高國(guó)力

【關(guān)鍵詞】區(qū)域重大戰(zhàn)略? 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略? 主體功能區(qū)戰(zhàn)略

【中圖分類號(hào)】F123.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.14.013

黨的十九屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱“十四五”規(guī)劃建議），為開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程明確了階段性目標(biāo)和任務(wù)。“十四五”規(guī)劃建議提出優(yōu)化國(guó)土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，其中明確強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，這為“十四五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和布局提供了方向和支撐。系統(tǒng)對(duì)比三大區(qū)域戰(zhàn)略的提出背景、內(nèi)涵特征及實(shí)施重點(diǎn)，明確相互關(guān)系及協(xié)同推動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施的對(duì)策舉措，具有較強(qiáng)的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義。

區(qū)域重大戰(zhàn)略的實(shí)施重在強(qiáng)化不同類型戰(zhàn)略功能區(qū)的示范引領(lǐng)

區(qū)域重大戰(zhàn)略是十九屆五中全會(huì)首次提出的國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，是對(duì)黨的十八大以來(lái)相繼實(shí)施的京津冀協(xié)同、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角一體化、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、海南自貿(mào)港、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等若干重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的總結(jié)提升。黨的十九屆五中全會(huì)通過的“十四五”規(guī)劃建議對(duì)于區(qū)域重大戰(zhàn)略的相關(guān)表述為“推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展，打造創(chuàng)新平臺(tái)和新增長(zhǎng)極。推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)雄安新區(qū)”。區(qū)域重大戰(zhàn)略的提出體現(xiàn)了實(shí)踐先行、與時(shí)俱進(jìn)的理論提升和現(xiàn)實(shí)需求，為新時(shí)代全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的區(qū)域戰(zhàn)略體系增添了新的內(nèi)容和動(dòng)力，為構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局提供了新的戰(zhàn)略視角和支撐，為落實(shí)新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)建了新的空間格局和功能板塊。

區(qū)域重大戰(zhàn)略的提出及實(shí)施基于新的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境變化特征和趨勢(shì)要求。迄今為止已經(jīng)實(shí)施的7個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃都承載著各自不同的戰(zhàn)略引領(lǐng)功能，在構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局中發(fā)揮著重要作用。7個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域大致分為兩大類型，一類是點(diǎn)狀區(qū)域，包括京津冀、粵港澳、長(zhǎng)三角、海南、成渝5個(gè)區(qū)域;另一類是軸帶狀區(qū)域，包括長(zhǎng)江和黃河兩大流域。因此，可以說(shuō)區(qū)域重大戰(zhàn)略是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)中點(diǎn)軸開發(fā)理論的具體實(shí)踐，充分考慮了我國(guó)國(guó)土空間類型多樣、差別巨大的客觀實(shí)際，旨在以不同空間尺度和類型為基礎(chǔ)發(fā)揮對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和布局的示范引領(lǐng)和輻射帶動(dòng)作用。

5個(gè)點(diǎn)狀戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域除海南省以外均為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放水平相對(duì)較高的板塊，也是城市群和產(chǎn)業(yè)集群密集分布的重要區(qū)域，更是未來(lái)支撐高質(zhì)量工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略引領(lǐng)區(qū)。京津冀協(xié)同發(fā)展重點(diǎn)在于打破行政區(qū)劃分割壁壘，推動(dòng)要素有序流動(dòng)和資源合理配置，探索經(jīng)濟(jì)和人口密集地區(qū)優(yōu)化發(fā)展的路徑和模式。粵港澳大灣區(qū)發(fā)展重點(diǎn)在于發(fā)揮灣區(qū)經(jīng)濟(jì)特色優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)不同制度、貨幣和語(yǔ)言的經(jīng)濟(jì)體之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，打造開放、包容、多元發(fā)展的示范樣板。[1]長(zhǎng)三角一體化發(fā)展重點(diǎn)在于依托工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和基本公共服務(wù)相對(duì)均等化的國(guó)土空間，加強(qiáng)不同層級(jí)地區(qū)、行業(yè)和領(lǐng)域間全方位協(xié)同互動(dòng)，積累推廣區(qū)域一體化和同城化發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。[2]成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展重點(diǎn)在于強(qiáng)化西部地區(qū)資源富集、市場(chǎng)潛力大、腹地廣闊的比較優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)成都、重慶雙城協(xié)同互動(dòng)，探索要素集聚增效、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的多樣化路徑模式。海南自貿(mào)港建設(shè)不同于上述4個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域，作為改革開放前沿但又相對(duì)落后的海島型經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其發(fā)展重點(diǎn)在于強(qiáng)化區(qū)位、資源、體制等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)際先進(jìn)自貿(mào)港開放合作模式，為全國(guó)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供先行先試的鮮活樣板。[3]

