杜力

摘 要：與西方國家政策執(zhí)行過程中政治與行政的二分結(jié)構(gòu)不同，我國的政策執(zhí)行是一個再政治化和再組織化的過程。執(zhí)政黨通過整合型嵌入和制度耦合，以“以黨領(lǐng)政”的政治結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，釋放政黨組織的政治勢能，推動行政組織內(nèi)部的條塊整合，并以政治教化活動賦予政策執(zhí)行活動特殊的政治內(nèi)涵，實現(xiàn)政策執(zhí)行的再政治化;通過組織吸納和參與吸納，以區(qū)域化黨建和社區(qū)網(wǎng)格制度為平臺，強(qiáng)化政黨組織的政治引領(lǐng)功能，推動社會力量和公民參與的有效整合，實現(xiàn)政策執(zhí)行的再組織化。在這兩種政策糾偏機(jī)制的作用下，執(zhí)政黨依托組織體系的嵌入和政治功能的發(fā)揮，實現(xiàn)政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)的整合，從而降低產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差的可能性。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行;政黨;再政治化;再組織化

公共政策從文本形態(tài)或者話語形態(tài)轉(zhuǎn)化為實踐形態(tài)的政策執(zhí)行，進(jìn)而實現(xiàn)政策目標(biāo)，不是一個清晰明了的單線運(yùn)動過程，而是一個復(fù)雜多變的復(fù)線運(yùn)動過程。在這個過程中，中央與地方的博弈、條塊部門之間的競爭以及國家與社會之間的內(nèi)在張力都會造成政策的偏離。如何減少政策偏差，有效執(zhí)行公共政策，使政策真正成為政府引導(dǎo)市場和協(xié)調(diào)社會的行政管理工具，既是西方發(fā)達(dá)國家一直以來不斷探索的公共管理議題，也是轉(zhuǎn)型中的中國當(dāng)前亟須解決的關(guān)鍵問題。

自20世紀(jì)70年代中期以來，西方尤其是美國公共行政學(xué)界面對日益強(qiáng)大的行政國家（administrative state），掀起了一場研究政策執(zhí)行的熱潮，并逐漸形成了“自上而下”和“自下而上”兩條主要研究路徑[1]（pp.266-293）。其中，“自上而下”的研究路徑主要以公共政策的形成為起點，以行政系統(tǒng)的層級結(jié)構(gòu)為分析對象，考察行政科層體制的結(jié)構(gòu)因素在多大程度上影響以及如何影響公共政策的執(zhí)行過程。與之相反，“自下而上”的研究路徑以基層行政主體的行為選擇為原點，分析外部環(huán)境和基層行政主體行動策略對政策執(zhí)行的影響。顯然，這兩種研究路徑都強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的過程性，認(rèn)為政策執(zhí)行是一個行政管理的過程，而非政治過程。

從歷史背景看，這種政治與行政二分的思維定式根植于西方尤其是美國政治體系的功能性分權(quán)結(jié)構(gòu)和“兩官分途”體制。在西方國家，立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)分立，政務(wù)官與事務(wù)官分流，兩者疊加使得政黨的活動主要集中于立法機(jī)構(gòu)，政黨的功能側(cè)重于利益表達(dá)。因此，政黨對公共政策的影響主要體現(xiàn)在政策形成階段，而非政策執(zhí)行過程中。

從中國的政策過程來看，政黨既是公共政策形成過程中的關(guān)鍵主體，也是推動公共政策落地、促進(jìn)政策穩(wěn)定有效執(zhí)行、實現(xiàn)政策目標(biāo)的重要主體。首先，政黨提議和政治協(xié)商是我國公共政策形成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一般而言，國家重大公共政策的制定主要遵循如下流程：執(zhí)政黨發(fā)出政策提議，并與參政黨和無黨派人士進(jìn)行政治協(xié)商，確定公共政策文本草案，進(jìn)而將其提交全國人大及其常委會審議通過。其次，政黨的組織整合功能是推進(jìn)我國公共政策執(zhí)行的重要法寶。在涉及多個行政主體的公共政策執(zhí)行過程中，執(zhí)政黨往往通過設(shè)立聯(lián)合工作組、創(chuàng)建跨區(qū)域或跨部門的政治協(xié)調(diào)平臺等方式，強(qiáng)化公共政策執(zhí)行主體間的溝通合作。由此可見，與西方國家的政行二分結(jié)構(gòu)不同，我國的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)是一個政治與行政相結(jié)合的連續(xù)體。所以，我們有必要將“政黨帶進(jìn)來”[2]，對政策執(zhí)行過程中的政黨因素進(jìn)行分析考察，為推動政策執(zhí)行理論的本土化和建構(gòu)中國公共管理學(xué)的話語體系，做出有益的嘗試。本文從中國共產(chǎn)黨的現(xiàn)實重要性出發(fā)，分析在城市基層社會，中國共產(chǎn)黨的政黨組織網(wǎng)絡(luò)是如何有效組織多元主體并推動公共政策有效執(zhí)行的。與既有的政策執(zhí)行研究相比，本研究確認(rèn)了政黨的組織能力和整合能力對政策執(zhí)行的重要性，表明政黨組織網(wǎng)絡(luò)在突破層級差異和條塊競爭、推動形成行政合力方面具有重要影響。同時，由于中國共產(chǎn)黨既是國家的重要政治組織，也是社會的一部分，其政黨組織網(wǎng)絡(luò)在政策執(zhí)行過程中往往還扮演著推動政社合作，實現(xiàn)公民有效政治參與，構(gòu)建公共對話式政策執(zhí)行[3]的重要角色。

一、文獻(xiàn)回顧

從西方國家政治與行政二分的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系來看，公共政策的正式制定往往意味著利益博弈的結(jié)束，而政策執(zhí)行由保持“政治中立”原則的事務(wù)官負(fù)責(zé)。一般而言，只要事務(wù)官沒有明確的黨派傾向，公共政策產(chǎn)生異化的可能性就比較小。但是，就中國的實際而言，公共政策的制定只是利益博弈的原點，政策執(zhí)行的過程也始終伴隨著利益競爭和矛盾沖突。因此，在現(xiàn)實生活中，“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象時有發(fā)生。對此，不僅實務(wù)界進(jìn)行了有益的實踐探索，學(xué)術(shù)界也給予了必要的關(guān)切，取得了一定的學(xué)術(shù)成果。概括而言，學(xué)術(shù)界既有的政策執(zhí)行研究主要形成了理性選擇論、行政環(huán)境論和政行互動論三大分析路徑。

