丁純 羅天宇

摘 要：歐盟垂直產(chǎn)業(yè)政策的重啟在歐洲內(nèi)外引起了巨大的爭議。二戰(zhàn)后至今，歐盟（歐共體）曾在三個階段間斷地使用垂直產(chǎn)業(yè)政策：第一階段（1951—1973）主要用以打造“冠軍企業(yè)”，第二階段（1973—1980年代初期）主要是為拯救“夕陽行業(yè)”，第三階段（2008年至今）則主要用以保障歐洲產(chǎn)業(yè)競爭力。垂直產(chǎn)業(yè)政策短期見效明顯，但由于其與維護歐洲統(tǒng)一大市場、倡導(dǎo)競爭的需要和歐盟本身秉持的市場經(jīng)濟理念相悖，長期效果往往為人詬病。歐盟一直將垂直產(chǎn)業(yè)政策視為一種危機應(yīng)對政策和并不常用的輔助性政策，同時也難以理直氣壯地推行該政策。當(dāng)前針對產(chǎn)業(yè)政策的激烈辯論是歐盟歷史上發(fā)展道路之爭的延續(xù)。從既往經(jīng)驗出發(fā)，此輪垂直產(chǎn)業(yè)政策的重啟可能會產(chǎn)生一定成效，但亦恐難以完全達標。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策; 歐洲一體化; 產(chǎn)業(yè)競爭力; 歐盟

中圖分類號：F15文獻標識碼：A文章編號： 1009-3060（2021）04-0017-11

近年來，在覺察到歐洲工業(yè)面臨地緣政治沖擊、金融危機影響、新興國家追趕等諸多挑戰(zhàn)和自身相對衰落之后，歐盟①及主要成員國反復(fù)強調(diào)需要加強自身的產(chǎn)業(yè)競爭力，提倡戰(zhàn)略自主，并力推產(chǎn)業(yè)政策，由此引起了歐洲內(nèi)外的激烈討論。關(guān)于歐盟產(chǎn)業(yè)政策的定義，綜合已有的學(xué)術(shù)討論，筆者認為，歐盟應(yīng)存在兩種釋義：一種是廣義的，被稱為“水平的產(chǎn)業(yè)政策”，指提供橫向框架性條件、旨在塑造適合公平競爭環(huán)境的市場政策。該政策一般關(guān)注、支持選定的經(jīng)濟活動，如創(chuàng)新，對經(jīng)濟部門沒有任何選擇性。②而狹義的、垂直的產(chǎn)業(yè)政策則如著名歐洲經(jīng)濟學(xué)家、《歐洲一體化經(jīng)濟學(xué)》的作者雅克·佩克曼斯所述，將產(chǎn)業(yè)政策限定為刺激供給的政策，其“包括政府的所有干預(yù)，這些干預(yù)旨在通過影響生產(chǎn)動機、進入或退出某一特定產(chǎn)品市場的動機來影響產(chǎn)業(yè)變化”③。這類產(chǎn)業(yè)政策一般與政府直接對特定部門的干預(yù)密切相關(guān)。當(dāng)前重啟的歐盟產(chǎn)業(yè)政策和由此而起的爭論顯然是針對后者。

回溯自二戰(zhàn)結(jié)束以來的歐洲經(jīng)濟一體化發(fā)展歷史可以發(fā)現(xiàn)，歐盟產(chǎn)業(yè)政策，尤其是垂直產(chǎn)業(yè)政策盡管時有時無，但卻在歐洲經(jīng)濟發(fā)展中扮演過重要的角色，既有成功案例，亦有失敗教訓(xùn)。目前歐盟正在重啟垂直產(chǎn)業(yè)政策，這也激發(fā)了我們從歷史維度深入研究在歐洲一體化各階段時隱時現(xiàn)的垂直產(chǎn)業(yè)政策之引入背景、具體表現(xiàn)及實施成效的興趣;以嘗試解答為何歐盟在引入和實施垂直性產(chǎn)業(yè)政策時縮手縮腳、即使提及產(chǎn)業(yè)政策也只側(cè)重講水平產(chǎn)業(yè)政策等問題，從而總結(jié)、歸納歐盟產(chǎn)業(yè)政策的特點，并客觀地對當(dāng)今大張旗鼓重啟的歐盟產(chǎn)業(yè)政策的可能前景進行冷靜有據(jù)的預(yù)測。

一、 歐盟各階段產(chǎn)業(yè)政策的表現(xiàn)特征與成效

二戰(zhàn)后，歐洲各國經(jīng)濟迅速得以恢復(fù)，歐洲一體化進程逐步展開。尋著這一發(fā)展路徑，我們可以抽絲剝繭，對產(chǎn)業(yè)政策的形成、發(fā)展及其在一體化進程中的角色定位進行考察。

歐盟（歐共體）垂直性產(chǎn)業(yè)政策的引入和實施呈現(xiàn)出階段性的特征，大致可以分為三大階段。

第一階段（1951—1973），即從奠定歐洲煤鋼共同體的《巴黎條約》簽訂到第一次石油危機爆發(fā)期間。這一階段垂直產(chǎn)業(yè)政策的主要特征為“打造贏家”。戰(zhàn)后伊始，不甘心失去自身大國地位的英國、法國希望通過激進的干預(yù)政策打造“冠軍企業(yè)”，以此來填補失去海外殖民地的空缺。同時，歐洲國家對伴隨著援助大舉進入歐洲的美國企業(yè)亦表示了一定的擔(dān)憂，法國的商界與政界精英將美國跨國公司形容為“特洛伊的木馬”。Stephen R. Gill， David Law， “Global Hegemony and the Structural Power of Capital”， International Studies Quarterly，1989， 33（4）， pp. 475499. 讓雅克·塞爾萬·施萊貝（Jean-Jacques Servan-Schreiber）在《美國的挑戰(zhàn)》一書中指出，為了應(yīng)對美國挑戰(zhàn)，歐洲應(yīng)當(dāng)鼓勵能更好地利用歐洲共同市場機遇的“大企業(yè)”的發(fā)展。英國亦在1966年指出，“企業(yè)規(guī)模的擴大將確保英國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和競爭實力的持久改善”。英國在20世紀60年代中后期開始積極向歐共體靠攏，加強與歐共體國家的合作。1968年，哈羅德·威爾遜首相宣布要以“本世紀從未有過的規(guī)模和速度”對英國工業(yè)進行重組，并反思了英國傳統(tǒng)對壟斷的敵意。Walter Adams， James W. Brock， “Mergers and Economic Performance： The Experience Abroad”， Review of Industrial Organization， 1990， 5（2）， pp.175188.1970年歐共體出臺“科羅納·迪·帕里阿諾備忘錄”（Colonna di Paliano Memorandum），進一步強調(diào)關(guān)稅同盟的受益者是歐洲內(nèi)部的快消品產(chǎn)業(yè)，也即傳統(tǒng)的低技術(shù)行業(yè)，那些需要發(fā)展新技術(shù)的工業(yè)并不能從關(guān)稅同盟中獲得相類的益處。對于此類企業(yè)而言，公共資金與政府指令更為重要。European Commission， “Industrial Policy in the Community： Memorandum from the Commission to the Council”， 1970.