2個(gè)軸帶狀戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域即長(zhǎng)江流域和黃河流域，均是貫穿我國(guó)東中西的重要區(qū)域，事關(guān)國(guó)土空間生態(tài)安全格局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展全局，對(duì)于全國(guó)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的生態(tài)文明建設(shè)具有戰(zhàn)略引領(lǐng)和示范意義。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展重點(diǎn)在于統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)，引導(dǎo)上中下游航運(yùn)、防洪、產(chǎn)業(yè)、城市協(xié)同發(fā)展，探索大江大河流域生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的可行性體制機(jī)制。[4]黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重點(diǎn)在于加強(qiáng)水資源合理開發(fā)利用和水沙關(guān)系調(diào)節(jié)，促進(jìn)全流域生態(tài)環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)和城市布局、文化保護(hù)傳承相協(xié)同，推動(dòng)流域經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)相互耦合下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施旨在推動(dòng)區(qū)域間差距縮小、分工協(xié)作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略于2017年10月黨的十九大報(bào)告首次提出，是對(duì)改革開放以來(lái)實(shí)施的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、新世紀(jì)以來(lái)實(shí)施的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的集成和提升。2018年11月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》正式發(fā)布，進(jìn)一步充實(shí)完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略配套機(jī)制和舉措。“十四五”規(guī)劃建議中與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)的表述為“推動(dòng)西部大開發(fā)形成新格局，推動(dòng)?xùn)|北振興取得新突破，促進(jìn)中部地區(qū)加快崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化。支持革命老區(qū)、民族地區(qū)加快發(fā)展，加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè)，推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊?！眳^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的提出既與我國(guó)相繼實(shí)施的不同階段區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略一脈相承，又體現(xiàn)了對(duì)新時(shí)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略布局調(diào)整的與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)于縮小地區(qū)間發(fā)展差距、解決區(qū)域間不平衡不充分發(fā)展、構(gòu)建高質(zhì)量的國(guó)土空間開發(fā)格局具有重要支撐作用。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵既不同于改革開放以前以“三線”建設(shè)為代表的均衡發(fā)展戰(zhàn)略，也不同于改革開放以來(lái)以沿海率先發(fā)展為代表的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，而是充分考慮我國(guó)區(qū)域差別和特征，承認(rèn)區(qū)域發(fā)展差距的客觀存在，更加注重統(tǒng)籌效率與公平關(guān)系，強(qiáng)調(diào)區(qū)域差異化發(fā)展路徑與模式，合理控制區(qū)域發(fā)展差距，將區(qū)域間通達(dá)程度、收入水平、基本公共服務(wù)的大致均等化作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的可行目標(biāo)。

我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了新中國(guó)成立初期沿海與內(nèi)地的“兩分法”、改革開放以后東、中、西部的“三分法”、新世紀(jì)以來(lái)東、中、西、東北的“四分法”，而進(jìn)入新時(shí)代，為適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求應(yīng)著力構(gòu)建“4+7”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略新格局。

