我國基本公共服務(wù)均等化面臨的挑戰(zhàn)及改進路徑

楊小卜 何東升 楊興雨 王佩瑤

[摘 要] 近年來，我國在基本公共服務(wù)領(lǐng)域不斷加大資金投入，大力推進教育、醫(yī)療等公共服務(wù)品質(zhì)提升工程。公共服務(wù)關(guān)乎社會公正和公平正義的發(fā)展，既是政府的職責所在，也是國家治理現(xiàn)代化過程中最重要的內(nèi)容。目前，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系不平衡現(xiàn)象較為突出，短板和弱項問題明顯，如何使城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系實現(xiàn)真正的平衡和均等化，是當前需要重視和思考的問題。文章對當前各省市基本公共服務(wù)發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)進行了分析，并基于我國基本公共服務(wù)均等化政策運行機制，提出了解決基本公共服務(wù)發(fā)展實現(xiàn)均等化的實現(xiàn)路徑。

[關(guān)鍵詞] 基本公共服務(wù);不平衡;影響因素;改進路徑

中圖分類號： D630? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1674-1722（2021）17-0091-03

“基本公共服務(wù)均等化是國家治理現(xiàn)代化的重要議題，治理現(xiàn)代化強調(diào)地方政府轉(zhuǎn)變單一發(fā)展型價值取向，堅持建設(shè)服務(wù)型政府，將更多的資源投入基本公共服務(wù)領(lǐng)域中”?；竟卜?wù)體系要想實現(xiàn)均等化，是需要政府、市場及群眾等各個主體進行配合產(chǎn)生共同作用和互相影響才能實現(xiàn)的，是需要多元主體間的良性互動的[1]。

一、基本公共服務(wù)發(fā)展水平情況分析

據(jù)專業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“目前國內(nèi)均等化水平較高的省份主要集中在京津冀地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)、長江三角洲地區(qū)和環(huán)渤海地區(qū)”。

我國自2009年實施新醫(yī)改政策后，各個省市都對基本公共服務(wù)領(lǐng)域加大投入，基本醫(yī)療衛(wèi)生方面條件得到明顯提升，均等化水平也得到一定改善，但主要集中在中東部地區(qū)，西部地區(qū)相對更慢一些[2]。

天津、山東等省份具有經(jīng)濟發(fā)達、人口流動性大的特點，所以這些省份在基本公共服務(wù)上因本身所具備的雄厚物質(zhì)，能很好地滿足本地及流動人口的服務(wù)需求。同時，專業(yè)型的人才聚集也為這些省份提供了較好的資源，這也是這些省份基本公共服務(wù)均等化水平較高的重要原因。又如，四川、河南、湖北等省份一直是我國的經(jīng)濟擔當，也是人口大省。人口的數(shù)量直接決定了該省份對于公共服務(wù)的需求量，地方政府的財政條件又影響著對基本公共服務(wù)的投入占比。以衛(wèi)生公共服務(wù)為例，這三個省份中不論是醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的數(shù)量、資產(chǎn)還是床位，都在全國各省市中占有較高水平，主要源于當?shù)卣畬卜?wù)體系的資源供給投入了大量的資金和物質(zhì)[3]。

北京、上?；竟卜?wù)均等化水平很高，這是因為北京、上海不論是經(jīng)濟、政治還是社會發(fā)展，都處于國內(nèi)一線水平。以衛(wèi)生公共服務(wù)為例，北京、上海的醫(yī)療機構(gòu)不論是支出費用、人均費用，還是總資產(chǎn)的財政投入都遠遠高于其他省市，同時醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)設(shè)備和兒童保健、孕婦建卡率等各方面的數(shù)據(jù)都明顯高出其他省份，基本公共服務(wù)水平處于很高水平。

二、我國基本公共服務(wù)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)

（一）基本公共服務(wù)需求增長與供給不充分、發(fā)展不平衡并存

我國當前的社會矛盾主要體現(xiàn)在“人民群眾日益增長的生活需求與公共服務(wù)體系供給不充分、發(fā)展不衡的矛盾上”，體現(xiàn)在基本公共服務(wù)領(lǐng)域上就是由于人們需求的不斷增長，且呈現(xiàn)出多樣化和層次化的特點，而目前的基本公共服務(wù)體系由于存在不平衡、供給不充分的困境，導(dǎo)致整個基本公共服務(wù)體系在某些均等化水平不高的省份出現(xiàn)供給不均衡的困境，主要體現(xiàn)在服務(wù)數(shù)量不夠，例如養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)量不足沒能滿足養(yǎng)老人群的實際需求。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，“我國養(yǎng)老人群的床位占比為3%;因就業(yè)形勢緊張導(dǎo)致就業(yè)服務(wù)體系急待改進，2019年的全國失業(yè)率為5.2%，受國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，及2020年暴發(fā)的新冠疫情使得之后的就業(yè)形勢更加嚴峻;在醫(yī)療、教育及生態(tài)治理等方面，主要體現(xiàn)出服務(wù)質(zhì)量不高和環(huán)境治理效率不高上，2019年全國的PM2.5濃度有近400個城市為36微克/立方米，這個數(shù)據(jù)超過世界衛(wèi)生組織標準近4倍，說明這些領(lǐng)域的服務(wù)質(zhì)量和治理效率與人民群眾健康生活的需求及向往仍有很大差距”。

