祝曉光 杜倩

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度自提出后，多地人大常委會(huì)積極探索，勇于實(shí)踐，根據(jù)本地立法工作實(shí)際，建立了基層立法聯(lián)系點(diǎn)。在立法實(shí)踐過(guò)程中，基層立法聯(lián)系點(diǎn)在提升立法質(zhì)量方面發(fā)揮了顯著的作用。此外，研究發(fā)現(xiàn)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)在提升立法宣傳效果、推進(jìn)普法宣傳方面的作用發(fā)揮尚不充分，還有待進(jìn)一步挖掘。

一、基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)有序開(kāi)展

2014年，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出，“建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化”，這也是首次從中共中央黨內(nèi)文件里提出基層立法聯(lián)系點(diǎn)的概念。隨后，全國(guó)人大常委會(huì)以及多省市人大常委會(huì)結(jié)合各地實(shí)際相繼探索建立了基層立法聯(lián)系點(diǎn)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度在全國(guó)普遍推廣開(kāi)來(lái)。當(dāng)前，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度歷經(jīng)了“地方實(shí)驗(yàn)”和“制度擴(kuò)散”階段，進(jìn)入了“深化拓展”階段[1]。上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道是全國(guó)人大常委會(huì)法工委首批四個(gè)試點(diǎn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)之一，在推進(jìn)民主立法方面發(fā)揮了積極的作用。2019年11月，習(xí)近平總書(shū)記在考察上海市虹橋街道全國(guó)人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)，站在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，充分肯定了基層立法聯(lián)系點(diǎn)的民主意義和民主價(jià)值，指出中國(guó)的民主是“全過(guò)程民主”這一重要論斷[2]，將該制度的意義從立法工作提升到協(xié)商民主和基層民主等更高層次。

近年來(lái)，河北省人大常委會(huì)在全國(guó)人大常委會(huì)的指導(dǎo)下，也開(kāi)始試水探路建立河北省人大常委會(huì)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，并逐步探索完善相關(guān)制度，賦能增效，促進(jìn)其成為生動(dòng)展示人大制度優(yōu)勢(shì)，貫徹落實(shí)“全過(guò)程民主”的重要窗口。

2021年，河北省人大常委會(huì)貫徹中央和省委部署，立足實(shí)際需求，按照有基礎(chǔ)、有特點(diǎn)、有意愿的原則，統(tǒng)籌考慮各設(shè)區(qū)的市、各領(lǐng)域、各行業(yè)的典型代表，確定了13個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)。3月，河北省人大常委會(huì)為臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)（廊坊）管理委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)授牌，這是全省首個(gè)掛牌的省人大常委會(huì)立法聯(lián)系點(diǎn)，標(biāo)志著全省基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作正式啟動(dòng)，在河北地方立法史上具有重要意義[3]。5月，河北省人大常委會(huì)到衡水市桃城區(qū)法院舉行河北省人大常委會(huì)“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”授牌儀式。

河北省人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記提出的“全過(guò)程民主”的實(shí)踐探索，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的選取、建設(shè)、推進(jìn)均立足河北省立法實(shí)際情況，力爭(zhēng)體現(xiàn)河北特色，解決河北省地方立法過(guò)程中面臨的實(shí)際問(wèn)題，著力提升河北省地方立法質(zhì)量和普法效果。

二、河北省人大立法宣傳工作面臨的困境

2021年，河北省人大常委會(huì)通過(guò)了《白洋淀生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)條例》等多項(xiàng)地方性法規(guī)，在相關(guān)法律法規(guī)的宣傳過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，基于法律法規(guī)與公眾的利益相關(guān)度、知識(shí)相關(guān)度，以及人大立法宣傳的資源等因素，河北省人大立法在吸引公眾積極參與立法、深入基層進(jìn)行立法宣傳、及時(shí)有效解答基層群眾疑惑方面面臨著一些困境。

立法過(guò)程中公眾參與的積極性受到限制。研究認(rèn)為，公眾參與立法的積極性與該法律法規(guī)同公眾的利益相關(guān)性，以及公眾自身的知識(shí)水平有直接關(guān)系。對(duì)于公眾較為熟悉，且與其切身利益相關(guān)的領(lǐng)域，如財(cái)稅改革、司法改革、社會(huì)管理等，公眾給予的關(guān)注度相對(duì)較高。相對(duì)的，公眾對(duì)于權(quán)利保障、污染治理、市場(chǎng)服務(wù)、組織建設(shè)、教育發(fā)展等領(lǐng)域立法的關(guān)注度則較小[4]。

