依托城市群推進(jìn)縣域單元鄉(xiāng)村振興

曹文超

[關(guān)鍵詞]? 城市群;縣域單元;鄉(xiāng)村振興;圏層

[基金項(xiàng)目]? 山東省2020年全省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)課題“城市群視域下縣域鄉(xiāng)村振興路徑研究”（2020SH039）

[作者單位]? 中共山東省委黨校（山東行政學(xué)院）新動(dòng)能研究院

縣域是鄉(xiāng)村振興的基本單元

縣域作為連接城鄉(xiāng)的特定地理空間，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的基本單元，將縣域作為鄉(xiāng)村振興的地域落腳點(diǎn)是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，這是由鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求決定的。

——產(chǎn)業(yè)興旺。“產(chǎn)業(yè)興旺”首先要求農(nóng)業(yè)興旺，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)是一個(gè)綜合體系，主要包括產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，涵蓋技術(shù)、文化、生態(tài)等多方面內(nèi)容?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要各類(lèi)專(zhuān)業(yè)化組織為其提供支撐，這些服務(wù)類(lèi)機(jī)構(gòu)不僅需要資金、人才、政策的扶持，還要在市場(chǎng)機(jī)制作用下實(shí)現(xiàn)一定的規(guī)模效益，這些要求的實(shí)現(xiàn)需要在縣域?qū)用嫔险w推進(jìn)，縣域是最具運(yùn)輸成本優(yōu)勢(shì)的地域選擇。除了農(nóng)業(yè)之外，產(chǎn)業(yè)興旺還強(qiáng)調(diào)探索和推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，三產(chǎn)融合的關(guān)鍵是在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上形成產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈，即形成全產(chǎn)業(yè)鏈。這就要求有充足的資金支持、先進(jìn)的技術(shù)保障、穩(wěn)定的人才輸入以及有效的市場(chǎng)對(duì)接，在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)融合布局，既能結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)特色發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，也能為產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)造必要條件，從根本上推動(dòng)三產(chǎn)融合。

——生態(tài)宜居。“生態(tài)宜居”是對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)和居住環(huán)境整體系統(tǒng)的要求，不是單個(gè)村莊的生態(tài)資源保護(hù)，而是超越村莊范圍更大地域生態(tài)系統(tǒng)中人與自然的和諧共生，既要對(duì)區(qū)域內(nèi)的山水林田湖草進(jìn)行統(tǒng)籌系統(tǒng)治理，又要在區(qū)域中提供基本公共服務(wù)，完善基本公共設(shè)施，這些要求和措施至少在縣域?qū)蛹?jí)上才具備實(shí)現(xiàn)條件。

——鄉(xiāng)風(fēng)文明。不同于新農(nóng)村建設(shè)，鄉(xiāng)村振興背景下的“鄉(xiāng)風(fēng)文明”更強(qiáng)調(diào)在傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上吸收現(xiàn)代文化，建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村文明?？h域可以看作具備相似民俗和價(jià)值觀念的若干村莊所組成的人文大環(huán)境，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，在縣域范圍內(nèi)對(duì)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一要求和部署，更有利于建立新規(guī)范。

——治理有效。“治理有效”要求制定適合鄉(xiāng)村實(shí)際的治理規(guī)范和治理體制機(jī)制，要統(tǒng)籌安排資金、人力、物資等治理資源，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)自治組織等治理主體的積極性，構(gòu)建多元主體參與的治理模式，這些做法的實(shí)現(xiàn)同樣需要在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配。

——生活富裕。“生活富?！泵枋龅氖墙⒃诂F(xiàn)代農(nóng)業(yè)和工商業(yè)基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村居民生活狀態(tài)，需通過(guò)提高農(nóng)民就業(yè)水平增加農(nóng)民收入，如發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)為農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，加強(qiáng)縣域職業(yè)教育培訓(xùn)提高農(nóng)民就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等，同時(shí)通過(guò)完善縣域內(nèi)的養(yǎng)老、醫(yī)療、大病保險(xiǎn)等社會(huì)保障政策，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活保障，減輕農(nóng)民家庭負(fù)擔(dān)。

內(nèi)在機(jī)制與外部表現(xiàn)

——內(nèi)在機(jī)制。一是集聚與擴(kuò)散。伴隨城市群中心城市影響力的擴(kuò)大，城市群中各等級(jí)城市及鄉(xiāng)村的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)化程度逐步加深，城市群內(nèi)行政邊界力量逐漸弱化，使得城市群要素流動(dòng)由近距離的區(qū)域內(nèi)流動(dòng)向突破距離限制的跨區(qū)域流動(dòng)轉(zhuǎn)變，由農(nóng)村向城市的單向流動(dòng)向城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)轉(zhuǎn)變，由單中心的集聚擴(kuò)散向多中心集聚擴(kuò)散轉(zhuǎn)化。在這一過(guò)程中，鄉(xiāng)村逐步參與到城市群的分工與協(xié)作中，由被動(dòng)的要素提供者逐步轉(zhuǎn)化為主動(dòng)的要素交流互動(dòng)者。

城鄉(xiāng)之間優(yōu)勢(shì)功能互補(bǔ)、資源利益共享、共生協(xié)調(diào)發(fā)展是城市群運(yùn)作的理想狀態(tài)之一，是城市群提高整體效率的重要途徑，在這一過(guò)程中，競(jìng)爭(zhēng)是重要推動(dòng)力。

