我國全球系統(tǒng)重要性銀行TLAC達(dá)標(biāo)挑戰(zhàn)和建議

王剛 王曉晴 尚博文 馬高方

總損失吸收能力（以下簡稱“TLAC”）是金融危機后國際社會為解決全球系統(tǒng)重要性銀行（以下簡稱“G-SIBs”）宏觀負(fù)外部性專門制定的監(jiān)管政策工具。作為新興市場全球系統(tǒng)重要性銀行，我國工農(nóng)中建四行將從2025年初分階段滿足TLAC監(jiān)管要求。測算表明，現(xiàn)行運營模式下，四大行將面臨較大合格TLAC工具缺口。要在如期達(dá)標(biāo)的同時繼續(xù)發(fā)揮好四大行服務(wù)我國實體經(jīng)濟發(fā)展的“頭雁”作用，宜充分借鑒發(fā)達(dá)國家達(dá)標(biāo)經(jīng)驗，用足制度空間，加快完善監(jiān)管政策，推進合格資本工具創(chuàng)新，同時推動中資G-SIBs有序調(diào)整資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，降低風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)增速和風(fēng)險密度。

我國TLAC監(jiān)管實施進展

TLAC的政策意圖是構(gòu)建額外的損失吸收工具，確保在監(jiān)管資本無法吸收損失時，通過TLAC債務(wù)工具減記或轉(zhuǎn)股實現(xiàn)G-SIBs“內(nèi)部紓困”。與巴塞爾委員會確定的資本監(jiān)管工具相比，合格TLAC工具，一是包含債務(wù)工具因而范圍更廣;二是最低充足率和杠桿率指標(biāo)要求更高;三是銀行進入處置階段后方可啟用，損失吸收順序相對靠后。

2020年9月，中國人民銀行、銀保監(jiān)會就《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》（以下簡稱《辦法》）公開征求意見。《辦法》與金融穩(wěn)定理事會2015年發(fā)布的《TLAC原則與條款》保持一致，一是明確了TLAC監(jiān)管指標(biāo)和最低監(jiān)管要求（表1）。二是確定了TLAC工具構(gòu)成與合格TLAC工具標(biāo)準(zhǔn)，明確為滿足《巴塞爾協(xié)議》緩沖資本要求計提的儲備資本、逆周期資本和系統(tǒng)重要性附加資本三項核心一級資本工具不計入TLAC（圖1）。這意味著綜合考慮TLAC和緩沖資本要求，工行、中 行、建行2025年初需滿足的實際資本充足率為20%，2028年初為22%，農(nóng)行需滿足的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)分別為19.5%和21.5%。三是明確了扣除規(guī)則和監(jiān)督檢查、信息披露要求。

在規(guī)則本土化進程中，《辦法》也作了必要的調(diào)整。一是鑒于當(dāng)前四大行合格債務(wù)工具占風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)比重過低，沒有將《TLAC原則與條款》中合格TLAC債務(wù)工具占TLAC工具比重不低于33%的監(jiān)管期望納入。二是運用豁免規(guī)則，允許將投保機構(gòu)繳納的存款保險基金納入TLAC，并按上限分別在2025年初豁免2.5%，在2028年初豁免3.5%。三是為避免造成債券市場大幅波動，將我國G-SIBs之間互持TLAC非資本債務(wù)工具的扣減規(guī)則推遲到2030年初實施。

如期達(dá)標(biāo)面臨較大挑戰(zhàn)

根據(jù)金融穩(wěn)定理事會2020年11月發(fā)布的最新G-SIBs名單，我國工農(nóng)中建四大行入圍。工行、中行、建行列入第二組，系統(tǒng)重要性附加資本為1.5%;農(nóng)業(yè)銀行進入第一組，系統(tǒng)重要性附加資本為1%。當(dāng)前和今后相當(dāng)長時期，銀行信貸仍將是支持我國實體經(jīng)濟融資的主渠道，大型銀行負(fù)債結(jié)構(gòu)仍以存款為主，債券占比遠(yuǎn)低于國際同業(yè)?？偟目?，我國G-SIBs如期達(dá)標(biāo)面臨較大挑戰(zhàn)。

