葛天博

(紹興文理學院 商學院，浙江 紹興 312000)

推進市域社會治理現(xiàn)代化的治理目標，意味著中央與市之間直接進入央地權(quán)益關(guān)系的調(diào)整、重構(gòu)與規(guī)范框架之內(nèi)(1)在中央主體作為理解的前提下，“地方”這一概念所涵蓋的政治意義，往往是相對中央而言的縱向組織關(guān)系，是指省、直轄市、自治區(qū)這一級的政治主體。但是，在討論地方問題的過程中，“地方”的指向沒有嚴格的界定，形成了對“地方”的籠統(tǒng)性認識，以至于研究者忽略了對中央決策真正起到影響作用的地方主體不是省級主體，而是市級主體。。在涉及地方利益的政策與制度執(zhí)行過程中，省級主體往往不僅是市級主體向中央要政策的代言人，而且也是借助市級主體反映的情況提出要求的“搭車人”。因此，要想發(fā)揮省級主體的統(tǒng)管統(tǒng)籌功能，調(diào)動起市級主體責任(2)根據(jù)《地方組織法》《立法法》的相關(guān)規(guī)定：我國具有地方立法權(quán)的市包括省會所在地城市、國務院批準的較大的市、經(jīng)濟特區(qū)所在城市以及廣東東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市等四個埠社區(qū)的地級市。其他的雖以“市”命名的，即所謂的縣級市，并不被包含在內(nèi)。，就必須在中央與市之間建立由省級主體參與但是又能夠直接為中央決定的約束評價機制(3)在中央執(zhí)政的原則性與省級主體施治的靈活性之間，省級主體起到了上傳下達的作用，即傳達中央精神和以中央精神作為依據(jù)的概念性要求。然而，市級主體不僅要充分理解中央與省里的意思，而且要充分結(jié)合市域空間的現(xiàn)實情況。地方的實體性責任表面上看歸屬省級，實際上是由市級主體擔當。因此，中央通過職能部門的業(yè)務管轄和政治組織的直系領(lǐng)導對省級主體構(gòu)成自上而下的約束，之所以在相當大的程度上被市場經(jīng)濟帶來的地方利益所消解，根子在于市域主體才是市場經(jīng)濟發(fā)展的主導者、參與者與操作者和管控者。。2014年黨的十八屆四中全會做出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”的決定，在政治晉升、財政特別支持與政策傾斜等激勵之外，將法律監(jiān)督權(quán)與公益訴訟權(quán)并軌適用，將原先中央難以直管的市域公益保護責任從政治表態(tài)轉(zhuǎn)向法治實踐，不僅杜絕了市域主體借助省域主體投機“上有政策下有對策”的鉆空子行為，而且通過上提省級主體的政治責任，弱化省級主體袒護市級主體的偏好(4)中央強化對省域主體的約束機制，其目的在于推進省域經(jīng)濟社會發(fā)展，然而，市域主體的存在，導致中央約束機制陷入“一統(tǒng)就死”和“一放就亂”的困境。。同時，中央與省基于檢察規(guī)制的一體化而形成推動市域主體圍繞公益保護責任著力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、深化法治建設、完備地方治理體系等三個維度的整體協(xié)同發(fā)展(5)根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國四級檢察體制，即最高人民檢察院、省級人民檢察院、市級人民檢察院與基層人民檢察院之間屬于上下級領(lǐng)導關(guān)系。行政化的縱向管理體制保證了檢察權(quán)。。

一、環(huán)境公益訴訟制度促使市域主體強推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

中央把環(huán)境保護作為公益對象上升為治國理政的目標，意味著中央與市之間在權(quán)責關(guān)系上將要發(fā)生重組，直接對地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生正向壓力。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中不可逆行的選擇，技術(shù)革命必然帶來可消耗性自然資源的重新配置，而驅(qū)動技術(shù)革命的動力則源于自然資源的稀缺。在以自然資源高耗作為產(chǎn)業(yè)營利的發(fā)展中國家，“經(jīng)濟增長的資源環(huán)境代價過大”[1]。以環(huán)境保護為主要內(nèi)容的公益訴求不僅是國家的政治責任，而且也是國家的憲法責任。中央通過政策引導與財政專項支持地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，往往由于市域主體只有提高可支配稅收才能完成中央指派的政治任務這一現(xiàn)實責任而出現(xiàn)“選擇性執(zhí)行”。