首先，理性選擇論聚焦于地方政府與官員群體在政策執(zhí)行過程中的行為選擇。國內(nèi)外學(xué)術(shù)界比較一致地指出，在晉升錦標(biāo)賽體制和GDP政績考核指標(biāo)的直接影響下，如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為地方政府和地方官員群體從事公共治理活動的首要目標(biāo)，服務(wù)型政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橹\利型政權(quán)[4]，政府的公共服務(wù)職能未能得到有效發(fā)揮，這凸顯出地方政權(quán)在“委托—代理”結(jié)構(gòu)中的自利性[5]（pp.3-14）。由于層級差異的客觀存在，中央政府在政策制定的過程中往往使用比較宏大的政策設(shè)計和模糊的政治話語，給予地方政府一定的自主性空間。因此，在體制允許的范圍內(nèi)，地方政府會通過政策的變通執(zhí)行對中央的政策文本進(jìn)行再解釋和再規(guī)劃，在這個過程中融入地方利益的需求，以推動文本政策向政策實踐轉(zhuǎn)變[6]（pp.554-683）。所以，公共政策的制定和執(zhí)行本質(zhì)上是一個中央政府與地方政府之間多階段的利益博弈過程[7]。在這個過程中，政策執(zhí)行主體的自利考慮成為其行為動機(jī)和策略選擇的關(guān)鍵因素[8]。他們通過“共謀”[9]建立利益同盟，共同應(yīng)對中央政府的檢查，并運(yùn)用“逆向軟預(yù)算約束”[10]與中央政府進(jìn)行利益博弈，從而維護(hù)地方政府的利益。

其次，行政環(huán)境論側(cè)重于從行政系統(tǒng)的內(nèi)部環(huán)境來分析影響政策執(zhí)行的因素。該理論認(rèn)為，公共政策的執(zhí)行過程是一個復(fù)雜多變的動態(tài)過程，制度規(guī)范、組織結(jié)構(gòu)、激勵機(jī)制等因素都會影響公共政策的有效執(zhí)行。

第一，央地政府的層級差異是造成政策執(zhí)行偏差的體制性因素。這種層級差異主要體現(xiàn)為維護(hù)中央權(quán)威與實現(xiàn)有效治理的體制張力，表現(xiàn)在政策執(zhí)行過程中則是政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性之間的內(nèi)在矛盾[11]（pp.7-12）。一方面，中央政府與地方政府在政策網(wǎng)絡(luò)中具有不同的功能定位和政治需求[12]。這導(dǎo)致地方政府在政策執(zhí)行過程中往往采取“選擇性執(zhí)行”[13]的行動策略，從而異化了公共政策的原初目標(biāo)。另一方面，在政治晉升錦標(biāo)賽體制下，官僚政績至上的行為邏輯與民眾需求導(dǎo)向邏輯之間的矛盾是導(dǎo)致行政官僚采取變通性執(zhí)行[6]和象征性執(zhí)行[14]策略的制度因素[15]。第二，條塊分割和雙重管理體制引發(fā)公共政策的多屬性特征是造成政策執(zhí)行偏差的結(jié)構(gòu)性因素。一方面，在基層治理場域中，基層政府或者自治組織既是多重治理任務(wù)的承擔(dān)者，也是多種公共政策的具體執(zhí)行者。這種“上面千條線，下面一根針”的單一代理人模式會導(dǎo)致代理人更傾向于完成能讓自身獲取最大收益的政策任務(wù)，使其他政策得不到有效執(zhí)行[16]。另一方面，高度分化的科層結(jié)構(gòu)，增加了公共政策與科層組織之間的摩擦力，使得公共政策陷入“碎片化”困境，造成政策執(zhí)行的梗阻現(xiàn)象[17]。第三，穩(wěn)定有效的激勵機(jī)制是影響政策執(zhí)行效果的重要因素。一方面，在單一制國家結(jié)構(gòu)下，政策路徑的模糊性不僅賦予了地方政府更大的行政自主性，鼓勵其大膽進(jìn)行政策的試驗性執(zhí)行、提升對政策環(huán)境的感知和調(diào)整能力，而且有利于避免因政策偏差而損害中央政府權(quán)威性的問題[18]。另一方面，行政考核中的“一票否決”制，給基層政府和官僚帶來的政治壓力會影響其行政注意力的分配，從而使多重治理任務(wù)下的政策執(zhí)行壓力發(fā)生變化，最終引發(fā)消極執(zhí)行或運(yùn)動式執(zhí)行[19]。

最后，政行互動論認(rèn)為，西方公共行政學(xué)界政治與行政二分的理論框架與中國的政治現(xiàn)實不符。在當(dāng)代中國的政府過程中，政治動員往往與政策執(zhí)行相伴而行[20]。因此，行政本身也是政治過程的重要組成部分。地方官員在完成治理任務(wù)的過程中，會因地制宜不斷調(diào)整公共政策，而這個調(diào)整政策的過程本質(zhì)上也是作出政治性決策的過程[21]。所以，在中國的公共政策執(zhí)行過程中，政治推動行政的現(xiàn)象廣泛存在。例如，通過成立黨的領(lǐng)導(dǎo)小組，實現(xiàn)公共政策執(zhí)行的高位推動[22]?？梢?，執(zhí)政黨在破除科層組織分化的結(jié)構(gòu)性弊端，促成政策執(zhí)行合力方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。它利用自身的政治權(quán)威，發(fā)揮其政治勢能，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)在場構(gòu)建權(quán)勢，進(jìn)而實現(xiàn)借勢成事，實現(xiàn)公共政策的有效執(zhí)行[23]。