二是共生與協(xié)同。城市群是一個(gè)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，包含著復(fù)雜多元的協(xié)同共生關(guān)系，城鄉(xiāng)系統(tǒng)之間的協(xié)同共生是其中一種重要關(guān)系。城鄉(xiāng)之間優(yōu)勢(shì)功能互補(bǔ)、資源利益共享、共生協(xié)調(diào)發(fā)展是城市群運(yùn)作的理想狀態(tài)之一，是城市群提高整體效率的重要途徑，在這一過(guò)程中，競(jìng)爭(zhēng)是重要推動(dòng)力。城鄉(xiāng)互動(dòng)來(lái)源于對(duì)有限空間資源的競(jìng)爭(zhēng)行為，城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)因此經(jīng)歷著平衡與非平衡的循環(huán)動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程，并最終以共生模式及協(xié)同效應(yīng)促使系統(tǒng)高效運(yùn)行。

——外部表現(xiàn)。城市群中的核心城市在地理區(qū)位、資源稟賦、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面具備比較優(yōu)勢(shì)，擁有相較于周邊城市更大的吸引力，要素的持續(xù)集聚使得城市規(guī)模越來(lái)越大，但交通擁堵、生活生產(chǎn)成本提高、熱島效應(yīng)等“大城市病”也逐步顯現(xiàn)，在市場(chǎng)機(jī)制作用下，擠出效應(yīng)越來(lái)越明顯。在這一過(guò)程中，核心城市的功能疏解為其他城市尤其是中等城市發(fā)展帶來(lái)機(jī)遇，從大中城市轉(zhuǎn)移出來(lái)的以零部件生產(chǎn)為主的一般制造業(yè)，傾向于向具備成本優(yōu)勢(shì)的小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。在鄉(xiāng)村層面上，城市群內(nèi)部相對(duì)發(fā)達(dá)完善的交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，將其中大大小小的城市和鄉(xiāng)村串聯(lián)起來(lái)，形成了城市群城鄉(xiāng)地域空間組織的“骨架”，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)打破行政區(qū)劃界限，流動(dòng)渠道更加順暢，流動(dòng)速度更快，頻率更高，城鄉(xiāng)資金、技術(shù)、人口等資源要素配置更為高效，城鄉(xiāng)融合的廣度和深度不斷增強(qiáng)。城市群中城市對(duì)鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)作用顯著，經(jīng)濟(jì)、文化等方面的輻射促使城市周邊鄉(xiāng)村的人口、土地、產(chǎn)業(yè)等逐漸非農(nóng)化。伴隨工業(yè)化和市場(chǎng)化的發(fā)展，若干大城市周邊縣域相繼撤縣設(shè)區(qū)，發(fā)展方式并入城市軌道，大部分縣域綜合實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力迅速提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，社會(huì)治理水平進(jìn)一步提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展充滿(mǎn)活力。這種城鄉(xiāng)發(fā)展格局的轉(zhuǎn)變既是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)和紐帶，也是城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，是縣域發(fā)展突破“天花板”得以健康持續(xù)的有利契機(jī)。

以縣域?yàn)榛締卧泥l(xiāng)村振興

——以特大城市或大城市為中心的核心圈層。該圈層周邊鄉(xiāng)村受中心城市的輻射帶動(dòng)作用較強(qiáng)，交通便利，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)完善，有較為穩(wěn)定的特色產(chǎn)業(yè)，其鄉(xiāng)村振興任務(wù)應(yīng)以強(qiáng)化生態(tài)功能和生活功能為主，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理，加快推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，為逆城市化進(jìn)程中城市人口的流入創(chuàng)造條件。此外，要抓住逆城市化過(guò)程中城市要素“下鄉(xiāng)”的契機(jī)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)互動(dòng)，引導(dǎo)城市資金、人才、技術(shù)向鄉(xiāng)村流動(dòng)，配合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，應(yīng)積極探索一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，將農(nóng)業(yè)與工業(yè)、旅游業(yè)、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)等相結(jié)合，在振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的同時(shí)為城市居民提供休閑旅游空間。

——以離核心城市距離較近的若干中等城市連接而成的中間圈層。該圈層城市間及城市周邊的鄉(xiāng)村范圍廣闊，勞動(dòng)力、人才的流出是制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的掣肘，通過(guò)發(fā)展縣域工商業(yè)進(jìn)行鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興是解決這一問(wèn)題的有效手段。各縣市應(yīng)主動(dòng)參與城市群分工協(xié)作，積極接收城市經(jīng)濟(jì)輻射，獲取有效的信息和技術(shù)，并適當(dāng)接受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造適合自身發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，吸引農(nóng)民工、大學(xué)生等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)。此外，要進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，為鄉(xiāng)村居民創(chuàng)造更加便利的生活條件和更加宜居的自然環(huán)境，為各類(lèi)群體返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)提供基礎(chǔ)保障。

——以離核心城市較遠(yuǎn)的若干中小城市組成的外圈層。該圈層城市周邊的鄉(xiāng)村位于城市群的邊緣區(qū)域，難以接受核心城市的輻射，經(jīng)濟(jì)存量較小，鄉(xiāng)村“空心化”嚴(yán)重，土地大量閑置，應(yīng)首先保障該地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，因地制宜做好土地流轉(zhuǎn)工作，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。同時(shí)，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下發(fā)掘鄉(xiāng)村文化和旅游資源，如將自然景觀與體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，將閑置宅基地和農(nóng)房再利用，發(fā)展特色民宿及民俗、農(nóng)業(yè)活動(dòng)體驗(yàn)等鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，增加農(nóng)民收入。同時(shí)，要保障農(nóng)民對(duì)耕地的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及對(duì)宅基地的使用權(quán)，保障進(jìn)城農(nóng)民返鄉(xiāng)的權(quán)利。