因此，出于維護自身地位與應(yīng)對他國企業(yè)挑戰(zhàn)的考慮，歐洲各國應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策挑選自身的“冠軍企業(yè)”。各國有意在特定行業(yè)對本國企業(yè)進行扶持。在堅信大公司的出現(xiàn)有利于技術(shù)進步的大背景之下，英國、法國、德國本文中所提及的“德國”，1990年之前的均特指“西德”，1990年之后的指東、西德合并后的德國。均沒有強烈的動力去遏制國內(nèi)大公司的發(fā)展，遂形成了找尋和組建大企業(yè)的“挑選贏家”政策。無疑這一階段的主導(dǎo)者仍然是各國政府，歐共體默許甚至暗暗鼓勵各國的政策嘗試。在實踐中，歐洲各國的產(chǎn)業(yè)政策主要運用了兩種手段：一是國有化。鑒于二戰(zhàn)后私人部門資金的不足，歐洲的經(jīng)濟復(fù)蘇與發(fā)展只能仰仗國家資金，國有化因此成為歐洲各國重要的產(chǎn)業(yè)政策手段。各國因而持有相應(yīng)企業(yè)的股份，法國、英國、意大利、荷蘭和西德的政府都持有汽車工業(yè)的股份，鐵路和郵政服務(wù)基本上完全由國家所有。James Foreman-Peck， “Industrial Policy in Europe in the 20-th Century”， EIB Papers， 2006， 11（1）， pp.3662.二是構(gòu)建指令性規(guī)劃體系。即國家有針對性地對某些特定部門進行扶持，并確保資金（主要是國有銀行低息、無息貸款的形式）可用來支持針對這些部門的投資，并進行特定的政策扶持，包括補貼與稅收減免。

這一階段“打造贏家”最著名的成果就是空客公司等大企業(yè)的出現(xiàn)和發(fā)展。在一些高新技術(shù)領(lǐng)域，如航空航天、計算機乃至核反應(yīng)堆領(lǐng)域，單一國家無力承擔(dān)高昂的成本，歐洲層次的合作勢在必行。通過共同體層次的產(chǎn)業(yè)政策，歐洲可以在某些行業(yè)取得領(lǐng)導(dǎo)地位。1960年代后期，歐洲與美國、日本等的競爭越發(fā)白熱化。由于意識到自身在競爭中不占優(yōu)勢，歐洲有意識地扶持部分行業(yè)，其中航空工業(yè)就是非常具有代表性的高科技產(chǎn)業(yè)。航空工業(yè)因環(huán)節(jié)復(fù)雜，其成功研發(fā)可以很好地帶動其他行業(yè)的發(fā)展，具有很強的正外部效益。當(dāng)時，世界民用客機市場為美國所壟斷，1958—1985年，美國飛機占世界噴氣式飛機產(chǎn)量的83%，其中主要由波音公司生產(chǎn)。德國、法國認為，不能單純選擇從波音公司或麥克唐納·道格拉斯公司購買飛機，而應(yīng)直接參與技術(shù)含量較高的航空領(lǐng)域。因此，德國、法國、英國與西班牙利用稅金對空客進行補貼，并提供相關(guān)政策支持。這一政策取得了顯著的成果：截至2003年底，空客全球現(xiàn)役客機占全球機隊總量的30%，而且累積儲備訂單量業(yè)已超過波音;在更先進的超大型民用客機研發(fā)領(lǐng)域，空客相對波音也取得了一定的技術(shù)領(lǐng)先。史世偉：《德國產(chǎn)業(yè)政策：魯爾區(qū)與空中客車》，《德國研究》，2008年第1期，第4246頁。

但是這一階段的產(chǎn)業(yè)政策有得有失，并不完全成功，其主要原因有二：第一，指令性經(jīng)濟并不一定能保證成功“打造贏家”，產(chǎn)業(yè)政策有時反而會成為財政負擔(dān)。例如，歐洲在開發(fā)計算機的項目中輸給了美國，在開發(fā)半導(dǎo)體的項目上輸給了日本，英法合作開發(fā)的第一架超音速客機協(xié)和式飛機也以失敗告終。政府挑選的產(chǎn)業(yè)并不一定能獲得成功，有時反而會造成財政上的嚴重浪費。Stephen Gardner ed.， A Green Industrial Policy for Europe， Simone Tagliapietra and Reinhilde Veugelers， 2020.第二，歐洲“冠軍企業(yè)”的塑造并非一定仰賴于產(chǎn)業(yè)政策。全球移動通訊系統(tǒng)（Global System for Mobile Communications，簡稱GSM）標準的確立即是典型。GSM亦被稱為泛歐數(shù)字式移動電話系統(tǒng)。1980年代初，第一代移動電話開始投入使用，當(dāng)時全球存在各種互不兼容的標準。僅以歐洲而言，就存在北歐的NMT、英國的TACS、西德的C450、法國的Radiocom 2000和意大利的RTMI等標準 。移動電話無法在不同的標準之間適用，給用戶造成了極大的麻煩。歐委會因此在成員國同意的基礎(chǔ)上建立了全歐范圍統(tǒng)一的標準，即GSM，各成員國的相關(guān)企業(yè)在此基礎(chǔ)上進行競爭?！癎SM標準為一個足夠大的市場制定了一個通用標準。通過這個市場，歐洲的贏家可以達到全球競爭所需的規(guī)模。因此，公共政策不是偽裝的保護主義，而是‘創(chuàng)造市場，它建立了一個足夠大的單一市場，使歐洲企業(yè)（事實證明，贏家是斯堪的納維亞人，但這不是預(yù)先設(shè)定的）能夠借助達到規(guī)模經(jīng)濟獲得全球市場上的競爭力?！盝ohn E. Richards， “Clusters， Competition and ‘Global Players in ICT Markets： The Case of Scandinavia”， Timothy Brenham， Alfonso Gambardella ed.， Building High-Tech Clusters： Silicon Valley and beyond， Cambridge University Press， 2004.GSM標準的成功說明，一個無貿(mào)易壁壘的歐洲市場可以催生出真正的歐洲“冠軍”。因此，就打造“冠軍企業(yè)”而言，歐盟的產(chǎn)業(yè)政策起到了一定的作用。但是，不能因為空客公司對波音公司的“彎道超車”就片面地夸大其作用。