分母端：風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)延續(xù)較快增長。我國金融體系由銀行主導(dǎo)，信貸投放是支撐實體經(jīng)濟融資需求的主渠道。截至2021年4月底，本外幣貸款合計183萬億元，占社會融資規(guī)模存量的61.8%?！笆濉睍r期，四大行風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)維持較高增速，最低的中國銀行年均增速為7.5%，農(nóng)業(yè)銀行則高達(dá)10.46%。風(fēng)險密度（風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)除以總資產(chǎn)的比率，即單位資產(chǎn)的資本消耗）居高不下（圖2），截至2020年底，中資G-SIBs風(fēng)險密度為61.6%，是同期非中資G-SIBs單位資產(chǎn)資本消耗的1.3倍。

分子端：資本消耗途徑多，合格TLAC債務(wù)工具尚未發(fā)行。一是吸收損失的消耗。為應(yīng)對疫情沖擊可能帶來的不良資產(chǎn)反彈，中資G-SIBs在2020年加大了撥備計提力度，同比平均提升13%。截至2020年底，四大行平均撥備覆蓋率達(dá)207.7%，高于最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)50.7個百分點。增提撥備降低了利潤，對核心一級資本和總資本產(chǎn)生侵蝕。二是短期內(nèi)表外非標(biāo)資產(chǎn)回表，中長期利率市場化改革持續(xù)擠壓銀行凈息差，使四大行利潤承壓，內(nèi)源資本補充渠道受限。中資G-SIBs平均ROA從2016年的1.11%降至2020年的不足1%。受疫情影響，2020年四大行凈利潤平均增長率為1.55%，遠(yuǎn)低于2019年的4.7%。三是尚未發(fā)行合格債務(wù)工具。與歐美日G-SIBs依靠發(fā)行合格TLAC債務(wù)工具達(dá)標(biāo)不同，中資G-SIBs負(fù)債結(jié)構(gòu)以存款為主，對債券等主動負(fù)債工具依賴度低（圖3）。加之債券市場深度不足，投資者結(jié)構(gòu)以銀行自營和理財資金為主，迄今尚未發(fā)行不計入巴塞爾監(jiān)管資本的合格TLAC債務(wù)工具。

監(jiān)管要求可能繼續(xù)提高。一是根據(jù)金融穩(wěn)定理事會測算，從2014年至2020年，中資G-SIBs系統(tǒng)重要性平均得分從156分提高到257分。由于疫情沖擊下中資G-SIBs業(yè)績表現(xiàn)好于境外同業(yè)，不排除“十四五”期間工商銀行和農(nóng)業(yè)銀行組別提升，這將導(dǎo)致附加資本緩沖各提高0.5個百分點。二是2020年交通銀行系統(tǒng)重要性得分121分，排名第31位，距入圍G-SIBs僅一步之遙。位列31～40名的還有招商銀行、興業(yè)銀行等5家全國性股份制銀行。從近年系統(tǒng)重要性得分變動趨勢看，“十四五”期間大概率會有至少1家中資銀行成為G-SIBs，進一步增加我國達(dá)標(biāo)壓力。

TLAC工具缺口巨大。一是靜態(tài)看，按照2025年初16%的TLAC充足率標(biāo)準(zhǔn)，不考慮存款保險等豁免，2020年底4家中資G-SIBs面臨21815.7億元的TLAC工具缺口，平均每年需補充5454億元;基于2028年初18%的標(biāo)準(zhǔn)，2020年底缺口為35581億元，平均每年需補充5083億元。二是動態(tài)看，假設(shè)交通銀行2021年入圍G-SIBs，未來7年中資G-SIBs風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)年均增長8%，略低于“十三五”時期8.6%的平均增速，則按照2025年初16%的標(biāo)準(zhǔn)，5家中資G-SIBs缺口合計33551.3億元，平均每年需補充8387.8億元;按照2028年初18%的標(biāo)準(zhǔn)，中資G-SIBs的TLAC缺口合計68151.7億元，平均每年需補充9736億元。

總的看，TLAC靜態(tài)補充缺口介于近兩年四大行實際資本補充總量之間，動態(tài)缺口分別為平均實際資本補充量的1.58倍和1.84倍。補充TLAC工具將使中資G-SIBs在銀行業(yè)金融機構(gòu)資本補充份額中的占比明顯提升，考慮到當(dāng)前中小銀行資本補充壓力較大，全國性股份制銀行也面臨國內(nèi)系統(tǒng)重要性附加資本如期達(dá)標(biāo)要求，“十四五”時期我國銀行業(yè)資本補充總量將進一步提高，對金融市場和實體經(jīng)濟的潛在壓力需引起關(guān)注。