既有研究從政策執(zhí)行主體的理性選擇、政策執(zhí)行過程中的行政環(huán)境和政行互動三個方面，對當(dāng)代中國情境下的政策執(zhí)行過程進(jìn)行了細(xì)致分析和深入思考。但是，這些研究依然存在如下不足之處。一是過分依賴?yán)硇匀思僭O(shè)，很少注意到地方政府或地方官僚群體的理性行為是在特定政治情境和組織結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生的。因此，理性選擇論未能充分揭示政策執(zhí)行偏差的制度邏輯和組織邏輯。二是主要聚焦于行政系統(tǒng)的內(nèi)部環(huán)境，忽視行政系統(tǒng)的外部環(huán)境對公共政策有效執(zhí)行的重要影響。雖然行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級差別、條塊差異和制度設(shè)計會直接影響行政主體的政策執(zhí)行效能，但在政策執(zhí)行過程中，社會并不是被動的接受者，它能通過政黨、社會組織和社會精英的政治動員將民眾組織起來，形成政策反饋，從而影響公共政策的執(zhí)行。研究發(fā)現(xiàn)，多元主體共同參與的共治性治理結(jié)構(gòu)，有利于政策執(zhí)行績效的改善和提高[24]。三是盡管已經(jīng)關(guān)注到執(zhí)政黨在中國公共政策執(zhí)行過程中的重要性，但相關(guān)研究主要集中于地方政府的政策執(zhí)行，對基層場域中的政策執(zhí)行缺乏必要的學(xué)術(shù)關(guān)注。

因此，本文在延續(xù)政行互動研究范式的基礎(chǔ)上，不僅強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨對政府內(nèi)部層級結(jié)構(gòu)和條塊結(jié)構(gòu)的政治整合及其影響，而且對執(zhí)政黨如何動員民眾、組織社會參與政策執(zhí)行，促進(jìn)國家與社會之間的互動予以充分關(guān)注。所以，本研究不僅是對政行互動論的拓展性研究，也是對城市基層社會中政策執(zhí)行實踐的理論回應(yīng)。這對于總結(jié)政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗進(jìn)而建構(gòu)政策執(zhí)行理論的中國話語體系也是有所裨益的。

二、政黨組織網(wǎng)絡(luò)：一個分析框架

剖析中國政治情境下的政策執(zhí)行過程，既要充分了解西方政策執(zhí)行理論，又要充分考量其理論適用性問題。就中國的制度環(huán)境而言，公共政策的執(zhí)行過程不是一個脫離政治、純粹的行政執(zhí)行過程，而是一個政黨領(lǐng)導(dǎo)行政執(zhí)行、將政治意圖嵌入政策執(zhí)行中的過程。執(zhí)政黨通過政策宣傳，強(qiáng)化政黨的政治社會化功能，進(jìn)而提高政策執(zhí)行主體的政治水平和執(zhí)行能力[25]。一方面，執(zhí)政黨通過發(fā)揮政策宣傳的引導(dǎo)性功能，推動公民有序參與政策執(zhí)行，實現(xiàn)有效的政治動員和政治監(jiān)督。另一方面，政策宣傳具有勸誡性功能，它既是對公共政策意圖和邊界的直接表達(dá)，也是對政策執(zhí)行主體越軌或失范行為的防范和約束[26]?？梢?，在中國的公共政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)中，執(zhí)政黨有著舉足輕重的地位。它不僅是推動行政組織實現(xiàn)政策目標(biāo)的政治力量，也是整合社會進(jìn)行政策反饋、促進(jìn)公共政策再生產(chǎn)的組織載體。因此，將政黨帶入公共政策執(zhí)行過程，既是了解中國公共政策過程的前提，也具有重要的理論價值。

與既有研究聚焦于政策執(zhí)行過程中府際關(guān)系和科層結(jié)構(gòu)相比，本研究側(cè)重于探討公共政策在基層治理場域中的執(zhí)行過程。一方面，對地方政府與基層政府之間的條塊關(guān)系予以關(guān)注;另一方面，對政策執(zhí)行中的社會協(xié)同和公民參與也給予足夠的重視。本文試圖以政黨為線索，描繪基層社會中的政策執(zhí)行過程。首先，執(zhí)政黨通過組織嵌入實現(xiàn)“以黨領(lǐng)政”，為實現(xiàn)公共政策目標(biāo)提供政治保障。同時，以加強(qiáng)黨的建設(shè)為切口，執(zhí)政黨通過制度耦合將政治力量傳導(dǎo)給黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，從而賦予政策執(zhí)行過程以政治意蘊(yùn)。最后，執(zhí)政黨通過政治吸納和組織社會，將碎片化的科層結(jié)構(gòu)和分散化的社會主體重新組織起來，構(gòu)建多元治理主體共同參與的政策執(zhí)行體系，從而減少政策偏差的可能性。

（一） 組織嵌入與制度耦合：政策執(zhí)行的再政治化

隨著基層治理場域中的增長錦標(biāo)賽向治理錦標(biāo)賽轉(zhuǎn)變，基層政府行為也隨之從求勝向求穩(wěn)轉(zhuǎn)變[27]。但是，條塊關(guān)系的復(fù)雜化與多重治理任務(wù)的疊加，使得基層政府在政策執(zhí)行過程中，往往容易陷入利益博弈和政策沖突的漩渦。對此，執(zhí)政黨以組織嵌入和制度耦合的方式打破科層結(jié)構(gòu)的組織壁壘，對“碎片化”和強(qiáng)競爭性的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合，實現(xiàn)對政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)的重塑。

