱”現(xiàn)象[4]。

（二）監(jiān)督體系的進(jìn)化歷程

“監(jiān)督體系”的名稱和內(nèi)涵隨著黨和國(guó)家監(jiān)督實(shí)踐的不斷發(fā)展，經(jīng)歷了從“黨內(nèi)監(jiān)督體系”，到“法律監(jiān)督體系”，再到“黨和國(guó)家監(jiān)督體系”的“螺旋上升式”發(fā)展過程。

一是黨內(nèi)監(jiān)督體系的形成。社會(huì)主義監(jiān)督的原生場(chǎng)景是黨內(nèi)。經(jīng)過不斷探索，在新中國(guó)成立以前，中國(guó)共產(chǎn)黨就建立起了較為成熟的黨內(nèi)監(jiān)督體系，這是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的“一元化”時(shí)期。在民主革命時(shí)期，黨的各項(xiàng)工作都在探索中成長(zhǎng)，黨的監(jiān)督是零散的，比如在反思黨的組織問題的時(shí)候，就總結(jié)道：“沒有設(shè)立有系統(tǒng)的監(jiān)督來保證這種（政治）路線的鞏固?！盵5]“1927年前后，黨的自身建設(shè)逐漸步入正軌，黨建系統(tǒng)逐步完善，黨內(nèi)監(jiān)督的相關(guān)制度也逐步充實(shí)與完備起來，作為黨內(nèi)監(jiān)督主體的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)得以初步建立?！盵6]1928年7月，黨的六大選舉產(chǎn)生了以劉少奇為書記的中央審查委員會(huì)。隨著黨的不斷壯大，黨內(nèi)監(jiān)督體系更加豐富，以黨的中央和各級(jí)組織為基礎(chǔ)，以紀(jì)律檢查委員會(huì)為專責(zé)機(jī)構(gòu)的、以黨紀(jì)為規(guī)范的黨內(nèi)監(jiān)督體系日漸成熟。1945年，黨的七大在修改黨章時(shí)，恢復(fù)了五大黨章中黨的“監(jiān)察機(jī)關(guān)”的制度，不僅確定了“中央監(jiān)察委員會(huì)，由中央全體會(huì)議選舉之，各地方黨的監(jiān)察委員，由各地方黨委全體會(huì)議選舉，并由上級(jí)組織批準(zhǔn)之”，也將監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制改為“黨的監(jiān)察委員會(huì)，在各該級(jí)黨的委員會(huì)指導(dǎo)下進(jìn)行工作”，確立了黨的監(jiān)察委員會(huì)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)、黨委通過專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的黨內(nèi)監(jiān)督工作體制。這一模式一直延續(xù)至今，也深刻影響了國(guó)家監(jiān)察體制的設(shè)立。黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立新中國(guó)后，黨內(nèi)監(jiān)督體系與國(guó)家監(jiān)督體系同時(shí)得到發(fā)展和完善，形成了黨和國(guó)家監(jiān)督的“二元體系”。改革開放以前，黨內(nèi)監(jiān)督走過一段曲折道路，無論是監(jiān)督主體、監(jiān)督規(guī)范，還是監(jiān)督方式都沒有得到應(yīng)有的發(fā)展。1978年以后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)迅速發(fā)展，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)日漸完善，監(jiān)督手段與方式也愈加豐富，形成了較為成熟的黨內(nèi)監(jiān)督體系。這一體系在黨的十八大以后被進(jìn)一步健全和完善。“黨內(nèi)監(jiān)督體系”作為一個(gè)規(guī)范概念出現(xiàn)得較晚。2016年10月27日黨的十八屆六中全會(huì)通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的第九條規(guī)定：“建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系。”

二是法律監(jiān)督體系的建立。黨內(nèi)監(jiān)督體系的場(chǎng)域是黨內(nèi)，法律監(jiān)督體系的場(chǎng)域是國(guó)家。我國(guó)法律監(jiān)督及其體系化建設(shè)始于黨的十一屆三中全會(huì)，其不僅是對(duì)改革開放前的黨和國(guó)家監(jiān)督難題的一種解決方案，更是對(duì)社會(huì)主義民主政治的一種回歸。在“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的指引下，法律監(jiān)督體系全面建立。在監(jiān)督主體上，確立了人大作為法律監(jiān)督體系的核心主體地位，1982年憲法將檢察機(jī)關(guān)確定為“國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立了行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，各級(jí)審判機(jī)關(guān)也發(fā)揮了審判監(jiān)督職能，同時(shí)，行政與司法機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)之間形成“分工合作，相互制約”的監(jiān)督關(guān)系;在法律監(jiān)督規(guī)范上，制定了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《行政監(jiān)察法》《行政復(fù)議法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》等法律，以及《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《人民法院工作人員處分條例》《檢察人員紀(jì)律處分條例》《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》和《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定》等法紀(jì)規(guī)范;在法律監(jiān)督范圍上，公務(wù)員、法官、檢察官等監(jiān)督對(duì)象的工作行為全部納入監(jiān)督范圍，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行法紀(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、監(jiān)所監(jiān)督等。

三是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的建立。在新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以反腐敗為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督體系和法律監(jiān)督體系進(jìn)行反思，將“依法治國(guó)”從“重法律規(guī)范”建設(shè)提升到“重法治實(shí)效”建設(shè)的高度，提出了建設(shè)“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的偉大工程，“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”成為其中的關(guān)鍵組成部分。在黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中，提出中國(guó)特色社會(huì)主義法治監(jiān)督體系之建構(gòu)，指出：“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效?！倍嬲龢?biāo)志著黨和國(guó)家監(jiān)督體系成熟的標(biāo)志是國(guó)家監(jiān)察體制的確立。2018年3月通過修改憲法，在立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)外，將監(jiān)察權(quán)作為“第四種權(quán)力”[7]，創(chuàng)新性地確立了“一府一委兩院”的國(guó)家機(jī)構(gòu)制度;在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)“合署辦公”;2020年6月通過了《公職人員政務(wù)處分法》（簡(jiǎn)稱《政務(wù)處分法》），打通紀(jì)律規(guī)范與法律規(guī)范之間“溝通通道”[8]，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督規(guī)范的“紀(jì)律法律化”。從黨的十八屆四中全會(huì)確立的“法治監(jiān)督體系”到黨的十九大及十九屆四中全會(huì)確立的“黨和國(guó)家監(jiān)督體系”的發(fā)展可以看出，“監(jiān)督體系”這一概念在其內(nèi)涵基本不變的情況下，其名稱和定位越來越成熟和精準(zhǔn)，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義理論對(duì)我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重大發(fā)展！

