方頡琳

(江西財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330013)

一、基于大樣本的實(shí)證考察

環(huán)評作為一種典型的針對未來不確定狀態(tài)的風(fēng)險規(guī)制行為，其所具有的高度專業(yè)性和風(fēng)險預(yù)判性等特質(zhì)使其明顯區(qū)別于傳統(tǒng)的事后懲處行政行為，這對司法審查的方式、標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)度均產(chǎn)生了直接影響。因此，對環(huán)評行政案件司法審查進(jìn)行實(shí)證分析有助于厘清法院對科學(xué)不確定性問題的審查思路。

因此前針對環(huán)評行政案件司法審查相關(guān)研究成果的分析對象較為有限，(1)如《環(huán)評審批的司法審查之困境與克服》一文的分析對象為62起環(huán)評行政案件，《科技專業(yè)性行政行為的司法審查——基于環(huán)境影響評價審批訴訟的考察》一文的分析對象為73份裁判文書，《風(fēng)險社會背景下涉及環(huán)評行政許可的司法審查研究》一文的分析對象為59份裁判文書，《我國環(huán)評審批司法審查的實(shí)踐檢視與重構(gòu)進(jìn)路》一文的分析對象為50份裁判文書。導(dǎo)致其沒有對此類案件本身的特征及其對司法審查可能產(chǎn)生的影響、司法審查的總體態(tài)勢等基本問題展開論述。為對此有一通盤的審視，從而更加客觀、全面地評估我國環(huán)評行政案件司法審查的實(shí)效，筆者將基于大樣本對其展開實(shí)證分析。

筆者通過中國裁判文書網(wǎng)和北大法寶共搜集案件420個，裁判文書545份(見表1)。其一，中國裁判文書網(wǎng)。將案件類型設(shè)置為“行政案件”，將案由設(shè)置為“環(huán)境保護(hù)行政管理”，截止時間：2020年12月1日，在搜集到的案件中挑選出所有環(huán)評案件。其二，北大法寶。全文包括“環(huán)境影響”，將案由設(shè)置為“行政許可”，截止時間：2020年12月4日，在搜集到的案例中挑選出所有環(huán)評案件。

表1 分析對象的類型、數(shù)量

二、司法審查影響因子：環(huán)評行政案件的特征透視

(一)利害關(guān)系人之訴與相對人之訴的數(shù)量嚴(yán)重失衡，決定了司法審查的重心所在

據(jù)統(tǒng)計，涉及利害關(guān)系人訴環(huán)評許可的案件共398個，涉及相對人訴環(huán)評許可的案件共22個，兩者比例達(dá)18.09:1，可謂嚴(yán)重失衡。盡管對于所有環(huán)評許可案件而言，導(dǎo)致兩者提起訴訟的比例失衡的原因都是因?yàn)橛星覂H有一個相對人和無數(shù)潛在利害關(guān)系人，但在本文所涉的398個案件中，除了比較典型的兩組系列案外，較少出現(xiàn)多個利害關(guān)系人針對同一個訴訟標(biāo)的分別提起不同訴訟的情形，但即便扣除該兩組系列案的數(shù)據(jù)，利害關(guān)系人之訴與相對人之訴的數(shù)量仍然嚴(yán)重失衡。

上述失衡狀況至少會對環(huán)評行政案件的司法審查產(chǎn)生以下兩方面的影響：第一，它直觀地反映出利害關(guān)系人對環(huán)評許可行為的信任度和認(rèn)可度遠(yuǎn)低于相對人。進(jìn)而言之，由于利害關(guān)系人之訴和相對人之訴的訴訟請求相對較為固定，通過兩類案件數(shù)量的對比可以推測出環(huán)評審批通過率是較高的。面對環(huán)評審批的這種高通過率，環(huán)評行政案件的司法審查被寄予權(quán)利救濟(jì)的厚望，其實(shí)效性亦備受矚目。第二，利害關(guān)系人之訴與相對人之訴在訴權(quán)判斷、審查范圍上存在顯著的區(qū)別，利害關(guān)系人之訴的主導(dǎo)地位意味著法院需時常面對原告資格的判斷難題，在審查范圍上，除行政行為的合法性之外有時還需處理合法與侵權(quán)之間的辯證關(guān)系。