(一)市域主體環(huán)境治理責任模糊與政策壓力

央地分稅制與本地國有企業(yè)造成環(huán)境惡化由省域主體“背鍋”的治理思路，與環(huán)境問責“政治上位”與行政政治化的融合[2]，導致環(huán)境公益保護成本投入大于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型收益。盡管國家有責任和義務實施關(guān)系到每個人福利的公益保護(6)《憲法》第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！?，然而，公益范圍基于“公”“私”界定尚處于爭議之中[3]。因此，在環(huán)境保護與發(fā)展領(lǐng)域，市域主體作為國家治理地方的實質(zhì)代理人，其應當為“保護和改善”環(huán)境之不盡責后果而承擔政治責任。然而，環(huán)境自然的整體不可分割性在中央與省的央地關(guān)系中掩蓋了市域空間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與環(huán)境公益保護的主體性責任。

環(huán)境法治已經(jīng)成為全面推進依法治國進程中高度重視的領(lǐng)域，2017年十九大報告認為“生態(tài)環(huán)境保護任重道遠”[4]。中央與市兩級政治主體之間，由于主體角色不同，因而主體責任也不同。中央通過環(huán)境治理是為了回應國際社會的評價，始于大國責任；市域社會通過治理環(huán)境是為了得到中央肯定性的認可，始于政治責任。在唯“GDP”政績觀主導地方政治責任方向的評價體系下，為GDP而為的社會空間內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與中央治理環(huán)境目標而要求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型之間不具有直接的責任等號。因此，市域主體推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是為了獲得GDP，其目標在于提升政績而非為了根治環(huán)境。

(二)環(huán)境公益訴訟驅(qū)動市域主體主動環(huán)保

檢察環(huán)境公益訴訟制度的確立，意味著環(huán)境資源從規(guī)制乏力的生產(chǎn)消耗轉(zhuǎn)向合規(guī)化發(fā)展投入。環(huán)境保護從消耗后的生態(tài)修復轉(zhuǎn)向消耗前保護與消耗后修復并舉的生態(tài)建設，這對以環(huán)境資源和人工成本低廉為主要利潤支持的產(chǎn)業(yè)而言，面臨著必須轉(zhuǎn)型的選擇。中央設立檢察環(huán)境公益訴訟制度是以國家治理現(xiàn)代化、責任大國和建成小康社會戰(zhàn)略目標為決策基礎，市域主體可能仍然會借助中央治理環(huán)境的決策滿足地方性利益。2015年檢察公益訴訟制度在部分省市自治區(qū)試點，意味著省級及其以下政治主體不僅僅只是執(zhí)行中央環(huán)保政策的責任主體，而且還可能因為環(huán)境執(zhí)法“懈怠”而成為檢察機關(guān)提起公益訴訟的被告。檢察機關(guān)從《憲法》授權(quán)的法律監(jiān)督主體轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境公益訴訟的代表人，這就踢掉了地方政府依托中央直屬環(huán)保部門與地方環(huán)保部門雙重管理體制推卸環(huán)保不力的責任墊石。對于中央堅定不移實施環(huán)境公益訴訟的決心，市域主體不能指望省級主體的“袒護”來弱化本應承擔的責任，而只能通過地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提高履行環(huán)境公益保護的責任能力。