（三）監(jiān)督體系的特征

一是黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，它是監(jiān)督體系社會(huì)主義政治屬性的根本保證，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)才能保證中國(guó)特色的監(jiān)督體系是社會(huì)主義性質(zhì)的監(jiān)督體系;黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面領(lǐng)導(dǎo)，它保證了社會(huì)主義監(jiān)督體系在范圍上是寬廣的、監(jiān)督對(duì)象是全面的，這使得社會(huì)主義監(jiān)督體系對(duì)公權(quán)力的規(guī)范是周延的;黨的領(lǐng)導(dǎo)是強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，它保證了社會(huì)主義監(jiān)督體系的實(shí)施結(jié)果是有效的，是徹底的，黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過人民的力量和專門機(jī)關(guān)的力量，保證監(jiān)督理念和監(jiān)督規(guī)范得到真正的實(shí)現(xiàn);黨的領(lǐng)導(dǎo)是法治化領(lǐng)導(dǎo)，1938年10月毛澤東在黨的六屆六中全會(huì)所作的政治報(bào)告中指出，“還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”，習(xí)近平把黨領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范化提高到更高的層次，即把黨規(guī)建設(shè)納入社會(huì)主義法治體系建設(shè)中，將黨和國(guó)家的法治化建設(shè)統(tǒng)一在一起，也將監(jiān)督的體系化和法治化融為一體。

二是黨的監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督的高度統(tǒng)一。社會(huì)主義監(jiān)督經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單監(jiān)督到體系監(jiān)督，體系監(jiān)督從單一體系監(jiān)督（黨內(nèi)監(jiān)督）到二元體系監(jiān)督，監(jiān)督從黨內(nèi)監(jiān)督擴(kuò)展到國(guó)家監(jiān)督，形成“黨政二元監(jiān)督體制”[9]，然后，再實(shí)現(xiàn)“一體監(jiān)督”的體系化監(jiān)督目的，這正是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程在我國(guó)政治監(jiān)督領(lǐng)域內(nèi)的體現(xiàn)。黨和國(guó)家一體監(jiān)督表現(xiàn)為：監(jiān)督規(guī)范的統(tǒng)一，即國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一在憲法之下，使得黨的執(zhí)政和國(guó)家行政統(tǒng)一在憲法之下，兩個(gè)規(guī)范體系相互融合，逐漸形成強(qiáng)有力的規(guī)范合力;監(jiān)督機(jī)關(guān)的統(tǒng)一，在黨的十八大之后的監(jiān)督體制改革中，一個(gè)重大成果就是國(guó)家監(jiān)察體系的建設(shè)，其中黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)在“合署”基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)徹底的“一體辦公”是一個(gè)重要的實(shí)踐成果;監(jiān)督對(duì)象的統(tǒng)一，由于黨是通過政治和組織等方式領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，這使得黨員和公職人員身份必然容易疊合在一起，黨的監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督是從不同視角對(duì)同一個(gè)人的監(jiān)督，這種監(jiān)督對(duì)象的統(tǒng)一使得社會(huì)主義監(jiān)督將政治監(jiān)督和法律監(jiān)督也會(huì)統(tǒng)一在特定對(duì)象身上。

三是監(jiān)察的主導(dǎo)性。監(jiān)察在黨和國(guó)家的監(jiān)督體系中居于核心地位，這是由黨和國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的民主集中制所決定的。黨的監(jiān)察體系比國(guó)家監(jiān)察體系更早建立，也更為成熟。我國(guó)監(jiān)察經(jīng)歷了行政監(jiān)察和國(guó)家監(jiān)察兩個(gè)階段。在監(jiān)察權(quán)被憲法確定，監(jiān)察體制被逐步建立后，國(guó)家監(jiān)察和黨的監(jiān)察呈現(xiàn)出日漸同構(gòu)的趨勢(shì)，這使得監(jiān)察權(quán)成為一個(gè)可聯(lián)通黨和國(guó)家的政治權(quán)力。黨和國(guó)家監(jiān)察權(quán)的主導(dǎo)性來自其專責(zé)性，無論是黨內(nèi)，還是國(guó)家，其監(jiān)察機(jī)構(gòu)都是黨章和憲法賦權(quán)的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并被授予較高的地位和廣泛的權(quán)力，使監(jiān)察機(jī)關(guān)可專業(yè)地、權(quán)威地且高效地從事紀(jì)律檢查和法律監(jiān)督。監(jiān)察的主導(dǎo)性決定了黨和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐領(lǐng)域承擔(dān)著絕對(duì)重要的角色。

四是監(jiān)督體系的法治性?！胺ㄖ巍笔且粋€(gè)政治概念，而不是狹義的法律概念，其依賴的規(guī)范除了法律外，還包括紀(jì)律在內(nèi)的其他規(guī)范。法治化是政治監(jiān)督現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。監(jiān)督體系的法治化來源于監(jiān)督的法治化。監(jiān)督的法治化表現(xiàn)為：監(jiān)督規(guī)范的法治化，即紀(jì)律和法律是公開的、統(tǒng)一的、系統(tǒng)化的、權(quán)威的等;監(jiān)督行為的法治化，即監(jiān)督機(jī)關(guān)，特別是監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動(dòng)是規(guī)范的，不僅按照授權(quán)行使權(quán)力，也嚴(yán)格按照預(yù)設(shè)的程序進(jìn)行監(jiān)督;各個(gè)監(jiān)督主體之間的關(guān)系是法治的，如專責(zé)機(jī)關(guān)與日常行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督活動(dòng)中的關(guān)系是被規(guī)定了的，黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)與國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)之間，監(jiān)督機(jī)關(guān)與媒體、群眾等監(jiān)督主體之間的關(guān)系和監(jiān)督活動(dòng)也是有章可循、有法可依的等。監(jiān)督體系的法治化意味著監(jiān)督的體系化和法治化，其分別指向監(jiān)督體系的法治化和法治監(jiān)督的體系化兩個(gè)向度。監(jiān)督體系的法治化不僅意味著監(jiān)督體系內(nèi)部各要素的法治化，比如監(jiān)督規(guī)范的法治化、監(jiān)督方式的法治化、監(jiān)督程序的法治化，也意味著黨的監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督這兩個(gè)子系統(tǒng)各自的法治化，特別是黨的監(jiān)督的法治化;而法治監(jiān)督的體系化則意味著黨和國(guó)家的監(jiān)督必須是內(nèi)在統(tǒng)一的，監(jiān)督體系不存在內(nèi)在沖突，也沒有漏洞，使得黨和國(guó)家的監(jiān)督形成一張網(wǎng)，嚴(yán)密地對(duì)權(quán)力運(yùn)行能做到及時(shí)、權(quán)威的監(jiān)督。這種內(nèi)在統(tǒng)一是黨和國(guó)家“一體監(jiān)督”理念的體現(xiàn)。