發(fā)達(dá)國家TLAC達(dá)標(biāo)經(jīng)驗

根據(jù)金融穩(wěn)定理事會規(guī)定，《TLAC原則及條款》自2019年初開始在發(fā)達(dá)經(jīng)濟體實施。2016～2019年，全球G-SIBs發(fā)行TLAC債務(wù)工具超過1.3萬億美元，截至目前，美歐日G-SIBs都已如期達(dá)標(biāo)。總的看，如下經(jīng)驗可供借鑒：

修法構(gòu)建次級關(guān)系，推動高級債務(wù)次級化改造。法國《貨幣與融資法》明確了TLAC債務(wù)工具的范圍和在風(fēng)險處置與破產(chǎn)清算中的優(yōu)先級別。法國監(jiān)管機構(gòu)基于該法創(chuàng)設(shè)了高級非優(yōu)先債券作為合格TLAC補充工具。德國修改《銀行法》，規(guī)定合格TLAC工具的前提是發(fā)行合約中明確規(guī)定其適用于損失吸收的法律條款。修法構(gòu)建次級關(guān)系的優(yōu)點是無需在合同中明示損失吸收條款，融資成本顯著低于永續(xù)債和二級資本債。

充分利用豁免條款推動達(dá)標(biāo)。《TLAC條款》規(guī)定，有關(guān)部門事先從業(yè)界融資并承諾在處置階段用于G-SIBs處置的資金稱為“事先承諾”。在當(dāng)局認(rèn)可且不存在法律障礙等條件下，該事先承諾可用于滿足TLAC達(dá)標(biāo)要求。鑒于日本存款保險基金滿足“可信的事先承諾”要求，且2019年3月底日本存款保險基金規(guī)模達(dá)4萬億日元，占3家日本G-SIBs風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)的比例均超過2.5%，日本金融服務(wù)局允許日本G-SIBs按2.5%的規(guī)定上限將存款保險基金計入TLAC。

適當(dāng)放松扣減規(guī)則。對照巴塞爾委員會2016年發(fā)布的《TLAC扣減規(guī)則》，日本為推動G-SIBs如期達(dá)標(biāo)，對本國銀行投資日本G-SIBs發(fā)行的TLAC工具設(shè)置了寬松的扣減安排：一是提供10年寬限期，寬限期內(nèi)不必從銀行自身二級資本中扣除，僅按債權(quán)投資的風(fēng)險權(quán)重計算風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn);二是寬限期后也不扣減二級資本，僅對超過本國銀行自身核心資本5%以上的投資按150%的風(fēng)險權(quán)重計算RWA。歐盟規(guī)定G-SIBs持有其他G-SIBs發(fā)行的TLAC工具僅扣減TLAC工具而非扣減二級資本。

運用資本計量高級法，降低風(fēng)險密度。發(fā)達(dá)國家G-SIBs普遍運用《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的資本計量高級法，并在監(jiān)管當(dāng)局核準(zhǔn)下擴大其適用范圍，這有效推動了資本占用的節(jié)約。以歐洲為例，其通過推廣資本計量高級法實現(xiàn)G-SIBs資本占用節(jié)約幅度超過30%。匯豐銀行持續(xù)調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，主動剝離高資本消耗的業(yè)務(wù)板塊，加強風(fēng)險模型建設(shè)，2015～2019年間風(fēng)險密度從46%降至31%，降幅達(dá)15個百分點。

政策建議

面對日益緊迫的達(dá)標(biāo)時限和規(guī)模較大的TLAC工具缺口，不宜一味通過境內(nèi)市場大規(guī)模發(fā)行合格TLAC債券實現(xiàn)達(dá)標(biāo)。那將導(dǎo)致境內(nèi)存量金融債規(guī)模大幅增加，抬升發(fā)行價格，在改變中資G-SIBs負(fù)債結(jié)構(gòu)的同時抬升其負(fù)債端成本并傳導(dǎo)至資產(chǎn)方，推動貸款利率上行，提高實體經(jīng)濟融資成本。應(yīng)當(dāng)以正常發(fā)揮G-SIBs服務(wù)實體經(jīng)濟“頭雁”功能為出發(fā)點，立足我國銀行體系實際，有效借鑒國際經(jīng)驗，用足豁免空間，從確立制度框架、完善市場結(jié)構(gòu)入手，堅持分子分母策略并行，存量改造和增量創(chuàng)新發(fā)行結(jié)合，統(tǒng)籌境內(nèi)外發(fā)行市場，多措并舉推動我國G-SIBs以合理成本如期達(dá)標(biāo)。

