許加祺
摘 要:公共政策執(zhí)行的結(jié)果直接影響著公共政策的目標(biāo)是否實現(xiàn),史密斯政策執(zhí)行過程模型具有代表性并廣泛應(yīng)用于政策執(zhí)行。在執(zhí)行中,影響政策的因素被該模型分為理想化的政策、環(huán)境因素、執(zhí)行主體、目標(biāo)群體等四個要素,并對政策形成反饋,通過反饋形成對政策進一步的支持或阻礙。通過對中國養(yǎng)老政策的過程模型分析,揭示出政策本身,政策執(zhí)行主體,政策執(zhí)行對象和政策執(zhí)行環(huán)境對政策執(zhí)行造成障礙的原因,并探究政策障礙消除路徑,以保證政策的有效進行。
關(guān)鍵詞:史密斯過程模型;政策執(zhí)行;執(zhí)行障礙;養(yǎng)老
一、中國養(yǎng)老現(xiàn)狀
作為世界上人口最多的發(fā)展中國家,我國已經(jīng)邁人了老齡化社會。根據(jù)聯(lián)合國人口署的預(yù)測到2030年,中國60歲以上人口比重將達到23.8%,到2050年進一步上升到31.1%。在人口老齡化的大背景下,如何實現(xiàn)老有所養(yǎng)已經(jīng)成為政府和學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的焦點問題。
二、模型中的政策執(zhí)行障礙分析
在史密斯的模型中,政策執(zhí)行的變量因素包括理想化政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境,這些因素在執(zhí)行中是減少失敗的關(guān)鍵點,并且他們之間有相互影響的關(guān)系,良性互動才會使政策有效執(zhí)行。本文通過對四大主要因素來分析中國養(yǎng)老政策執(zhí)行障礙的原因以及找到解決對策。
(一)理想化政策。合法、合理、可行的公共政策稱為理想化的公共政策,可以理解為在沒有任何的阻礙條件下,所有因素都是良性狀態(tài)發(fā)展,但只是一種理想狀態(tài)。政策的可行性是政策是否能順利執(zhí)行的首要因素,目前與養(yǎng)老有關(guān)的政策措施只是針對人口老齡化而提出的可行政策,其執(zhí)行難度還是很大。作為社會資源和利益的分配者,在政府所做的決策中,有些政策涉及的問題小,執(zhí)行難度也小,政策執(zhí)行成果顯而易見。也有一些政策涉及的范圍相對較廣,牽涉的部門較多,資源配置較困難,政策執(zhí)行難以達到預(yù)期。然而,政策目標(biāo)輻射范圍的廣度和目標(biāo)群體的數(shù)量,都是加大政策執(zhí)行難度的因素。
(二)執(zhí)行機構(gòu)。在政策執(zhí)行過程中,阻礙政策執(zhí)行的因素包括執(zhí)行機構(gòu)人員、主管的領(lǐng)導(dǎo)能力、執(zhí)行的效率等。公共政策制定是由政策主體執(zhí)行,主體的行政能力和效率直接影響公共政策的執(zhí)行效果。在執(zhí)行機構(gòu)中出現(xiàn)的障礙主要是執(zhí)行主體對利益的追求。公共政策的制定者和執(zhí)行者都是人,人首先都會考慮自己的既得利益,這是不可避免的人之常情。因而執(zhí)行主體在執(zhí)行公共政策時必然先考慮自己,這種利己取向就會使得在執(zhí)行政策時發(fā)生偏差。絕對價值中立的狀態(tài)在政府及執(zhí)行主體的利益驅(qū)動下是不可能出現(xiàn)的,才會產(chǎn)生政策的替代執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、附加執(zhí)行和機械執(zhí)行等現(xiàn)象。
(三)目標(biāo)群體。目標(biāo)群體是指受公共政策影響的政策對象。政策的有效執(zhí)行受目標(biāo)群體制度化程度及對領(lǐng)導(dǎo)的認可程度影響。政策有效執(zhí)行,需要人們服從政策,但是由于目標(biāo)群體對價值偏好的考量會產(chǎn)生對政策的理解偏差,這種偏差在執(zhí)行中存在就會造成執(zhí)行結(jié)果的差異。我國目前的養(yǎng)老政策存在兩方面問題,一方面,部分工作人員不能很好地體現(xiàn)服務(wù)意識,很難讓老年人身心愉快的度過晚年。另一方面,老年人訴求無門,即使有消極情緒也只能得過且過,這就使得很多目標(biāo)群體無法真正的從中受益。還有相當(dāng)大的一部分老年人受傳統(tǒng)觀念的影響,不愿意去養(yǎng)老院,有子女照顧的老年人,家庭和睦,沒有子女照顧的老年人生活質(zhì)量就很難提高,并且存在一定危險性。因此,新型“社會養(yǎng)老”對傳統(tǒng)“家庭養(yǎng)老”存在一定程度的替代還需要時間。
