劉 霞 輝

(1.中國社會科學院 經(jīng)濟研究所，北京 100836；2.中國社會科學院大學 經(jīng)濟學院，北京 102488)

一 城市化

中國的城市化問題復雜。單從概念看政府和學者的理解就有較大區(qū)別，如政府稱城鎮(zhèn)化，而大多學者稱城市化。本文遵循該研究的一般說法稱城市化。國內外對城市化的研究很多，為什么本文要研究該主題？意義何在？作者認為，本文研究的中國式城市化有其特指類型，即經(jīng)濟轉型和發(fā)展中人口大國的城市化，由此決定了其城市化道路的獨特性。觀察表明，世界各國出現(xiàn)的大規(guī)模城市化現(xiàn)象，大多發(fā)端于特定經(jīng)濟環(huán)境，早期大多是工業(yè)化牽引，其后開始城市經(jīng)濟的獨立運行。中國也基本循此邏輯，但城市化特征和進程卻有明顯的中國特色，故本文稱其為中國式城市化。

什么是城市化？其實學界并沒有公認的定義，一般是特指人口、職業(yè)轉移和產業(yè)演變與集中，同時，突出生活方式和都市文明的擴散。例如，彼得·霍爾的《文明中的城市》認為城市化是一個過程，它包括兩個方面的變化：一是人口從鄉(xiāng)村向城市運動，并在城市中從事非農業(yè)工作；二是鄉(xiāng)村生活方式向都市生活方式轉變，包括價值觀、態(tài)度和行為等方面[1]。第一方面強調人口的密度和經(jīng)濟職能，第二方面則強調社會、心理和行為的因素。由此可以推斷，城市化可能包括以下三個方面的內容：一是城市人口的持續(xù)增長。即，城市化是農村人口轉化為城市人口，是城市人口占總人口比重不斷提高的過程。所以，衡量城市化水平的高低通常就是以人口城市化率來表現(xiàn)。二是城市數(shù)量和規(guī)模的擴大。即，隨著城市人口的增加，非農產業(yè)集棸度提升，勞動分工不斷細化，使人口規(guī)模、產業(yè)結構、服務設施，以及人們的生活方式等相互促進，由分散到集中、由單一到復合，由此使城市規(guī)模不斷擴大，城市數(shù)量不斷增加。三是人們生活方式的轉變。因為人口的集中，社會網(wǎng)絡變得復雜，使人們變鄉(xiāng)村社會為城市社會，使人的思想觀念、意識和生活方式發(fā)生變化，從而形成城市生活方式。因此，城市化不僅僅是一個城市的建設和人口集聚過程，還涉及人們思想觀念的轉換、產業(yè)調整、城市文化的形成等方面。

從世界各國城市化發(fā)展進程來看，城市化發(fā)展往往呈現(xiàn)出S型曲線，美國地理學家諾瑟姆提出了城市化過程曲線，一般劃分為初始、加速和趨終三個階段。城市化水平在30%以下為初始階段，30%～70%為加速階段，70%以上為趨終階段(或成熟階段)。初始階段的主要特征是：農村人口占絕對優(yōu)勢，工農業(yè)生產力水平低，工業(yè)提供的就業(yè)機會有限，農村剩余勞動力轉化緩慢，這一階段一般要經(jīng)過幾十年甚至上百年的時間。在中國這一階段可能時間更長，應始自唐宋時期。加速階段的主要特征是：工業(yè)基礎逐步建立，勞動生產率大大提高，工業(yè)吸收大批農業(yè)人口進城，城市人口比重可在幾十年內達到50%～70%。目前中國的城市化就應處在該階段。趨終階段的主要特征是：城市人口比重超過70%，社會生產力高度發(fā)達，第三產業(yè)崛起，并逐步取代第二產業(yè)的地位，成為城市經(jīng)濟的主導產業(yè)。這時，城市化速度趨緩，城市人口比重上升減速，到最后將逐步實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的融合。大多數(shù)經(jīng)濟國家發(fā)達處在該城市化階段，中國也正在向該階段演進，部分城市已率先進入該階段(圖1)。

圖1 中國城鎮(zhèn)化率

觀察表明，發(fā)達經(jīng)濟體城市化發(fā)展相繼經(jīng)歷了四個階段：(1)20世紀50年代快速城市化階段，這一階段的特征是人口不斷向城鎮(zhèn)集中、城市人口不斷向最大城市集中和不斷向城市核心地區(qū)集中，即所謂純城市化。(2)20世紀60年代加速的城郊化階段，城郊化指與大城市核心相鄰地區(qū)人口增長，或者說在城市地區(qū)發(fā)生的分散化。(3)20世紀70年代出現(xiàn)的反城市化階段，即人口分散化超出了城市的界限。反城市化的一個重要指標是農村人口的回流及中小城市的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，美國在20世紀70年代初期，出現(xiàn)了非都市地區(qū)人口增長超過全國平均水平，同時，在都市地區(qū)，小都市的人口增長水平高于中等都市，更高于大都市的現(xiàn)象。20世紀70年代，歐洲一些發(fā)達國家的統(tǒng)計也得到了相似結果。(4)20世紀80年代以來的再城市化階段，即城區(qū)重新恢復增長，特別是大都市圈崛起。

對經(jīng)濟學者而言，對城市化問題的興趣來自一個現(xiàn)實的觀察和思考，即相對于農村地區(qū)而言，城市土地和生活的高成本為什么會吸引大量人口和企業(yè)進入，動力來自何方？為此，有各種理論試圖來解釋該問題。它們有：(1)城市區(qū)位理論。該理論認為，城市是一種社會生產方式，它以社會生產的各種物質要素和物質過程在空間上的集聚為特征，城市的集聚性創(chuàng)造出大于分散系統(tǒng)的社會經(jīng)濟效益，這是城市化的動力源泉。目前，在解釋全球城市化趨勢，特別是大都市區(qū)形成方面，該理論有較強說服力，但對解釋發(fā)展中國家早期城市化力度有限，無法說明為什么有那么多低勞動生產率的農民進城，因為這些人口進城并不一定形成集聚效應，如拉美地區(qū)的城市化。(2)二元結構理論。該理論最初由阿瑟·劉易斯提出，其后，費景漢和拉尼斯對劉易斯二元結構模型做了補充和修正，形成了劉易斯-拉尼斯-費景漢模型。喬根森認為，農業(yè)剩余是勞動力從農業(yè)部門轉移到工業(yè)部門的充分與必要條件，農業(yè)剩余勞動力向非農產業(yè)部門流動和轉移的根本原因在于消費結構的變化，是消費需求拉動的結果。哈里斯、托達羅等人認為，一個典型的非熟練農業(yè)勞動者從勞動生產率較低的農村進入城鎮(zhèn)正規(guī)的高收入部門要經(jīng)過兩個階段，首先進入城鎮(zhèn)傳統(tǒng)或非正規(guī)部門，然后才可能在正規(guī)部門找到工作?？傊擃惱碚撜J為農村有剩余的低生產率勞動力，他們進入城市會有預期勞動生產率和收入提升，這是城市化的動力。該理論對廣大發(fā)展中國家(包括中國)的城市化有較強解釋力，但對解釋大城市形成缺少說服力。