在中國公共政策執(zhí)行過程中，政黨的組織嵌入是指中國共產(chǎn)黨通過其組織網(wǎng)絡(luò)將自身嵌入到行政體系之中。一般而言，執(zhí)政黨的組織嵌入有兩種具體的方式。一是同構(gòu)型嵌入，即執(zhí)政黨的組織體系與政府的行政組織體系同構(gòu)，執(zhí)行政黨通過在科層組織體系內(nèi)部建立相應(yīng)的組織，實現(xiàn)對各級政權(quán)的政治領(lǐng)導(dǎo)和控制。值得肯定的是，同構(gòu)型嵌入實現(xiàn)了執(zhí)政黨在各級政府及其職能部門中的組織附著。但是，這種嵌入方式是參照政府的條塊結(jié)構(gòu)進(jìn)行的對應(yīng)式嵌入。所以，它不僅未能突破科層組織的“碎片化”權(quán)力結(jié)構(gòu)，反而強(qiáng)化了政策執(zhí)行的分化結(jié)構(gòu)。二是整合型嵌入，即執(zhí)政黨以成立領(lǐng)導(dǎo)小組的方式將條塊部門予以整合，打通條塊分割結(jié)構(gòu)中的政策執(zhí)行“梗阻”。與行政組織內(nèi)部成立的行政領(lǐng)導(dǎo)小組不同，執(zhí)政黨這種基于治理工作需要成立的跨部門、跨系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，是通過發(fā)揮執(zhí)政黨的政治勢能實現(xiàn)“高位推動”的結(jié)果。在這種整合型嵌入中，執(zhí)政黨通過領(lǐng)導(dǎo)小組的嵌入實現(xiàn)組織附著，對基層政府面臨的多重政策執(zhí)行任務(wù)進(jìn)行政治化轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)復(fù)雜治理任務(wù)的簡約化處理。就基層社會而言，執(zhí)政黨成立的領(lǐng)導(dǎo)小組往往將基層政府中街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要行政負(fù)責(zé)人、“塊塊”部門的負(fù)責(zé)人以及基層政黨組織和自治組織的負(fù)責(zé)人納入其中，以實現(xiàn)基層治理場域中的條塊整合和政治溝通，推動政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)的再政治化。

政黨的制度耦合是指中國共產(chǎn)黨通過利用其嵌入行政體系中的組織網(wǎng)絡(luò)和黨管干部的組織原則，以加強(qiáng)黨的建設(shè)為切口，運(yùn)用政黨的制度和規(guī)范加強(qiáng)對政府中黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和動員。在當(dāng)代中國的政府結(jié)構(gòu)中，執(zhí)政黨不僅通過組織嵌入實現(xiàn)對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，還通過政黨的細(xì)胞——黨員的嵌入實現(xiàn)對各級政府的控制。然而，由于行政組織體系中的地位差異和權(quán)力差別，這些散落在條塊結(jié)構(gòu)中的黨員會受到科層體制的組織束縛。因此，在政策執(zhí)行過程中，他們常常將個人利益和組織利益的最大化作為行動選擇的依據(jù)，進(jìn)行“成本-收益”的精心計算，在此基礎(chǔ)上對公共政策進(jìn)行內(nèi)容替換或者變通執(zhí)行，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差[28]。對此，執(zhí)政黨通過制度耦合的方式，以加強(qiáng)黨的思想建設(shè)強(qiáng)化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對自身初心和使命的認(rèn)識。在此基礎(chǔ)上，執(zhí)政黨將政治教化與治理任務(wù)結(jié)合起來，促進(jìn)政治力量的有效傳導(dǎo)，增加政策執(zhí)行主體的政治壓力。在當(dāng)前的政治晉升錦標(biāo)賽體制下，基層政府官員的晉升之路往往伴隨著黨的組織部門的政治考核。因此，執(zhí)政黨能以制度耦合的方式較為有效地對處于耗散結(jié)構(gòu)中的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行政治整合，實現(xiàn)政策執(zhí)行主體的再政治化。

（二） 政治吸納與組織社會：政策執(zhí)行的再組織化

一般而言，公共政策目標(biāo)的有效實現(xiàn)需要有一個完整有力的執(zhí)行結(jié)構(gòu)予以貫徹落實。隨著風(fēng)險社會的來臨，以政府為中心的國家治理體系逐漸失靈，構(gòu)建各社會主體協(xié)同參與的復(fù)合治理是實現(xiàn)國家善治的重要路徑[29]。這意味著傳統(tǒng)治理過程中僅僅依靠政府權(quán)力結(jié)構(gòu)推動國家治理的政策執(zhí)行模式難以為繼，以政府和社會共同參與的政策執(zhí)行模式亟待建立。與西方國家作為“部分”的政黨相比，中國共產(chǎn)黨在中國的國家治理過程中始終是一個作為“整體”的政黨。它不僅是國家機(jī)器的一部分，也是社會中的重要部分;它既超然于國家與社會之外，又融入國家和社會之中[30]。因此，中國共產(chǎn)黨能通過政治吸納將社會重新組織起來，建立多元共治的合作治理框架，推動政策執(zhí)行有效化。

隨著單位制的解體，國家如何實現(xiàn)對社會的再組織化一直備受關(guān)注。為了避免國家現(xiàn)代化過程帶來解構(gòu)國家的危險，一個政體必須具有將現(xiàn)代化進(jìn)程中產(chǎn)生的新興社會群體吸收引進(jìn)現(xiàn)有體制的能力[31]（p.29）。因此，吸納的目的就是將一個異己的事物納入自我體系之中，為我所用，甚至將其同化為一個整體[32]。所以，政治吸納就是通過執(zhí)政黨的政治過程將其他治理主體納入政策執(zhí)行框架，以促進(jìn)國家與社會的融合[33]。其實質(zhì)就是，國家通過一系列手段與基層社會建立聯(lián)系、實現(xiàn)社會再組織化的國家基礎(chǔ)性權(quán)力建構(gòu)過程[34]。

具體而言，執(zhí)政黨主要通過組織吸納和參與吸納兩種機(jī)制實現(xiàn)社會中治理主體的再組織化。組織吸納是指執(zhí)政黨通過區(qū)域化黨建，將同一治理場域中分散的社會主體重新組織起來，強(qiáng)化多元治理主體集體行動的能力。同時，這種區(qū)域化黨建的方式突破了單位化黨建的組織邊界，拓展了黨建的社會空間，將退休黨員、流動黨員、社區(qū)黨員和居民黨員重新納入政黨組織網(wǎng)絡(luò)中，從而最大限度地盤活了基層黨員存量。參與吸納是指執(zhí)政黨通過社區(qū)網(wǎng)格制度，將原子化的居民群體整合起來，助推其主動參與政策執(zhí)行的過程。隨著單位社會的解體，國家無法通過單位組織將分散在社會中的個體組織起來，進(jìn)而準(zhǔn)確地捕捉和回應(yīng)公民的利益訴求。同時，行政組織復(fù)雜的垂直體系和水平網(wǎng)絡(luò)，更增加了公民向上反映利益訴求的溝通成本，降低了公民政治參與的效能感，使得公民與國家逐漸疏離。對此，執(zhí)政黨通過功能調(diào)適，即增強(qiáng)服務(wù)功能而弱化控制功能，密切與個體黨員和普通民眾的日常聯(lián)系，從而提高動員社會的能力[35]。