二、監(jiān)督體系要素：標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)足

“黨和國(guó)家監(jiān)督體系和監(jiān)督能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成，對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)揮重要的監(jiān)察、督促作用。”[10]要建成權(quán)威、高效和嚴(yán)密的中國(guó)特色社會(huì)主義法治監(jiān)督體系，必須用分析的和解構(gòu)的方法，從系統(tǒng)要素入手，審視黨和國(guó)家監(jiān)督體系的一般標(biāo)準(zhǔn)及其存在的問題。

（一）監(jiān)督規(guī)范

監(jiān)督規(guī)范解決的是“依據(jù)什么來監(jiān)督”的問題。無規(guī)范無監(jiān)督。以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)體系和以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的國(guó)家法律體系是社會(huì)主義法治監(jiān)督體系的規(guī)范基礎(chǔ)。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為核心構(gòu)成了黨內(nèi)監(jiān)督的主干規(guī)范;在國(guó)家法律體系中，以《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》《刑法》等為核心，構(gòu)筑起法律監(jiān)督規(guī)范體系。監(jiān)督規(guī)范建設(shè)有兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，即“完備的”和“精細(xì)的”：前者是監(jiān)督規(guī)范的量的標(biāo)準(zhǔn)，能保證黨和國(guó)家監(jiān)督是“有法可依”的，后者是質(zhì)的保證，能從根本上保證黨和國(guó)家的監(jiān)督規(guī)范是“良法”。黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范體系的完備程度高于國(guó)家法律監(jiān)督規(guī)范體系，而法律監(jiān)督規(guī)范體系的精細(xì)程度高于黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范體系。

在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中，《刑法》《行政監(jiān)察法》等對(duì)反腐敗和職務(wù)犯罪等監(jiān)督規(guī)范做了全面而細(xì)致的規(guī)定，而新時(shí)代制定的《監(jiān)察法》和《公職人員政務(wù)處分法》，使得我國(guó)擁有了與黨和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化相匹配的監(jiān)督法律規(guī)范體系。黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范體系的建設(shè)不同于國(guó)家法律監(jiān)督規(guī)范體系之處在于其沒有任何可借鑒的規(guī)范藍(lán)本，這就使得黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范的建設(shè)必定是探索的和高度試錯(cuò)的。國(guó)家法律監(jiān)督規(guī)范體系是黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范體系最可借鑒的規(guī)范。可從完備性和精細(xì)化兩個(gè)維度，通過規(guī)范比較，來考量國(guó)家法律監(jiān)督規(guī)范體系與黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范體系之間相互的借鑒方式和借鑒程度。

（二）監(jiān)督主體

監(jiān)督主體回答“誰(shuí)來監(jiān)督”問題。依理論，監(jiān)督主體是“所有人”（所有黨員和人民），而從實(shí)踐視角，有權(quán)監(jiān)督主體分為兩類：“有權(quán)力的”和“有權(quán)利的”;監(jiān)督對(duì)前者而言，是一種權(quán)力和責(zé)任，是不能放棄的，而對(duì)后者來說，則是可以放棄的，且不用承擔(dān)政治的和法律的責(zé)任。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的主體職責(zé)和定位就是監(jiān)督，而且是監(jiān)察式監(jiān)督。同時(shí)，每一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)的上級(jí)（黨的組織，國(guó)家立法、司法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)等）無論從業(yè)務(wù)角度，還是從內(nèi)部紀(jì)律角度，都有權(quán)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或工作人員進(jìn)行監(jiān)督，但監(jiān)督僅是其工作的一部分。三種監(jiān)督主體的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)各不相同。專責(zé)監(jiān)督主體要求“合法”“權(quán)威”和“廉潔”，上級(jí)監(jiān)督主體要求“及時(shí)”與“盡責(zé)”，而群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等監(jiān)督主體的要求是“主動(dòng)”和“嚴(yán)肅”。

法治化是黨的紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)在新時(shí)代要認(rèn)真回答的重要問題，比如內(nèi)部監(jiān)督問題、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的效率、監(jiān)督和審理工作如何制衡、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作的公開化等。2020年12月25日修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》對(duì)黨員的“黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)利”做了更為細(xì)致的規(guī)定，同時(shí)也用專門章節(jié)規(guī)定了“保障措施”。如何將黨員的監(jiān)督權(quán)利從“紙上”轉(zhuǎn)變?yōu)辄h員的具體行動(dòng)，需要繼續(xù)細(xì)化和全面考慮制度設(shè)計(jì)等。要推進(jìn)人大監(jiān)督制度的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，讓人大監(jiān)督更為剛性，監(jiān)督更為具體，強(qiáng)化事前和事中監(jiān)督的比例，創(chuàng)新人大代表聯(lián)系人民的方式，提高人大代表監(jiān)督的積極性等。需要在監(jiān)察法規(guī)制定、內(nèi)部監(jiān)督、監(jiān)察官地位、監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)的相互關(guān)系等方面做進(jìn)一步細(xì)化工作。要進(jìn)一步提高群眾監(jiān)督信息的質(zhì)量;通過提供公共律師服務(wù)等，幫助群眾通過合法方式表達(dá)監(jiān)督訴求。發(fā)揮新媒體監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)自媒體等管理，保證社會(huì)輿論監(jiān)督不被利用，同時(shí)，又能發(fā)揮監(jiān)督作用。