圖2 OECD國家城市人口與農村人口變動

作者認為，城市化是一個經(jīng)濟社會系統(tǒng)內人口和資源的時空再分布過程，在人們有更適合個人和企業(yè)發(fā)展前景預期的前提下，不斷調整資源流向，使市場各行為主體和要素逐步形成激勵相容的環(huán)境，從而形成集聚效應和城市。其中，勞動生產率和預期收益的差異是資源再分配的必要條件，而激勵相容產生的集聚效應是充分條件，二者的有效結合產生了城市化動力。以下分析將以上述理解為基礎展開。

二 中國式城市化的特征

(一)從下而上和自上而下結合的城市化

這主要指由市場起主導作用的工商業(yè)城市發(fā)展和以政府為主導的行政等級城市發(fā)展共同推進。

從新中國成立到改革開放的近30年時間里，我國城鎮(zhèn)化進程提升相對緩慢。當時，城市發(fā)展基本上是蘇聯(lián)模式的翻版，主要特點是從規(guī)劃制定到規(guī)劃實施，包括城市建設的投資、管理，完全依靠政府。因為國家底子薄、資金短缺，為了保證大規(guī)模展開的工業(yè)建設，城市發(fā)展就只能因陋就簡，以滿足居民的最低需求為目標，城市的基礎設施也只能是低水平滾動發(fā)展，城市對人口的接納能力也受到很大限制。1958年實行嚴格的戶籍制度，限制農民向城市自由遷徙，而且從20世紀60年代中后期開始，大量城市新成長的勞動力即知識青年被迫下鄉(xiāng)，從而使城市化出現(xiàn)停滯和倒退。

為什么會出現(xiàn)城市化的停滯和倒退？眾所周知，為了快速恢復國民經(jīng)濟，鞏固新生政權，特別是在當時蘇聯(lián)的支持下，中國實施了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略?！耙晃濉睍r期，出現(xiàn)了一批新興工業(yè)城市，武漢、太原和洛陽等城市也進行了擴建改造。其后，隨著城市工業(yè)的擴張，大批農業(yè)勞動力轉移到城市工業(yè)部門，城市數(shù)量和城鎮(zhèn)人口持續(xù)增加。但是，因為工業(yè)系統(tǒng)不完整和農村提供的農產品供給不足，使城市運轉困難，尤其是進入20世紀60年代，國民經(jīng)濟全面調整，城市工業(yè)衰退，一大批新設置的市退回縣建制，一部分地級市降為縣級市，為限制農民過度進入城市，采取了嚴格的城市戶籍制度，城市化速度下降并逐步形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制和社會結構。至1969年末，中國常住人口城鎮(zhèn)化率從1949年末的10.64%提升至17.50%，年均提高0.34個百分點。這種計劃經(jīng)濟時期不成功的城市化進程和政策對其后中國的城市化政策產生了很大影響。

1978年十一屆三中全會后，國家的發(fā)展重心逐步轉移到經(jīng)濟建設上來。農村實行承包制改革，釋放了大量勞動力。這一時期，城市雖在社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位與作用受到前所未有的重視，但計劃經(jīng)濟時期的城市政策整體上仍在延續(xù)，只是發(fā)生了輕微調整。城鄉(xiāng)戶籍制度尚未松動，大量農村剩余勞動力只能通過興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉入非農產業(yè)，由此形成獨具特色的“離土不離鄉(xiāng)”“進廠不進城”的農村工業(yè)化模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)推動產業(yè)和人口集聚，催生了大量小城鎮(zhèn)，并使一些原有的中小城市發(fā)展為大中城市，掀起了改革開放之后我國快速城市化的第一波，我們將其稱為自下而上的城市化。因為這種城市化的推動力來自競爭性市場和自發(fā)流動的農村剩余勞動，所以其形態(tài)表現(xiàn)為無序和漫延，并逐步延伸到原有的城市地區(qū)，形成所謂的民工潮。在當時城市經(jīng)濟體制改革剛開始的背景下，因為大量中小競爭性國企開始轉制和退出市場，城市就業(yè)依然是政府頭痛的事。為保證城市的穩(wěn)定，政府采取了控制民工潮沖擊原有城市系統(tǒng)的做法，即實行嚴格的戶籍管理制度和定期清退大中城市的滯留農民工。該政策一直延伸到2000年前后。

我們來看一下這種自下而上的城市化形式對國家當時和其后城市化政策的影響。前面已述，改革開放前中國城市化進程并不順暢，并出現(xiàn)過停滯和倒退，原因是城市不能容納大規(guī)模人口擴張，一是城市經(jīng)濟系統(tǒng)結構脆弱，無力承載更多的勞動力；二是城市建設和物資供應跟不上，容易出現(xiàn)混亂。由此，城市化陷入了一個惡性循環(huán)，一放就亂，一管就死。為解決當時的困局，城市管理部門只能采取保障主體、放松枝節(jié)的措施，即為保證國家城市系統(tǒng)整體能正常運行和城市化發(fā)展需要，對重要城市如大中城市實行嚴格管控，對廣大中小城鎮(zhèn)則不斷放松管制。這種政策思路一直沿用至今，成為中國式城市化貫穿始終的基本戰(zhàn)略。我們可以看到，1990年《城市規(guī)劃法》第一次將“嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”以法律形式規(guī)定為我國城市發(fā)展的指導思想。2000年的“十五”計劃提出，“推進城鎮(zhèn)化要遵循客觀規(guī)律，與經(jīng)濟發(fā)展水平和市場發(fā)育程度相適應，循序漸進，走符合我國國情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路，逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系。有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動作用，引導城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展，防止盲目擴大城市規(guī)?！薄Ｊ藢萌腥珪摹吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、產業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農村建設協(xié)調推進。2020年4月出臺的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》中就推動戶籍制度改革明確提出，督促城區(qū)常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制，推動城區(qū)常住人口300萬以上城市基本取消重點人群落戶限制，鼓勵有條件的Ⅰ型大城市全面取消落戶限制、超大特大城市取消郊區(qū)新區(qū)落戶限制。