(二)目前大多數(shù)環(huán)評行政案件的專業(yè)技術(shù)復(fù)雜性不高，減低了司法審查難度

1.大部分涉案建設(shè)項(xiàng)目蘊(yùn)含的環(huán)評技術(shù)復(fù)雜性相對較低

案涉建設(shè)項(xiàng)目的類型主要分布在圖1所示的16個領(lǐng)域。

圖1 案涉各類建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量

上述各類建設(shè)項(xiàng)目中，專業(yè)技術(shù)復(fù)雜性較高的主要集中在砂礦石、垃圾處理、化工領(lǐng)域。砂礦石和化工領(lǐng)域數(shù)量較少，至于垃圾處理項(xiàng)目，盡管其數(shù)量和占比獨(dú)占鰲頭，但這一數(shù)值主要源于贛州市民訴江西省環(huán)境保護(hù)廳系列案，其案件總數(shù)高達(dá)172個，均可歸結(jié)為同一案由，不能真實(shí)反映法院審理技術(shù)復(fù)雜性較高的案件總數(shù)及司法審查難度。因此，理性扣除垃圾處理項(xiàng)目的虛高數(shù)值后，我國目前環(huán)評行政案件的案涉建設(shè)項(xiàng)目類型仍以環(huán)評專業(yè)技術(shù)復(fù)雜性較低的常規(guī)性項(xiàng)目為主，環(huán)境污染物的種類相對較少，環(huán)境污染的程度相對較輕，環(huán)境影響評價的專業(yè)技術(shù)難度相對較低，案件司法審查的難度也相對較低。

2.案涉建設(shè)項(xiàng)目多數(shù)不需要編制環(huán)境風(fēng)險評價專章

環(huán)境風(fēng)險評價專章適用于涉及有毒有害和易燃易爆危險物質(zhì)生產(chǎn)、使用、存儲的建設(shè)項(xiàng)目，以及核與輻射類建設(shè)項(xiàng)目等。相較于普通的環(huán)境影響評價，環(huán)境風(fēng)險評價具有更強(qiáng)的專業(yè)性、復(fù)雜性和不確定性，這也使得法院司法審查的難度有所加大。但我國目前環(huán)評行政案件的案涉建設(shè)項(xiàng)目多數(shù)不屬于應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境風(fēng)險評價專章的建設(shè)項(xiàng)目，從裁判文書看，絕大多數(shù)案涉建設(shè)項(xiàng)目確實(shí)沒有編制環(huán)境風(fēng)險評價專章。法院因此不需要對此進(jìn)行審查，這也在一定程度上降低了司法審查難度。

3.利害關(guān)系人之訴中原告的訴訟理由多數(shù)仍表現(xiàn)為與科技不確定性無涉的傳統(tǒng)形態(tài)

雖然法院依法應(yīng)當(dāng)對行政行為是否合法進(jìn)行全面審查，而不必拘泥于原告的訴訟請求，[1]但原告的訴訟理由勢必會影響被告答辯，從而影響司法審查過程中的爭議焦點(diǎn)。因此，原告訴訟理由的形態(tài)仍將在很大程度上影響法院的審理與說理。鑒于此，筆者對進(jìn)行了實(shí)體審理的環(huán)評行政案件中的訴訟理由展開了類型化分析(2)因一個環(huán)評行政案件中原告將提出多項(xiàng)訴訟理由，故訴訟理由的數(shù)量總和將遠(yuǎn)高于案件數(shù)量總和。(見圖2)。

圖2 原告訴訟理由的類型化分析

從圖2可知，我國當(dāng)前環(huán)評行政案件中能夠充分體現(xiàn)環(huán)評高度專業(yè)性和風(fēng)險預(yù)判性的訴訟理由并不多，且占比最多的仍是傳統(tǒng)型訴訟理由，尚不構(gòu)成對法院司法審查難度的重大挑戰(zhàn)，這也在一定程度上降低了我國現(xiàn)階段環(huán)評行政案件司法審查的難度。

(三)存在大量名為環(huán)評糾紛實(shí)為征收糾紛的“非典型”案件，考驗(yàn)法院的案外解紛能力

所謂“非典型”環(huán)評行政案件，是指原告雖提起了一個環(huán)評之訴，但原告的初衷、問題的癥結(jié)并不在環(huán)評審批行為，而是為了通過環(huán)評訴訟實(shí)現(xiàn)其他目的，此類案件主要集中在房屋、土地使用權(quán)被征收、征用后提起的環(huán)評行政訴訟中。據(jù)統(tǒng)計，利害關(guān)系人之訴中，裁判文書明確透露出原告房屋、土地使用權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)被征收的案件多達(dá)43件。原告搬離原居住地后不會受到建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響，基于訴訟經(jīng)濟(jì)考慮，其提起環(huán)評之訴不是為了消除環(huán)境影響，唯一的可能即為通過環(huán)評之訴追求拆遷補(bǔ)償安置利益的最大化。