(三)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是環(huán)保實現(xiàn)的基礎條件

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與環(huán)境保護治理之間，一方面，各地“發(fā)展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決”[4]；另一方面，國家治理過程中“全面依法治國任務依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強”[4]。環(huán)境公益訴訟制度試行兩年期間的司法行動，對于污染型產(chǎn)業(yè)來講無疑是一場雷厲風行的“掃污除染”。2017年6月，在民事訴訟法和行政訴訟法中建立檢察公益訴訟制度的修訂提案獲得全國人大常委會通過。國家檢察機關(guān)代表中央通過檢察公益訴訟，環(huán)境公益訴訟的范圍幾乎涵蓋了資源型的地方產(chǎn)業(yè)(7)據(jù)報道：“2017年7月至2019年9月，中國檢察機關(guān)共立案生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟案件118 012件，占立案總數(shù)的54.96%。通過辦案督促治理被污染、損毀的耕地、濕地、林地、草原321萬畝，督促清理固體廢物、生活垃圾3 104萬噸，追償修復生態(tài)、治理環(huán)境費用34.5億元。”《檢察公益訴訟:一個為世界認同的環(huán)境保護“中國方案”》，載《檢察日報》2019年3月14日，第1版。，在處罰力度上體現(xiàn)“有為政府”的積極一面，對地方經(jīng)濟發(fā)展形成新的競爭產(chǎn)生了外部性激勵效用(8)“2018年，全國檢察機關(guān)共立案辦理民事公益訴訟4 393件、行政公益訴訟108 767件。其中，涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護59 312件。通過辦案，督促治理被污染損毀的耕地、濕地、林地、草原211萬畝，督促清理固體廢物、生活垃圾2 000萬噸。追償修復生態(tài)、治理環(huán)境費用30億元，違法者必須為恢復受損公益‘買單’”。。2018年6月16日環(huán)境公益訴訟制度全面實施接近一周年之際，中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》(以下簡稱《意見》)，特別強調(diào)地方政府必須優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(9)該《意見》要求地方“在能源、冶金、建材、有色、化工、電鍍、造紙、印染、農(nóng)副食品加工等行業(yè)，全面推進清潔生產(chǎn)改造或清潔化改造”，“編制實施打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年作戰(zhàn)計劃，……調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”。。在國務院《意見》和環(huán)境公益訴訟雙向激勵下，市級主體自覺重構(gòu)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型布局，放棄過分開掘?qū)е颅h(huán)境資源市場稀缺與人工成本低廉在改革開放前半期具有的比較優(yōu)勢，轉(zhuǎn)向為“有限政府”與“有效政府”相結(jié)合的稟賦結(jié)構(gòu)[5]。市域主體對市域空間內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有效干預，有力地驅(qū)動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向低能耗、高技術(shù)、附加值大的新興綠色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

(四)綠色產(chǎn)業(yè)是市域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的首選

市域環(huán)境保護的訴訟競爭轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤疆a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型上面來，賦予了環(huán)境公益訴訟在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中具有外部性激勵因素地位的價值，推動環(huán)境保護對標提升。在產(chǎn)業(yè)朝向綠色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，先前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型比較成功的地區(qū)，對待環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)積極作為的態(tài)度，從而爭取到更多的國家投資；反之，先前依靠環(huán)境資源消耗獲得低附加值發(fā)展的地區(qū)，則對待環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)消極作為。“既要金山銀山，也要綠水青山”的時代訴求[6]，促進市域主體圍繞公益訴訟作為表達地方權(quán)力對中央為實現(xiàn)人民對美好生活向往追求目標的積極響應而形成地方性競爭的外部性激勵和外源性驅(qū)動力?！度珖鞘猩鷳B(tài)保護與建設規(guī)劃(2015—2020年)》提出，到2020年城市生態(tài)建設與保護的目標之一是實現(xiàn)我國環(huán)保投資占GDP的比例不低于3.5%。在“全面推進清潔生產(chǎn)改造或清潔化改造”方面[7]，環(huán)境公益訴訟是環(huán)境行政執(zhí)法制度“失靈”后國家選擇另一種非行政管理模式的“填平”，并把環(huán)境保護本身帶來的資本投入轉(zhuǎn)化為綠色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)成分。中央與地方政府治理環(huán)境投資的投入一直處于增長態(tài)勢(10)“2000—2016年，我國環(huán)境治理投資總額從1 014.90億元增長至2016年的9 219.80億元，復合增速達14.79%。2016年，我國環(huán)境治理投資占GDP比例為1.24%。”中金普華產(chǎn)業(yè)研究院：《我國環(huán)境治理投資占GDP比例還比較低，環(huán)保投資仍有很大提升空間》，http://www.chinazjph.com/dongcha/3163.html2018-11-29-10:17:05，最后訪問日期：2020年2月11日。，環(huán)境治理投資的逐年遞進，說明國家治理環(huán)境的力度不斷加大，環(huán)境治理投資已經(jīng)成為推動綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國家動力。

二、環(huán)境公益訴訟制度倒逼市域主體深化法治建設

地方法治的提出，在很大程度上是出于地方政府的政治責任。從中央關(guān)于依法治國的頂層設計，到地方法治建設的基層方案，“堅持黨的領(lǐng)導，是社會主義法治的根本要求”[8]。法治責任在制度上體現(xiàn)出來的“政治任務”標簽，推動了地方法治競爭。從立法、執(zhí)法、檢察、審判四種權(quán)力的運行，結(jié)合我國二審終審制度以及行政行為的處罰、強制、許可、復議等行政管理法規(guī)來看，設區(qū)的市既是我國立法體系中最底層的立法主體，也是絕大部分訴訟案件終審的主體，還是直接面對行政相對人做出具體行政行為的主體。所以，設區(qū)的市是地方法治的主體。同一省域內(nèi)與不同省域之間設區(qū)的市，源于來自省域或者中央的法治指數(shù)考核，推動了地方法治競爭。