在上述城市化政策的框架內，中國的城市化形態(tài)也在發(fā)生變化。2000年以前，自下而上的城市化居主流，是工業(yè)化帶動的城市化，是中小城鎮(zhèn)遍地開花的城市化，這時的大中城市發(fā)展相對慢、管制嚴。但是，有一個重大政策出臺使得中國的城市化進程整體加快，而且是促進了大中城市的發(fā)展，該政策是城市住房制度改革。

城市居民住房政府分配曾在計劃經(jīng)濟時期被認為是社會主義的標志之一，住房公有制得以長期實行。其結果是形成城市居民住房嚴重短缺，城市發(fā)展動力不足。1949～1979年，國家雖投入374億元資金建設住房，但仍不能滿足城鎮(zhèn)職工居民的需求。1978年，全國城鎮(zhèn)居民人均居住面積僅3．6平方米，缺房戶達869萬，占城市總戶數(shù)的47．5%。同時，由于我國長期實行低租金的福利分房制度，國家和企業(yè)為解決職工的住房問題背上了沉重的包袱，延緩了我國住房建設的進程。實踐表明，計劃經(jīng)濟體制下住房完全靠國家包下來，實行福利分配的路子走不通。因此，從1978年開始，國家和企業(yè)一方面增加住房投資，加快住房建設步伐(圖3)；另一方面開始探索改革住房制度。

圖3 城市人均居住面積(單位：m2)

1982年，國家有關部門設計了“三三制”的補貼出售新建住房方案，即由政府、企業(yè)和個人各承擔1/3，并在鄭州、常州、四平、沙市試點。在試點中，驗證了職工有購房需求和一定支付能力，也暴露出在大量舊公房低租金制未觸動的情況下，租買比價不合理，個人缺乏買房動力，住房建設資金不能自身循環(huán)，國家和企業(yè)難以長期承受這種負擔，因而有關部門于1985年停止這種做法。

1988年，國務院召開第一次全國住房制度改革工作會議，推出《關于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實施方案》。一是實施提租補貼、租售結合，實行維修費、房產稅等5項因素組成的成本租金；二是隨著工資調整，逐步將住房補貼納入工資，進入成本，并將租金提高到包含8項因素(成本租金加土地使用費、保險費和利潤)的市場租金。

1991年6月，國務院《關于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》要求將現(xiàn)有公有住房租金有計劃、有步驟地提高到成本租金；在規(guī)定住房面積內，職工購買公有住房實行標準價。11月，國務院下發(fā)《關于全面進行城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，確定房改目標是：從改革公房低租金制度入手，從公房的實物福利分配逐步轉變?yōu)樨泿殴べY分配，由住戶通過買房或租房取得住房的所有權或使用權，使住房作為商品進入市場，實現(xiàn)住房資金投入、產出的良性循環(huán)。

1994年7月，國務院下發(fā)了《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，確定房改目標是：建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的新的城鎮(zhèn)住房制度，實現(xiàn)住房商品化、社會化；加快住房建設，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求。房改的基本內容可概括為“三改四建”：“三改”，即改變計劃經(jīng)濟體制下的福利性體制，從住房建設投資由國家、單位統(tǒng)包的體制改為國家、單位、個人三者合理負擔的體制；從國家、單位建房、分房和維修、管理住房的體制改為社會化、專業(yè)化運行體制；從住房實物福利分配方式改為以按勞分配的貨幣工資分配為主的方式?！八慕ā保唇⑴c社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的新住房制度，包括建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經(jīng)濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系；建立住房公積金制度；發(fā)展住房金融、保險，建立政策性、商業(yè)性并存的住房信貸體系；建立規(guī)范化的房地產交易市場和房屋維修、管理市場。

1998年7月，國務院發(fā)布《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，宣布從同年下半年開始全面停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化，并提出建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系。其后，逐步形成了城市居民住房制度的基本框架，包括：一是改革住房建設投資體制。由原來國家或單位統(tǒng)包的投資體制轉變?yōu)閲摇挝?、個人三者合理負擔的投資體制。二是改革住房建設、分配、維修、管理體制。由原來單位統(tǒng)包職工住房建設、分配、維修、管理一體化的單位所有制，轉變?yōu)樽》康纳a、建設專業(yè)化，維修、管理社會化的體制。三是改革住房分配體制。由原來的行政手段、福利性質、實物分配制度，轉變?yōu)榘磩诜峙錇橹鞯呢泿欧峙渲贫?。職工根?jù)自己的經(jīng)濟承受能力，通過向市場購買或租賃住房解決住房問題，滿足住房需求。四是建立雙軌制的住房供應體系。即，以中低收入家庭為對象的、具有社會保障性質的經(jīng)濟適用住房及廉租住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系。五是建立住房公積金制度。由職工個人和所在單位分別交繳占職工工資一定比例的資金，作為職工個人住房基金，以增強職工住房消費能力。六是建立政策性和商業(yè)性并存的住房信貸體系，發(fā)展住房金融和住房保險。七是建立規(guī)范化的房地產交易市場，規(guī)范交易行為，發(fā)展社會化的房屋維修、管理市場，逐步實現(xiàn)住房資金投入產出的良性循環(huán)，促進房地產業(yè)和相關產業(yè)的發(fā)展。

城市居民住房制度改革，激勵了居民購房和企業(yè)蓋房積極性，給大中城市發(fā)展注入了活力，從而激發(fā)了中國的第二次快速城市化浪潮，即自上而下的城市化。該階段的城市化特征是在各級地方政府的支持下，長期受抑制的大中城市開始大規(guī)模建設，人口快速增長，從而開啟了城市土地財政和房價快速上漲時期。至2018年，中國城鎮(zhèn)化水平達到59.58%。設市建制的城市從1981年的233個增加至668個，其中地級市從108個增至293個，縣級市從122個增至375個。市區(qū)土地面積(不含市轄縣)從1982年的24.8萬平方公里增至2017年的219.6萬平方公里。