借助組織吸納和參與吸納，執(zhí)政黨成功推動了社會的再組織化。它通過將黨建與治理相融合的方式挖掘基層黨組織潛力，激發(fā)了基層自治組織的活力，促進(jìn)了社會公共性的再生產(chǎn)[36]。第一，組織吸納將黨建工作與基層治理任務(wù)結(jié)合起來，促進(jìn)了黨員的社會化。單位化黨建模式下，黨的自身建設(shè)活動具有清晰的組織邊界，將黨員與群眾割裂起來。隨著區(qū)域化黨建的推進(jìn)，基層黨建工作圍繞治理任務(wù)展開，黨建活動的服務(wù)性功能顯著增強(qiáng)，這使黨員與群眾之間的事務(wù)性聯(lián)系不斷增強(qiáng)。第二，參與吸納不僅增強(qiáng)了執(zhí)政黨的組織動員能力，而且密切了居民之間的聯(lián)系。在社區(qū)網(wǎng)格制度下，執(zhí)政黨通過將黨員嵌入網(wǎng)格體系之中，實現(xiàn)黨員聯(lián)戶，增強(qiáng)基層黨組織的動員能力。同時，在動員居民參與基層治理的過程中，圍繞政策執(zhí)行展開的公共議題不斷被建構(gòu)，居民之間的公共交往活動和公共協(xié)商空間被拓展，這就密切了居民之間的日常聯(lián)系。簡而言之，執(zhí)政黨通過政治吸納實現(xiàn)組織社會，本質(zhì)上是鼓勵釋放多元政策執(zhí)行主體的能動性，增強(qiáng)公共政策的調(diào)適能力，實現(xiàn)公共政策的有效執(zhí)行，推動社會建構(gòu)的過程[37]。

三、上海市H區(qū)X街道舊區(qū)改造項目的執(zhí)行分析

在中國的政策過程中，宏觀的公共政策經(jīng)過不同層級政府的細(xì)化和再解釋，在基層治理場域中往往以項目的方式進(jìn)行運(yùn)作。因此，對基層社會中政策執(zhí)行的考察，有必要以具體的治理項目為分析對象，從政策制定、政策執(zhí)行和政策評估的政策過程對項目制進(jìn)行剖析[38]。所以，本文將以上海市H區(qū)X街道舊區(qū)改造項目的政策執(zhí)行過程為分析對象，力圖描繪出基層治理場域中政策執(zhí)行的政黨組織網(wǎng)絡(luò)圖景，挖掘政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗。

H區(qū)是上海市中心城區(qū)，X街道轄區(qū)內(nèi)既有正在不斷建設(shè)和升級的世界級商圈，也有散布于現(xiàn)代化都市之中的老舊住房小區(qū)。這些老舊小區(qū)不僅存在住房質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施和居住環(huán)境等硬治理問題，而且存在房屋糾紛、鄰里沖突等軟治理困境。與西方國家采取的保守消極的治理態(tài)度不同，中國政府對治理“城市之癬”始終保持著積極的政策立場，提出建設(shè)人民城市的政策主張[39]。

為了落實中央和上級政府建設(shè)人民城市的公共政策，H區(qū)X街道自2018年起開始著手對轄區(qū)內(nèi)的老舊住房小區(qū)實施舊區(qū)改造項目，提出用三年的時間完成老舊小區(qū)的硬件設(shè)施和治理環(huán)境的“雙升級”。H區(qū)X街道黨政機(jī)關(guān)認(rèn)識到，舊區(qū)改造項目是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及改造小區(qū)居民的切身利益，單純依靠基層政府的行政力量難以實現(xiàn)政策的有效執(zhí)行。因為，行政力量的介入意味著國家強(qiáng)制力量的入場，若處置不當(dāng)，容易引起基層社會的反感甚至反抗，損害國家政權(quán)的政治合法性。所以，H區(qū)X街道在舊區(qū)改造項目的實施過程中，注重利用政黨組織網(wǎng)絡(luò)將原子化的居民個體和碎片化的組織結(jié)構(gòu)整合起來，助推社會成長的同時，促進(jìn)國家與社會的合作。政黨來源于社會并且扎根于社會，本質(zhì)上是一個社會性組織，而非純粹的政治性組織。所以，政黨在社會領(lǐng)域的活動空間并不像公共權(quán)力組織那樣處處受限，它更能以柔性的方式實現(xiàn)政治嵌入和政治吸納，從而實現(xiàn)對社會的統(tǒng)合[40]。

（一） 嵌入與耦合：X街道舊區(qū)改造項目執(zhí)行中的政治整合

從組織學(xué)的角度來看，中國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中的分散權(quán)威主義使得條塊矛盾始終存在于行政官僚組織中[41]。政策執(zhí)行不僅需要區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，還要區(qū)分不同層級政府和不同職能部門之間的權(quán)責(zé)邊界。當(dāng)一項公共政策需要跨層級、跨部門甚至跨區(qū)域執(zhí)行時，碎片化的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)便會因爭利和避責(zé)意識而擴(kuò)大組織裂隙，導(dǎo)致公共政策執(zhí)行不力，引發(fā)治理危機(jī)。對此，X街道在舊區(qū)改造項目的執(zhí)行過程中采取了政黨組織嵌入和政黨制度耦合的策略，實現(xiàn)政策執(zhí)行主體的政治整合，推動政策執(zhí)行的再政治化。