“4”是指繼續(xù)優(yōu)化完善西部開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先四大板塊差別化協(xié)同發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。西部開發(fā)戰(zhàn)略的優(yōu)化重點(diǎn)應(yīng)強(qiáng)化沿邊區(qū)位、資源富集、市場(chǎng)潛力等比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮西部陸海新通道的南北向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系輻射帶動(dòng)效應(yīng)，促進(jìn)區(qū)域政策西北、西南板塊多尺度精細(xì)化落地，形成沿邊開放前沿高地、生態(tài)保護(hù)綠色發(fā)展重要屏障、產(chǎn)業(yè)人口城市集約高效協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。[5]東北振興戰(zhàn)略的優(yōu)化重點(diǎn)應(yīng)挖掘、提升資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)化水平等優(yōu)勢(shì)，著力以增量促存量破解產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)兩大難題，推動(dòng)政府、企業(yè)和居民多主體思維觀念轉(zhuǎn)變和營(yíng)商環(huán)境提升，建成東北亞開放合作前沿高地，以及先進(jìn)裝備、大農(nóng)業(yè)、冰雪產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代特色產(chǎn)業(yè)基地，加強(qiáng)國(guó)家糧食、生態(tài)、國(guó)防安全的戰(zhàn)略屏障。中部崛起戰(zhàn)略的優(yōu)化重點(diǎn)應(yīng)提升區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)配套能力，加強(qiáng)中部板塊省市間全方位經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與合作，培育壯大內(nèi)生型、嵌入式產(chǎn)業(yè)體系和集群，建設(shè)承接國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)和功能轉(zhuǎn)移的集中高地、糧食和原材料戰(zhàn)略保障基地、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展集聚區(qū)。東部率先發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)化重點(diǎn)應(yīng)強(qiáng)化綜合系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮，全面提升創(chuàng)新能力和開放水平，深化體制機(jī)制改革，打造更高水平開放型經(jīng)濟(jì)排頭兵、自主創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展樣板引領(lǐng)區(qū)、世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群和城市群重點(diǎn)承載區(qū)。

“7”是指全面推動(dòng)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)、相對(duì)貧困地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)、資源枯竭型城市、老工業(yè)基地等七大特殊類型困難地區(qū)振興發(fā)展的區(qū)域補(bǔ)短板發(fā)展戰(zhàn)略。前4類屬于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直存在的欠發(fā)達(dá)或落后地區(qū)，后3類屬于工業(yè)化進(jìn)程中，特別是改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問題區(qū)域。革命老區(qū)振興發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)強(qiáng)化紅色基因滲透擴(kuò)散效應(yīng)，推動(dòng)紅色歷史文化保護(hù)、傳承和轉(zhuǎn)化，促進(jìn)紅色旅游、文化創(chuàng)意等特色產(chǎn)業(yè)培育壯大。[6]民族地區(qū)振興發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)弘揚(yáng)民族團(tuán)結(jié)和文化交融，提升民族手工業(yè)、民俗風(fēng)情旅游等特色產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，推進(jìn)交通、信息等硬件設(shè)施現(xiàn)代化與醫(yī)療、教育等公共服務(wù)均等化統(tǒng)籌協(xié)同。邊境地區(qū)振興發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)鞏固提升興邊富民建設(shè)成效，加大通邊、抵邊、安邊的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)補(bǔ)助扶持力度，拓展邊境地區(qū)的政府購(gòu)買范圍和人口穩(wěn)定居住規(guī)模。相對(duì)貧困地區(qū)振興發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)將鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成效與實(shí)施鄉(xiāng)村振興相銜接，聚焦重點(diǎn)區(qū)域、群體和領(lǐng)域，實(shí)行重點(diǎn)幫扶，穩(wěn)步提高貧苦地區(qū)不同群體的就業(yè)機(jī)會(huì)、收入水平和生活質(zhì)量。生態(tài)退化地區(qū)振興發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)在尊重和順應(yīng)自然前提下遏制生態(tài)退化態(tài)勢(shì)，加快發(fā)展生態(tài)友好型生產(chǎn)和生活模式，推動(dòng)形成縱橫結(jié)合、形式多樣的生態(tài)保護(hù)綜合補(bǔ)償機(jī)制。資源枯竭型城市振興發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)加快資源依托型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，集中力量培育非資源型特色替代產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型協(xié)同發(fā)展。老工業(yè)基地振興發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)加大利用新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式、新消費(fèi)培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造、升級(jí)、提效，激活科技創(chuàng)新活力和人才聚集動(dòng)力，挖掘與煥發(fā)老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)體系再造的優(yōu)勢(shì)潛力。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施意在構(gòu)建差別化、集約型、可持續(xù)的資源環(huán)境保護(hù)和國(guó)土空間保護(hù)開發(fā)格局