中國政革開放以來城市化的進程是兩大動力在推動：一是完全市場化的城市化，我們稱其為自下而上的城市化。早期表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)拉動的就近就地城鎮(zhèn)化，使傳統(tǒng)的農村變成了工商業(yè)城鎮(zhèn)，進入21世紀后則是東南沿海的部分城市開始吸收全國各地勞動者進入，城市化開始打破傳統(tǒng)地域限制。二是由各級政府牽頭的以城市行政層級為基礎的中心城市化，這是21世紀城市住房制度改革后，各類行政中心利用其特殊的政策和社會環(huán)境，以土地為平臺展開的城市化。因為這類城市化以行政中心城市為核心，我們稱其為自上而下的城市化。

(二)政府高負債的城市化

城市化是通過人口、資本、信息、土地等生產要素向城市集中，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和集聚效應及生產生活方式的轉變。推動這一過程的力量來源于市場和政府兩個方面。市場力量主要指在價格和預期利潤的引導下，資源在時空再分布使得城市地區(qū)的要素不斷集中。與此同時，政府可以通過規(guī)劃、戶籍、土地供應與財政金融手段對生產要素的空間配置進行干預，從而推進城市化向政府預期的方向發(fā)展。

近幾十年中國加快的城市化浪潮中，有一個引人注目的特點是政府深度參與。在早期工業(yè)化牽引中小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的背景下，當時政府沒錢也沒有精力顧及城鎮(zhèn)的總體發(fā)展問題，所以可以用散亂來描述當時的城市化狀況，無序是必然的。但這種無序導致的農民工進城潮使得城市管理困難，基礎設施嚴重不足，再繼續(xù)下去，城市化將陷入困境。為此，政府在城市規(guī)劃和建設兩端開始介入城市的發(fā)展進程。

城市規(guī)劃是對一定時期內城市社會和經(jīng)濟發(fā)展、土地利用、空間布局，以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理。在中國目前的體制下，規(guī)劃是城市發(fā)展的前提和前景，規(guī)劃先行和在規(guī)劃下建城是該制度的核心。

新中國成立初期，城市建設與規(guī)劃并沒有擺在重要的位置。中央政府序列內首先設立的是建筑工業(yè)部，也就是說建筑作為工業(yè)的一個部門遠遠優(yōu)先于城市建設與規(guī)劃工作。1952年，中央人民政府新成立的建筑工程部內設立了城市建設局，并在同年舉行第一次全國性的城市建設座談會，首次從國家層面安排城市規(guī)劃設計工作。在這次會議討論的《中華人民共和國編制城市規(guī)劃設計程序與修建設計草案》基礎上，國家計委于1954年頒布了《關于新工業(yè)城市規(guī)劃審查工作的幾項暫行規(guī)定》。在第一個五年計劃期間，國家有關城市規(guī)劃的內容主要是制定十幾個大型工業(yè)城市的建設規(guī)劃和配合蘇聯(lián)援助的156個重大項目的建設。1955年，國務院設立了城市建設總局，下設城市規(guī)劃局和城市設計院，中國有了國家層面的城市規(guī)劃的專門主管行政機關和專業(yè)設計機構。1956 年，國家建設委員會頒發(fā)了《城市規(guī)劃編制暫行辦法》。

1978 年，國務院召開第三次全國城市工作會議，會后，中共中央批轉國務院《關于加強城市建設工作的意見》，推動了全國城市規(guī)劃編制工作的開展。1979 年，國家城市建設總局重新成立。1980 年，召開了全國城市規(guī)劃工作會議，正式恢復了城市規(guī)劃的地位，使城市規(guī)劃制度在國家層面再次受到了重視。1984年頒布實施的《城市規(guī)劃條例》標志著中國城市規(guī)劃制度的初步建立?！冻鞘幸?guī)劃法》產生于1989年12月，并于1990年4月起施行，是第一部關于城市規(guī)劃的法律。1991年建設部頒布《城市規(guī)劃編制辦法》，正式列入控制性詳細規(guī)劃。同年建設部和國家計委共同發(fā)布《建設項目選址規(guī)劃管理辦法》，城市規(guī)劃編制和管理進入規(guī)范化體系。1992年建設部發(fā)布《城市國有土地使用權出讓轉讓規(guī)劃管理辦法》，提出“城市規(guī)劃區(qū)內城市國有土地使用權出讓、轉讓必須符合城市規(guī)劃”，控制性詳細規(guī)劃內容作為規(guī)劃設計條件及附圖納入城市國有土地使用權出讓、轉讓合同。1996年5月，國務院發(fā)布《關于加強城市規(guī)劃工作的通知》將城市規(guī)劃明確為指導城市合理發(fā)展、建設和管理城市的重要依據(jù)和手段，并發(fā)揮對城市土地及空間資源的調控作用。1994年出臺的《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃管理條例》使得規(guī)劃制度走出城市涵蓋到鄉(xiāng)村。2007年，《城市規(guī)劃法》與《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃管理條例》升級為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，標志著中國規(guī)劃制度基本完成。

因城市規(guī)劃的制定者和實施者都是政府，所以中國式的城市化的重要內容是政府發(fā)起、發(fā)動和實施。但是，人類的城市化進程表明，造城是一件耗時且耗錢的工作，任何試圖通過政府來包辦城市建設的嘗試最終都被證明難以實現(xiàn)。對于正在工業(yè)化進程中的中國而言，造城難度更大，因為進城人數(shù)太多，現(xiàn)有城市容不下，要大造城市沒錢，因為工業(yè)化也要花錢。在這種兩難中，中國政府沒有選擇完全市場化造城的辦法，而是選取政府主導的途經(jīng)，原因是在中國獨有的土地制度下，過去低效和低價的土地成為政府造城的最大依仗。