（三）監(jiān)督對(duì)象

“監(jiān)督客體指監(jiān)督的對(duì)象，又稱被監(jiān)督者”[11]，它解決“監(jiān)督誰(shuí)”的問題。根據(jù)監(jiān)督原理，監(jiān)督對(duì)象是有權(quán)者，即任何受托行使黨和國(guó)家權(quán)力的人或組織。任何有權(quán)者都應(yīng)該受到監(jiān)督，不管其行使的是黨賦予的政治性權(quán)力，還是國(guó)家賦予的法律性權(quán)力，還是自治組織委托的自治性權(quán)力，或者是企業(yè)、事業(yè)單位內(nèi)部權(quán)力。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督對(duì)象是所有黨組織和黨員?！侗O(jiān)察法》和《公職人員政務(wù)處分法》對(duì)監(jiān)督對(duì)象做了最全面的規(guī)定，包括廣義的公務(wù)員（財(cái)政供養(yǎng)的、在黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作的人員以及參公管理人員）;法律法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員;國(guó)有企業(yè)管理人員;公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員;基層群眾性自治組織中從事管理的人員等。監(jiān)督對(duì)象的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是“所有有權(quán)者”。通過監(jiān)察體制改革，基本上解決了黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的監(jiān)督對(duì)象全覆蓋問題。

以監(jiān)督對(duì)象是否擁有關(guān)鍵權(quán)力為標(biāo)準(zhǔn)，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督均將監(jiān)督對(duì)象分為一般監(jiān)督對(duì)象和重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象。盡管一切黨組織和黨員都是監(jiān)督對(duì)象，但由于絕大多數(shù)黨員并不擔(dān)任黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，不是“有權(quán)人”，因而一般黨員和黨組織的監(jiān)督就是“弱監(jiān)督”，而對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督則是嚴(yán)格的，因?yàn)楸O(jiān)督的本義決定了監(jiān)督對(duì)象主要是掌握具體權(quán)力的組織和人。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第六條規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部?！碧貏e是“中央政治局處在黨和國(guó)家政治生活最高層，是‘關(guān)鍵少數(shù)中的關(guān)鍵少數(shù)?！盵12]，應(yīng)該以更高的標(biāo)準(zhǔn)要求自己，并受到監(jiān)督。

《監(jiān)察法》以“最大公約數(shù)”思維，將行使公共權(quán)力（黨的權(quán)力、國(guó)家權(quán)力、社會(huì)公共權(quán)力、企業(yè)管理權(quán)力和自治權(quán)力）所有的“有權(quán)人”作為監(jiān)督對(duì)象，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的“全覆蓋”。監(jiān)察法對(duì)公職人員的定義使得國(guó)家監(jiān)督對(duì)象實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，使得監(jiān)督對(duì)象范圍最大化。這是完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的一個(gè)重大成果，是黨和國(guó)家監(jiān)督體系各個(gè)要素建設(shè)中融合成功的又一個(gè)典范。

（四）監(jiān)督事項(xiàng)

監(jiān)督事項(xiàng)形式表現(xiàn)為“事情”，實(shí)則為“行為”?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》在分則部分，將黨員的違紀(jì)行為分為六大類?！侗O(jiān)察法》將監(jiān)察事項(xiàng)概括為三大類（職務(wù)道德行為、職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為）。《公職人員政務(wù)處分法》將監(jiān)督行為統(tǒng)一定性為“違法行為”。比對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定的“違紀(jì)行為”與《公職人員政務(wù)處分法》規(guī)定的“違法行為”，會(huì)發(fā)現(xiàn)：其一，違紀(jì)行為數(shù)量遠(yuǎn)大于違法行為，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中關(guān)于違紀(jì)行為的條目有九十五條，而《公職人員政務(wù)處分法》中的違法行為條目只有十三條。其二，兩種行為大量疊合，特別是違法行為基本被涵蓋在違紀(jì)行為之中，如《公職人員政務(wù)處分法》第二十八條規(guī)定的違法行為來自《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中的違反政治紀(jì)律的行為，《公職人員政務(wù)處分法》第三十三條、第三十四條、第三十五條和第三十六條來自《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中的違反廉潔紀(jì)律的行為等。其三，黨內(nèi)監(jiān)督對(duì)象行為體系遠(yuǎn)成熟于國(guó)家監(jiān)察對(duì)象行為體系，這主要是由于黨內(nèi)監(jiān)督早于國(guó)家監(jiān)察監(jiān)督，而國(guó)家監(jiān)察監(jiān)督體系剛剛建立，其規(guī)定的違法行為是對(duì)行政監(jiān)察體系時(shí)期各個(gè)不同監(jiān)督對(duì)象行為的總結(jié)。

職務(wù)犯罪行為是國(guó)家法律監(jiān)督事項(xiàng)。在我國(guó)刑法中，關(guān)于職務(wù)犯罪主要有三種罪名，分別是：貪污賄賂犯罪（刑法第八章）、瀆職犯罪（刑法第九章）和侵犯公民人身權(quán)利民主權(quán)利的犯罪，其中，貪污賄賂犯罪共十五個(gè)條文和十二個(gè)罪名，瀆職罪共用了二十三條規(guī)定了三十四個(gè)罪名，侵犯公民人身權(quán)利民主權(quán)利的犯罪共七個(gè)罪名。

比較規(guī)定監(jiān)督對(duì)象行為的三個(gè)主要規(guī)范性文件，由于刑法和充當(dāng)“黨內(nèi)刑法”的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定的都是最嚴(yán)重的失范行為，而這些失范行為對(duì)黨和國(guó)家的生存秩序造成威脅，所以，黨和國(guó)家都對(duì)其進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間的、系統(tǒng)而細(xì)致的建設(shè)，使得二者規(guī)范的行為及其體系都比較成熟。而最需要完善和改進(jìn)的則是《公職人員政務(wù)處分法》規(guī)定的一般職務(wù)違法行為，比如事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)中的管理者，尤其是有可能腐敗的一般人員的行為，都應(yīng)納入監(jiān)督監(jiān)察的行為范圍;法院和檢察院中的輔助人員的行為也是司法“微腐敗”的體現(xiàn)，需要進(jìn)行規(guī)范等。