首先，X街道黨工委采取整合型嵌入的方式將政黨組織嵌入政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政黨組織的附著，為推動政治整合、形成政策執(zhí)行合力提供組織基礎(chǔ)。X街道黨工委在街道層面成立了舊區(qū)改造項目治理領(lǐng)導(dǎo)小組。街道黨工委、辦事處從總體上統(tǒng)籌舊區(qū)改造的藍(lán)圖規(guī)劃，這就避免了以往各職能科室各自規(guī)劃、單獨執(zhí)行引起的資源浪費和政策沖突問題。在具體操作層面，X街道采取“政治高配”的方式將街道黨工委主要領(lǐng)導(dǎo)和街道辦事處各職能科室的主要負(fù)責(zé)人納入領(lǐng)導(dǎo)小組中，以政黨的高位推動為行政組織體系“借力”[42]，從而突破職能分權(quán)的組織困境。一方面，治理領(lǐng)導(dǎo)小組是同級黨委主導(dǎo)成立的政治性組織，在政治位階上一般高于同級行政組織。因此，治理領(lǐng)導(dǎo)小組釋放的政治勢能能夠最大限度地實現(xiàn)基層政府塊狀結(jié)構(gòu)的整合。同時，治理領(lǐng)導(dǎo)小組以政黨權(quán)威推動街道政府權(quán)威的再造，以政府的“實質(zhì)權(quán)威”取代部門的“正式權(quán)威”，實現(xiàn)基層政府政策執(zhí)行主體的整合[43]。另一方面，治理領(lǐng)導(dǎo)小組還負(fù)責(zé)街道與上級政府及其職能部門關(guān)于舊區(qū)改造工作的溝通協(xié)調(diào)，理順條塊關(guān)系，避免因條塊溝通不暢引起政策執(zhí)行主體選擇性執(zhí)行。

其次，X街道黨工委運(yùn)用制度耦合的策略，將政黨的制度要求融入政策執(zhí)行過程中，實現(xiàn)政策執(zhí)行的再政治化。與西方國家文官制度的“政治中立”原則不同，我國公務(wù)員在政策執(zhí)行過程中必須持有正確的政治立場，貫徹執(zhí)政黨的宗旨、政策、方針和路線。對此，X街道將政治教育與政策執(zhí)行相結(jié)合，推動服務(wù)與治理的融合。X街道黨工委將黨的群眾路線教育制度置于舊區(qū)改造的政策執(zhí)行過程中，以制度耦合實現(xiàn)政治力量向基層治理場域的有效傳導(dǎo)。X街道黨工委以舊區(qū)改造項目為政治教育的活動平臺，結(jié)合“不忘初心，牢記使命”的主題教育，發(fā)動全街道黨員干部下基層，開展大走訪、大調(diào)研，主動問需于民、問計于民，形成了舊區(qū)改造項目的居民需求清單、困難群眾清單和黨員骨干清單。通過這種政治教化活動，政策執(zhí)行過程被賦予了政治內(nèi)涵，不再是純粹的行政工作，政策執(zhí)行主體也再度被政治化，從而實現(xiàn)政治整合。

（二） 吸納與組織：X街道舊區(qū)改造項目執(zhí)行中的社會整合

在計劃經(jīng)濟(jì)時代，執(zhí)政黨通過單位組織中的基層黨組織將社會整合起來，推動政策執(zhí)行。隨著改革開放的推進(jìn)，政黨組織網(wǎng)絡(luò)所依附的組織實體已被解構(gòu)，執(zhí)政黨無法依靠單位制實現(xiàn)對個人的控制和對社會的整合。如何將“國家-社會”二分結(jié)構(gòu)中分散的社會主體重新組織起來，形成多元共治的治理合力，成為建立政策執(zhí)行溝通對話機(jī)制的關(guān)鍵。對此，X街道在舊區(qū)改造項目的執(zhí)行過程中采取了組織吸納和參與吸納的行動策略，通過區(qū)域化黨建和社區(qū)網(wǎng)格制度實現(xiàn)社會整合，推動政策執(zhí)行的再組織化。

與政黨控制社會的目的不同，政黨組織和整合社會是為了促進(jìn)社會建設(shè)，增強(qiáng)居民的主體意識和參與意識，進(jìn)而激發(fā)社會的活力，形成良好的政治互動。X街道黨工委通過區(qū)域化黨建實現(xiàn)政黨的再社會化[44]，以政黨在場的方式整合分散的社會力量，形成舊區(qū)改造項目的執(zhí)行合力。具體而言，X街道區(qū)域化黨建主要從組織吸納和服務(wù)融入兩個方面促進(jìn)執(zhí)政黨的再社會化。首先，區(qū)域化黨建以治理場域為黨建活動的空間平臺，將原本封閉的黨建活動置于基層社會中開展，打破了黨建活動依托固定黨組織開展的組織束縛。它通過吸納機(jī)制將同一社會空間中的多個黨組織聯(lián)系起來，拓展黨建活動組織邊界的同時，強(qiáng)化了不同治理主體之間的溝通協(xié)調(diào)能力，提升了政策執(zhí)行過程中的集體行動力。其次，區(qū)域化黨建將黨建活動與舊區(qū)改造項目的治理任務(wù)相結(jié)合，吸納多元主體參與提供社區(qū)公共服務(wù)，實現(xiàn)政策執(zhí)行、黨的建設(shè)和公共服務(wù)的融合，滿足群眾對公共權(quán)力的期待。例如，X街道以區(qū)域化黨建為紐帶，動員駐區(qū)單位為舊區(qū)改造項目實施地的居民服務(wù)，整合轄區(qū)27家單位資源，開展微心愿認(rèn)領(lǐng)活動，幫助社區(qū)居民解決其在舊區(qū)改造項目中遇到的現(xiàn)實困難。