中國城市建設的傳統(tǒng)資金來源渠道有以下四個：一是財政資金投入，包括:中央財政專項撥款、“兩項資金”(城市維護建設稅和公用事業(yè)附加)和地方財政撥款三個部分。在20世紀90 年代以前, “兩項資金”是城市維護建設的主要資金, 占城建資金總量的40%左右。1994年分稅制改革從財政收入的大頭——稅收收入下手，將各級稅收收入分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。稅收收入的大頭，如增值稅的75%、關稅、消費稅、中央企業(yè)所得稅、銀行等金融企業(yè)所得稅等由國稅部門征收后上繳中央財政。而地稅部門只負責征收25%的增值稅、車船稅、小部分企業(yè)所得稅、小部分個人所得稅等稅種的征收，地方財政稅收入大幅下降。隨著城市規(guī)模的不斷增大, 建設資金需求增長加快, 兩項資金已遠遠不能滿足需要。二是政策性收費，包括城市建設配套費和增容費、過路過橋費、市政設施有償使用費及其他各種收費等。盡管收費項目較多, 但這些資金與建設所需要投入的資金相比還是相差很遠。三是間接融資，主要指銀行信貸資金。1986年全國利用國內銀行貸款只有3.2億元, 占城建資金的比重只有2.4%。城鎮(zhèn)化建設加速后, 市政公用事業(yè)加快了市場化改革的進程, 價格機制初步得以確立, 利用國內銀行貸款的規(guī)模增長迅速, 但真正使貸款發(fā)揮作用是在城市國有土地能抵押之后，目前是城建資金來源的大頭。四是直接融資，如國債資金。據(jù)統(tǒng)計，全國95%的地級以上城市及中西部地區(qū)部分縣城的供水、道路、供氣、供熱、垃圾和污水處理等領域均采用了直接融資的方式籌措資金。這部分資金數(shù)量有限，只能維持業(yè)務運轉。

總體看，中國城市建設資金在城市基礎設施沒有市場化的背景下只能由政府牽頭解決，這也是早期城市化進程中的最大難題，城市建設缺激勵也缺錢，這也是發(fā)展中國家城市化的基本難題。高收入國家一般是通過城市基礎設施市場化途徑，在政府支持下來建設和運營，但即使如此，一個城市的建成和發(fā)展也要經(jīng)過漫長的過程。在發(fā)展中國家，這條路走不通，因為城市基礎設施建設周期長，投入大，風險也大，社會提供不了那么多錢。我們可以從中國城市發(fā)展的歷史中觀察到，經(jīng)歷了數(shù)千年的發(fā)展和沉淀，直到21世紀之前，中國所有城市的基礎設施嚴重不足。面對此難題，中國的應對措施是采取政府與市場結合的辦法，以政府為主導。具體辦法是建城市的錢來自建城的進程中，通過市場化使用國有土地籌資，也就是所謂的土地財政。

中國在改革開放初期，為激勵地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性，實行地方財政包干體制，地方政府通過擴大信貸和投資規(guī)模，不但能夠有效促進地方經(jīng)濟總量的迅速增長，也能夠迅速增加財政收入。財政包干制自1985年開始實行，1988年得到進一步完善，采取的是“劃分稅種、核定收支、分級包干”辦法，其主要精神就是“交完上繳基數(shù)、超收多留”。1994年中央出臺和實施了財稅體制改革，實行分稅制，核心內容是采用相對固定的分稅種的辦法來劃分中央與地方的收入。分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類。稅種中規(guī)模最大的增值稅被劃為共享稅，中央和地方按75%和25%的比例共享。中央稅還包括所有企業(yè)的消費稅。2002年實行的所得稅分享改革更是將企業(yè)所得稅和個人所得稅由地方稅變?yōu)橹醒氲胤焦蚕矶惙N，2002年按中央、地方各50%的比例分享，2003年起則按中央60%、地方40%的比例分享。在增值稅大部分上繳中央財政的情況下，地方政府與地方企業(yè)的關系發(fā)生了巨大變化。由于增值稅的分享并不區(qū)分企業(yè)的所有制性質和隸屬關系，這使得所有地區(qū)的地方政府陷入財政收入突然減少的困境。

從大類來說，地方政府的財政收入主要來源于兩項：一般公共預算收入與政府性基金預算收入。其中，地方一般公共預算收入主要由稅收收入和非稅收收入構成，里面包含本級稅收和轉移支付，而政府性基金預算收入里，“土地出讓金”是一項相當重要的來源。土地財政是指政府出讓國有土地使用權收入及與土地有關的稅收，如耕地占用稅、土地增值稅等；土地金融是指政府拿土地做抵押，向銀行貸款，屬于政府負債。

土地私有的城市發(fā)展，公共基礎設施的建設和改進，都要先以不動產升值的方式轉移給土地所有者，政府需要通過稅收體系，才能夠將這些外溢的收益收回。所以，城市發(fā)展和土地增值的收益大頭被土地所有者拿走了，政府沒錢去控制城市化進程。在土地公有制的條件下，任何城市公共設施的改進，都會外溢到國有土地上，政府無需經(jīng)由曲折的稅收，就可以直接從土地升值中收回城市化帶來的好處。相對于“征稅”的方式，通過“出售土地升值”來回收公共設施投入的效率是如此之高，以至于城市政府不僅可以為基礎設施融資，甚至還可以補貼的方式，為有持續(xù)稅收的項目融資。

中國獨特的土地制度，使土地成為中國地方政府建設城市巨大且不斷增值的資金來源。不同于西方國家抵押預期稅收發(fā)行市政債券的做法，中國土地收益的本質，就是通過出售土地未來的增值(50-70年)為城市公共設施建設的一次性投資融資。中國城市政府出售土地的本質，就是直接銷售未來的公共服務。