上述推論在部分裁判文書中得到了證實(shí)。有的案件原告在環(huán)評行政訴訟過程中明確表示其已領(lǐng)取拆遷補(bǔ)償款，提起訴訟的目的就是對搬遷補(bǔ)償不滿；(3)如何從武、何華、郭學(xué)斌、何陽、龔平娃訴陜西省環(huán)境保護(hù)廳行政許可案，(2014)西中行終字第00115號。有的案件被告在答辯中明確指出“從原告起訴狀來看，原告對該項(xiàng)目環(huán)評批復(fù)不服，主要是因?yàn)閷φ鞯夭疬w補(bǔ)償安置方案有異議，該問題的處理不在答辯人職權(quán)范圍之內(nèi)，原告如對征地拆遷補(bǔ)償安置方案不服，應(yīng)另外通過其他方式維權(quán)”；(4)張某某、孟某某訴漢中市環(huán)保局行政許可案，(2014)漢臺行初字第00004號。有的案件原告在庭審中承認(rèn)其房屋早已被拆除，但主張至今未對其予以安置補(bǔ)償；(5)張臘英訴環(huán)境保護(hù)部案，(2014)一中行初字第10135號。有的案件法院查明原告因被告在第三人(項(xiàng)目建設(shè)單位)未與其達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的前提下就予以審批而不服，向法院起訴。(6)楊明和、文家鵬等訴株洲市環(huán)境保護(hù)局案，(2015)株中法行終字第81號。起訴之人通過環(huán)評之訴實(shí)現(xiàn)征收補(bǔ)償款最大化的訴訟本意顯而易見。

上述幾種情形表明，大量“非典型”環(huán)評行政案件的存在將對法院的司法審查產(chǎn)生以下兩個方面的影響：第一，為訴權(quán)的判斷設(shè)置了迷障，在訴權(quán)保障上法院有必要采取類型化的區(qū)分思維，嚴(yán)格遵循利害關(guān)系判定標(biāo)準(zhǔn)。第二，對法院實(shí)質(zhì)性化解行政爭議、實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一提出了挑戰(zhàn)。

(四)環(huán)評行政案件與規(guī)劃問題密切交織，為訴是否合法與訴有無理由的判斷設(shè)置了障礙

因環(huán)評與建設(shè)項(xiàng)目所處的位置及其與環(huán)評對象間的距離直接相關(guān)，所以環(huán)評審批與規(guī)劃審批的交織密切，環(huán)評行政案件中涉及到的規(guī)劃問題主要包括規(guī)劃的實(shí)施問題以及規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)性沖突問題。

1.規(guī)劃實(shí)施問題與環(huán)評的交織為司法審查提出了諸多疑難問題

規(guī)劃的實(shí)施問題主要是指利害關(guān)系人房屋被征收后應(yīng)搬遷未搬遷，或者案外建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)搬遷未搬遷，從而使利害關(guān)系人可能受環(huán)境影響的情況。這種情況將導(dǎo)致以下疑難問題：起訴之人原居住地在環(huán)境影響范圍內(nèi)而應(yīng)遷往之地不在環(huán)境影響范圍內(nèi)，法院是否應(yīng)承認(rèn)起訴之人的訴權(quán)？在訴有無理由的審查階段是否要考慮搬遷事宜的實(shí)際執(zhí)行情況？法院是應(yīng)嚴(yán)守本案訴訟標(biāo)的之羈束，還是應(yīng)本著充分考慮案件審理的社會效果而將審查對象延伸至規(guī)劃實(shí)施問題？目前司法實(shí)踐對上述問題的回應(yīng)不一(7)如就訴權(quán)保障就存在以下五種處理方式：(1)不認(rèn)可起訴之人的訴權(quán)；(2)認(rèn)可訴權(quán)，但司法審查過程并不涉及規(guī)劃的實(shí)施問題；(3)認(rèn)可訴權(quán)，但明確提出規(guī)劃的實(shí)施問題與環(huán)評審批無關(guān)，若因規(guī)劃實(shí)施不到位造成環(huán)境影響可通過事后的環(huán)境監(jiān)督和行政處罰進(jìn)行處理；(4)認(rèn)可訴權(quán)，但認(rèn)為環(huán)評審批結(jié)論與規(guī)劃的實(shí)施并不沖突；(5)認(rèn)可訴權(quán)，并認(rèn)為環(huán)評審批是附條件的許可，在規(guī)劃未實(shí)施完畢前不具備通過環(huán)評審批的實(shí)質(zhì)要件。，起訴之人應(yīng)搬遷未搬遷的不同理由也增加了法院審查的難度。