(一)省管視野下市域主體法律責任的弱化

“當代中國地方法治競爭的興起，源于‘央地’經(jīng)濟分權(quán)、國家法治的引領(lǐng)和流動經(jīng)濟的壓力?！盵9]省域經(jīng)濟發(fā)展與中央評價省級主體政績機制的掛鉤，驅(qū)動省級主體將壓力翻轉(zhuǎn)至市域主體，而市域主體則以地方法治競爭的姿態(tài)掩蓋“地方的法治”建設。從國家法治層面上看，“基于資本流動驅(qū)動的法治建設競爭有效約束了地方政府的掠奪行為”[10]，但是，地方法治尤其是市域法治在全國范圍內(nèi)制造了市域之間的“合規(guī)化”障礙，表現(xiàn)為地方特色的實質(zhì)是地方保護(11)市域立法往往打著地方特色的名義，在地方法規(guī)的框架和條文中充填有利于地方利益保護的內(nèi)容，甚至是維護部門自身利益的內(nèi)容。參見武欽殿：《地方立法專題研究：以我國設區(qū)的市地方立法為視角》，中國法制出版社2018年版，第87頁。地方立法過程中形成的地方保護，既不利于區(qū)域法治的協(xié)同發(fā)展，也不符合法治國家、法治社會、法治政府一體化建設的法治方略。。經(jīng)濟發(fā)展速度與法治建設在市域主體政治責任與法治責任雙重標準下生成的緊張，最終導致市域法治建設不是國家法治建設方案中的地方法治，而是市域法治圍繞地方自利的法治。地方的法治，在其本質(zhì)上是為了維護地方政府的權(quán)威。市域主體既是依法治國的執(zhí)行者，又是依法治理的相對人。作為市域法治建設過程中政治主體的雙重角色，一方面，市域主體同時具備依法治國的政治責任和行政責任；另一方面，市域法治本應接受程序化的憲法審查，但是，作為國家權(quán)力的代理人，市域主體成為行政化政治考核的對象。由此，弱化了中央通過法律規(guī)范實現(xiàn)督管市域法治建設的效能。

(二)環(huán)境公益訴訟制度下市域主體法律責任的強化

地方各級檢察院作為最高人民檢察院領(lǐng)導下的直接隸屬部門，檢察公益訴訟制度的確立，是檢察權(quán)以國家名義介入地方政府責任評價過程的現(xiàn)代化探索，開啟了通過法律監(jiān)督推動地方“法治與經(jīng)濟”并行的法治建設道路。在國家法治背景下，市域主體因法治建設而承擔的政治責任被轉(zhuǎn)化為法律責任。因此，責任轉(zhuǎn)換對于推動“地方的法治”回歸地方法治，起到了積極作用。在“黨的領(lǐng)導和社會主義法治是一致的”原則下[8]，不僅“各級領(lǐng)導干部要帶頭遵守法律”[8]，而且要“完善黨委依法決策機制”[8]。在我國依憲執(zhí)政的政治圖景中，《憲法》賦予“黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的”政治領(lǐng)導地位[4]，《黨章》明確嚴格各級黨組織之間的領(lǐng)導關(guān)系(12)《黨章》第10條：“黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體。黨的最高領(lǐng)導機關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會?！钡?6條規(guī)定：“黨的下級組織必須堅決執(zhí)行上級組織的決定?！薄５胤礁骷墮z察院既是地方黨委領(lǐng)導下的法治建設主體，也是最高人民檢察院領(lǐng)導下法律監(jiān)督職能的實施主體。