改革開放初期，國家主要運用行政手段，試圖控制經(jīng)濟增長對耕地的占用。但是，隨著工業(yè)化的快速推進，非農用地快速增長。1986年，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)出《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，要求凡非農業(yè)建設占用土地，必須按照國家有關規(guī)定，嚴格履行申請和審批手續(xù)。這一文件的出臺將改革引向土地所有權和土地使用權的分離。同年6月，第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》，其主要內容是：中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經(jīng)營，從事農、林、牧、漁業(yè)等生產，土地的承包經(jīng)營權受法律保護。1987年11月，經(jīng)國務院批準，確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進行土地使用權改革試點。1988年2月，海南建省籌備組頒布的《海南土地管理辦法》規(guī)定，實行土地有償使用制度，即土地使用權可以有償出讓、轉讓和抵押。1988年4月，第七屆全國人民代表大會第一次會議審議通過《憲法修正案》，規(guī)定“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。1988年底，國家土地管理局完成《土地管理法》的修訂本，并經(jīng)第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議審議通過。與1986年版的《土地管理法》相比，修訂本規(guī)定國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓，國家依法實行國有土地有償使用制度。土地所有權與土地使用權徹底分離，土地使用權依法進入市場，土地資源的配置從此建立在市場機制之上。按照《土地管理法》的規(guī)定，只有地方政府有權征收、開發(fā)和出讓農業(yè)用地，地方政府征收農業(yè)用地進行平整、開發(fā)后，可以通過招標、拍賣或掛牌等形式在土地二級市場出讓。1990年5月，國務院發(fā)布《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》。該條例規(guī)定，按照所有權與使用權分離的原則，實行城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓、轉讓制度。境內外的公司、企業(yè)和個人，可依照本條例的規(guī)定取得土地使用權，進行土地開發(fā)、利用和經(jīng)營。土地使用權在使用年限內可以轉讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟活動。個人依法取得的土地使用權可以繼承。該條例和辦法細化了《土地管理法》制定的國有土地有償使用制度，增強法律的可操作性。特別是《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》明確了省一級政府對土地使用權的審批權限。但地方政府一般都層層下放審批權限，并采取化整為零的辦法，加快審批。2001年5月，國務院發(fā)布《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》，要求嚴格實行國有土地有償使用制度，大力推行國有土地使用權招標、拍賣，加強土地使用權轉讓管理，規(guī)范土地審批的行政行為。2002年5月，國土資源部根據(jù)國務院要求，制定《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。1996年，第一家土地儲備中心成立，隨后類似中心遍地開花。各級政府通過征用、收購和儲備農村集體用地，將其轉化為建設用地，獲得土地收益，以維持地方財政支出的正常運轉。

土地征用是一種政府行政行為，在特定的地域范圍內，地方政府代表國家行使征地的權力，地方政府代表國家管理和使用土地資源。地方政府將集體農業(yè)土地通過土地征用轉化為國有土地之后并進入土地市場，需要使用土地的行為人依法從市場上獲取國有土地。而且，土地財政收入并不只包括出讓金一項，地方政府稅收中的房產稅、契稅、土地增值稅、耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅統(tǒng)稱為房地產“五稅”，直接和土地開發(fā)息息相關。地方政府迅速積累了規(guī)模巨大的土地出讓收入。利用這些收入和已征收的大量城市建設用地，地方政府可以通過財政擔保和土地抵押的方式取得更大規(guī)模的金融貸款以投入城市建設。這樣，土地收入—銀行貸款—城市建設—征地之間形成了一個不斷滾動增長的循環(huán)過程，使城市化快速推進。

圖4 房地產“五稅”占地方稅收收入的比重

經(jīng)過1998 年的住房制度改革和1999年土地招拍掛出讓制度改革之后，地方政府的土地出讓收入暴增，從1996年的600億左右，膨脹到2018年的6萬多億，2020年中國土拍總收入8.4142萬億元，同比增長15.9%，占全國財政總收入的46%，是地方財政收入的84.03%(圖5)。加上土地與房地產相關稅收的五項房地產稅收1.9694萬億元，2020年房地產總收入10.3836萬億元，占全國財政收入56.77%，是地方財政收入的103.7%。

雖然城市通過出售土地獲利豐厚且這些錢可以繼續(xù)投入城市建設中，但隨著城市規(guī)模的擴大和基礎設施高級化，這些收入已不足以支撐城市做大做強的要求，為此，利用土地本身具有的抵押品性質，城市發(fā)展找到了土地融資這一渠道。而地方政府的土地融資大多通過與政府相關的融資平臺來實現(xiàn)。

圖5 土地出讓金與財政收入

平臺公司是我國發(fā)展的時代性產物，它的出現(xiàn)是迎合我國地方政府投融資的需要。最初融資平臺主要突出其地方國企屬性，承擔政府投資項目融資的職能。之后政策強調融資平臺具有政府公益性項目投融資功能，“公益性項目”又進一步完善成“公益性或準公益性項目”。故融資平臺是由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。1979年8月，為了提高基本建設項目的投資效益，國務院批準了《關于基本建設投資試行貸款辦法的報告》，基本建設投資要逐步由財政撥款改為銀行貸款，開始在基本建設領域進行“撥改貸”的試點，打破了基本建設由政府財政無償撥款的計劃經(jīng)濟模式。1984年9月，國務院發(fā)布《關于改革建筑業(yè)和基本建設管理體制若干問題的暫行規(guī)定》，提出建立城市綜合開發(fā)公司，對城市土地、房屋實行綜合開發(fā)。有條件的城市和大型工礦區(qū)要逐步建立若干個這一類的開發(fā)公司，實行獨立經(jīng)營，自負盈虧。綜合開發(fā)公司要按照城市總體規(guī)劃，制定開發(fā)區(qū)的建設規(guī)劃，通過招標組織市政、公用、動力、通訊等基礎設施和房屋建設，以及相應配套設施的建設。1988年7月，國務院《關于印發(fā)投資管理體制近期改革方案的通知》，成立投資公司，用經(jīng)濟辦法對投資進行管理；各專業(yè)投資公司要獨立核算，用經(jīng)濟辦法進行管理，將行政關系改變?yōu)榻?jīng)濟合同關系。該文件沒有提地方政府成立專業(yè)投資公司，但此文件頒布后各地也效仿，紛紛成立了隸屬于地方政府的投資公司。這些投資公司可認為是早期的投融資平臺。