立法宣傳的落地性和普及性受到制約。在立法過(guò)程中，由于立法資源、人力資源等多方面因素影響，省人大常委會(huì)在立法宣傳方面，主要通過(guò)傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體，以及新聞發(fā)布會(huì)等方式進(jìn)行宣傳，而對(duì)于基層群眾，特別是廣大農(nóng)村的基層群眾來(lái)說(shuō)，限于群體用網(wǎng)習(xí)慣影響，導(dǎo)致公眾信息來(lái)源、獲取信息類(lèi)型較為單一，對(duì)于立法類(lèi)信息了解關(guān)注較少，影響了人大立法宣傳的信息遞達(dá)率，也進(jìn)而影響了基層公眾的意見(jiàn)反饋效率。

立法宣傳的長(zhǎng)期性受到限制。通常一項(xiàng)法律法規(guī)制定后，人大的立法宣傳工作重點(diǎn)集中在法律通過(guò)后的前期階段，囿于時(shí)間、人力、物力等因素，難以施行長(zhǎng)期性的有效宣傳。而法律實(shí)施效果如何，公眾反饋如何更多體現(xiàn)在法律實(shí)踐過(guò)程中，在于立法后期。在具體的法律實(shí)施過(guò)程中，基層公眾對(duì)法律的困惑或不解通常難以得到有效解答或回復(fù)，從而容易導(dǎo)致一項(xiàng)法律法規(guī)通過(guò)后，公眾對(duì)該法律法規(guī)的了解更多的限于僅知悉新制定了什么法律，但是對(duì)于法律的適用，對(duì)自身的影響并不完全知悉，也致使公眾難以根據(jù)法律法規(guī)預(yù)判其行為將導(dǎo)致的后果，也在一定程度上限制了法律引導(dǎo)作用的發(fā)揮。

三、借助基層立法聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展全方位法治宣傳

基層立法聯(lián)系點(diǎn)是推動(dòng)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要舉措，也是全過(guò)程民主的有益探索。目前各基層立法聯(lián)系點(diǎn)在地方立法中充分發(fā)揮接地氣、察民情、聚民智的“直通車(chē)”作用，打通了立法民意征集的“最后一公里”。但是，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作并不應(yīng)僅僅局限于在立法過(guò)程中征詢(xún)?nèi)罕娨庖?jiàn)上，立法聯(lián)系點(diǎn)還可以通過(guò)采取在立法前開(kāi)展立法需求調(diào)研、立法后開(kāi)展普法宣傳、聽(tīng)取群眾對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況的意見(jiàn)建議等方式，充分發(fā)揮自身在立法全過(guò)程民主中的作用[5]。

作為走在基層立法聯(lián)系點(diǎn)實(shí)踐前列的上海，在建設(shè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)過(guò)程中不斷開(kāi)拓創(chuàng)新，探索拓展基層立法聯(lián)系點(diǎn)的民主平臺(tái)功能。2020年4月，上海市開(kāi)始實(shí)施《上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》，其中第十五條規(guī)定，“聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)當(dāng)采用多種形式，把法律法規(guī)草案征求意見(jiàn)等工作與普法宣傳、聯(lián)系點(diǎn)工作宣傳等結(jié)合起來(lái)，廣泛吸收引導(dǎo)基層人民群眾參加討論，把征求意見(jiàn)的過(guò)程變成宣傳、普及法律及擴(kuò)大聯(lián)系點(diǎn)社會(huì)知曉度和影響力的過(guò)程，營(yíng)造法律法規(guī)實(shí)施以及基層人民群眾積極參與討論的良好社會(huì)氛圍”[6]。

因此，河北省人大常委會(huì)也可以充分挖掘基層立法聯(lián)系點(diǎn)的作用，探索以聯(lián)系點(diǎn)工作為契機(jī)，在立法意見(jiàn)征集的基礎(chǔ)上，挖掘其民主平臺(tái)的多重功能，實(shí)現(xiàn)立法意見(jiàn)征集、立法宣傳、法律解讀等功能，將聯(lián)系點(diǎn)打造成為傾聽(tīng)民聲、反映民意，以及推進(jìn)立法宣傳、凝聚法治共識(shí)的載體。