2.規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)性沖突直接拷問法院對環(huán)評專業(yè)技術(shù)問題的審查方式

規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)性沖突是指建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃行為本身符合規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)，但規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)在適用結(jié)果上存在實(shí)質(zhì)性沖突，它直接拷問著法院對環(huán)境影響專業(yè)技術(shù)問題的審查方式。

這種沖突在林華電訴泉州市環(huán)境保護(hù)局案(8)(2015)泉行終字第46號。中表現(xiàn)得最為明顯。本案中，訴爭變電站的站址由泉州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局根據(jù)規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)確定，泉州市環(huán)境保護(hù)局在作出環(huán)評批復(fù)之前，站址即已確定。該站址距離原告所在的居民區(qū)不足20米，但根據(jù)《高壓架空送電線、變電站無線電干擾測量方法》(GB/T7349—2002)的規(guī)定，監(jiān)測變電站無線電干擾選擇的監(jiān)測點(diǎn)卻是在變電站外20米處。在變電站外20米處的監(jiān)測結(jié)果顯示，測量值低于《高壓交流架空送電線無線電干擾限值》(GB15707—1995)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)限值，法院據(jù)此認(rèn)定無線電干擾的監(jiān)測點(diǎn)布置位置符合測量規(guī)定，無線電干擾造成的環(huán)境影響符合法定要求。但是變電站的無線電干擾會隨著間距的增加而逐漸減退，20米外的無線電干擾值低于法定限值并不意味著處在20米內(nèi)的原告所在小區(qū)所受無線電干擾亦小于法定限值。這表明，在實(shí)踐中，司法審查面臨兩難：法院若機(jī)械適用環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)，承認(rèn)規(guī)劃行為的拘束力，審判結(jié)果顯然有悖于樸素的常識性判斷；法院若質(zhì)疑規(guī)劃行為，則可能同時觸碰了法律適用權(quán)限和訴訟標(biāo)的羈束兩條紅線。

因此，法院如何在此類案件中有效應(yīng)對規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)的沖突，從而實(shí)質(zhì)性化解糾紛，保障原告的合法權(quán)益，是司法審查面臨的一個難題。在現(xiàn)有的多數(shù)案件中，法院受本案訴訟標(biāo)的羈束，其審查通常不涉及規(guī)劃行為，對環(huán)評審批行為的審查也以尊重規(guī)劃決定為前提。(9)如常州德科化學(xué)有限公司訴江蘇省環(huán)境保護(hù)廳案((2015)蘇環(huán)行終字第00009號)中，法院明確提出：“環(huán)保行政主管部門對規(guī)劃選址的審查權(quán)限僅限于該選址是否得到規(guī)劃行政主管部門的許可進(jìn)行審查。就本案而言，環(huán)保廳審查認(rèn)為，常州市人民政府出具了選址情況說明、常州市規(guī)劃局出具了選址意見書，涉案項(xiàng)目所在地的規(guī)劃行政主管部門已經(jīng)確認(rèn)該項(xiàng)目建設(shè)符合相關(guān)規(guī)劃，環(huán)保廳在此情況下才作出環(huán)評許可，已經(jīng)履行了對規(guī)劃選址問題進(jìn)行審查的法定職責(zé)?！?/p>