第二階段（1973—1980年代初期），也即歐盟（歐共體）遭遇石油危機的階段。這一階段歐盟（歐共體）產(chǎn)業(yè)政策的主要特征是“扶持輸家”。1973—1974年石油危機之后，歐洲戰(zhàn)后經(jīng)濟的高速增長被打斷，歐洲各國開始面臨生產(chǎn)率增長放緩、政府赤字提升等問題，歐洲國家的傳統(tǒng)行業(yè)也面臨低工資國家的強力競爭。此時，為了扶持處于衰退中的行業(yè)，如鋼鐵、紡織、造船，歐盟（歐共體）開始采取旨在幫助這些“夕陽行業(yè)”的產(chǎn)業(yè)政策。Laurent Warlouzet， Governing Europe in a Globalizing World： Neoliberalism and Its Alternatives Following the 1973 Oil Crisis， Routledge Press， 2017.歐委會本身亦改變了其第一階段默許的態(tài)度，轉(zhuǎn)為變相的實際支持。歐委會出臺了旨在保護鋼鐵行業(yè)的“達維尼翁計劃”（Davignon Plan），要求成員國嚴格控制鋼鐵公司的價格與產(chǎn)量。歐委會規(guī)定了鋼筋的最低價格，任何成員國的鋼鐵行業(yè)都不能以低于最低價格的價格出售。⑥Loukas Tsoukalis， António da Silva Ferreira， “Management of Industrial Surplus Capacity in the European Community”， International Organization， 1980， 34（3）， pp.355376.同樣，它容忍了旨在拯救瀕臨破產(chǎn)的工業(yè)部門的政府補貼。1979年，歐委會啟動了一項現(xiàn)金補助計劃，向?qū)嵤┨崆巴诵莺凸ぷ鞣謸?dān)計劃的鋼鐵生產(chǎn)商提供額外資金，這是協(xié)調(diào)國家鋼鐵援助計劃的又一次嘗試。⑥一直以來，鋼鐵業(yè)都是歐盟及歐洲各國產(chǎn)業(yè)政策的重點，而在“扶持輸家”這一階段，這一特點展現(xiàn)得更為淋漓盡致。煤炭部門與鋼鐵部門密切相關(guān)，同時作為中間部門，鋼鐵業(yè)與造船業(yè)、汽車業(yè)等都有著重要聯(lián)系。

歐盟（歐共體）針對鋼鐵部門的產(chǎn)業(yè)政策主要包括：（1）1954—1978年期間，歐洲煤鋼共同體共計提供給歐洲鋼鐵業(yè)32.87億EUA（European Units of Account）European Units of Account（歐洲記賬單位），一種貨幣計算單位，通常用于衡量歐元出現(xiàn)前共同體層次的財政情況。借款，以促進鋼鐵行業(yè)現(xiàn)代化，其中1978年一年提供的額度達3.7億EUA;（2）提供5.725億EUA用以刺激產(chǎn)業(yè)變化，包括在失業(yè)浪潮興起后保障煤炭與鋼鐵部門的就業(yè)，其中1978年提供1.133億EUA;（3）1977年，歐共體給予的利息減免金額從1500萬EUA增加至2180萬EUA，1978年進一步增加至4000萬EUA; （4）1977年，鼓勵鋼鐵部門科學(xué)研究的投入額為1250萬EUA，1978年增加至1600萬EUA;（5）自1975年成立至1978年底，歐洲地區(qū)發(fā)展基金會（European Regional Development Fund）給鋼鐵部門提供了2500萬EUA援助;（6）1958—1978年期間，歐洲投資銀行（European Investment Bank）為鋼鐵業(yè)部門提供6.72億EUA低息貸款，其中1977—1978年期間提供2.253億EUA;（7）1976—1978年期間，共同體還向成員國提供4400萬EUA，用以救濟可能受到影響的48000名產(chǎn)業(yè)工人。European File， “A Steel Policy for Europe”， http：//aei.pitt.edu/14341/1/Eur_File_679.PDF.

歐共體針對特定部門的產(chǎn)業(yè)政策主要通過國家干預(yù)的方式，往往以低息貸款、利息減免、無償援助、技術(shù)補助等形式出現(xiàn)。經(jīng)濟危機爆發(fā)后，歐共體層次的垂直產(chǎn)業(yè)政策凸顯。從表1不難看出，1974年之后歐共體鋼鐵業(yè)勞動力呈現(xiàn)緊縮之勢，除去意大利之外，其他諸國都出現(xiàn)了大量的失業(yè)人口。當(dāng)時估算還會有20萬工人將失去工作，“達維尼翁計劃”試圖將這一人數(shù)縮減到10萬人。歐共體因此向成員國提供了大量的相關(guān)補貼。成員國亦積極嘗試挽救這些“夕陽行業(yè)”。以法國為例：時任法國總統(tǒng)吉斯卡爾·德斯坦（Giscard dEstaing）指出，鋼鐵業(yè)出現(xiàn)了最為嚴重的危機，由于需求下降，這些傳統(tǒng)行業(yè)的許多重要企業(yè)面臨著破產(chǎn)風(fēng)險，需要政府的財政支持。如果完全遵循市場競爭的原則，法國政府顯然不能直接干預(yù)這些鋼鐵企業(yè)，尤其是其中很多企業(yè)還屬于私人企業(yè)。但出于保障就業(yè)的考慮，法國政府并不能坐視這些“夕陽行業(yè)”自然衰亡。1978年，法國政府直接介入了北方鋼鐵聯(lián)合公司（Usinor）和洛林煉鋼公司（Sacilor），以避免這兩家重要的鋼鐵企業(yè)破產(chǎn)。有人因此評價：“這個曾培養(yǎng)出冠軍企業(yè)的國家，現(xiàn)在卻在喂養(yǎng)‘跛腳鴨?！盤eter Hall， Governing the Economy： The Politics of State Intervention in Britain and France， Polity Press， 1986， p.191.就石油危機而言，雖然短期來看歐洲鋼鐵業(yè)的頹勢得到了一定的緩解，但是依靠產(chǎn)業(yè)政策無法從根本上解決這一危機。至1986年，鋼鐵業(yè)還是減少了30萬個工作崗位，生產(chǎn)能力削減了4000萬噸。雅克·佩克曼斯：《歐洲一體化：方法與經(jīng)濟分析》，吳弦、陳新譯，中國社會科學(xué)出版社，2006年，第376頁。