當前全國基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡主要體現(xiàn)在省際、城鄉(xiāng)服務(wù)兩個方面，因此，如何公平分配資源已經(jīng)成為一個急待解決的問題。公共價值理論認為“公共價值來源于公民個人需求，公民個人需求的集合構(gòu)成了公共價值的全部內(nèi)容，公共管理者的重要使命就是探尋和回應(yīng)公眾真實的需求”。當人民群眾的生活需求日漸增長時，我國的基本公共服務(wù)體系也應(yīng)隨之改革，這樣才能更好地推進基本公共服務(wù)的均等化發(fā)展。

（二）人口老齡化、少子化和城鎮(zhèn)化需要調(diào)整需求結(jié)構(gòu)

我國當前人口老齡化嚴重，國家為了激勵人口增長全面開放二胎和三胎政策，再加上國家城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展，導(dǎo)致我國呈現(xiàn)出“人口老齡化、少子化和城鎮(zhèn)化”特點，人口結(jié)構(gòu)的巨大變化肯定會給基本公共服務(wù)需求結(jié)構(gòu)帶來很大影響。政府是否能夠及時回應(yīng)需求并對公共服務(wù)體系結(jié)構(gòu)進行變化，是一個極大的挑戰(zhàn)。而目前我國設(shè)立的養(yǎng)老機構(gòu)及相關(guān)服務(wù)人員、服務(wù)能力的不平衡，使得我國老年人的養(yǎng)老需求不能完全滿足。

三、基本公共服務(wù)均等化政策的運行機制

基本公共服務(wù)政策如何有效達到平衡和均等化？這是當前我國基本公共服務(wù)相關(guān)研究要思考的問題，如果缺乏科學完善的運行體制，如何實現(xiàn)平衡和均等化？基本公共服務(wù)均等化政策運行機制必須依托于群眾需求、社會需求，依靠需求機制、供給機制來保證整個系統(tǒng)的有效運行。

（1）需求機制?！吧鐣?wù)史實質(zhì)上是一部承認社會需求和組織社會滿足需求的歷史，需求在公共服務(wù)體系建構(gòu)中具有重要意義和地位”。實際上，在我國當前政治體制下的地方政府，都在努力完成上級政府下達的各項有關(guān)基本公共服務(wù)的“硬指標”，也有部分地方政府會自己“拍腦門”做的相關(guān)決定，大都不會向人民群眾征求意見，導(dǎo)致關(guān)乎民生的基本公共服務(wù)真正的需求被忽視，最終導(dǎo)致供需結(jié)構(gòu)不平衡的困境。

另外，地方政府在進行公共服務(wù)供給的相關(guān)政策時，更多的是考慮上級部門給出的具體要求和任務(wù)指標，所以導(dǎo)致公共服務(wù)不能很好地貼近群眾實際需求。要想改變這個局面，地方政府在制定相關(guān)政策時，必須引導(dǎo)群眾參與到這個環(huán)節(jié)中，可以搭建一個與公眾交流溝通和表達意見的平臺，通過廣泛收集公眾的建議，來改變當前公共服務(wù)體系中獨斷和標準式的政策制定方式，提高基本公共服務(wù)的輸出準確性，從而有效提高基本公共服務(wù)的效率。

（2）供給機制。“提供公共服務(wù)是政府合法性基礎(chǔ)，也是基本公共服務(wù)均等化的前提”。實踐證明，地方政府是公共服務(wù)供給的重要部門，承擔著基本公共服務(wù)供給的主要職責，但是在很長一段歷史周期后，我國的公共服務(wù)供給大多是由國家提供的，這種單一的供給方式導(dǎo)致大量公共資源被浪費，供給效率低下，最終導(dǎo)致公共服務(wù)供給出現(xiàn)不平衡的問題。

同時，在政府失靈、市場失靈等不可控情況下，為了能更好地滿足人民群眾對公共服務(wù)的需求，我國推出了“多元主體動態(tài)協(xié)同的混合供給機制”，該機制的推出能有效彌補“政府與市場提供公共服務(wù)雙重缺陷”，從而提高基本公共服務(wù)的供給效率。

四、基本公共服務(wù)政策實現(xiàn)均等化的建議

（一）加大農(nóng)村資源的投入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

當前我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是導(dǎo)致基本公務(wù)服務(wù)發(fā)展不平衡的主要根源。所以，“走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑，通過走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動作用，促進城市基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸”。當前，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不平衡具體體現(xiàn)在資源發(fā)展的差異上，例如農(nóng)村教育、醫(yī)療資源的缺乏，再加上專業(yè)人才資源的缺乏，主要是這些資源全部向城市靠攏，源于城市的基礎(chǔ)建設(shè)和發(fā)展空間較為完善，所以有大批優(yōu)秀的人才都選擇留在城鎮(zhèn)發(fā)展。