(五)訴前信訪、群體性事件頻出，在一定程度上影響了司法審查強(qiáng)度

由于環(huán)評許可的利害關(guān)系人人數(shù)眾多、環(huán)境影響具有高度專業(yè)性與不確定性、普通民眾對環(huán)境影響的不可知狀態(tài)、利害關(guān)系人在環(huán)境利益之外尚有其他利益訴求等多方因素的存在，環(huán)評糾紛在進(jìn)入行政訴訟程序前常常已出現(xiàn)信訪、群體性事件等情形。通過對此類案件進(jìn)行實(shí)證分析可知，訴前信訪、群體性事件對案件的審判結(jié)果似乎并沒有太大的影響，其勝訴率與全樣本的勝訴率沒有顯著區(qū)別。但法院在此類案件中對環(huán)評審批程序的審查密度明顯強(qiáng)于其他案件。(10)如賈榮娣訴鎮(zhèn)江市環(huán)境保護(hù)局新區(qū)分局案案涉環(huán)評文件為登記表，且被告在審批過程中啟動了聽證程序，但法院認(rèn)為聽證通知只送達(dá)了原告所在小區(qū)的物業(yè)管理部門，并未告知原告，因此程序違法。夏春官等訴東臺市環(huán)境保護(hù)局案案涉環(huán)評文件為報告表，但法院認(rèn)為民生利益屬于《行政許可法》上的“重大利益關(guān)系”，因此針對報告表的審批過程應(yīng)舉行聽證而未舉行聽證屬程序違法。潮州市環(huán)境保護(hù)局等訴詹某某等116人案案涉環(huán)評文件為報告書，法院在本案中對絕大多數(shù)案件予以忽略的公示程序進(jìn)行高強(qiáng)度審查，認(rèn)為在網(wǎng)站、社區(qū)黨務(wù)居務(wù)公開欄分別進(jìn)行兩次公示仍不足以保障公眾的知情權(quán)，且審批前公示不足10日，因此程序違法。與大多數(shù)環(huán)評行政案件中的程序?qū)彶槊芏扔忻黠@差異。因此不能排除訴前信訪、群體性事件仍將在實(shí)質(zhì)上影響法院審判的可能性。

三、環(huán)評行政案件司法審查的形態(tài)解析

(一)利害關(guān)系人之訴上訴率高、勝訴率低

由表2可知，利害關(guān)系人之訴的上訴率較高，除法院裁定不予受理或駁回起訴的案件類型外，其他案件類型的上訴率均高于最高人民法院公布的近年來全國行政案件的上訴率。

表2 利害關(guān)系人之訴的上訴、再審、勝訴情形

而利害關(guān)系人的勝訴率則偏低，在利害關(guān)系人相較于相對人更加不信任環(huán)評許可行為的情形下，低勝訴率更加劇了利害關(guān)系人對建設(shè)項(xiàng)目的不認(rèn)同感，這也在一定程度上助推了我國環(huán)境群體性事件的多發(fā)和環(huán)境信訪數(shù)量的增加。

(二)在利害關(guān)系人之訴中對訴權(quán)的保障未充分回應(yīng)環(huán)評行政案件特色

環(huán)評許可與其他類型行政許可相比具有特殊性，“在利害關(guān)系人作為原告的起訴資格的把握上，應(yīng)與其他行政許可的利害關(guān)系人的標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)別”。[2]但在實(shí)踐中，法院對于起訴之人與訴訟標(biāo)的是否有利害關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，具體可歸納為以下九種類型：起訴之人的權(quán)益是否受建設(shè)項(xiàng)目的影響；起訴之人與建設(shè)項(xiàng)目是否存在相鄰關(guān)系；起訴之人是否在建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評范圍內(nèi)；起訴之人是否享有重大且具有實(shí)現(xiàn)上的確定性的期待利益；起訴之人是否在建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境防護(hù)距離內(nèi)；處在環(huán)境防護(hù)距離內(nèi)的起訴之人所在地是否屬于居住區(qū)或環(huán)境敏感區(qū)的范圍；被訴行為對起訴之人的合法權(quán)益是否產(chǎn)生實(shí)際影響；房屋等被征收征用之人與建設(shè)項(xiàng)目是否有利害關(guān)系；建設(shè)項(xiàng)目是否占用起訴之人的土地。

上述認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出如下三個特征：利害關(guān)系的判斷情形較為復(fù)雜；法院對利害關(guān)系判斷標(biāo)準(zhǔn)的適用極其不統(tǒng)一；部分利害關(guān)系的判斷標(biāo)準(zhǔn)顯然不合理。不合理之處在于法院沒有準(zhǔn)確把握環(huán)評行政案件的特性，也沒有準(zhǔn)確把握環(huán)評行政案件中可能受到損害因而應(yīng)當(dāng)保護(hù)的“合法權(quán)益”為何，脫離了是否有環(huán)境影響這一正旨。

