康曉婷，范 煒，雒 昊

(寶雞市林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，陜西 寶雞 721000)

為進(jìn)一步提高全社會(huì)植樹造林積極性，加快我國(guó)造林綠化步伐，推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)又好又快發(fā)展，根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》(中發(fā)[2008]10號(hào))、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》(中發(fā)[2010]1號(hào))和中央林業(yè)工作會(huì)議精神，財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局決定從2010年開展造林補(bǔ)貼試點(diǎn)工作[1]。2015-2020年寶雞市開展中央財(cái)政造林補(bǔ)貼試點(diǎn)項(xiàng)目造林任務(wù)10 426.67 hm2，財(cái)政補(bǔ)貼資金3 088萬(wàn)元,有力推進(jìn)了寶雞市綠化美化工程建設(shè)，在取得顯著成效的同時(shí)也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，值得總結(jié)分析。

1 林地與土地資源現(xiàn)狀

根據(jù)2018年資料，寶雞市森林覆蓋率56.04%。林地1 102 873.33 hm2，其中有林地837 893.3 hm2，灌木林地155 773.33 hm2，疏林地10 446.67 hm2，未成林造林地40 566.67 hm2，苗圃地440 hm2，無(wú)林地45 860 hm2，其他林地11 893.33 hm2，非林地551 046.67 hm2。

據(jù)2017年數(shù)據(jù)，寶雞市耕地360 560 hm2，基本農(nóng)田277 400 hm2，林地1 176 746.67 hm2，宜林荒山44 006.67，其他宜林地11 486.67 hm2。

2 寶雞市造林補(bǔ)貼試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀

2.1 造林縣區(qū)、樹種及投資

陜西省從2010年啟動(dòng)此項(xiàng)工作，2011年第一次接到陜西省林業(yè)廳下達(dá)寶雞市關(guān)于造林補(bǔ)貼試點(diǎn)項(xiàng)目的計(jì)劃任務(wù)。

寶雞市2015-2020年項(xiàng)目實(shí)施共涉及鳳翔、岐山、扶風(fēng)、麟游、隴縣、千陽(yáng)、鳳縣、眉縣等8個(gè)縣和1個(gè)高新區(qū)。項(xiàng)目造林任務(wù)共10 426.67 hm2，其中涉及造林6 153.33 hm2、退化林修復(fù)任務(wù)2 380 hm2、貧困縣資金整合1 893.33 hm2。樹種主要涉及側(cè)柏、油松、白皮松、香花槐等綠化樹種，核桃、花椒、山茱萸、元寶楓、牡丹(油用)等經(jīng)濟(jì)樹種。6年來(lái)中央直接投資3 088萬(wàn)元。各年度任務(wù)完成率100%。

2.2 資金整合情況

陜西省人民政府辦公廳《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的實(shí)施意見》(陜政辦發(fā)〔2016〕84號(hào))規(guī)定實(shí)施范圍“全省56個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣涉及扶風(fēng)縣、隴縣、千陽(yáng)縣、麟游縣、太白縣等”、資金范圍“統(tǒng)籌整合使用的資金范圍是各級(jí)財(cái)政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面資金。中央層面主要有：財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持補(bǔ)助資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助資金、林業(yè)補(bǔ)助資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補(bǔ)助資金等”[2]。根據(jù)文件精神寶雞市涉及國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣四個(gè)(扶風(fēng)、隴縣、千陽(yáng)、麟游)，“林業(yè)補(bǔ)助資金”在資金整合使用范疇內(nèi)，6年四個(gè)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣造林任務(wù)5 006.67 hm2，中央直接投資1 502萬(wàn)元；從2018年開始造林任務(wù)中的1 893.34 hm2，中央直接投資568萬(wàn)元，由各級(jí)財(cái)政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.3 造林任務(wù)面積逐漸縮小

寶雞市2016年造林補(bǔ)貼任務(wù)1 400 hm2比2015年2 713.33 hm2減少1 313.33 hm2；2017年2 533.33 hm2，比2015年減少180.00 hm2；2018年1 600.01 hm2比2015年任務(wù)減少1 113.32 hm2；2019年無(wú)任務(wù)下達(dá)；2020年2 180 hm2比2015年減少533.33 hm2(表1)。各造林任務(wù)實(shí)施縣區(qū)不同程度存在當(dāng)年造林任務(wù)難以完成的情況，有些縣造林任務(wù)面積不大，設(shè)計(jì)過(guò)程中造林主體——農(nóng)戶過(guò)多，且比較分散,每個(gè)小班面積過(guò)小，造林小班個(gè)數(shù)增多，前期調(diào)查和作業(yè)設(shè)計(jì)難度增大。如麟游縣2015年造林任務(wù)200.00 hm2，涉及6個(gè)鎮(zhèn)、9個(gè)行政村、90個(gè)造林作業(yè)小班；2017年造林任務(wù)133.33 hm2，涉及6個(gè)鎮(zhèn)、12個(gè)作業(yè)區(qū)、24個(gè)造林作業(yè)小班。眉縣2017年造林任務(wù)1 333.33 hm2，涉及8個(gè)鎮(zhèn)、64個(gè)行政村、429個(gè)作業(yè)小班。