由此不難看出，該階段以減輕“夕陽行業(yè)”頹勢為主旨的產(chǎn)業(yè)政策，盡管在短期內(nèi)取得了一定的效果，但長期來看很難解決歐盟（歐共體）內(nèi)部出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性危機，無力阻止這些行業(yè)的衰敗和此后進一步出現(xiàn)的“滯脹”現(xiàn)象。這也進一步影響了之后歐盟（歐共體）整體對垂直產(chǎn)業(yè)政策的看法。此后，在新自由主義經(jīng)濟學(xué)的主導(dǎo)下，垂直產(chǎn)業(yè)政策在整個20世紀八九十年代都處于一種逐漸被邊緣化的狀態(tài)。當(dāng)時歐盟（歐共體）經(jīng)濟政策的重點在于“鼓勵競爭”“塑造單一市場”“加速歐盟（歐共體）擴張”與打造“歐洲貨幣聯(lián)盟”。歐盟（歐共體）內(nèi)部的垂直產(chǎn)業(yè)政策被逐步淡化，歐盟（歐共體）重新強調(diào)所謂“水平產(chǎn)業(yè)政策”，即塑造合適的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，提升全體產(chǎn)業(yè)部門的產(chǎn)業(yè)競爭力。歐盟（歐共體）層面，對于成員國的產(chǎn)業(yè)支持（state aid）援助政策的監(jiān)督變得越發(fā)嚴格和復(fù)雜，對危機卡特爾的容忍被看作是“反?，F(xiàn)象”，成員國采取的選擇性市場干預(yù)政策面臨越來越多的批評。雅克·佩克曼斯：《歐洲一體化：方法與經(jīng)濟分析》，吳弦、陳新譯，中國社會科學(xué)出版社，2006年，第374頁。但是，垂直產(chǎn)業(yè)政策并未完全退出歐盟（歐共體）的經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域：一方面，航空等行業(yè)仍然是特例。歐盟（歐共體）仍然提供大量補貼給航空公司，以補貼款來彌補其在競爭與衰退中遭遇的損失。另一方面，鼓勵創(chuàng)新、發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)是歐盟（歐共體）的重心。歐洲推出《歐洲信息技術(shù)研究戰(zhàn)略方案》（ESPRIT）（European -Strategic Programme on Research in Information Technology）作為發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)的重要手段。ESPRIT旨在整合歐洲的大學(xué)、研究機構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)界，提高歐洲研究的質(zhì)量與數(shù)量。正如歐洲學(xué)者斷言：“歐洲的產(chǎn)業(yè)政策制定者相信，日本之所以在微電子領(lǐng)域如此成功，是因為日本通產(chǎn)省協(xié)調(diào)了政企學(xué)三界在該領(lǐng)域的創(chuàng)新。事實上，在ESPRIT啟動之時，歐共體試圖將其打造成歐洲的通產(chǎn)省?！盌imitris Assimakopoulos， Rebecca Marschan-Piekkari and Stuart Macdonald， “ESPRIT： Europes Response to US and Japanese Domination in Information Technology”， Richard Coopey ed.， Information Technology Policy： An International History， Oxford University Press， 2004.在-ESPRIT之后，歐洲還推出歐洲先進通信研究（Research into Advanced Communications for Europe）、歐洲工業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)研究（Basic Research in Industrial Technologies for Europe）等項目，并借這些項目補貼新技術(shù)的研發(fā)。盡管歐盟（歐共體）聲稱這種補貼是水平式的，不針對特定的產(chǎn)業(yè)部門，但其實質(zhì)上仍然是定向扶持了高科技產(chǎn)業(yè)，而忽視了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。這也為歐盟（歐共體）下一階段產(chǎn)業(yè)政策的推出進行了鋪墊。

第三階段主要自2008年金融危機爆發(fā)肇始，并一直延續(xù)至今。該階段歐盟垂直產(chǎn)業(yè)政策的主要特征是“保障歐洲產(chǎn)業(yè)競爭力”。金融危機后，歐盟經(jīng)濟長期處于低迷狀態(tài)，一直掙扎在衰退與復(fù)蘇的交界線上。歐盟各國出臺了總計達3.3萬億歐元的救助計劃和財政刺激計劃，導(dǎo)致各國政府債務(wù)短時間內(nèi)急劇上升。歐洲中央銀行量化寬松貨幣政策的全面啟動和歐洲穩(wěn)定機制的設(shè)立，都未能驅(qū)散籠罩在歐洲經(jīng)濟上空“低通脹、高債務(wù)”的陰霾。《專家：歐洲經(jīng)濟低迷因素仍存在 增長前景不被看好》，http：//finance.people.com.cn/n1/2016/1113/c1004-28856090.html，2016年11月13日。同時，金融危機之后，歐盟對自身產(chǎn)業(yè)競爭力相對下降的擔(dān)憂不斷加劇。一方面，美國在人工智能、量子通信、數(shù)字信息平臺、新能源與新材料開發(fā)等領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)升級進展迅速，美歐差距急劇擴大忻華：《國際地緣政治變局中的歐盟新產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略評析》，《當(dāng)代世界》，2020年第10期，第68頁。;中國也在通過不斷加大投入以提升新興領(lǐng)域競爭力。另一方面，中國在勞動密集型和資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)上與歐洲的差距在不斷拉近，甚至超越了歐盟，中國較之歐盟的產(chǎn)業(yè)競爭劣勢在逐漸減小，甚至局部轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁巸?yōu)勢。丁純、強皓凡：《中歐產(chǎn)業(yè)差距變化及其經(jīng)濟成因分析——基于產(chǎn)業(yè)國際競爭視角》，《復(fù)旦學(xué)報》（社會科學(xué)版），2020年第4期，第159173頁。

為復(fù)蘇經(jīng)濟、振興逐漸衰弱的產(chǎn)業(yè)競爭力，歐盟開始嘗試重新引入垂直產(chǎn)業(yè)政策。歐委會2010年3月正式公布《歐洲戰(zhàn)略2020》。在這份產(chǎn)業(yè)政策通報文件之中，歐盟強調(diào)，歐洲不僅需要經(jīng)濟手段應(yīng)對危機，還需要引入中長期改革，打造適合全球化、數(shù)字化時代的新的產(chǎn)業(yè)政策。2014年、2016年、2017年歐盟先后出臺與“產(chǎn)業(yè)復(fù)興”“產(chǎn)業(yè)政策更新”相關(guān)的政策通報，著重提出歐洲應(yīng)扭轉(zhuǎn)制造業(yè)不斷衰弱的趨勢，2020年制造業(yè)占GDP比重應(yīng)升至20%。2018年底，歐盟十八國經(jīng)濟部長在巴黎發(fā)布聯(lián)合宣言，指出歐洲工業(yè)正處于十字路口，歐洲國家必須采取果斷措施，維護自身產(chǎn)業(yè)競爭力，并積極推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向安全、可持續(xù)、低碳、數(shù)字化方向轉(zhuǎn)型?！?th Ministerial Conference — Friends of Industry”， https：//www.gouvernement.fr/en/6th-ministerial-conference-friends-of-industry， 20181218.隨著歐盟經(jīng)濟逐漸轉(zhuǎn)好，垂直產(chǎn)業(yè)政策開始轉(zhuǎn)向解決外部對歐盟的挑戰(zhàn)。2019年2月，歐洲議會以壓倒性的優(yōu)勢通過《歐盟統(tǒng)一外資安全審查框架建議》，決定建立一套嚴格的外國投資審查系統(tǒng)。同年6月，歐委會出臺了被稱為“歐洲版五年計劃”的《戰(zhàn)略規(guī)劃2019—2024》。同年8月，歐盟高級別專家組向歐委會提交了《歐盟2020工業(yè)展望報告》。在共同體層面，歐盟主要借助由各成員國出資、共計1000億歐元的歐洲未來基金（European Future Fund）來提供產(chǎn)業(yè)政策所需的相應(yīng)資金。