與此同時，X街道黨工委以參與吸納的方式引領(lǐng)社區(qū)居民積極有序地參與舊區(qū)改造項目的執(zhí)行過程。隨著市場經(jīng)濟(jì)和城市化的滲透，個人的自主性和自利性得以充分發(fā)展，居民之間的社會聯(lián)系逐漸衰弱。X街道黨工委以社區(qū)黨員為聯(lián)系紐帶，依托社區(qū)網(wǎng)格制度和居住空間，推行黨員聯(lián)戶制度。一是實行黨員家庭掛牌和黨員業(yè)主亮身份、亮承諾、亮行動，將社區(qū)不同空間網(wǎng)格的黨員符號化，強(qiáng)化政黨在場的象征性，增強(qiáng)了黨員與居民的聯(lián)系，同時也厚植了鄰里資本。二是以黨員聯(lián)戶形成的社區(qū)“熟人圈子”為基礎(chǔ)，動員居民參與政策執(zhí)行。X街道通過引導(dǎo)居民成立自治理事會，以舊區(qū)改造項目為公共議題，開展民主協(xié)商活動，定期討論社區(qū)事務(wù)，為社區(qū)居民的政治參與和公共交往提供社會空間。例如，通過社區(qū)網(wǎng)格中的黨員提議和居民倡導(dǎo)，“樂活社區(qū)”“手‘工藝慧家園”“溫馨樓道建設(shè)”“瓶子菜園”等一系列自治項目有序開展。居民之間的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以聯(lián)戶黨員為紐帶，以自治項目為交往空間，被重新建構(gòu)起來，其結(jié)果促進(jìn)了舊區(qū)改造項目執(zhí)行中的社會整合，并助推了社區(qū)共同體的成長。

（三） 雙向整合：政黨組織網(wǎng)絡(luò)的邏輯

從X街道的舊區(qū)改造項目實踐不難看出，在落實“人民城市”的政策過程中，街道巧妙地運(yùn)用黨的組織體系和制度規(guī)范，將黨建工作融入政策執(zhí)行的全過程，以政治整合破解行政科層組織政策執(zhí)行的碎片化困境。這種政治整合功能的有效發(fā)揮需要政黨組織嵌入與制度耦合的密切配合。首先，整合型嵌入通過組織網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)化了執(zhí)政黨的組織動員能力，為傳遞執(zhí)政黨的政治勢能奠定了組織基礎(chǔ)。一方面，政黨組織的整合型嵌入在復(fù)雜的行政科層結(jié)構(gòu)中建構(gòu)了一個協(xié)調(diào)集體行動的組織平臺，以政治意圖的確定性和政治溝通的流暢性降低基層政府政策的復(fù)雜性。另一方面，政黨組織的整合型嵌入以工作型黨組織附著在行政科層結(jié)構(gòu)中，并借助“以黨領(lǐng)政”的制度結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)執(zhí)政黨政治勢能的有效傳遞。但是，行政科層結(jié)構(gòu)中政治勢能轉(zhuǎn)換為政策執(zhí)行過程中的政治壓力并非一個自動生成的過程。在中國基層治理情境中，它往往是通過執(zhí)政黨的政治教化活動，以黨建的政治儀式實現(xiàn)話語轉(zhuǎn)換來完成的。因此，執(zhí)政黨以制度耦合的方式在政策執(zhí)行過程中建立有效的話語轉(zhuǎn)換機(jī)制、實現(xiàn)行政話語向政治話語的轉(zhuǎn)換，是傳遞政治壓力、確保政治整合有效性的關(guān)鍵。

同時，政黨組織通過政治吸納與組織動員，實現(xiàn)政策執(zhí)行的再組織化。首先，在區(qū)域化黨建過程中，多元治理主體不僅被吸納到協(xié)同共治的治理框架中，而且依托黨建儀式的政治教化功能，推動了舊區(qū)改造項目的空間治理話語向公共服務(wù)話語的轉(zhuǎn)變。這意味著區(qū)域化黨建不僅具有吸納社會力量和公民群體參與政策執(zhí)行的政治吸納功能，還通過黨建儀式的話語轉(zhuǎn)換機(jī)制發(fā)揮著增進(jìn)政策執(zhí)行共識、協(xié)調(diào)集體行動的政治協(xié)調(diào)功能。其次，執(zhí)政黨的政治吸納是政黨組織社會的基礎(chǔ)。一方面，執(zhí)政黨通過區(qū)域化黨建將政治符號和政治話語傳遞給基層社會，促進(jìn)政黨與社會之間的政治溝通，并吸納公民群體參與政策執(zhí)行，增強(qiáng)基層社會的政策理解能力，形成對政策執(zhí)行主體的反向約束，從而降低政策偏離的可能性。另一方面，執(zhí)政黨通過黨建網(wǎng)格與社會網(wǎng)格融合，以黨員為關(guān)系節(jié)點重構(gòu)基層社會的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)。在“兩網(wǎng)融合”的基礎(chǔ)上，以開放性黨建活動推動基層社會公共議題的建構(gòu)和公共交往的產(chǎn)生，最終促進(jìn)基層社會公共性的再生產(chǎn)，實現(xiàn)執(zhí)政黨對基層社會的組織動員。

總之，在中國基層治理情境下的政策執(zhí)行過程，具有鮮明的政黨特色。政黨組織網(wǎng)絡(luò)通過雙向整合，實現(xiàn)條塊整合和社會成長[45]。其中，整合型嵌入和政治吸納機(jī)制共同形塑了政策執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)，它們通過條塊整合和政社合作，以整體性和對話式政策執(zhí)行避免公共政策的執(zhí)行偏差。制度耦合和組織動員機(jī)制共同營造了政策執(zhí)行的政治氛圍，它們通過話語轉(zhuǎn)換和社會重聯(lián)，實現(xiàn)政治壓力和政治意圖的傳遞。可見，在中國基層社會，公共政策過程是一個政黨、國家與社會三者交織互動的過程，其目的是以政策執(zhí)行的再政治化和再組織化避免政策執(zhí)行偏差。