(三)環(huán)境公益訴訟激活市域法治的內(nèi)生性動力

通過檢察公益訴訟制度弱化了省域主體的政治責任，強化了中央與市級主體之間的扁平化管理效應，有利于激活市域法治的內(nèi)生性動力?！缎姓V訟法》第52條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。”由于地方領(lǐng)導班子成員任期的不確定性，在高層決策者與地方執(zhí)行者之間存在著并非完全一致的發(fā)展考慮，從而導致地方借口“規(guī)范市場”和“社會福利”為由“尋租法治”[11]。公益訴訟受案范圍，從試點期間規(guī)定的四大領(lǐng)域受案范圍直接詰問地方法治，到“等”外公益案件的拓展(13)2015年7月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》規(guī)定了公益訴訟的對象，包括“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”。試點檢察機關(guān)不僅針對“等內(nèi)”四大領(lǐng)域開展公益監(jiān)督與訴訟，而且探索嘗試對“等外”領(lǐng)域也推動檢察公益訴訟。比如：根據(jù)《中華人民共和國英雄烈士保護法》相關(guān)規(guī)定，人民檢察院依法提起英雄烈士名譽權(quán)的公益訴訟則屬于“等外”。，基本上與行政部門是否嚴格執(zhí)法發(fā)生直接或者間接關(guān)聯(lián)。檢察公益訴訟制度的不斷細化與深化(14)2015年7月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，最高人民檢察院的試點工作取得了一定的成效。2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定。上述兩部法律在賦予“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”的公益訴訟權(quán)之外，以?？钜?guī)定了檢察機關(guān)履行公益訴訟的資格與程序，并明確了檢察機關(guān)提起公益訴訟的受案范圍。2018年2月23日，最高人民檢察院與最高人民法院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，作為進一步落實中央關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度的法治進程。，消解了本地區(qū)發(fā)生的行政訴訟案件往往因為地方性法規(guī)的“軟條款”而導致行政相對人利益缺失法治保護的僵局，能夠有效推進地方法治指數(shù)的提升。檢察建議和檢察訴訟逐年提升的趨勢，對市域具體職能部門的行政執(zhí)法形成了可訴壓力，激活了“健全有立法權(quán)的人大主導立法工作的體制機制，依法賦予設區(qū)的市地方立法權(quán)”的市域法治[8]。

圖1 2016—2019年各省、自治區(qū)、直轄市各級人民檢察院提出檢察公益建議總量柱狀圖

圖2 2016—2019年各省、自治區(qū)、直轄市各級人民檢察院提起訴總量柱狀圖

三、環(huán)境公益訴訟制度促進市域社會治理機制

十八屆四中全會做出“加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”的決定，意味著推進多層次多領(lǐng)域治理體系的完備將成為地方治理方案中的重頭戲。在央地稅權(quán)事權(quán)不對等的責任架構(gòu)下，建構(gòu)適應新形勢新需求的新的激勵制度，從而改變以懲罰激勵為約束機制的負向激勵[12]，是中央推進國家治理現(xiàn)代化體系建設的主要內(nèi)容，其基點在于市域社會治理效能的充分發(fā)揮。檢察公益訴訟制度的確立，盡管是以國家檢察權(quán)的角色調(diào)控地方事務，然而，其規(guī)制的對象與市域社會治理內(nèi)容耦合于國家治理圖景中，符合地方政府化解公共危機策略從“控制”到“協(xié)同治理”的變遷[13]，因而也就將中央制度壓力轉(zhuǎn)化為促進市域主體科學制定和有效執(zhí)行公共政策的能力[14]，成為推動市域社會治理體系現(xiàn)代化建設的外部性激勵。

(一)市域社會治理責任取決于央地權(quán)力配置

中央與地方之間“一對多”的扁平管理結(jié)構(gòu)，形成了國家治理統(tǒng)一決策的形式與地方治理分散決策的實質(zhì)。市域主體是地方治理的主要責任履行人，中央政府則是通過供給公共投入來推動市域社會治理的權(quán)力監(jiān)理人?，F(xiàn)實提供的法治條件決定了不能把社會治理建立在民間社會秩序的自我發(fā)展之上[15]，市域社會治理的“經(jīng)濟人”自我利益保全也意味著市域主體必須在中央政府的可控下實施地方治理。從地方競爭治理邁向國家整體治理，不僅僅是一種工具理性意義上的治理模式變遷[16]，而且彰顯中央推進治理體系整體行動的決心和能力。中央與地方在治理事務上存在以社會治理為區(qū)域的共同空間，這就意味著社會治理既是中央實現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化的基礎，也是市域社會治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)容?！吧鐣卫硎菄抑卫淼闹匾矫妗盵17]，中央通過央地權(quán)力重配阻卻市域主體與地方社會經(jīng)濟主體之間的利益連帶關(guān)系，收束地方政府的治理主體責任，從而強化中央的宏觀調(diào)控職能[18]，回歸到央地雙贏上來。