地方投資公司逐步成為地方政府加強重點建設、引導資金投向的重要工具，實現(xiàn)了變無償撥款為有償貸款，經(jīng)營原由地方計委安排的部分固定資產投資的目的。1993年投融資體制在之前打破政府投資單一主體局面的基礎上，進一步明確了政府與企業(yè)投資領域范圍，提出把投資項目分為公益性、基礎性和競爭性三類。公益性項目由政府投資建設，基礎性項目以政府投資為主。1993年12月25日，國務院作出《關于金融體制改革的決定》，建立政策性金融與商業(yè)性金融分離，以國有商業(yè)銀行為主體、多種金融機構并存的金融組織體系。1995年1月1日起施行的《預算法》規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！狈侄愔茖е碌胤截斦杖霚p少，而預算法又不允許地方發(fā)債籌集資金，政府亦不能直接作為借款人向銀行申請貸款，亦不允許進行擔保。經(jīng)濟建設所需大量資金如何解決？辦法就是通過成立融資平臺公司以“市場化”的融資方式向銀行等市場主體籌資。地方融資平臺并不是一個法律概念，它的真實身份就是企業(yè)。其特殊性在于，大股東是地方政府，成立的目的也是為政府項目融資。2002年重慶成立了建設(后為能投)、城投、地產、高發(fā)司、開投、高投(后為交旅)、水投、水務等“八大投”融資平臺，由政府向其注入儲備土地，以土地作抵押向銀行貸款。國家開發(fā)銀行(重慶分行)分別與八大投中的五個簽訂了531億元的合作協(xié)議，發(fā)放貸款144億元。各地開始紛紛效仿成立地方政府投融資平臺。2009年3月，人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，此后城投平臺的發(fā)債數(shù)量迎來井噴式增長。非標渠道則是部分地方政府融資平臺選擇產業(yè)基金、信托貸款、委托貸款、融資租賃、承兌匯票等非標渠道融資，據(jù)估算，縣級地方政府融資平臺近四成融資來自信托貸款、融資租賃、委托貸款和其他渠道。

地方政府依靠融資平臺從銀行獲得貸款。2009年全國9.59萬億元的新增貸款中，投向地方融資平臺的貸款占比高達40%，總量近3.8萬億元。大規(guī)模的投融資在促進城市基礎設施建設的同時，也使得地方政府債臺高筑。2010年6月，國務院發(fā)布了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，對地方政府融資平臺公司加強了監(jiān)督管理，使政府投融資平臺在數(shù)量與融資規(guī)模上加速膨脹的趨勢得到抑制。這個文件也首次書面定義了什么是地方政府融資平臺公司，即“指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體”。為落實該文件，2010年7月財政部、發(fā)展改革委、人民銀行及銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》，抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務，并劃分了新舊債務時間點即2010年6月30日；對融資平臺公司進行清理規(guī)范；制止地方政府違規(guī)擔保承諾行為。2011年至2013年，銀監(jiān)會每年都會發(fā)布一份文件繼續(xù)地方政府融資平臺貸款風險管控。2011年，按照《國務院辦公廳關于做好地方政府性債務審計工作的通知》要求，國家審計署組織全國各級審計機關對全國地方政府性債務情況進行了一次全面審計，以摸清全國地方政府債務的規(guī)模、類型、結果、成因和管理情況。同年6月，審計署公布了《全國地方政府性債務審計結果》，關于融資平臺情況具體如下：至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，其中：省級165家、市級1648家、縣級4763家；有3個省級、29個市級、44個縣級政府設立的融資平臺公司均達10家以上。以政府建設項目融資功能為主的3234家，兼有政府項目融資和投資建設功能的1173家，還進行其他經(jīng)營活動的2169家。2010年底融資平臺公司政府性債務余額49710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%，其中：政府負有償還責任的債務31375.29億元、政府負有擔保責任的債務8143.71億元、其他相關債務10191.68億元，分別占63.12%、16.38%、20.50%。從層級看，省級8826.67億元、市級26845.75億元、縣級14038.26億元，分別占17.76%、54%和28.24%。2013年8月至9月審計署組織全國審計機關對中央、31 個省(自治區(qū)、直轄市)和5個計劃單列市、391個市(地、州、盟、區(qū))、2778個縣(市、區(qū)、旗)、33091個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、蘇木)的政府性債務情況進行了全面審計。結果表明，截至 2013 年 6 月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。此次審計了7170個融資平臺。從舉借主體看，融資平臺公司、政府部門和機構、經(jīng)費補助事業(yè)單位是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，分別舉借40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元。相較于2011年審計結果，融資平臺占比雖減少，但仍是地方政府性債務中最大的舉借主體。2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，賦予了地方政府依法適度舉債權限采取政府債券方式，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府債務規(guī)模實行限額管理，不得通過企事業(yè)單位等舉借債務；把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。同時預算法同步修改，允許地方政府可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措資金，開始引導融資平臺有序退出。

地方融資平臺的融資渠道主要是銀行貸款、發(fā)債和非標渠道。銀行貸款主要通過土地抵押、平臺公司的相互擔?；蛘叩胤秸畵６鴱纳虡I(yè)銀行獲得貸款。土地抵押是主要方式，一般的做法是，由土地管理部門根據(jù)規(guī)劃，確定儲備土地的供應用途、年限等向土地儲備中心發(fā)放土地使用權證，以此作為向銀行申請土地抵押貸款的憑證。土地儲備中心還可以在儲備土地的收益權上設立質押，向政府控股的平臺公司進行貸款擔保。還款來源除了依靠項目本身產生的回報，其他主要依靠土地出讓收入。

至此我們看到，因為特殊時期政策支持和地方建設城市的雄心結合，在短短三年里，地方政府的土地融資負債巨量增加，雖經(jīng)幾度審計和清理，現(xiàn)在已不構成巨大金融風險源，但在城市基礎設施沒有市場化之前，未來要降低該負債會構成城市發(fā)展的較大負擔，影響城市的未來發(fā)展。

(三)城市現(xiàn)代服務業(yè)有待充分發(fā)育的城市化

從上面的分析我們看到，在中國快速城市化的早期，工業(yè)化和人口的快速進城在拉著城市發(fā)展，這時的城市建設是遠落后于進城人口增長的，這也就是政府要采取限制大中城市進人的重要依據(jù)，也就是城市容不下那么多人。進入21世紀后，因為地方政府找到了快速建設城市的渠道，即土地財政和融資，中國的城市化出現(xiàn)了另一類擴張，城市的建設快于進城的人口。該情景的出現(xiàn)，解決了早期城市化的困難，但由此又產生了另一種困境，即快速的城市擴張沒有相應的城市產業(yè)和集聚效應來配套，城市的核心經(jīng)濟功能缺失，有可能使城市失去長期競爭力。有一個簡單的數(shù)字可展示這種困境。我們的前期研究表明，隨著城市的快速發(fā)展，中國第三產業(yè)的就業(yè)量和對經(jīng)濟的貢獻率都在提升，近幾年第三產業(yè)的貢獻已超過第二產業(yè)，當然該結果符合一國經(jīng)濟發(fā)展服務化的演變特征(圖6)。但需引起注意的是，同樣為現(xiàn)代經(jīng)濟形態(tài)的第二和第三產業(yè)勞動生產率，即每個勞動者的勞動貢獻，在發(fā)達經(jīng)濟體基本相等，有些經(jīng)濟體是第三產業(yè)高于第二產業(yè)十個百分點左右，這樣資源由第二產業(yè)向第三產業(yè)流動才是有利于提升經(jīng)濟效率的。在中國城市經(jīng)濟資源由第二產業(yè)向第三產業(yè)轉移的進程中卻出現(xiàn)了第三產業(yè)勞動生產率整體低于第二產業(yè)的情景(圖7)，二者的比大約為7∶10，而且更令人擔擾的是兩者的增長率也是三產業(yè)低于二產業(yè)。這說明低效服務業(yè)在擠出高效制造業(yè)，長期結果可能是增長不可持續(xù)。