（五）監(jiān)督方式方法

監(jiān)督方式是指“如何監(jiān)督”，主要指監(jiān)督程序、監(jiān)督工作方式方法等。監(jiān)督的法治化是新時(shí)代監(jiān)督體系建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)。依形式法治，監(jiān)督的法治化至少包括以下具體標(biāo)準(zhǔn)：監(jiān)督是一般性的（所有人一視同仁地被監(jiān)督）;監(jiān)督行為和程序是盡可能公開的;監(jiān)督行為堅(jiān)持非溯及既往原則;監(jiān)督者的行為是標(biāo)準(zhǔn)的（非任意的）;不同監(jiān)督主體之間的監(jiān)督行為與結(jié)果不能相互矛盾（如黨的監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督之間、專責(zé)監(jiān)督與機(jī)關(guān)監(jiān)督之間、上級(jí)監(jiān)督與下級(jí)監(jiān)督之間等）;對(duì)監(jiān)督對(duì)象的要求不能脫離基本黨性和人性（即對(duì)監(jiān)督對(duì)象的要求必須是適當(dāng)?shù)模?對(duì)監(jiān)督對(duì)象的要求和標(biāo)準(zhǔn)是穩(wěn)定的（不能隨意變動(dòng)）;監(jiān)督者必須先嚴(yán)格遵守監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)等。

在監(jiān)督方式方法上，依據(jù)以人為監(jiān)督重點(diǎn)和以事為監(jiān)督重點(diǎn)的不同，產(chǎn)生了綜合式和單項(xiàng)式兩種監(jiān)督方式方法體系。同時(shí)，由于黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察在實(shí)踐上的高度統(tǒng)一，使得黨的監(jiān)督方式方法和國(guó)家監(jiān)督方式方法呈現(xiàn)出金字塔形排列關(guān)系。其中黨的綜合式監(jiān)督監(jiān)察方式方法和國(guó)家綜合式監(jiān)督監(jiān)察方式方法高度疊合，而在單項(xiàng)式監(jiān)督監(jiān)察方式方法方面，二者又有各自不同。

“紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡察監(jiān)督”是從紀(jì)檢監(jiān)督實(shí)踐者視角，對(duì)黨和國(guó)家綜合式監(jiān)督方式的概括?！芭神v監(jiān)督”和“巡察監(jiān)督”中的“監(jiān)督”一詞是狹義的，而“紀(jì)律監(jiān)督”和“監(jiān)察監(jiān)督”中的“監(jiān)督”一詞是廣義的。依監(jiān)督類別而言，“紀(jì)律”和“監(jiān)察”是黨內(nèi)和國(guó)家監(jiān)督體制的特質(zhì)。而“派駐”和“巡察”則是典型的監(jiān)督方式。就具體監(jiān)督方法而言，在黨內(nèi)日常監(jiān)督方式中，有通過信訪、舉報(bào)等方式征集監(jiān)督線索、談話函詢、民主生活會(huì)、廉政檔案、專項(xiàng)監(jiān)督檢查、紀(jì)檢檢查建議等方法;在國(guó)家監(jiān)察監(jiān)督方面，有調(diào)查措施和其他監(jiān)察方法、思想政治教育、監(jiān)察建議、警示等豐富的監(jiān)察方法;在派駐監(jiān)督方面，有受理信訪舉報(bào)、開展廉政約談、實(shí)施定期研判、開展重點(diǎn)檢查、監(jiān)督問題整改等方法;在巡察監(jiān)督方面，有常規(guī)巡察、針對(duì)性專項(xiàng)巡察、機(jī)動(dòng)式巡察、開展巡察“回頭看”等方法。

在國(guó)家監(jiān)督體系中，人大的監(jiān)督方式主要有：審議和聽取“一府一委兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告;審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告;法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查;規(guī)范性文件的備案審查;詢問和質(zhì)詢;特定問題調(diào)查和撤職案的審議和決定等。但在實(shí)踐中，人大監(jiān)督的廣度和深度稍顯不足;常委會(huì)聽取和審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告至今還成為空白;應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)專項(xiàng)報(bào)告的審議;人代會(huì)對(duì)“兩院”工作報(bào)告的審議時(shí)間緊，導(dǎo)致審議程度較淺;對(duì)重大問題和專項(xiàng)工作監(jiān)督的主動(dòng)性不足;詢問和質(zhì)詢制度設(shè)計(jì)需要完善等。法院和檢察院通過司法活動(dòng)，以審判和檢察工作開展監(jiān)督工作。在監(jiān)察體制改制后，將檢察院原有的反貪和瀆職防范等職能劃轉(zhuǎn)給了監(jiān)察委，使得檢察院的監(jiān)督職能更多地聚焦在“法律監(jiān)督”上。

政治協(xié)商民主作為重要的政治監(jiān)督，其主要監(jiān)督方式有協(xié)商會(huì)議、視察調(diào)研、建議案、提案、反映社情民意信息等。經(jīng)過70年的探索，政協(xié)民主監(jiān)督的方式方法比較豐富和成熟。提高政協(xié)民主協(xié)商監(jiān)督的質(zhì)量是完善政協(xié)民主協(xié)商的重要目標(biāo)，提高政協(xié)委員參政議政的積極性是強(qiáng)化政協(xié)民主監(jiān)督的基礎(chǔ)。

群眾監(jiān)督的主要方式方法包括：批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉等。在新時(shí)代，通過“12345”政府熱線和互聯(lián)網(wǎng)小程序，已經(jīng)讓群眾有了更及時(shí)、更便捷的監(jiān)督方式，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門的網(wǎng)站、信箱等也在群眾監(jiān)督信息征集方面起到了很好的作用。如何改善“群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督方面多局限于法律文件，抽象化、書面化多于具體化、實(shí)踐化”[13]的困境，引導(dǎo)群眾理性監(jiān)督、合法監(jiān)督，如何調(diào)動(dòng)群眾監(jiān)督的積極性依然是需要研究和關(guān)注的問題。輿論監(jiān)督則通過大眾傳播媒介方式進(jìn)行監(jiān)督。利用互聯(lián)網(wǎng)傳播的優(yōu)勢(shì)，自媒體監(jiān)督逐漸代替了傳統(tǒng)媒體。通過快速傳播方式，讓監(jiān)督事項(xiàng)迅速進(jìn)入人們視野，并被廣泛引起關(guān)注，如“于歡案”對(duì)審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督、耍官威“掌摑”市政府秘書長(zhǎng)案對(duì)“耍官威”現(xiàn)象的監(jiān)督等，都是輿論監(jiān)督良好效果的體現(xiàn)。自媒體監(jiān)督中的信息的真實(shí)性是監(jiān)督成效的關(guān)鍵，如何加強(qiáng)對(duì)自媒體的監(jiān)管，使其既能發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，又不走向監(jiān)督的反面，是新時(shí)代輿論監(jiān)督遇到的重要命題。