(三)在環(huán)評技術(shù)問題的實(shí)質(zhì)審查中對專業(yè)性和風(fēng)險預(yù)判性的回應(yīng)不力，偏離了環(huán)評制度理性

環(huán)評行政案件的最大特色在于其風(fēng)險預(yù)防性和高度專業(yè)性，法院能否實(shí)現(xiàn)高效審查也端看其對上述兩大特色的回應(yīng)程度?？傮w上看，法院對環(huán)評編制階段和審批階段的專業(yè)判斷予以高度尊重。

具體表現(xiàn)為以下幾個方面。第一，法院認(rèn)為環(huán)評審批機(jī)關(guān)在審批過程中僅需進(jìn)行形式審查，且對建設(shè)項(xiàng)目建成后的環(huán)境影響是否能控制在法定范圍內(nèi)進(jìn)行嚴(yán)格的控制，事前預(yù)防不及可由事后監(jiān)管懲處進(jìn)行補(bǔ)足，這一審查思路將使環(huán)評的風(fēng)險預(yù)防功能喪失殆盡。第二，法院較少對環(huán)評專業(yè)問題進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，在少數(shù)實(shí)質(zhì)審查中，對象多為較易查清的客觀糾紛。第三，在對環(huán)評審批行為的合法性進(jìn)行判斷時，高度倚重環(huán)評結(jié)論和專家結(jié)論，只要環(huán)評審批結(jié)論是依據(jù)環(huán)評結(jié)論與專家結(jié)論作出的，法院通常不會質(zhì)疑其在環(huán)評實(shí)質(zhì)性條件上的正確性。第四，對于環(huán)評審批機(jī)關(guān)在審批過程中較少作出的裁量，法院也予以高度尊重。第五，法院通過過分苛責(zé)原告而表現(xiàn)出對環(huán)評審批行為的間接尊重：對于原告受建設(shè)項(xiàng)目侵害的主張，法院以建設(shè)項(xiàng)目符合相關(guān)環(huán)評技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為由與之對抗，奉行“合規(guī)抗辯”[3]式審查思路；法院通過課予原告法外舉證責(zé)任變相降低對環(huán)評專業(yè)技術(shù)問題的審查密度。

從世界范圍來看，環(huán)評效力分為兩大陣營：一是不賦予環(huán)評結(jié)論對開發(fā)項(xiàng)目準(zhǔn)駁的實(shí)質(zhì)效力，基本上只將環(huán)評作為開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目許可決策中的純程序要求；二是在環(huán)評法制上設(shè)立否決權(quán)裝置，將環(huán)評結(jié)論視為開發(fā)項(xiàng)目準(zhǔn)駁的前置性要件。[4]我國明顯屬于后一陣營，環(huán)評審批階段理應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，法院對環(huán)評審批機(jī)關(guān)形式審查義務(wù)的定位以及對環(huán)評結(jié)論、環(huán)評審批結(jié)論的高度尊重均偏離了環(huán)評制度的立法理性。

(四)在環(huán)評程序?qū)彶橹蟹蛇m用參差不齊，削弱了公眾參與的保障功能

法院在環(huán)評行政案件司法審查中的重點(diǎn)是環(huán)評審批的程序問題，這已成為實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界的共識。[5]但法院對環(huán)評行政案件程序問題的“類型化”特征把握不足，既淡化了環(huán)評程序問題的“階段特性”，未區(qū)分環(huán)評編制階段和環(huán)評審批階段的程序內(nèi)涵，又未對環(huán)評程序問題的“環(huán)評報告種類特性”表現(xiàn)出明顯的區(qū)別意識。

在具體的審查思路上，法院的程序?qū)彶閷ο蟀ōh(huán)評編制階段公眾調(diào)查程序、環(huán)評審批階段公眾參與程序兩階段的公示程序。環(huán)評程序法制中充斥著大量的不確定法律概念，而在行政法上有關(guān)司法審查密度的探討中，對不確定法律概念的具體化，行政機(jī)關(guān)與法院之權(quán)限應(yīng)如何分配，一直是個聚訟紛紜的問題。[6]因此法院在對上述程序事項(xiàng)進(jìn)行審查時表現(xiàn)出審查密度偏低和審查密度混亂的情形，從而造成環(huán)評編制中的公眾調(diào)查被虛置、環(huán)評審批中的公眾參與難保障、公眾知情權(quán)保障不足的局面。