(四)政策環(huán)境。最后一個關(guān)鍵性的因素是政策環(huán)境。環(huán)境因素是指在政策執(zhí)行中影響政策執(zhí)行的環(huán)境。表現(xiàn)在:政治環(huán)境,民主的政治環(huán)境,公民政治參與程度高,越認可政策越有利于政策執(zhí)行。經(jīng)濟環(huán)境,經(jīng)濟環(huán)境越發(fā)達,政策執(zhí)行越有強大的物質(zhì)保證,政策執(zhí)行力度越大。文化環(huán)境,文化環(huán)境影響著執(zhí)行主體和目標(biāo)群體,先進優(yōu)秀和諧的文化環(huán)境,有利于提高公民對政策的認可度,加大政策執(zhí)行效率。目前我國的政治環(huán)境民主化程度低,公眾參與度低,與養(yǎng)老有關(guān)的匹配設(shè)施建設(shè)不健全,國外環(huán)境的高福利制度的國家對中國民眾的認識也有一定程度影響。當(dāng)今的社會環(huán)境,大部分國家的養(yǎng)老呈現(xiàn)社會化趨勢,這也會是將來養(yǎng)老的大勢所趨,國際環(huán)境為我們提供了一個較好的參考樣本?!吧鐣B(yǎng)老”在未來人民群眾的心理認可度會越來越高。
三、政策執(zhí)行障礙消解策略
(一)提高行政能力。政策執(zhí)行需要行政執(zhí)行主體豐富的知識水平和高效的執(zhí)行能力做保證。行政主體應(yīng)努力學(xué)習(xí)熟悉規(guī)則,對政策有一定的把握和正確的理解,然后有效執(zhí)行政策。行政能力的提高,需要行政主體有意識地發(fā)展,政策理解和政策執(zhí)行能夠有序的進行。市場競爭機制也可被政府合理引進,如簽訂委托合同由非政府部門的組織和其他社會組織來承擔(dān)。以此來提高行政效率,降低行政成本,減小行政執(zhí)行阻力。
(二)健全責(zé)任追究制度。公共政策執(zhí)行的責(zé)任追究和風(fēng)險監(jiān)控機制,是公共政策執(zhí)行的有力后盾,是公共政策執(zhí)行中必不可少的環(huán)節(jié)。所以在提高行政主體執(zhí)行能力的同時,更要關(guān)注到政策執(zhí)行的責(zé)任追究,防止權(quán)力的濫用,真正做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督。需要對政策執(zhí)行進行及時有效地跟蹤和反饋,制定合理的考核制度和獎懲制度。
(三)國外養(yǎng)老模式借鑒。充分發(fā)揮政府的保障和引導(dǎo)作用,政府為養(yǎng)老付出主要責(zé)任,但不是全部責(zé)任,政府引導(dǎo)起著關(guān)鍵的作用。發(fā)達國家養(yǎng)老模式不斷完善,養(yǎng)老責(zé)任從由政府單獨負責(zé)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑸鐓^(qū)、社會其他組織共同負責(zé),政府的作用從直接負擔(dān)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變到為老年人建立保障體系和引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。建立健全社會養(yǎng)老制度,完善法律監(jiān)管體系,出臺養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)支持政策。發(fā)達國家重視加強培育養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場,通過產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,基本上建立了政府引導(dǎo)與市場運作相互結(jié)合、財政支持與社會資本相補充的養(yǎng)老服務(wù)機制,實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
四、結(jié)語
本文的研究結(jié)論表明,新型“社會養(yǎng)老”對傳統(tǒng)“家庭養(yǎng)老”存在一定程度的替代,但就目前而言效果有限,完善中國的“社會養(yǎng)老”模式有待于進一步提高。在這個過程中,要突出政府的責(zé)任,政府肩負著政策制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)體系建設(shè)的重任,是養(yǎng)老政策得以實現(xiàn)的有力保障。要加快社會保障體系建設(shè),建立制度健全的社會養(yǎng)老保障體系。大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè),老年人服務(wù)市場有著巨大的發(fā)展空間,合理借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗,提升老年服務(wù)水平,讓中國老年人度過美好的晚年。(作者單位:吉林財經(jīng)大學(xué))
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