（六）對(duì)監(jiān)督者監(jiān)督

現(xiàn)代監(jiān)督體系中存在的關(guān)鍵問題是“如何監(jiān)督監(jiān)督者”，其中內(nèi)涵了“誰(shuí)來監(jiān)督監(jiān)督者”“如何監(jiān)督監(jiān)督者”“如何監(jiān)督最高權(quán)力”等。對(duì)監(jiān)督者監(jiān)督的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)有：更高更嚴(yán)的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、針對(duì)最高權(quán)力的特殊監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)督者內(nèi)部有良好的制衡機(jī)制、強(qiáng)化黨的全會(huì)對(duì)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的監(jiān)督、強(qiáng)化各級(jí)人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督、建立黨的全會(huì)和各級(jí)人大對(duì)監(jiān)督者監(jiān)督以及監(jiān)督保密之間的良好關(guān)系等。

對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督主要體現(xiàn)為對(duì)兩類主體的監(jiān)督，一是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者，二是作為專責(zé)機(jī)關(guān)的黨的紀(jì)律檢查部門和國(guó)家監(jiān)察部門的工作者。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不僅“位高權(quán)重”，同時(shí)，也承擔(dān)著監(jiān)督者的職責(zé)。自黨的十八大以后，黨的監(jiān)督體系建設(shè)的重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。黨中央制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，地方各級(jí)黨委制定了專門監(jiān)督黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的規(guī)章制度;強(qiáng)化了組織監(jiān)督、監(jiān)督學(xué)習(xí)、日常報(bào)告等制度，使得對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督日?；?shí)時(shí)化;強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)紀(jì)委對(duì)黨委常委會(huì)成員的監(jiān)督，并且建立以上級(jí)紀(jì)委監(jiān)督為主的體制，使得長(zhǎng)期存在的“燈下黑”現(xiàn)象得到了根本改變。公開是解決權(quán)力監(jiān)督的基本原則，增強(qiáng)“三重一大”和“黨委前置”制度設(shè)計(jì)中的公開程度;繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”八小時(shí)以外生活的監(jiān)督，減少其被“圍獵”的機(jī)會(huì);用好巡視巡察監(jiān)督方式，可定期不定期開展專門針對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的專項(xiàng)檢查等。

《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》和《監(jiān)察法》都對(duì)紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)和人員的監(jiān)督制度、體系等作了設(shè)計(jì)。從黨的監(jiān)督和人大監(jiān)督、外部監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督等方面加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。不斷增強(qiáng)監(jiān)督工作的公開性，如公開信訪舉報(bào)承辦權(quán)、案件檢查權(quán)、案件定性量紀(jì)權(quán)等，實(shí)行處理結(jié)果公開，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，問責(zé)監(jiān)督失職行為;設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)（干部監(jiān)督室），加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督;強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行的制約和監(jiān)督，使得決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等既相互制約又相互協(xié)調(diào)，對(duì)監(jiān)督權(quán)的行使情況實(shí)施“再監(jiān)督”和“再檢查”。如果說司法機(jī)關(guān)是國(guó)家法律權(quán)威維護(hù)的最后一道屏障的話，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)就是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的最后一個(gè)“踏板”。必須以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更及時(shí)的監(jiān)督，確保任何時(shí)候紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是廉潔的、高效的。要確立紀(jì)檢監(jiān)察工作人員的法律地位，減少他們“以案謀私”、辦“關(guān)系案”和“人情案”、為監(jiān)督對(duì)象通風(fēng)報(bào)信等機(jī)會(huì)。

三、促進(jìn)黨和國(guó)家監(jiān)督體系的深度融合

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出，要“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”，表明黨內(nèi)監(jiān)督體系和國(guó)家監(jiān)督體系分別存在且需要繼續(xù)完善，也表明需要繼續(xù)深化兩個(gè)監(jiān)督體系的融合;黨的十九大報(bào)告把黨和國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)目標(biāo)確定為“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力”，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督體系和國(guó)家監(jiān)督體系在形式上和程序上的“貫通融合”。

（一）融合原則與標(biāo)準(zhǔn)

黨和廣義政府（國(guó)家）是具有不同屬性的兩個(gè)政治主體，依此，產(chǎn)生了黨內(nèi)和國(guó)家兩個(gè)不同的監(jiān)督體系，但由于黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，在政治實(shí)踐中，這兩個(gè)監(jiān)督體系又融合在一起，形成一個(gè)內(nèi)在統(tǒng)一的大監(jiān)督系統(tǒng)。在理論上，“黨和國(guó)家監(jiān)督體系”就是對(duì)這個(gè)大監(jiān)督系統(tǒng)的描述，其中，黨內(nèi)監(jiān)督體系以政治監(jiān)督為主，國(guó)家監(jiān)督體系以法律監(jiān)督為主。兩個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)融合稱之為“黨和國(guó)家監(jiān)督體系”。

兩個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)融合的程度（功能協(xié)同程度）將決定黨和國(guó)家監(jiān)督體系的監(jiān)督效能，進(jìn)而決定了國(guó)家治理體系是否完整，以及國(guó)家治理能力現(xiàn)代化能否真正實(shí)現(xiàn)。為此，必須解決：融合原則是什么，融合標(biāo)準(zhǔn)是什么，融合的結(jié)果是什么等問題。