但是，部分成員國認為歐盟推進的產(chǎn)業(yè)政策幅度仍然過小，其中，德法對此并不滿意。2019年2月，德國聯(lián)邦經(jīng)濟與能源部長彼得·阿特邁爾（Peter Altmaier）發(fā)布《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030：對于德國和歐洲產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略指導(dǎo)方針》。該文件強調(diào)，一旦在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)競爭中失利，德國將面臨災(zāi)難性后果。因此，該文件強調(diào)了一系列旨在增進產(chǎn)業(yè)競爭力的垂直產(chǎn)業(yè)政策，包括：由政府扶持特定行業(yè)，如人工智能、納米技術(shù)、生物技術(shù)、新材料以及量子計算;修改競爭法與補貼法，打造本國及歐洲“冠軍企業(yè)”;建立國家參與機制（National Participation Facility），保護戰(zhàn)略重要性企業(yè)。黃燕芬：《〈德國工業(yè)戰(zhàn)略2030〉全解析》，http：//spap.ruc.edu.cn/displaynews.php？id=12902&cid=196， 2019年12月3日。其后，德法兩國聯(lián)合發(fā)布《面向21世紀歐洲工業(yè)政策宣言》，再次重申了引入垂直產(chǎn)業(yè)政策的必要性。2020年2月4日，德國、法國、意大利和波蘭四國經(jīng)濟部長聯(lián)名上書，要求修改歐洲當(dāng)前的反壟斷政策。

盡管在重啟垂直產(chǎn)業(yè)政策這一問題上歐盟及各成員國均持相對積極的態(tài)度，但是在產(chǎn)業(yè)政策具體的實行程度上各方意見有所差異。歐盟只能在如數(shù)字化、綠色化等較大的議題上取得一定共識。新任歐委會主席馮德萊恩發(fā)布的《歐洲新產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略：塑造具有全球競爭力的綠色歐洲和數(shù)字歐洲》即是明證。但是，從歐盟競爭專員瑪格瑞特·維斯塔格（Margrethe Vestager）先后否決了西門子與阿爾斯通運輸設(shè)備部門合并、蒂森克虜伯歐洲鋼鐵公司（Thyssenkrupp Steel Europe）與印度塔塔鋼鐵公司（Tata Steel）合并兩案亦能看出，歐盟當(dāng)前在垂直產(chǎn)業(yè)政策介入的深度上并未達成一致合意。從表2可以看到歐盟產(chǎn)業(yè)政策在1990—2020年期間的發(fā)展歷程：歐盟產(chǎn)業(yè)政策自石油危機之后逐漸邊緣化，又日漸重回決策中心，進而遭遇巨大爭議。

二、 歐洲一體化進程中垂直產(chǎn)業(yè)政策的角色定位及其爭議

從前述歐盟（歐共體）所實施的三階段垂直產(chǎn)業(yè)政策中不難看出，歐盟往往把垂直產(chǎn)業(yè)政策視為一種非常態(tài)的、應(yīng)對危機的政策。歐盟的根本性條約亦體現(xiàn)了歐盟垂直產(chǎn)業(yè)政策的這一特征。1951年，德、法、意、荷、比、盧歐洲六國締結(jié)《巴黎條約》，成立歐洲煤鋼共同體，目的是保證對歐洲經(jīng)濟恢復(fù)至關(guān)重要的煤炭、鋼鐵行業(yè)的充足供應(yīng)和統(tǒng)一監(jiān)管。條約規(guī)定，歐洲各國可以使用投資規(guī)劃、配額、最低價格和貿(mào)易保護等手段來保障煤炭與鋼鐵的供給。盡管條約默許了歐洲國家的自行產(chǎn)業(yè)干預(yù)，但條約本身并未強調(diào)“產(chǎn)業(yè)政策”。④雅克·佩克曼斯：《歐洲一體化：方法與經(jīng)濟分析》，吳弦、陳新譯，中國社會科學(xué)出版社，2006年，第370頁。也即是說，盡管受舒曼時代的超國家主義狂熱的影響，人們期望共同體能在煤炭與鋼鐵兩個戰(zhàn)略命脈部門發(fā)揮積極的作用，但是《巴黎條約》的理念從根本上而言是自由而非干預(yù)性的。Loukas Tsoukalis， António da Silva Ferreira， “Management of Industrial Surplus Capacity in the European Community”， International Organization， 1980， 34（3）， p.357.

1957年，《羅馬條約》簽訂，歐洲經(jīng)濟共同體（EEC）于次年建立，正式開啟了歐洲一體化進程。但在作為歐洲一體化奠基之法的《羅馬條約》中，亦未明確提到產(chǎn)業(yè)政策。除了政治目標以外，《羅馬條約》主要強調(diào)通過構(gòu)建內(nèi)部市場來促進歐洲一體化。條約強調(diào)建立工業(yè)品關(guān)稅同盟，對第三國實行共同的對外關(guān)稅與共同商業(yè)政策，以促進共同體內(nèi)部的貿(mào)易流動。為保證共同體市場內(nèi)部的正常運行，條約不僅沒有提及對產(chǎn)業(yè)干預(yù)的政策，反而在共同體層面突出強調(diào)了看似與之相反的“競爭政策”。條約序言中明確提道：各國承諾要“確保穩(wěn)定的擴張、平衡的貿(mào)易與公平的競爭”，共同體要建立一個“確保共同市場的競爭不被扭曲的制度”?！读_馬條約》規(guī)定，為了增加競爭和促進貨物的自由流動，必須放棄對特定行業(yè)的補貼和國家援助，或至少要遵守共同的規(guī)則。不過，該條約仍允許在不同的成員國維持不同版本的產(chǎn)業(yè)政策，其中一些側(cè)重于部門性政策，另一些則側(cè)重于框架條件。⑤Karl Aiginger， Susanne Sieber， “The Matrix Approach to Industrial Policy”， International Review of Applied Economics， 2006， 20（5）， pp.573601; p.577.

1992年簽署的《馬斯特里赫特條約》在“產(chǎn)業(yè)”條目之下增加了一項新條款，即第130條（現(xiàn)第157條），首次將歐盟產(chǎn)業(yè)政策的職能權(quán)限劃歸至共同體層次。這一新條款集中在“共同體產(chǎn)業(yè)競爭力的必要條件”上，幾乎沒有為政府干預(yù)或者“擇優(yōu)”提供法理上的依據(jù)，并明確排除了共同體“可能導(dǎo)致競爭扭曲”的一些措施。④《馬斯特里赫特條約》進一步明確了構(gòu)成產(chǎn)業(yè)政策的四大目標，分別是：

（1）加快產(chǎn)業(yè)對結(jié)構(gòu)變化的調(diào)整;

（2）鼓勵創(chuàng)造一個有利于整個共同體的公司和企業(yè)（特別是中小型公司）的主動性和發(fā)展的環(huán)境;

（3）鼓勵建立一個有利于企業(yè)合作的環(huán)境;

（4）挖掘以創(chuàng)新、研究和技術(shù)發(fā)展為重點的政策的產(chǎn)業(yè)潛力。⑤

與《巴黎條約》和《羅馬條約》相類似的是，垂直產(chǎn)業(yè)政策仍然被排除在《馬斯特里赫特條約》之外，在歐盟的重要條約中，產(chǎn)業(yè)政策幾乎沒有以一種固化的形式正式出現(xiàn)。歐盟的官方文件仍然只強調(diào)競爭、鼓勵市場。