對監(jiān)管部門的建議

完善TLAC監(jiān)管框架頂層設(shè)計并盡早發(fā)布實施。在《辦法》征求意見中，一是明確引入TLAC工具后的銀行破產(chǎn)償付順序，有效界定投資者權(quán)利，為負(fù)債工具創(chuàng)新預(yù)留空間。為確保與上位法一致，建議將《辦法》征求意見相關(guān)內(nèi)容納入正在修訂的《商業(yè)銀行法》中。從歐盟和日本的發(fā)行實踐看，在立法中明確損失吸收規(guī)則和順序可以避免中資G-SIBs在發(fā)行契約中出現(xiàn)損失吸收條款，有助于降低發(fā)行成本。二是當(dāng)前銀行資本工具發(fā)行主要依靠其他銀行自營資金或理財資金投資，為避免過嚴(yán)的扣除規(guī)則造成TLAC工具發(fā)行困難，建議借鑒日本和歐盟經(jīng)驗，適當(dāng)放寬《辦法》第二十五條其他銀行持有中資G-SIBs發(fā)行的TLAC工具的扣除規(guī)則，并將過渡期延長到2030年初實施。

以承諾出資支持存款保險，發(fā)揮“事先承諾”條款緩釋作用。與日本存款保險基金足夠覆蓋當(dāng)前2.5%的TLAC抵扣上限不同，2020年底我國存款保險基金余額僅為620.4億元，僅占同期中資G-SIBs風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)的0.09%。為確保注資承諾的可執(zhí)行性，在存款保險資金積累充足之前，可考慮以存款保險承諾出資額而非當(dāng)前實際繳費規(guī)模抵扣TLAC要求，并由中資G-SIBs控股股東財政部、匯金公司承諾以分紅作為救助擔(dān)保的方式過渡，支持中資G-SIBs的TLAC要求在2025年初和2028年初分別抵減2.5個百分點和3.5個百分點。

調(diào)整監(jiān)管政策支持中資G-SIBs達(dá)標(biāo)。一是在確保不低于150%的最低監(jiān)管要求前提下，允許中資G-SIBs適當(dāng)降低撥備，通過有序釋放利潤拓展內(nèi)源資本補充空間。這種方法最多可以釋放撥備5761億元，占2020年末中資G-SIBs風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)的0.84%。二是加快修訂《商業(yè)銀行資本管理辦法》，推進《巴塞爾協(xié)議》最終版落地，有序釋放資本監(jiān)管紅利。一方面，放寬現(xiàn)行風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)計量規(guī)則，在逐一核驗的前提下，可將中資G-SIBs內(nèi)部評級法資本底線要求從目前不低于權(quán)重法的90%降至《巴塞爾協(xié)議》底線72.5%。另一方面，拓寬資本管理高級法的適用范圍，從目前的信用風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)擴展到市場風(fēng)險和操作風(fēng)險。三是適當(dāng)擴大享受優(yōu)惠風(fēng)險權(quán)重安排的信貸資產(chǎn)類別。在有序推進碳達(dá)峰、碳中和的背景下，可適當(dāng)降低綠色信貸的風(fēng)險權(quán)重。2020年底中資G-SIBs綠色信貸余額為5.6萬億元，如果將其風(fēng)險權(quán)重從現(xiàn)行的100%降至50%，可使風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)總量下降2.8萬億元，降幅達(dá)4.07個百分點。四是加快推進信貸資產(chǎn)證券化。在風(fēng)險可控前提下推出針對中資G-SIBs的特殊安排，擴大適用范圍，批準(zhǔn)專項額度。以市場化手段有序、透明地降低中資G-SIBs風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)，為信貸增量騰挪空間。