黨內(nèi)監(jiān)督體系和國(guó)家監(jiān)督體系的融合必須堅(jiān)持如下基本原則：首先，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這保證了兩個(gè)體系是同質(zhì)的，融合方向是同一的?！皥?jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，必須緊緊抓住堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)‘綱、堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)這個(gè)‘魂，深刻把握黨中央精心設(shè)計(jì)的以自我監(jiān)督為主體的政治考量和政治內(nèi)涵，從決策部署指揮、資源力量整合、措施手段運(yùn)用上，不斷強(qiáng)化黨的全覆蓋、全方位、全過程領(lǐng)導(dǎo)，始終保持堅(jiān)定正確的政治方向”[14];其次，必須堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督的主導(dǎo)性，這是因?yàn)椤包h內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的主導(dǎo)地位是由黨的執(zhí)政地位所決定的，黨內(nèi)監(jiān)督如果失靈，那么其他監(jiān)督也會(huì)變得無效，因此黨內(nèi)監(jiān)督是其他各類監(jiān)督發(fā)揮作用的前提基礎(chǔ)”[15]。這種主導(dǎo)地位決定了兩個(gè)監(jiān)督體系之間的內(nèi)在關(guān)系，即在體系融合時(shí)，國(guó)家監(jiān)督體系（特別是國(guó)家監(jiān)察制度）的融合方向是黨內(nèi)監(jiān)督體系，國(guó)家監(jiān)督體系的要素要盡可能地維護(hù)黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)威性（監(jiān)察法中的“留置”制度就是以法律的方式對(duì)黨的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中的“雙規(guī)”制度的維護(hù)，這一法律制度創(chuàng)新是國(guó)家監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督內(nèi)在融合的典范）;最后，融合的相互性。盡管黨和國(guó)家監(jiān)督體系以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，但并不意味著融合是單向的，是國(guó)家監(jiān)督體系被動(dòng)地“邁向”黨內(nèi)監(jiān)督體系。黨的監(jiān)督是政治監(jiān)督，國(guó)家監(jiān)督是法律監(jiān)督（盡管監(jiān)察權(quán)被視為一種政治權(quán)力，但其運(yùn)行方式依然是法律化的）。黨內(nèi)監(jiān)督體系和國(guó)家監(jiān)督體系的融合，內(nèi)在地就是政治和法律之間的融合，當(dāng)然，這種融合并不是合并，并不意味著政治替代法律，或法律替代政治，而是發(fā)揮二者各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督而言，在堅(jiān)持其內(nèi)在的社會(huì)主義屬性基礎(chǔ)上，必須借鑒法律的形式化和程序性，也就是黨內(nèi)監(jiān)督的法治化;對(duì)國(guó)家監(jiān)督而言，在堅(jiān)持法治原則基礎(chǔ)上，必須強(qiáng)化其監(jiān)督的政治方向和政治立場(chǎng)。

監(jiān)督體系融合分為形式標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，其中前者指融合的法治化程度，后者則是監(jiān)督效能。在形式上，“黨和國(guó)家監(jiān)督體系”就是“法治監(jiān)督體系”，這要求無論從監(jiān)督規(guī)范的體系化，還是從監(jiān)督實(shí)踐的運(yùn)行，都必須遵循法治的基本要求，比如監(jiān)督規(guī)范的規(guī)則化、系統(tǒng)化，監(jiān)督規(guī)范的不可溯及，監(jiān)督規(guī)范之間沒有漏洞、空白以及不沖突等;監(jiān)督過程的公開化、可監(jiān)督性、可辯護(hù)性等，在這一點(diǎn)上，黨內(nèi)監(jiān)督體系可以借鑒國(guó)家法律監(jiān)督體系的法治化，因?yàn)槲覈?guó)法律監(jiān)督的規(guī)范、制度和運(yùn)行等都已經(jīng)具有很高的法治化程度。監(jiān)督效能上，以習(xí)近平總書記提出的“不敢腐、不能腐、不想腐”為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，不僅要關(guān)注監(jiān)督體系和制度的建構(gòu)，更要以監(jiān)督效能為標(biāo)準(zhǔn)反觀和審視現(xiàn)有監(jiān)督制度和機(jī)制。黨的十八大以來，以監(jiān)督效能為導(dǎo)向，黨和國(guó)家監(jiān)督制度和體系得到極大的完善，監(jiān)察體制的確立，同級(jí)黨委監(jiān)督難題的破解，紀(jì)委的監(jiān)督以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為主，巡察和派駐制度的完善，紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督和制約機(jī)制的確立等，使得紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的權(quán)威得到提高、獨(dú)立性增強(qiáng)，最終實(shí)現(xiàn)了“反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”[16]的良好局面。如何在此基礎(chǔ)上，一方面將反腐工作進(jìn)一步推向深處，做到細(xì)處，養(yǎng)成“不敢腐、不能腐、不想腐”的習(xí)慣，同時(shí)，又能保證立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的效率，即實(shí)現(xiàn)用權(quán)和治權(quán)的實(shí)踐平衡。

（二）要素融合

促進(jìn)兩個(gè)監(jiān)督體系更緊密地融合是我國(guó)監(jiān)督體系實(shí)現(xiàn)成效的前提條件，而監(jiān)督體系的融合體現(xiàn)為兩類監(jiān)督要素之間的融合。黨內(nèi)監(jiān)督體系和國(guó)家監(jiān)督體系在主體、規(guī)范、程序等方面有明顯的差別，但二者在監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督事項(xiàng)、監(jiān)督目的等方面卻是一致的。為此，在建構(gòu)體系融合時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到“融合”不是“合并”，既要保持兩個(gè)監(jiān)督體系的各自存在，又要實(shí)現(xiàn)二者功能的協(xié)同與整合。

新中國(guó)成立以后，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督在各自完善的同時(shí)，也探索相互融合的機(jī)制體制，并在很多方面已經(jīng)取得了明顯成效。在監(jiān)督要素的融合方面，由于監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象和專責(zé)機(jī)構(gòu)等基本都實(shí)現(xiàn)了融合，保證監(jiān)督實(shí)踐中兩個(gè)監(jiān)督體系之間能相互貫通融合，產(chǎn)生整體監(jiān)督合力，特別是2018年監(jiān)察體制的確立，將兩個(gè)監(jiān)督體系的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法程序緊緊“咬合”在一起，迅速樹立了紀(jì)檢監(jiān)察的權(quán)威，極大地提高了黨和國(guó)家的監(jiān)督能力。但深入思考，依然會(huì)發(fā)現(xiàn)兩個(gè)監(jiān)督體系之間仍然有需要深度融合的空間。