(二)市域社會治理動力源于中央制度激勵

中央植入檢察公益訴訟制度，為司法裁決央地治理關(guān)系提供了制度約束，同時也為市域主體努力提高地方治理水平，規(guī)避司法裁決注入了外部性激勵。中央檢察權(quán)的公益司法機制，不僅能夠推動政府與社會“強強聯(lián)合”，實現(xiàn)從“共治”到“善治”的轉(zhuǎn)變[19]，而且在發(fā)展不平衡不充分的不同地方之間能夠更好地“把握‘差異’與‘公平’的統(tǒng)一，實現(xiàn)‘差異的正義’原則”[20]，實現(xiàn)市域社會治理在國家治理體系中一體化建設的空間效應。公益最大化是中央與地方聚焦市域治理成效的利益共識，在環(huán)境的廣義理解上，環(huán)境公益幾乎等同公益的全部內(nèi)容。市域主體在環(huán)境政策執(zhí)行過程中受到政治激勵、晉升激勵以及財政激勵的三重影響[21]，勢必促成市域治理生成“待命意識”。在中央統(tǒng)領(lǐng)內(nèi)陸32個省級的國家政治格局中，唯有在中央與地方之間建立規(guī)范性關(guān)系，才能破解地方圍繞中央授權(quán)而形成的機會主義競爭，這是“實現(xiàn)國家與社會的有效治理”的民意條件[17]。中央與市域的規(guī)范性關(guān)系不能直接導入政治裁決，形成規(guī)范性關(guān)系的規(guī)則基礎，決定了“只有形成統(tǒng)一的司法權(quán)治理體制與運行機制”[22]，才能“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”[23]，推動市域治理體系從依靠中央壓力的路徑依賴，轉(zhuǎn)向回歸中央制度激勵的路徑自覺。

(三)推動市域社會治理效能提升的表征

檢察公益訴訟制度在促進市域依法行政發(fā)揮積極有效的監(jiān)督作用之外，為市域社會治理體系完備找到了突破口。檢察機關(guān)的公益訴訟行動，對于市域社會治理與行為違法的糾偏產(chǎn)生了規(guī)制功能。

圖3 2016—2019年各省、自治區(qū)、直轄市各級人民檢察院提出治理檢察建議總量柱狀圖

圖4 2016—2019年各省、自治區(qū)、直轄市各級人民檢察院提出違法檢察建議總量柱狀圖

檢察公益訴訟對市域社會治理的形成的正相關(guān)影響，從省級黨政領(lǐng)導對該制度的重視程度也得以顯現(xiàn)[24]。省域主體樂意通過外源性壓力解決其管轄的市域社會地方治理領(lǐng)域存在的“下不了手”的護短心理。與此同時，公益的整體性特質(zhì)強化了省際區(qū)域治理合作?！伴L三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護司法協(xié)作機制”的登場[25]，表征省際地方治理已經(jīng)從過去的關(guān)門封閉治理轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的開放協(xié)同治理。“大地方治理體系”建設趨勢在實質(zhì)上成為促進市域社會治理的壓力和動力，跨越省際的地方治理聯(lián)合倒逼各個獨立的市域社會治理組織創(chuàng)新治理現(xiàn)代化思維，推動了市域社會治理機制整體效能的提升。

市域社會治理是國家治理與基層治理有機銜接、上下貫通、起承轉(zhuǎn)合的樞紐，省級主體的存在相當于在中央與市級主體之間設置了一個隔板，起到了過濾作用，克減了中央對于市域社會治理機制整體效能的評估、調(diào)控與修正。以檢察機關(guān)為公益訴訟主體的環(huán)境公益制度的確定與嵌入，在中央與市域之間建立了以司法裁判作為市域治理績效評估的議價機制，通過可期待的法治評價體系增強了“一對多”的央地關(guān)系的穩(wěn)健性。在各級黨委的領(lǐng)導下，檢察公益訴訟制度對市域立法機關(guān)、行政機關(guān)，以及法人、其他社會團體組織行為的合規(guī)化具有倒逼作用，進一步完善了以法律監(jiān)督作為責任追究方式的國家治理機制，有利于“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”在市域社會治理中的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與充分協(xié)同。