完善市場基礎(chǔ)設(shè)施，支持中資G-SIBs合格TLAC工具創(chuàng)新。一是在供給端鼓勵合格債務(wù)工具創(chuàng)新，排除制度障礙。增量上鼓勵中資G-SIBs發(fā)行合格TLAC債務(wù)工具。考慮到TLAC債務(wù)工具期限較長、估值難度大，建議借鑒永續(xù)債發(fā)行經(jīng)驗，由中國人民銀行通過票據(jù)互換支持工具提供流動性支持，并納入公開市場操作合格擔(dān)保品和回購合格質(zhì)押品范圍。存量上推動現(xiàn)行銀行主動負(fù)債產(chǎn)品按TLAC規(guī)則改造。延長同業(yè)存單、大額存單等產(chǎn)品存續(xù)期限，在《辦法》和《商業(yè)銀行法》明確商業(yè)銀行主動發(fā)行的，期限一年以上、不可提前贖回的主動負(fù)債，在銀行進入處置階段可用于吸收損失，且償付順序劣后于存款等普通債務(wù)。二是在需求端鼓勵保險資金、年金、社?；?、私募基金等非銀行機構(gòu)長期投資者和合格個人投資者參與TLAC債務(wù)工具投資，降低投資風(fēng)險歸集于銀行體系的集中度。三是在配套規(guī)則層面優(yōu)化審批流程，推出儲架發(fā)行機制，允許中資G-SIBs在持續(xù)符合發(fā)行條件和監(jiān)管指標(biāo)前提下，靈活安排具體發(fā)行時間和規(guī)模。

此外，為延緩其他銀行進入G-SIBs進程，建議中國人民銀行和銀保監(jiān)會建立常態(tài)化系統(tǒng)重要性銀行評估監(jiān)測體系，根據(jù)定期評估結(jié)果，有針對性地引導(dǎo)其他大型銀行調(diào)整資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，努力將自身系統(tǒng)重要性得分控制在合理范圍。

對中資G-SIBs的建議

作為TLAC監(jiān)管規(guī)則的適用主體，建議中資G-SIBs統(tǒng)籌分子分母策略，短期內(nèi)多措并舉、境內(nèi)外統(tǒng)籌，加快合格TLAC債務(wù)工具補充，中長期有序推進資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，力求在確保服務(wù)實體經(jīng)濟主力軍功能不受影響的前提下以合理成本如期達(dá)標(biāo)。

統(tǒng)籌內(nèi)外源渠道，提高資本補充效率。內(nèi)源融資方面，在持續(xù)讓利實體經(jīng)濟和盡快實現(xiàn)TLAC達(dá)標(biāo)的雙重壓力下，宜加強成本管理、發(fā)展財富管理業(yè)務(wù)拓展非利息收入來源，同時可考慮允許中資G-SIBs階段性下調(diào)分紅率，提升內(nèi)源資本補充能力。外源融資方面，統(tǒng)籌考慮資本工具類別、期限、成本、稅盾等因素，優(yōu)化提升外源融資效率。

加快TLAC工具發(fā)行。統(tǒng)籌境內(nèi)外發(fā)行市場，合理設(shè)計幣種和期限結(jié)構(gòu)。在境內(nèi)市場，增量上伴隨監(jiān)管規(guī)則明確和前述流動性支持等配套措施落地，盡快推出非資本類合格TLAC債務(wù)工具，并逐步替換金融債和商業(yè)票據(jù)等非合格債務(wù)工具。存量上在監(jiān)管部門支持下，有序?qū)⑼瑯I(yè)存單、大額存單等現(xiàn)存主動負(fù)債產(chǎn)品改造為合格TLAC債務(wù)工具。在境外市場，抓住當(dāng)前主要經(jīng)濟體央行貨幣政策尚未轉(zhuǎn)向的低成本窗口期，借鑒日本和歐洲G-SIBs經(jīng)驗，在倫敦、法蘭克福、新加坡、中國香港等國際金融中心適時發(fā)行以美元、歐元計價的固定利率長期合格TLAC債券，力求在TLAC達(dá)標(biāo)的同時擴充境外機構(gòu)運營所需的外幣流動性。

按“控制增量、調(diào)整存量、提升流量”的原則，推動資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，降低風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)增速和風(fēng)險密度。順應(yīng)“十四五”時期我國實體經(jīng)濟增速趨勢性緩慢下行至5%～5.5%的態(tài)勢，適當(dāng)控制風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)增速，爭取從“十三五”時期的平均8.6%下調(diào)到7%左右。有序推進零售轉(zhuǎn)型，剝離資本消耗高、盈利水平偏低的非核心資產(chǎn)，強化經(jīng)濟資本精細(xì)化管理，持續(xù)提升模型研發(fā)，擴大資本管理高級法覆蓋的風(fēng)險敞口范圍。在政策支持下有序提升信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和信貸資產(chǎn)證券化規(guī)模，騰挪資產(chǎn)空間，持續(xù)支持實體經(jīng)濟。

（作者單位：中國社會科學(xué)院金融法律與金融監(jiān)管研究基地，南開大學(xué)金融學(xué)院，北京大學(xué)法學(xué)院，河北省邯鄲市永年信用聯(lián)社）