2011年3月，國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要首次提出實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步明確要求加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，十八屆三中全會(huì)又提出了堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，此后其一直是指導(dǎo)我國(guó)國(guó)土空間保護(hù)開發(fā)的重大戰(zhàn)略。十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，明確要求“立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局……形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局。”主體功能區(qū)戰(zhàn)略的提出和實(shí)施首先尊重和順應(yīng)了我國(guó)國(guó)土空間差別巨大和相對(duì)脆弱的基本國(guó)情，同時(shí)又體現(xiàn)了因地制宜、分類發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，與改革開放以來(lái)我國(guó)一直倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)、促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等是一脈相承的。

從區(qū)域類型來(lái)看，主體功能區(qū)戰(zhàn)略分為并依據(jù)城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大類型區(qū)推進(jìn)差別化發(fā)展的重點(diǎn)和任務(wù)。城市化地區(qū)功能定位為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主要承載區(qū)和要素資源的重要聚集區(qū)，發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)是在嚴(yán)控增長(zhǎng)邊界前提下，優(yōu)化重大生產(chǎn)力和基礎(chǔ)設(shè)施布局，加強(qiáng)資源節(jié)約、集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，構(gòu)建集約緊湊生產(chǎn)空間、文明共享生活空間和綠色宜人生態(tài)空間，提升綜合承載能力和開放安全的整體競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)功能定位為糧食和農(nóng)業(yè)安全戰(zhàn)略保障區(qū)和鄉(xiāng)村振興建設(shè)主戰(zhàn)場(chǎng)，發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)是嚴(yán)守永久性基本農(nóng)田保護(hù)紅線，加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)升級(jí)改造和推廣應(yīng)用，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境保護(hù)與土地、水資源節(jié)約，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式和新型業(yè)態(tài)發(fā)展壯大，全面提高以農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)、農(nóng)民幸福、農(nóng)村興旺為目標(biāo)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的綜合吸引力和現(xiàn)代化水平。生態(tài)功能區(qū)功能定位為國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略屏障區(qū)和綠色低碳可持續(xù)發(fā)展的源頭支撐區(qū)，發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)在堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)紅線前提下嚴(yán)格控制開發(fā)強(qiáng)度，加大生態(tài)綜合補(bǔ)償力度和縱橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)合理有序內(nèi)聚外遷，穩(wěn)步提升基本公共服務(wù)均等化和人均收入水平，確保生態(tài)產(chǎn)品規(guī)模不斷擴(kuò)大和生態(tài)服務(wù)功能不斷增強(qiáng)。

從發(fā)展方式來(lái)看，主體功能區(qū)戰(zhàn)略分優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大方式落實(shí)差別化發(fā)展路徑和模式。[7]優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)是以發(fā)展為主導(dǎo)的空間，與城市化地區(qū)相對(duì)應(yīng);限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū)是以保護(hù)為主導(dǎo)的空間，與農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)相對(duì)應(yīng)。優(yōu)化開發(fā)是指人口和經(jīng)濟(jì)布局過密地區(qū)合理調(diào)整發(fā)展方式和空間結(jié)構(gòu)的過程，發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)是更加突出質(zhì)量、效益和可持續(xù)性，加快提升科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展和開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，率先探索高質(zhì)量發(fā)展路徑模式，引領(lǐng)示范新發(fā)展格局的構(gòu)建。重點(diǎn)開發(fā)是指加強(qiáng)發(fā)展條件和潛力較好地區(qū)要素聚集和功能承載的過程，發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)是高標(biāo)準(zhǔn)加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，高水平吸引人口和產(chǎn)業(yè)聚集，強(qiáng)化新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式推廣應(yīng)用和后發(fā)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮，推動(dòng)建設(shè)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的主力軍和支撐區(qū)。限制開發(fā)是指合理調(diào)控和限制承擔(dān)農(nóng)業(yè)和生態(tài)安全地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度的過程，發(fā)展重點(diǎn)要嚴(yán)控增量、優(yōu)化存量、限制大規(guī)模高強(qiáng)度開發(fā)活動(dòng)，依托比較優(yōu)勢(shì)和承載能力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)和人口集中、集約布局，有力保障農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品安全供給。禁止開發(fā)是指嚴(yán)格管控不同類型重要生態(tài)空間人類生產(chǎn)生活行為的過程，發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)是堅(jiān)守生態(tài)安全紅線，加大政府生態(tài)服務(wù)購(gòu)買力度，保障生態(tài)保護(hù)和建設(shè)投入，打造成為生態(tài)安全戰(zhàn)略屏障和綠色低碳發(fā)展重要支撐。