四、質(zhì)效拷問下的路徑選擇：從規(guī)范主義走向功能主義

為了使環(huán)評這道預(yù)防性閥門正常發(fā)揮功效，立法者為其設(shè)置了兩道公權(quán)力防守關(guān)口：行政權(quán)力介入后的行政審批關(guān)口和司法權(quán)力介入后的司法審查關(guān)口。我國目前環(huán)評執(zhí)行率較高，[7]但同時環(huán)評通過率也是較高的，并且訴訟結(jié)果也表現(xiàn)為法院更傾向于認(rèn)可環(huán)評許可行為。與環(huán)評審批高通過率、司法審查高維持率的“綠燈過程”相對立的卻是環(huán)境問題層出不窮、環(huán)境信訪數(shù)量增長的“紅燈結(jié)果”。盡管“紅燈結(jié)果”的出現(xiàn)不能完全歸咎于環(huán)境影響評價制度的效能不足，還可能受到公民權(quán)利意識增長的影響，但這種對立讓我們不得不思考，環(huán)評這一預(yù)防和減輕環(huán)境污染的閥門在兩道公權(quán)力關(guān)口上是否充分實(shí)現(xiàn)了其實(shí)效性？我國環(huán)評行政案件的司法審查是否有效針對目前的環(huán)評行政審批實(shí)踐而調(diào)試了其審查模式，是否有效應(yīng)對了環(huán)評這一明顯區(qū)別于傳統(tǒng)行政行為的審查？見圖3。

圖3 環(huán)評行政案件司法審查面臨的質(zhì)效拷問

上述問題的答案顯然是否定的，其根源在于我國環(huán)評行政案件司法審查尚未實(shí)現(xiàn)從規(guī)范主義法律適用立場向功能主義法律適用立場的轉(zhuǎn)變?！耙?guī)范主義立場下的法官總是認(rèn)為法律的含義歸根結(jié)底來自于一種自明的規(guī)范內(nèi)涵”，[8]但在針對未來風(fēng)險進(jìn)行規(guī)制的高度不確定的環(huán)評領(lǐng)域，不可能存在自明的規(guī)范內(nèi)涵，它要求法院對“法”的判斷或認(rèn)定，不能停留在單純法律概念的演繹，而往往蘊(yùn)含著政策方面的考量。[9]

傳統(tǒng)的規(guī)范主義法律適用立場在總體上導(dǎo)致環(huán)評行政案件的司法審查呈現(xiàn)為以下兩大特征：一方面，環(huán)評行政案件司法審查密度意識付之闕如，沒有基于此類案件的特性而形成“特殊案件特殊審”的意識，審查密度低、法律適用不統(tǒng)一；另一方面，對于到底要如何審查環(huán)評審批行為，法院審查路徑分歧較大，實(shí)際損害結(jié)果審查路徑、環(huán)評報告規(guī)范性的形式審查路徑、程序?qū)彶槁窂?、環(huán)評技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的形式審查路徑、復(fù)合審查路徑并存。

因此，有必要從規(guī)范主義下的 “法律自治”模式走向功能主義下的“多元共治”模式。具體而言，可從如下幾個方面著手推進(jìn)。

第一，實(shí)行有區(qū)分度的司法審查密度。最高人民法院在其發(fā)布的第二批“環(huán)境保護(hù)行政案件十大案例”之張文波等訴環(huán)境保護(hù)部案(11)(2014)一中行初字第10172號。中提出了“三分法”審查模式(見圖4)，在區(qū)分審查對象的基礎(chǔ)上設(shè)立了梯度化審查密度，堅(jiān)持了程序問題和實(shí)體問題兼顧的審查策略，可以成為環(huán)評行政案件司法審查密度的構(gòu)建藍(lán)本。但，在今后的具體適用中，仍需細(xì)化以下問題：基于前述特征分析可知，目前環(huán)評專業(yè)技術(shù)問題的司法審查實(shí)際開展較少，程序問題是當(dāng)之無愧的審查重心，因此應(yīng)著重分析程序?qū)彶榫唧w如何開展，如何把握不同的程序環(huán)節(jié)的具體審查密度；如何清晰地分割環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)的適用以及環(huán)評涉及的專業(yè)性、技術(shù)性問題，從而適用不同的審查密度；法院在判斷環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)的適用明顯不合理時應(yīng)考慮哪些因素。