歐盟對垂直產(chǎn)業(yè)政策的特殊態(tài)度源于其自身定位和現(xiàn)實背景。首先，自歐共體成立以來，歐盟的首要任務(wù)一直是推動并加深歐洲一體化。產(chǎn)業(yè)政策的使用必須服膺于歐盟一體化的大局。自1951年煤鋼共同體開始，由于《巴黎條約》更多地將干預(yù)的能力授予共同體而非國家，此時的產(chǎn)業(yè)政策體現(xiàn)了成員國對共同體權(quán)限的讓渡，因此并非是歐洲一體化的阻礙。雙方并行不悖，甚至在某種程度上實現(xiàn)了互補。但當(dāng)歐洲進一步塑造“單一市場”之時，垂直產(chǎn)業(yè)政策與歐洲一體化出現(xiàn)了矛盾。從1957年的《羅馬條約》到1986年的《單一歐洲法令》，歐盟借統(tǒng)一內(nèi)部大市場不斷推動一體化程度加深?！读_馬條約》消除關(guān)稅壁壘之后，統(tǒng)一大市場的最大障礙即是各成員國內(nèi)部的非關(guān)稅壁壘，其中各國的產(chǎn)業(yè)政策就是這一壁壘的重要組成部分。因此，歐盟試圖從共同體層面限制各成員國實施國家產(chǎn)業(yè)政策的能力，《馬斯特里赫特條約》中關(guān)于產(chǎn)業(yè)的新增條目即為明證。與此同時，即使是在共同體層面，歐盟一般也不愿意采取垂直產(chǎn)業(yè)政策。由于企業(yè)擴張存在結(jié)構(gòu)性限制，真正歐洲層面的集中反而相對較少。Commission， “First Report on Competition Policy”， Annual Competition Reports， 1972.歐盟打造“歐洲冠軍企業(yè)”的嘗試很容易演變?yōu)樘囟ù髧鴮Α皣夜谲娖髽I(yè)”的追逐。歐盟曾嘗試解決產(chǎn)業(yè)政策與歐洲一體化之間的沖突，其方法就是令新成員國放開對國內(nèi)某些行業(yè)的保護，以此為核心國的企業(yè)找到擴張方向。Visnja Vukov， “More Catholic than the Pope？ Europeanisation， Industrial Policy and Transnationalised Capitalism in Eastern Europe”， Journal of European Public Policy， doi： 10.1080/13501763.2019.1684976， 20191027.迄今為止，德國企業(yè)和法國企業(yè)國際化最常見的形式便是收購歐洲競爭對手。Milan Babic， Javier Garcia-Bernardo and Eelke M. Heemskerk， “The Rise of Transnational State Capital： State-Led Foreign Investment in the 21st Century”， Review of International Political Economy， 2020， 27（3）， pp.433475.西班牙和意大利也是收購歐洲其他國家企業(yè)的主力。脫歐前的英國相對將精力集中于銀行業(yè)的國際化。James Silverwood， Richard Woodward， “From Maggie to May： Forty Years of （De）Industrial Strategy”， The Political Quarterly， 2018， 89（4）， pp.631639.但是，這種政策并未解決一體化實踐與垂直產(chǎn)業(yè)政策的實質(zhì)沖突。其緩解矛盾的方式建立在后入歐國家的犧牲之上，甚至可以理解為，這些國家為加入歐盟做出了利益交換。

另外，對于歐洲國家而言，在大部分時期，即使不使用垂直產(chǎn)業(yè)政策，其仍能保持對國家戰(zhàn)略行業(yè)的控制能力。如在銀行和電信業(yè)，即使完全放開保護，允許外資企業(yè)進入本國，因相較外國公司，本國公司獲得經(jīng)營許可更為容易，其仍然能獲得相應(yīng)的競爭優(yōu)勢。Rachel A. Epstein， “Assets or Liabilities？ The Politics of Bank Ownership”， Review of International Political Economy， 2014， 21（4）， pp.765789.國家亦可通過對經(jīng)營許可權(quán)限的發(fā)放獲得對銀行、電信業(yè)的影響能力。同時，對處于私有化進程中的公共服務(wù)部門，各國政府通常仍是其中的重要股東，并可通過種種投票權(quán)的設(shè)計掌控企業(yè)的經(jīng)營權(quán)。Jack E. S.Hayward， Industrial Enterprise and European Integration： From National to International Champions in Western Europe， Oxford University Press， 1995.甚至在完全沒有持股的情況下，國家也可以通過加強對私人投資者的監(jiān)管來獲得事實上的影響力——如西班牙對西班牙電信的股東做出的限制一般。Fabio Bulfone， “The State Strikes Back： Industrial Policy， Regulatory Power and the Divergent Performance of Telefonica and TelecomItalia”， Journal of European Public Policy， 2017， 26（5）， pp.752771.因此，在非危機時期，垂直產(chǎn)業(yè)政策對于成員國與歐共體而言均非剛需。

其次，產(chǎn)業(yè)政策本身亦與歐洲長期對市場經(jīng)濟理念的堅持相悖，也因此一直以來面臨較大爭議。對于歐盟而言，競爭已經(jīng)被提升到一個崇高的地位，很多人篤信唯有競爭才能塑造產(chǎn)業(yè)競爭力。Mitchell P. Smith， “Germanys Quest for a New EU Industrial Policy： Why It Is Failing”， German Politics， 2015， 14（3）， pp.315331. 從一些歐洲學(xué)者對“產(chǎn)業(yè)政策”“競爭政策”的討論中，我們可以見到“市場原教旨主義”的影子。不少歐洲學(xué)者認為，歐盟不應(yīng)當(dāng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)政策，“自由競爭”才是歐盟應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)的原則，垂直產(chǎn)業(yè)政策背后的政府直接干預(yù)是一種扭曲市場的行為。Hubert Buch-Hansen， Angela Wigger， “Revisiting 50 Years of Market-Making： The Neo-liberal Transformation of European Competition Policy”， Review of International Political Economy， 2010， 17（1）， pp.2044.另有學(xué)者承認歐盟在20世紀80年代之前采用過直接干預(yù)的垂直產(chǎn)業(yè)政策，但他們認為此類政策通常導(dǎo)致惡果，難以促進經(jīng)濟良好發(fā)展。通過政府指導(dǎo)和支持來創(chuàng)建競爭優(yōu)勢通常行不通，對陷入困境的行業(yè)進行幫扶也只會阻礙資源的自然轉(zhuǎn)移。Geoffrey Owen， “Industrial Policy in Europe since the Second World War： What Has Been Learnt？” ECIPE Occasional Paper， 2012（1）.