一是通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，加強(qiáng)立法中的法律宣傳，提升立法質(zhì)量?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)可及時(shí)全面發(fā)布立法信息及參與的方式，借由立法聯(lián)系點(diǎn)的延伸觸角，將立法的聲音遞達(dá)至基層各個(gè)角落，實(shí)現(xiàn)人大與公眾之間信息對(duì)稱(chēng)，確保公眾在立法之初能及時(shí)充分地獲取有效的立法信息，有時(shí)間增加相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備，進(jìn)行深入思考，進(jìn)而提出更多有價(jià)值的意見(jiàn)建議，保障立法能夠充分反映民意、集中民智。

二是通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，加強(qiáng)立法后的解讀，推進(jìn)普法宣傳。各基層立法聯(lián)系點(diǎn)可積極運(yùn)用微信公眾號(hào)宣傳、社區(qū)講座、志愿者普法等方式開(kāi)展形式多樣的立法宣傳、法律解讀，借助立法聯(lián)系點(diǎn)的社會(huì)影響力，將立法精神廣泛宣傳到轄區(qū)內(nèi)部，確保立法信息宣傳的深度和廣度，促進(jìn)立法聯(lián)系點(diǎn)成為加強(qiáng)法治宣傳、提升公眾法治意識(shí)和法律素質(zhì)的窗口。

三是通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，加強(qiáng)日常對(duì)基層群眾法律問(wèn)題的答疑解惑，促進(jìn)公眾守法?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)可建立專(zhuān)家?guī)旌椭驹刚邘?kù)，吸納本轄區(qū)內(nèi)熟悉法律、有行業(yè)知識(shí)背景的人才加入專(zhuān)家?guī)?。首先，由法律?zhuān)家對(duì)志愿者進(jìn)行培訓(xùn)，通過(guò)專(zhuān)家培訓(xùn)志愿者的方式，實(shí)現(xiàn)“以點(diǎn)帶線”，壯大普法宣傳主體的隊(duì)伍;其次，借助志愿者的力量，通過(guò)志愿者解答公眾疑問(wèn)的方式，實(shí)現(xiàn)“以線帶面”，提升為公眾答疑解惑的效率。

借助基層立法聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展全方位法治宣傳，促進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)從參與立法向監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)守法和宣傳普法延伸[7]。通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)民主平臺(tái)功能的充分發(fā)揮，促進(jìn)其在地方立法中不僅能夠收集更多高質(zhì)量的意見(jiàn)建議，推動(dòng)地方立法質(zhì)量的提升，還能夠通過(guò)公眾對(duì)立法的廣泛參與，以及法律的普及宣傳，提升公眾的法律意識(shí)和法律素養(yǎng)，有力地推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

注釋?zhuān)?/p>

[1][6]嚴(yán)行健、賈藝琳：《后發(fā)優(yōu)勢(shì)與制度嵌入：“全過(guò)程民主”探索中的基層立法聯(lián)系點(diǎn)》，載《人大研究》2021年第3期。

[2]鄭輝、張明君：《踐行“全過(guò)程民主”的實(shí)踐探索與理論思考——以上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)為視角》，載《人大研究》2021年第4期。

[3]《河北省人大常委會(huì)赴廊坊立法調(diào)研并開(kāi)展基層立法聯(lián)系點(diǎn)啟動(dòng)工作》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202103/c5e4956b13e64f1688cd69ef10dc5852.shtml.最后訪問(wèn)日期為2021年6月7日。

[4]汪波：《當(dāng)代中國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法協(xié)商：創(chuàng)新、模式與完善——基于全國(guó)人大的實(shí)證調(diào)查》，載《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第3期。

[5]《上海中心城區(qū)民主立法觸角全面延伸基層立法聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)商圈入舊里》，載《法制日?qǐng)?bào)》2020年5月12日，第5版。

[7]《促進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)從參與立法向監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)守法和宣傳普法延伸》，載文匯客戶端，https：//wenhui.whb.cn/third/baidu/202101/26/389604.html.最后訪問(wèn)日期為2021年6月7日。

（作者單位：河北省人大常委會(huì)研究室）