協(xié)同推動(dòng)區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施

區(qū)域重大戰(zhàn)略側(cè)重于從效率角度以戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域率先發(fā)展輻射引領(lǐng)全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是提升國(guó)家新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化水平、引領(lǐng)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要支撐。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略側(cè)重于從公平角度發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)控制區(qū)域差距擴(kuò)大，是促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化、解決區(qū)域不平衡不充分發(fā)展的重要舉措。主體功能區(qū)戰(zhàn)略側(cè)重于從可持續(xù)角度采取并實(shí)施區(qū)域差別化發(fā)展路徑和方式，是加強(qiáng)資源環(huán)境集約利用、維護(hù)生態(tài)安全和糧食安全、推進(jìn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展的重要保障。區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施和主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施提供物質(zhì)基礎(chǔ)和動(dòng)力支撐;區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施為區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施和主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施提供目標(biāo)導(dǎo)向和催化潤(rùn)滑;主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施為區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施提供方式遵循和安全保障。三大區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施角度不同、各有側(cè)重，實(shí)施過程相互關(guān)聯(lián)、相互影響，因此應(yīng)全方位、全過程加強(qiáng)三大區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施協(xié)同，推動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施互相支撐、互相促進(jìn)。

一是規(guī)劃協(xié)同。加強(qiáng)三大區(qū)域戰(zhàn)略總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃、中央各部門和地方各級(jí)政府規(guī)劃間的銜接，推動(dòng)規(guī)劃期限趨同化、規(guī)劃過程公開化、規(guī)劃方式專業(yè)化。做好京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角、黃河流域等戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃綱要或?qū)嵤┓桨傅娜鞒蹄暯?，進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整“十四五”西部開發(fā)、東北振興、中部崛起等實(shí)施方案的重點(diǎn)領(lǐng)域和可行任務(wù)，促進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃全面對(duì)接、融入國(guó)土空間規(guī)劃。強(qiáng)化雄安新區(qū)、長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)、虹橋國(guó)際開放樞紐等現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略功能區(qū)規(guī)劃或方案的協(xié)調(diào)，建立與所在大尺度區(qū)域規(guī)劃動(dòng)態(tài)對(duì)接調(diào)整辦法，加快形成點(diǎn)面結(jié)合、遠(yuǎn)近結(jié)合、上下結(jié)合的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃協(xié)同體系。

二是政策協(xié)同。系統(tǒng)集成三大區(qū)域戰(zhàn)略中央和地方各部門、各領(lǐng)域相關(guān)政策，著力提高政策合力效應(yīng)。緊盯動(dòng)態(tài)變化的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，及時(shí)做好政策的更新調(diào)整，完善針對(duì)不同場(chǎng)景的政策包儲(chǔ)備，創(chuàng)新政策工具和組合方式。長(zhǎng)三角、粵港澳、成渝雙城等區(qū)域政策協(xié)同應(yīng)瞄準(zhǔn)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，加快制度性開放與國(guó)際接軌進(jìn)程，西部開發(fā)、東北振興等區(qū)域政策協(xié)同應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)日邉?chuàng)新力度，優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)等主體功能區(qū)區(qū)域政策協(xié)同則要集中圍繞新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化提升市場(chǎng)配置資源的決定性作用，構(gòu)建符合國(guó)際慣例、適應(yīng)國(guó)內(nèi)情況的多元、立體、動(dòng)態(tài)區(qū)域戰(zhàn)略政策協(xié)同體系。

三是機(jī)制協(xié)同。優(yōu)化提升區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)重點(diǎn)區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)小組省部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，建立健全主體功能區(qū)戰(zhàn)略對(duì)接融入國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)C(jī)制，支持地方各級(jí)政府探索構(gòu)建形式多樣的區(qū)域性合作機(jī)制。創(chuàng)新地區(qū)間對(duì)口幫扶、援助和合作機(jī)制，加強(qiáng)市場(chǎng)化機(jī)制的引入，更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)合作共贏，提升區(qū)際合作穩(wěn)定性和可持續(xù)性。統(tǒng)籌考慮地區(qū)自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)特征，探索建立配套支撐的區(qū)際利益協(xié)調(diào)、分配和調(diào)節(jié)機(jī)制，引導(dǎo)形成權(quán)利收益共享、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的相對(duì)公平合作機(jī)制。優(yōu)先改進(jìn)中央到地方各級(jí)縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效率效益，探索流域上下游、水源地與受水地間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付路徑辦法，加快重大生態(tài)屏障區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的試點(diǎn)試驗(yàn)，推動(dòng)形成架構(gòu)支撐、重點(diǎn)帶動(dòng)、縱橫互促的區(qū)域戰(zhàn)略機(jī)制協(xié)同體系。