正是因為存在上述觀點，歐盟在應(yīng)對危機時引入垂直產(chǎn)業(yè)政策一直存在內(nèi)外爭議。內(nèi)部爭議主要是圍繞垂直產(chǎn)業(yè)政策的具體效力，在某種程度上亦可理解為凱恩斯主義與新自由主義的發(fā)展道路之爭。如在歐盟產(chǎn)業(yè)政策的第一階段，不少學(xué)者就認為歐盟挑選“贏家”的嘗試是一種財政上的浪費。西德的經(jīng)濟表現(xiàn)最好是因為其使用干涉主義的政策最少，其經(jīng)濟成功來自貿(mào)易開放、職業(yè)培訓(xùn)制度以及銀行與工業(yè)的緊密聯(lián)系。⑤Geoffrey Owen， “Industrial Policy in Europe since the Second World War： What Has Been Learnt？” ECIPE Occasional Paper， 2012（1）.即使是對歐盟“打造贏家”的成功案例——空客公司，亦存在質(zhì)疑意見。有學(xué)者指出，空客公司的成功給歐洲消費者帶來的實際好處有限。Damien Neven， Paul Seabright， “European Industrial Policy： The Airbus Case”， Economic Policy， 1995， 10（21）， pp.313358.亦有學(xué)者認為，航空業(yè)具有特殊性，空客公司的成功可能只是垂直產(chǎn)業(yè)政策的一種特例，并不能復(fù)制到其他行業(yè)。Paul Seabright， “National and European Champions-Burden or Blessing？” CESifo Forum， 2005.今天仍存在這種爭議，德國學(xué)術(shù)界對阿特邁爾發(fā)布的《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》總體持貶斥態(tài)度。德國政府經(jīng)濟顧問委員會“五賢人”（Fünf Weisen） 中的四位教授均認為，讓政府選擇產(chǎn)業(yè)進行扶持并不可行，必然會對其他經(jīng)濟主體產(chǎn)生負面外部效應(yīng)。黃燕芬：《〈德國工業(yè)戰(zhàn)略2030〉全解析》，http：//spap.ruc.edu.cn/displaynews.php？id=12902&cid=196，2019年12月3日。相反，即使不采取垂直產(chǎn)業(yè)政策，水平產(chǎn)業(yè)政策也足以發(fā)揮重要作用。相較于空客，GSM的確立為歐洲消費者帶來了性價比更高的服務(wù)，這就是市場“選擇贏家”的優(yōu)勢。同時，很多學(xué)者也認為，發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)的北歐國家在這一問題上表現(xiàn)良好。以芬蘭為例，其在20世紀90年代創(chuàng)造了一種鼓勵對知識型工業(yè)尤其是信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資的環(huán)境，政府主要的產(chǎn)業(yè)政策開支用于鼓勵教育、研發(fā)以及創(chuàng)新。在并未刻意挑選“贏家”的前提下，諾基亞公司在很長一段時間成為移動電話行業(yè)的霸主。⑤同時，垂直產(chǎn)業(yè)政策的引入對于歐盟而言也面臨較強的外部爭議。歐盟一直試圖依靠“規(guī)范性權(quán)力”輸出規(guī)則，如近來學(xué)者所提出的“布魯塞爾效應(yīng)”，就是指歐盟利用單一市場獲取制定區(qū)域內(nèi)標準及塑造全球規(guī)則的能力。Anu Bradford， The Brussels Effect： How the European Union Rules the World， Oxford University Press， 2020.在這種情況下，歐盟對產(chǎn)業(yè)政策的倡導(dǎo)實則是在損害自身塑造規(guī)則的能力。其他國家可能將歐盟的行為視為一種“雙重標準”，認為其背棄了自己所倡導(dǎo)的多邊貿(mào)易體系，只是在單方面推行貿(mào)易保護主義。近年來，歐洲在面對來自美國的技術(shù)競爭時呈現(xiàn)被碾壓的態(tài)勢。美國在高科技領(lǐng)域，尤其是現(xiàn)代通訊技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字領(lǐng)域?qū)W技術(shù)優(yōu)勢明顯。美國高科技公司如蘋果、谷歌在歐獲利頗豐。囿于自身技術(shù)劣勢，歐盟只能通過被稱為史上最嚴個人信息保護法的《一般數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）、《數(shù)字服務(wù)法》、《數(shù)字市場法》抗衡美國帶給其的巨大壓力。雙方也因而在數(shù)字稅、信息安全等問題上博弈不斷。在這樣的態(tài)勢下，美國只會將歐盟垂直產(chǎn)業(yè)政策視為歐盟對美國發(fā)起技術(shù)競爭的政策工具。此外，歐盟亦于2019年通過《歐盟外資審查條例》，歐委會的實際監(jiān)管權(quán)限擴大，權(quán)力增強。李佳：《歐盟外資審查機制改革及其對中國的影響》，《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報》，2021年第2期，第3345頁。這一條例矛頭直指在歐投資頗多的中國，試圖限制中國赴歐投資領(lǐng)域。鑒于歐盟長期在國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域推動基于補貼的投資限制，中國等新興國家很容易從歐盟的垂直產(chǎn)業(yè)政策中嗅到較濃的火藥味，將其視為歐盟貿(mào)易保護主義抬頭的表現(xiàn)。

綜上，因為既與一體化實踐相悖，也不符合歐盟長期堅持的市場經(jīng)濟理念，歐盟的垂直產(chǎn)業(yè)政策長期面臨內(nèi)外爭議，最終只能作為一種輔助性、應(yīng)急性的政策，歐盟在其使用問題上表現(xiàn)了高度的審慎。

三、 當(dāng)前歐盟垂直產(chǎn)業(yè)政策的實施前景

基于上述分析，歐盟未來可能會進一步加大垂直產(chǎn)業(yè)政策的使用規(guī)模和強度，并能取得一定成效，但是離其希冀實現(xiàn)的目標恐怕還有巨大差距。歐盟此輪垂直性產(chǎn)業(yè)政策規(guī)模將在內(nèi)外因素的共同作用下繼續(xù)擴大：

其一，國際競爭格局下，歐盟的相對落后與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的相對機遇將刺激歐盟繼續(xù)擴張其產(chǎn)業(yè)政策。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，新一輪經(jīng)濟全球化推動國際產(chǎn)業(yè)大調(diào)整，歐盟制造業(yè)的全球份額持續(xù)萎縮。自2008年金融危機以后，隨著對產(chǎn)業(yè)競爭力下降的擔(dān)心，歐盟亦憂慮于“戰(zhàn)略自主”能力的下降。鄭春榮、吳永德：《歐盟產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整及其對中歐合作的影響》，《當(dāng)代世界與社會主義》，2021年第1期，第98106頁。同時，新興經(jīng)濟體也在迎頭趕上。在工業(yè)增長方面，從2000年到2014年，歐盟在制造業(yè)全球價值鏈（GVC）中占全球附加值的份額從27%減少到16%。其所下降的份額大部分為新興經(jīng)濟體所占去。Marcin Szczepański， Ioannis Zachariadis， “EU Industrial Policy at the Crossroads： Current State of Affairs， Challenges and Way forward”， EPRS， European Parliamentary Research Service， Dec.2019.新興經(jīng)濟體經(jīng)濟的高速增長與政府力推的產(chǎn)業(yè)政策密切相關(guān)。歐盟亦注意到，當(dāng)前世界正面臨科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型浪潮。早在2010 年，《歐洲2020》戰(zhàn)略規(guī)劃明確提出要盡快實現(xiàn)以科技創(chuàng)新為基礎(chǔ)的智能增長?？萍紕?chuàng)新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的機遇期為歐盟使用產(chǎn)業(yè)政策迅速縮小差距創(chuàng)造了機會。