四、結(jié)論與討論

組織規(guī)模與政策執(zhí)行效率之間的矛盾，一直以來都是超大型國家實現(xiàn)有效治理面臨的組織困境。隨著組織規(guī)模的擴(kuò)大和行政層級的增加，組織內(nèi)部的信息溝通機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制逐漸失靈，信息不對稱和利益博弈時有發(fā)生?？梢?，國家治理規(guī)模的擴(kuò)大不得不以犧牲治理效率為代價[46]。在中國的政治情境中，這種現(xiàn)象主要表現(xiàn)為條塊分割型政府組織結(jié)構(gòu)中的政策執(zhí)行問題。在這種組織結(jié)構(gòu)中，條塊關(guān)系的復(fù)雜性表現(xiàn)為一種“雙重從屬制”：地方各級政府的職能部門在縱向上從屬于上級職能部門，以保證條線結(jié)構(gòu)行政指令的一統(tǒng)性;在橫向上從屬于本級政府，以實現(xiàn)塊面結(jié)構(gòu)的一體化，從而保證地方政府有效且全面地管理本地區(qū)[47]。盡管這種政府組織結(jié)構(gòu)有利于強(qiáng)化國家對社會的有效控制。但條塊矛盾引起的利益博弈和組織耗散問題，最終將導(dǎo)致政府權(quán)力碎片化和政策執(zhí)行效率的損耗[48]。而在基層治理場域，公共政策執(zhí)行過程遭遇縱橫交錯的權(quán)力線路就更容易引起政策執(zhí)行偏差[49]。

為了避免政策執(zhí)行偏差，實現(xiàn)政策目標(biāo)，公共管理學(xué)者應(yīng)當(dāng)從建立公共對話式政策執(zhí)行框架的角度出發(fā)，探求促進(jìn)碎片化的權(quán)力結(jié)構(gòu)向一體化的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、構(gòu)建多元共治的治理體系的可行路徑。就中國的政治現(xiàn)實而言，層級分化、部門分割的行政結(jié)構(gòu)為條塊矛盾的滋生和政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生增添了更多可能性。但是，黨政一體化的政治結(jié)構(gòu)和發(fā)達(dá)的政黨組織網(wǎng)絡(luò)為政策執(zhí)行的再政治化和再組織化提供了可能。通過執(zhí)政黨的組織嵌入、制度耦合和政治吸納，政府條塊結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的組織裂隙得以修補(bǔ)。同時，國家與社會分化所產(chǎn)生的空間隔閡也得以跨越，政府和社會實現(xiàn)了再整合。因此，政策執(zhí)行過程中的組織縫隙被縮減，因組織之間利益摩擦而產(chǎn)生的政策偏離也隨之被淡化。

就X街道舊區(qū)改造項目的執(zhí)行實踐而言，一方面，執(zhí)政黨的整合型嵌入，打破了科層組織內(nèi)部的分化結(jié)構(gòu)，推動了政府一體化建設(shè)，再造了政府的實質(zhì)性權(quán)威，從而能有效避免部門主義引發(fā)的政策執(zhí)行博弈。同時，X街道以政黨制度的耦合，促進(jìn)政治教化活動與政策執(zhí)行任務(wù)融合，賦予政策執(zhí)行活動特殊的政治意蘊(yùn)，從而強(qiáng)化了政策執(zhí)行主體的政治意識，避免了自利動機(jī)引起的政策執(zhí)行偏差。另一方面，執(zhí)政黨的黨建創(chuàng)新，增強(qiáng)了黨組織的政治吸納能力，有利于實現(xiàn)同一治理場域多種治理主體和資源的政治整合。同時，黨員嵌入網(wǎng)格，觸發(fā)執(zhí)政黨的參與吸納機(jī)制，強(qiáng)化黨員與居民的社會聯(lián)系，從而助推現(xiàn)代熟人社區(qū)的建構(gòu)，有利于實現(xiàn)政黨對社會的整合。正是在政治整合和社會整合的基礎(chǔ)上，政策執(zhí)行實現(xiàn)了再政治化和再組織化。因此，政黨組織網(wǎng)絡(luò)以其嵌入機(jī)制和吸納機(jī)制實現(xiàn)了政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)的再造和政策執(zhí)行多元共治體系的建構(gòu)。

從學(xué)術(shù)研究的角度來看，西方公共行政學(xué)界經(jīng)典的“政治-行政”二分的理論框架是對西方國家公共政策過程的理論總結(jié)與學(xué)術(shù)回應(yīng)。它根植于西方國家政治分權(quán)的社會現(xiàn)實。然而，中國的公共政策過程始終處在“以黨領(lǐng)政”的政治結(jié)構(gòu)影響下，執(zhí)政黨不僅深度參與并領(lǐng)導(dǎo)了公共政策的決策過程，而且全面參與了公共政策的執(zhí)行過程。因此，在政策執(zhí)行研究中，引入政黨視角，對政策執(zhí)行過程中的執(zhí)政黨角色定位、功能發(fā)揮和作用機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性分析是十分必要的。一方面，立足中國場景，發(fā)現(xiàn)好的研究問題，是解釋中國經(jīng)驗進(jìn)而建構(gòu)中國公共管理話語體系的基本前提。另一方面，以“中國”作為方法論是實現(xiàn)公共管理理論本土化的關(guān)鍵[50]。正是基于這種理論自覺性，本文以政策執(zhí)行的中國情境為研究對象，嘗試建立以執(zhí)政黨為中心的政策執(zhí)行分析框架。研究發(fā)現(xiàn)，在執(zhí)政黨組織嵌入與制度耦合機(jī)制、政治吸納與組織動員機(jī)制的交互作用下，行政科層結(jié)構(gòu)的組織縫隙通過政治整合的方式得以彌合，“國家-社會”的內(nèi)在張力通過社會整合的方式得以緩解。在此基礎(chǔ)上，執(zhí)政黨以再政治化和再組織化的方式建構(gòu)了基層社會政策執(zhí)行的雙向整合模式，增強(qiáng)了公共政策的整體性和有效性。但是，對于執(zhí)政黨影響政策執(zhí)行的機(jī)制為何有效，這些影響機(jī)制是否能夠超越基層社會的范疇在更大空間范圍內(nèi)起作用，以及是政黨類型還是政治結(jié)構(gòu)造成中西方公共政策執(zhí)行的差異性結(jié)果等相關(guān)問題，本文未能予以解釋和論證。這些問題也構(gòu)成了深化政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗研究的主要內(nèi)容。

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[責(zé)任編輯：賈雙躍]