圖4 “三分法”審查模式

第二，建立類型化的司法審查基準(zhǔn)。盡管從世界范圍來看，法院對行政機(jī)關(guān)在專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的領(lǐng)域做出的行政行為奉行司法謙抑、司法尊重策略已成為一種趨勢，但行政事務(wù)的專業(yè)性與預(yù)測性并不能理所當(dāng)然地與行政判斷余地聯(lián)系起來，[10]“謙抑”仍然意味著法院有作為的空間，而該空間是因案件類型而異的。

如對于輸變電站等與民眾生活直接相關(guān)且專業(yè)技術(shù)性較弱的建設(shè)項(xiàng)目而言，由于其對環(huán)境造成的影響已被現(xiàn)代科技證明是有限并且可控的，且其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相對較為確定，因此法院只需審查程序問題即能實(shí)現(xiàn)本案的法律效果。對于此類案件而言，實(shí)現(xiàn)社會效果比實(shí)現(xiàn)法律效果更為迫切，法院應(yīng)通過強(qiáng)化程序?qū)彶槊芏群妥鞒鏊痉ńㄗh等方式倒逼環(huán)評過程以及建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行過程的信息公開與交流。

對于起訴時建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)建成并運(yùn)行的，除了審查環(huán)評是否合法外，還應(yīng)當(dāng)適度引入結(jié)果審查路徑，課予環(huán)評審批機(jī)關(guān)與建設(shè)單位關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目確實(shí)采取了環(huán)評時要求的環(huán)保措施且污染物排放達(dá)標(biāo)的舉證責(zé)任，不應(yīng)過度課予利害關(guān)系人對其確實(shí)受到侵害的舉證責(zé)任。

對于原告對環(huán)評技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置本身有質(zhì)疑的案件，法院可對規(guī)定環(huán)評技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。但因環(huán)評技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)涉及專業(yè)技術(shù)問題，法院在對其進(jìn)行審查時應(yīng)主要側(cè)重制定機(jī)關(guān)是否超越法定職權(quán)、是否違反法定程序，必要時可審查規(guī)范性文件的制定主體是否對相關(guān)科學(xué)知識與信息進(jìn)行了持續(xù)收集和及時回應(yīng)。[11]

第三，環(huán)評審批行為實(shí)質(zhì)化,法院對之進(jìn)行過程性審查。目前我國環(huán)評制度與環(huán)評司法審查制度呈現(xiàn)為“倒三角”結(jié)構(gòu)，行政程序和司法程序的權(quán)力配置錯位，本應(yīng)由環(huán)評審批機(jī)關(guān)在行政程序中進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查后，再由法院在司法程序中對環(huán)評審批行為進(jìn)行監(jiān)督的法治機(jī)制被扭曲為環(huán)評審批機(jī)關(guān)在行政程序中僅進(jìn)行形式審查，法院在司法程序中可能需要直面環(huán)評編制行為，與專業(yè)的環(huán)評編制行為“短兵相接”，使法院過度承受“審查不能”的壓力。也正因如此，法院對環(huán)評案件的審查面臨著“何以可能”的質(zhì)疑，而法院對此質(zhì)疑只能作出形式審查技術(shù)的回應(yīng)。

因此，需要優(yōu)化環(huán)評制度權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)化環(huán)評審批行為，使環(huán)評行政案件的司法審查回歸到對環(huán)評審批行為的審查上，而非異化為對環(huán)評行為的審查。需強(qiáng)化建設(shè)單位、環(huán)評編制單位、評估專家的說理義務(wù)，尤其是對于環(huán)評自主確定的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)單位和環(huán)評編制單位應(yīng)充分說理；需強(qiáng)化環(huán)評審批機(jī)關(guān)的審查義務(wù)與說理義務(wù)，對于環(huán)評編制中的明顯不實(shí)與明顯疏漏(如公眾調(diào)查是否明顯弄虛作假，是否存在身份無法核實(shí)或筆跡一致的情形)，環(huán)評審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)切實(shí)承擔(dān)審查職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，法院可以在司法審查中探索決定者的思維過程，對行政行為進(jìn)行過程性審查，以判定行政行為的作出是否具有充分理由。[12]當(dāng)行政機(jī)關(guān)的決定呈現(xiàn)出是(行使其權(quán)限內(nèi)的)專業(yè)性技能所產(chǎn)生的結(jié)論時，法院應(yīng)對該決定予以一定程度的尊重。[13]