其二，歐盟及成員國產(chǎn)業(yè)政策的部分成功經(jīng)驗也將促使歐盟繼續(xù)采取相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策的路徑。一方面，歐盟產(chǎn)業(yè)政策在對過去相應(yīng)領(lǐng)域政策進行反思、評估的基礎(chǔ)上持續(xù)更新，以適應(yīng)內(nèi)外經(jīng)濟形勢的持續(xù)變化。另一方面，成員國、成員國集團的產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗，通過大國推動或歐盟主動吸收轉(zhuǎn)化為歐盟層面的產(chǎn)業(yè)政策。歐盟東擴以來，內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展異質(zhì)性日益突出，“多速歐洲”已然成為現(xiàn)實，各成員國在產(chǎn)業(yè)政策的實施意愿和能力上存在明顯差異。德法等大國較早意識到歐洲競爭力相對衰弱、實施產(chǎn)業(yè)政策迫在眉睫的現(xiàn)實，率先嘗試產(chǎn)業(yè)政策，并將其中一部分產(chǎn)業(yè)政策向歐盟推廣。例如，德法兩國簽署《德法共同產(chǎn)業(yè)政策宣言》后，歐委會正式公布的、被外界稱為“歐洲版五年計劃”的《戰(zhàn)略規(guī)劃2019—2024》也將產(chǎn)業(yè)政策列為四大重點之一。從歐盟研發(fā)支出（R&D）強度（研發(fā)經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重）亦可看出，金融危機也并未改變歐盟此項支出的增長，并且，2008年之后該強度呈現(xiàn)較為顯著的增長，逐漸接近2.2%。

但是，歐盟產(chǎn)業(yè)政策在有所成效的同時，受限于主客觀原因，難以完全實現(xiàn)預(yù)期目標、徹底扭轉(zhuǎn)其相對衰弱的現(xiàn)狀：

首先，歐盟的治理架構(gòu)阻礙產(chǎn)業(yè)政策的有效執(zhí)行。橫向看，歐盟各成員國經(jīng)濟發(fā)展異質(zhì)性增強，南北差距、東西差距擴大，利益訴求分歧突出。制造業(yè)大國（法國、德國、意大利等）、金融大國（脫歐前的英國、愛爾蘭）以及高科技國家（北歐國家）之間的利益訴求分歧，迫使歐盟在實施產(chǎn)業(yè)政策的同時還需考慮“歐洲團結(jié)”，避免損益不均的后果。縱向看，受限于當(dāng)前一體化現(xiàn)實下歐盟與成員國的權(quán)能分工，歐盟層面的產(chǎn)業(yè)政策主要起指導(dǎo)性作用，產(chǎn)業(yè)政策的實施有賴于成員國中央與地方政府的投入與監(jiān)管。不同成員國內(nèi)部錯綜復(fù)雜的政治勢力與對產(chǎn)業(yè)政策的不同態(tài)度，導(dǎo)致歐盟產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行難免打折扣。

其次，歐盟實施產(chǎn)業(yè)政策的“能力”或者說“資源”相對不足。與中美相比，歐盟市場尤其是新興領(lǐng)域市場規(guī)模有限，創(chuàng)新能力不足。此輪以信息技術(shù)為代表的科技創(chuàng)新浪潮中，歐盟暴露出基礎(chǔ)設(shè)施不足、政府過度監(jiān)管等現(xiàn)實問題。在全球產(chǎn)業(yè)鏈趨于成熟的現(xiàn)實中，由于缺乏必要的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群作為杠桿，歐盟的產(chǎn)業(yè)政策相對中美更加“任重道遠”。同時，歐債危機以來歐盟經(jīng)濟發(fā)展相對停滯、成員國政府債務(wù)高企而財政資源不足、歐盟財政一體化尚未實現(xiàn)等問題限制了歐盟產(chǎn)業(yè)政策的投入。未來一段時期，歐盟經(jīng)濟還將面臨疫情下經(jīng)濟復(fù)蘇的壓力、英國“脫歐”影響等現(xiàn)實挑戰(zhàn)。盡管歐盟通過規(guī)制層面的努力試圖以軟實力彌補硬實力的不足，歐盟經(jīng)濟發(fā)展乏力、政府投入不足的現(xiàn)實問題仍然亟待解決。

再次，產(chǎn)業(yè)政策與一體化之間的認知張力還將持續(xù)困擾歐盟。歐洲一體化與經(jīng)濟自由化的邏輯高度重合，歐洲單一市場的建立過程也是不斷拆除壁壘，提升商品、服務(wù)、勞動力和資本流動自由化水平的過程。這一過程與冷戰(zhàn)的背景交織，在歐洲形成了對產(chǎn)業(yè)政策排斥乃至厭惡的政治氛圍，并總體延續(xù)至今。自上而下的歐盟產(chǎn)業(yè)政策必然遭致歐洲內(nèi)部某些政治勢力的抵抗。對于產(chǎn)業(yè)政策的方向、時限等具體問題，不同政治派別的態(tài)度存在差異，這也將困擾歐盟產(chǎn)業(yè)政策作用的持續(xù)發(fā)揮。如果垂直產(chǎn)業(yè)政策對于歐盟仍然是臨時性、輔助性的政策，那顯然其最終成效仍然有限。相反，如果歐盟能在一體化與垂直產(chǎn)業(yè)政策實施中尋找到新的平衡點，那么歐盟產(chǎn)業(yè)政策的成效可能值得更多期待。

（作者感謝紀昊楠的相關(guān)建議、貢獻。）

EU Vertical Industrial Policy： Historical Evolution，

Positioning Reasons and Prospects

DING Chun1， LUO Tianyu2

1. Institute of World Economy， Fudan University， Shanghai 200433， China;

2. School of Social Sciences， Tsinghua University， Beijing 100084， China

The relaunch of the EU vertical industrial policy has caused a great controversy in Europe and beyond. The European Union （European Community） has used vertical industrial policy intermittently in three phases since the post-war period. The first phase （1951—1973） was used to create “champion enterprises”， while the second phase （1973—early 1980s） to save sunset industries， and the third phase （2008—present） to ensure the competitiveness of European industries. Vertical industrial policy has obvious short-term effects， but its long-term effects are often criticized due to its contradiction with the need to maintain a unified European market to promote competition and the EUs own market economy philosophy. The EU has always regarded vertical industrial policy as a crisis response policy and a complementary policy. It is also difficult for the EU to justify the policy. The current heated debate on industrial policy is a continuation of the historical dispute over the development path of the EU. Based on past experience， this round of vertical industrial policy restart may have some effects. However， it is not likely to fully meet the target.

industrial policy; European integration; industrial competitiveness; Europe Union