3 項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題

3.1 作業(yè)設(shè)計(jì)說(shuō)明簡(jiǎn)單

在作業(yè)設(shè)計(jì)審批過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有些任務(wù)實(shí)施縣提交的設(shè)計(jì)說(shuō)明書過(guò)于簡(jiǎn)單。如造林作業(yè)設(shè)計(jì)的內(nèi)容中區(qū)劃調(diào)查方法、作業(yè)區(qū)評(píng)價(jià)、作業(yè)面積分布情況、立地類型劃分及其對(duì)應(yīng)面積等表述過(guò)于簡(jiǎn)單，需要準(zhǔn)確清晰說(shuō)明的事項(xiàng)表述籠統(tǒng)不清晰，而不需要重點(diǎn)說(shuō)明的事項(xiàng)又表述繁瑣；設(shè)計(jì)中沒(méi)有明確的造林主體表述；退化林修復(fù)設(shè)計(jì)沒(méi)有依據(jù)不同地類設(shè)計(jì)不同修復(fù)措施原則；沒(méi)有嚴(yán)格按照省統(tǒng)一作業(yè)設(shè)計(jì)綱要表式內(nèi)容填寫表格等。

3.2 造林標(biāo)準(zhǔn)低，與其他工程造林項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

自2010年中央財(cái)政造林補(bǔ)貼試點(diǎn)工作實(shí)施以來(lái)，造林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)一直維持在1 500～3 000元·hm-2較低標(biāo)準(zhǔn)(木本藥材1 500元·hm-2)，需3 a分2次兌付。目前寶雞市天保工程、三北防護(hù)林工程造林投資7 500元·hm-2，同樣造林但補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，廣大林農(nóng)意見較大，也是引起基層林業(yè)主管部門開展工作難度大、林農(nóng)積極性不高的主要原因之一。

3.3 造林地短缺，補(bǔ)貼對(duì)象范圍較窄，制約造林項(xiàng)目實(shí)施

隨著國(guó)家對(duì)林業(yè)發(fā)展的高度重視，造林綠化步伐的不斷推進(jìn)，當(dāng)前適宜造林的地塊越來(lái)越少、面積也越來(lái)越小，適于造林土地短缺的問(wèn)題日益突出。

同時(shí)隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，尤其是年輕勞動(dòng)力向城市的大量涌入，使得農(nóng)村人口老齡化嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)大量的“撂荒地”，有些公司有時(shí)想承包這些“撂荒地”造林，但苦于沒(méi)有相應(yīng)的政策補(bǔ)貼支持[3]。而造林補(bǔ)貼項(xiàng)目的造林主體僅限于國(guó)有林場(chǎng)、林業(yè)職工(含林區(qū)人員)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)民，一定程度限制了形成全社會(huì)參與造林綠化的良好局面。

3.4 基層林業(yè)技術(shù)人員流動(dòng)性大，不利于項(xiàng)目的持續(xù)開展

近幾年由于各縣區(qū)脫貧工作和其他工作的開展，各任務(wù)實(shí)施縣區(qū)具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目技術(shù)人員流動(dòng)性較大，每年任務(wù)下達(dá)后從設(shè)計(jì)施工到省級(jí)檢查驗(yàn)收最少3 a，期間不少縣區(qū)項(xiàng)目技術(shù)負(fù)責(zé)人員(有的同時(shí)負(fù)責(zé)幾個(gè)造林項(xiàng)目)時(shí)常發(fā)生崗位變動(dòng)，新接手人員需重新熟悉項(xiàng)目相關(guān)政策、造林地塊立地條件、造林主體情況、合同任務(wù)書內(nèi)容、檔案管理、資金兌付等情況和技能，給造林補(bǔ)貼項(xiàng)目的順利實(shí)施造成一定困難。

3.5 根據(jù)地方扶貧政策，造林補(bǔ)貼項(xiàng)目形式有所偏離

受中央財(cái)政造林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低、造林主體資金兌付程序繁瑣、人工費(fèi)用提高等諸多因素影響，中央財(cái)政造林補(bǔ)貼造林項(xiàng)目實(shí)施縣區(qū)造林成本提高，實(shí)施難度加大，造林主體對(duì)實(shí)施項(xiàng)目熱情降低，而各地林業(yè)主管部門對(duì)項(xiàng)目完成情況設(shè)置考核制，一些貧困縣為了完成任務(wù)，便將中央財(cái)政造林補(bǔ)貼項(xiàng)目任務(wù)納入貧困地區(qū)資金整合范疇，偏離了造林補(bǔ)貼的實(shí)施形式。