在監(jiān)督規(guī)范融合方面已取得了巨大進(jìn)步，主要體現(xiàn)為監(jiān)察法律體系的建立。在行政監(jiān)察時(shí)期，不僅國(guó)家的監(jiān)督規(guī)范的嚴(yán)密性落后于黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范，而且國(guó)家監(jiān)督規(guī)范如國(guó)家監(jiān)督主體一樣，是分散的，并未形成監(jiān)督合力?！侗O(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》的制定，使得國(guó)家監(jiān)督規(guī)范和黨的監(jiān)督規(guī)范之間更為相近（無論是監(jiān)督規(guī)范的性質(zhì)，還是種類）。黨的監(jiān)督規(guī)范應(yīng)該加強(qiáng)其法治性，不僅要按照黨中央統(tǒng)一安排繼續(xù)制定監(jiān)督類規(guī)范，也要提升該類規(guī)范的質(zhì)量，比如以《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為借鑒對(duì)象，加強(qiáng)監(jiān)督類黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè);在強(qiáng)調(diào)監(jiān)督理念確立和信仰教育的同時(shí)，可借鑒法律規(guī)則的邏輯模型，讓監(jiān)督規(guī)范更具有可操作性。《公職人員政務(wù)處分法》是國(guó)家監(jiān)督規(guī)范向黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范學(xué)習(xí)和借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，它不僅提升了黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督的合法性，也讓國(guó)家監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督在監(jiān)察層面獲得同一規(guī)范邏輯。在理論上，需要解決監(jiān)督規(guī)范（黨的紀(jì)律規(guī)范和國(guó)家法律規(guī)范）的融合，協(xié)調(diào)《刑法》《公職人員政務(wù)處分法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》之間的規(guī)范關(guān)系;解決監(jiān)督事項(xiàng)和監(jiān)督行為的融合與銜接問題（違反黨紀(jì)的行為、違反公職紀(jì)律的行為、違反政務(wù)處分的行為和違反刑法的行為之間的關(guān)系）。

監(jiān)督主體的融合。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的“合署辦公”是兩個(gè)監(jiān)督體系融合最直觀的成果。其優(yōu)點(diǎn)是明顯的：能實(shí)現(xiàn)紀(jì)法有效銜接、提高紀(jì)檢和監(jiān)察的整體監(jiān)督效能、保證黨對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)等。但也存在著需要解決的問題：如何解決黨的紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)和保障監(jiān)委的獨(dú)立性;如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法規(guī)定的留置與黨的紀(jì)律中規(guī)定的“雙規(guī)”的銜接;如何在人員不分的基礎(chǔ)上，保證二者的職能、權(quán)責(zé)和程序是獨(dú)立的等，這些都是需要隨著兩個(gè)監(jiān)督體系不斷深入融合后，需要解決的問題。為實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體之實(shí)質(zhì)融合，可將黨和國(guó)家專責(zé)機(jī)構(gòu)完全合一，將“中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)”和“中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”合并成為“中央監(jiān)察委員會(huì)”，在地方成立相應(yīng)的地方“黨和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”。

監(jiān)督對(duì)象和事項(xiàng)的融合。就監(jiān)督對(duì)象而言，黨的監(jiān)督對(duì)象是普遍的（所有黨員和黨組織），監(jiān)督對(duì)象具有政治屬性，而國(guó)家監(jiān)察的監(jiān)督對(duì)象是特定的，監(jiān)察對(duì)象具有管理屬性，但二者高度疊合?！拔覈?guó)公務(wù)員隊(duì)伍中黨員比例超過80%，縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過95%，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察具有高度內(nèi)在一致性和互補(bǔ)性”[17]?！侗O(jiān)察法》和《公職人員政務(wù)處分法》對(duì)“公職人員”范圍的確定，使得“黨員”和“公職人員”作為監(jiān)督對(duì)象在規(guī)范上已經(jīng)被確定，并深度嵌合在一起，這一點(diǎn)構(gòu)成黨和國(guó)家監(jiān)督體系融合的另一關(guān)鍵。需要繼續(xù)細(xì)化一般黨員和“關(guān)鍵少數(shù)”在監(jiān)督上的差別和公職人員的特殊情形（國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位中不具有管理崗位，但卻容易導(dǎo)致腐敗的人）等。就監(jiān)督事項(xiàng)融合而言，一方面《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》分則規(guī)定的六類處分行為和《公職人員政務(wù)處分法》第三章規(guī)定的違法行為基本疊合，另一方面，黨政機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)均將“三重一大”事項(xiàng)作為監(jiān)督重點(diǎn)。

監(jiān)督方式法治化的融合。黨的監(jiān)督因其政治屬性的原因，在監(jiān)督方式方法上具有明顯的內(nèi)部特點(diǎn)，監(jiān)督規(guī)范較為抽象，缺乏規(guī)則模型，監(jiān)督過程公開性不夠，在紀(jì)律處分中重定性而缺少定量意識(shí)，監(jiān)督方式過于依賴上下級(jí)權(quán)力關(guān)系，而缺乏對(duì)監(jiān)督規(guī)則的依賴等。國(guó)家法律和監(jiān)察方式方法具有明顯的法治化特點(diǎn)，這使得國(guó)家監(jiān)督體系對(duì)黨的監(jiān)督體系在這一點(diǎn)上有借鑒基礎(chǔ)。如何進(jìn)一步提高黨內(nèi)監(jiān)督體系的監(jiān)督方式方法的法治化是黨和國(guó)家監(jiān)督體系發(fā)展的關(guān)鍵。比如進(jìn)一步提高黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的公開程度，探索黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)時(shí)被審查黨員的辯護(hù)和申訴等權(quán)利機(jī)制、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》以外的其他監(jiān)督規(guī)范的具體化和可操作化問題、選擇性或隨機(jī)性監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問題的解決等。

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Party and State Oversight：System，Elements and Integration

WANG Hong-zhe

（China University of Political Science and Law，Beijing 102249，China）

Abstract：Oversight is a practical and consequential political and legal proposition. The practice of oversight has guided the theory of oversight. The oversight practice of the Party and the state has experienced an integrated development from element oversight to system oversight，from a single system oversight to a dual system oversight. Analyze the standards and issues of oversight subjects，oversight objects，oversight matters，oversight methods and oversight by supervisors，and deconstruct the large-scale system of the “Party and state oversight system” from the perspective of elements. Furthermore，it is pointed out that the effectiveness of the “Party and state oversight system” depends on the degree of integration of the two subsystems of the “Party oversight system” and the “state oversight system”. The leadership of the Party and the dominant position of oversight within the Party determine the goal of integration. Improving the rule of law of each element of the Partys oversight system and strengthening the political correctness of each element of the national oversight system are the directions for the integration of the two subsystems. The integration of oversight elements and oversight system is at the same time from two levels of form and substance.

Key Words：inner-Party oversight;state oversight;oversight system;oversight element;integration

責(zé)任編輯：彭 瀾