為了使城鄉(xiāng)發(fā)展平衡，必須堅持城鄉(xiāng)共同、平等發(fā)展的理念，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系上的均等化和無差異化，為鄉(xiāng)村人才資源、資本資源的積累提供有利條件，讓人們認識到城鄉(xiāng)間的差異只會體現(xiàn)在生活方式和發(fā)展方式的不同，而不會體現(xiàn)在公共服務(wù)方面。通過這種方式來促進鄉(xiāng)村人才和資本的快速發(fā)展，也通過這種要素平衡來達到城鄉(xiāng)間的各種資源平等流動，而且還要更多地向鄉(xiāng)村流動。

通過這些舉措來重新塑造城鄉(xiāng)間的對立關(guān)系，為鄉(xiāng)村吸引更多的優(yōu)秀人才和教育、醫(yī)療資源，使鄉(xiāng)村也能實現(xiàn)社會資本的快速增長，進而打破當前鄉(xiāng)村資金和人才短缺的局面，使城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)真正實現(xiàn)普惠共享，還要不斷對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系進行改進和健全，促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的平衡發(fā)展。

隨著我國對基本公共服務(wù)體系政策的不斷完善和改進，城鄉(xiāng)一體化的服務(wù)體系已經(jīng)被建立，但是一直存在城鄉(xiāng)差異和發(fā)展不平衡的問題，這也是歷史遺留的原因造成的，所以要想實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的平衡發(fā)展和均等化，還需要重點提升農(nóng)村的基本公共服務(wù)供給和服務(wù)普惠共享傾斜政策，以此來達到城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療等資源可以向農(nóng)村流動的目的。

（二）發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)連接城市和鄉(xiāng)村的作用

農(nóng)村民眾作為鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)的直接需求者，應(yīng)發(fā)揮自己的主體作用，“通過調(diào)查研究、試點和民意擺脫簡單依賴‘目標責任制下的‘數(shù)字化管理技術(shù)，同時將民眾是否積極參與作為政策擬定和實施的檢驗，以此構(gòu)建新型民眾參與模式”。所以在鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)供給的過程中，地方政府在制定相關(guān)政策時首先要進行實地調(diào)查、掌握農(nóng)民真正的服務(wù)需求，然后采取面小點多的試點進行試驗，對發(fā)現(xiàn)的問題及時解決，積累公共服務(wù)有效供給的經(jīng)驗，并在此基礎(chǔ)上進行實施與推廣。在調(diào)查、試點、推廣過程中，要通過群眾座談等方式了解其訴求，并將自下而上的民意反饋作為基本公共服務(wù)供給的重要考核指標，以此擺脫基層政府“唯上”的行動邏輯而更多地回應(yīng)民意。

另外，“農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展是農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的前提與結(jié)果，以其為前提，擺脫盲目供給而不切實際的問題;以其為目標，激發(fā)村莊和農(nóng)民內(nèi)生性動力，形成經(jīng)濟社會發(fā)展-服務(wù)供給水平提升的良性互動”。同時，應(yīng)明確政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)提供中的供給主體角色，供給更多強調(diào)資金籌集而非服務(wù)生產(chǎn)，同時也并非全權(quán)監(jiān)督?；诖?，可通過向社會組織購買服務(wù)的方式進行生產(chǎn)，以此提高供給效率;對于部分服務(wù)內(nèi)容，也可向村民購買，在發(fā)揮村民作為生產(chǎn)者責任和主體意識的基礎(chǔ)上，減少因信息不對稱引起的服務(wù)質(zhì)量問題。監(jiān)督方面，可充分調(diào)動村民監(jiān)督積極性同時強化第三方評估，以此增強過程和結(jié)果的全方位監(jiān)督。

（三）重視社會組織的參與

與管理的“中心-邊緣”模式不同，國家治理強調(diào)政府和社會組織等均以平等的角色參與公共事務(wù)治理過程。由此，政府應(yīng)積極適應(yīng)管理向服務(wù)的角色轉(zhuǎn)型。同時，考慮到農(nóng)民個體原子化參與影響十分有限，因而要注重通過制度優(yōu)化積極培育各類社會組織參與到農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中。例如，引導(dǎo)成立民間服務(wù)組織，通過自我決策和自我管理，并配合適當?shù)恼叻龀郑瑢崿F(xiàn)如垃圾清理、社會救助等部分公共服務(wù)供給。

參考文獻：

[1] 郁建興.中國的公共服務(wù)體系：發(fā)展歷程、社會政策與體制機制[J].學術(shù)月刊，2011（3）：5.

[2]丁元竹.創(chuàng)新基本公共服務(wù)體系的三個著力點[N].中國經(jīng)濟時報，2018-03-22（005）.

[3] 董克用.基本公共服務(wù)均等化的思考[J].機構(gòu)與行政，2016（07）：8-13.