四是評(píng)估協(xié)同。加強(qiáng)現(xiàn)有各部門、各領(lǐng)域區(qū)域性評(píng)估對(duì)接整合，提升評(píng)估的規(guī)范性和科學(xué)性，推廣加強(qiáng)專業(yè)性第三方評(píng)估獨(dú)立性和權(quán)威性。建立預(yù)評(píng)估、中評(píng)估、后評(píng)估全流程評(píng)估體系。預(yù)評(píng)估重點(diǎn)論證實(shí)施前瞻性、可行性問題;中評(píng)估重點(diǎn)論證實(shí)施進(jìn)展、問題及趨勢(shì);后評(píng)估重點(diǎn)論證實(shí)施成效、評(píng)估反饋和政策調(diào)整，不斷暢通全面評(píng)估、有效反饋、及時(shí)調(diào)整的通道。以強(qiáng)化完善生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域評(píng)估為突破口，拓展完善能源、水利、土地、安全生產(chǎn)、重大災(zāi)疫、社會(huì)穩(wěn)定等領(lǐng)域評(píng)估辦法，加強(qiáng)不同領(lǐng)域評(píng)估過程和結(jié)果的對(duì)接、整合、共享。推動(dòng)建立戰(zhàn)略評(píng)估、規(guī)劃評(píng)估、項(xiàng)目評(píng)估自上而下多層互動(dòng)評(píng)估機(jī)制。戰(zhàn)略評(píng)估重在宏觀層面的全局性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性;規(guī)劃評(píng)估重在中觀層面的階段性和操作性;項(xiàng)目評(píng)估重在微觀層面的工程性和落地性，逐步構(gòu)建縱橫聯(lián)動(dòng)、領(lǐng)域多元、保障有力的區(qū)域戰(zhàn)略評(píng)估協(xié)同體系。

五是法治協(xié)同。結(jié)合區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施及時(shí)推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容優(yōu)化調(diào)整，分類、分階段促進(jìn)法律制度廢改立統(tǒng)籌，促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)的配套支撐和銜接協(xié)調(diào)。完善中央和地方不同領(lǐng)域、不同部門法律法規(guī)、規(guī)章條例等銜接機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府因地制宜實(shí)行區(qū)域法治的創(chuàng)造性和主動(dòng)性，嚴(yán)格落實(shí)立法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的全過程法治規(guī)定要求。重點(diǎn)督查檢視《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護(hù)法》《長(zhǎng)江保護(hù)法》《海南自由貿(mào)易港法（草案）》《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的執(zhí)行情況，做好執(zhí)法檢查和滾動(dòng)修訂論證。擇機(jī)推進(jìn)《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》《發(fā)展規(guī)劃法》《生態(tài)補(bǔ)償法》《黃河保護(hù)法》的立法研究論證工作，聚焦國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)、新型城鎮(zhèn)化與都市圈、鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合、開放型經(jīng)濟(jì)與自貿(mào)區(qū)等現(xiàn)實(shí)需求，支持率先出臺(tái)保障先行、先試的專門法規(guī)規(guī)章，不斷完善原則性與特殊性兼顧、長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)需求結(jié)合的區(qū)域戰(zhàn)略法治協(xié)同體系。

注釋

[1]《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-02/18/content_5366593.htm#1。

[2]《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-12/01/content_5457442.htm。

[3]《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-06/01/content_5516608.htm。

[4]《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，2016年9月。

[5]《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-05/17/content_5512456.htm。

[6]《國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的意見》，國(guó)發(fā)〔2021〕3號(hào)，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2021-02/20/content_5587874.htm。

[7]《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》，國(guó)發(fā)〔2010〕46號(hào)，http：//www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm。

責(zé) 編/桂 琰