4 對(duì)策和建議

4.1 加強(qiáng)業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)、提高設(shè)計(jì)質(zhì)量

年度任務(wù)實(shí)施前期做好專業(yè)技術(shù)人員的技術(shù)培訓(xùn)，對(duì)此項(xiàng)目實(shí)施的原則、補(bǔ)貼的對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)及作業(yè)設(shè)計(jì)各部分內(nèi)容、后期的檢查驗(yàn)收辦法、檔案管理辦法等做詳細(xì)的培訓(xùn)，以此提高技術(shù)人員對(duì)補(bǔ)貼項(xiàng)目的充分認(rèn)知和技術(shù)能力。技術(shù)人員在作業(yè)設(shè)計(jì)前期現(xiàn)地踏查時(shí)要按照設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真踏查，填寫現(xiàn)地調(diào)查表，嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)提綱編寫作業(yè)設(shè)計(jì)。

4.2 參照重點(diǎn)工程投資標(biāo)準(zhǔn)，提高造林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

雖然在項(xiàng)目實(shí)施中政策宣傳力度不夠，導(dǎo)致造林主體認(rèn)知上的一些誤解，對(duì)國(guó)家的項(xiàng)目政策理解不夠透徹。但在加大對(duì)政策宣傳力度的同時(shí)，提高造林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)才能從根本上提高林農(nóng)參與此項(xiàng)目的積極性。目前每公頃補(bǔ)助3 000元已遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)戶造林成本，農(nóng)戶存在消極心理，一般只維持原有林地現(xiàn)狀，不愿意投入過(guò)多精力和財(cái)力完成新造林任務(wù)。建議中央財(cái)政造林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與其他林業(yè)重點(diǎn)工程標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，以緩解林農(nóng)造林資金投入壓力。

4.3 加大政策宣傳力度，增加間接費(fèi)用，促進(jìn)項(xiàng)目有序開展

為完成好中央財(cái)政造林補(bǔ)貼試點(diǎn)項(xiàng)目任務(wù)，各實(shí)施縣區(qū)林業(yè)主管部門應(yīng)成立臨時(shí)專門工作機(jī)構(gòu)，召開工作部署會(huì)議，利用各種宣傳方式向農(nóng)民宣傳造林補(bǔ)貼政策，組織和監(jiān)督技術(shù)人員深入生產(chǎn)一線，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施地逐個(gè)現(xiàn)場(chǎng)勘查、指導(dǎo)造林、檢查驗(yàn)收、檔案管理等，針對(duì)工作量大、任務(wù)要求嚴(yán)、加班加點(diǎn)、經(jīng)費(fèi)支出增加等，應(yīng)增加部分間接費(fèi)用，保障項(xiàng)目按質(zhì)按量按時(shí)完成。

4.4 擴(kuò)大補(bǔ)貼對(duì)象范圍，更好地調(diào)動(dòng)全社會(huì)造林積極性

針對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力不足問(wèn)題，建議擴(kuò)大中央財(cái)政造林補(bǔ)貼造林主體，吸引并將技術(shù)較強(qiáng)的造林大戶、造林公司納入造林補(bǔ)貼對(duì)象范疇之內(nèi)，形成嚴(yán)格的管理體系，減少千家萬(wàn)戶分散實(shí)施的比例，便于集中采購(gòu)苗木，平衡各種苗木價(jià)格，減少工作難度，提高造林成效。同時(shí)減少作業(yè)設(shè)計(jì)和資金兌現(xiàn)的工作量，以此更好地調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與造林的積極性，促進(jìn)林農(nóng)增收，真正推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)健康有序地發(fā)展。

4.5 嚴(yán)格管理、落實(shí)責(zé)任，充分發(fā)揮基層林業(yè)技術(shù)人員的作用

中央財(cái)政造林補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果很大程度決定于基層技術(shù)人員的工作態(tài)度和技術(shù)水平，對(duì)其在業(yè)務(wù)培訓(xùn)基礎(chǔ)上，還應(yīng)進(jìn)一步加大中央財(cái)政造林補(bǔ)貼項(xiàng)目政策和正確政績(jī)觀宣傳，使其真正認(rèn)識(shí)和全面掌握項(xiàng)目的重要性、必要性和各環(huán)節(jié)技術(shù)要點(diǎn)難點(diǎn)；建議各任務(wù)實(shí)施縣區(qū)將責(zé)任落實(shí)到人并以三年為周期，自始至終參與項(xiàng)目全過(guò)程，保證項(xiàng)目實(shí)施不脫節(jié)并順利完成。