圖6 中國第二產業(yè)和第三產業(yè)對GDP增長貢獻(%)

圖7 第二產業(yè)和第三產業(yè)全員勞動生產率

上述研究表明，中國第二階段由地方政府發(fā)動的自上而下的城市化過程從目前看是有結構上的問題的，即城市建設快于產業(yè)變化和要素的合理集聚。當然，如果在城市發(fā)展的某一特定時期出現(xiàn)這一現(xiàn)象，如對早期城市基礎設施的補償和過去控制城過嚴的反彈是可以承受的，我們需要觀察和思考的是，在考慮了這兩個短期因素的前提下，有沒有長期和結構性因素在起作用，我們的觀察認為是有的。這些因素可以歸納為：一是城市產業(yè)沒有形成系統(tǒng)，還是傳統(tǒng)工業(yè)化的延續(xù)；二是第三產業(yè)以傳統(tǒng)服務業(yè)為主，現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展滯后；三是城市結構系統(tǒng)性不夠，城市整體功能不完善，缺少有彈性的內部學習和進化機制。這種狀態(tài)的形成原因是什么？

中國的城市產業(yè)基本是由制造業(yè)起步的，不論是傳統(tǒng)工商業(yè)城市上海、天津，還是新興工商業(yè)城市深圳，哪怕是首都北京也如此。城市產業(yè)系統(tǒng)結構決定了城市就業(yè)分布和城市整體功能，制造業(yè)為主體功能的城市人和就業(yè)地大多分離，傳統(tǒng)工廠因為環(huán)境問題很難成為好的居住地，即使工廠附近有住房，人們也盡量住在城市中心。這就形成了明顯的工作地和居住地分離，城市規(guī)劃也循此思路展開，使城市在形成過程中人口與產業(yè)之間缺少聯(lián)系。這種工業(yè)化思維的城市功能區(qū)分布一旦固定，其不合理之處非常明顯，它使得城市被支解，功能區(qū)之間缺少合理的要素流動，并且功能區(qū)內功能過度單一，要素積累不能合理展開。最終結果是城市區(qū)別于鄉(xiāng)村的核心，城市要素的集聚和學習功能不能有效發(fā)揮。在中國城市化進入第二階段即自上而下的進程后，大中城市的產業(yè)退二進三步子加快，大量傳統(tǒng)第二產業(yè)遷出市區(qū)或城市，騰出的空間以商業(yè)和住宅用地形式出現(xiàn)，并很快形成較穩(wěn)定的功能區(qū)。但這只是建筑意義上的功能轉換，并非意味著新功能真正出現(xiàn)。大量就業(yè)人口和新進入的企業(yè)一般還是傳統(tǒng)第三產業(yè)，而政府所希望出現(xiàn)的現(xiàn)代服務業(yè)卻很難出現(xiàn)，這一點從統(tǒng)計上可以顯現(xiàn)。原因何在？我們知道，隨著城市規(guī)模擴大，城市中心的商業(yè)用地價格會快速上升，這是由其土地的稀缺性形成的，由此，進入的企業(yè)必須是高利潤預期的。而在策三產業(yè)中有高利潤預期的行業(yè)和企業(yè)一般是現(xiàn)代服務業(yè)，傳統(tǒng)服務業(yè)因為不具競爭優(yōu)勢很難成為中心商業(yè)區(qū)的主角。所以我們可以看到，發(fā)達經(jīng)濟體中心城市的中央商務區(qū)一般是寫字樓為主體，商業(yè)為輔，寫字樓中企業(yè)的主體一般是高勞動生產率的現(xiàn)代服務業(yè)形態(tài)，如金融、研發(fā)、文化創(chuàng)意等。中國大中城市也已經(jīng)基本建成了中央商務區(qū)，但樓宇中企業(yè)的勞動生產率并不盡如人意，真正的現(xiàn)代服務企業(yè)偏少，競爭力弱。

在計劃經(jīng)濟時期，受經(jīng)典政治經(jīng)濟學中關于物質生產才能創(chuàng)造財富的影響，城市服務業(yè)發(fā)展受限，以小規(guī)模的生活服務業(yè)為主。改革開放后在工業(yè)化帶動的城市化進程中，城市商業(yè)開始活躍，但也以生活服務業(yè)為核心，真正的現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展是自上而下的大中城市發(fā)展開始的。但是，受制于國家政策和產業(yè)管制，現(xiàn)代服務業(yè)中最核心的價值創(chuàng)造部門即知識經(jīng)濟始終沒有活躍起來。這些部門發(fā)展的滯后也是目前城市發(fā)展中的老大難問題，如就醫(yī)難、上學難等，而且使得國家的科技能力提升受到約束。

知識經(jīng)濟的重要性在20世紀80年代開始顯現(xiàn)，發(fā)達經(jīng)濟體已經(jīng)從政策和人才儲備上做準備，到21世紀，知識經(jīng)濟已逐步成為一些發(fā)達經(jīng)濟體現(xiàn)代服務業(yè)的核心，構成了所謂可貿易產業(yè)，如金融、教育科研、文化休閑、醫(yī)療等成為新的國際貿易形式。國民經(jīng)濟的統(tǒng)計核算上，GDP的含義也已經(jīng)出現(xiàn)了很大的變化。聯(lián)合國、歐盟委員會、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、國際貨幣基金組織和世界銀行聯(lián)合發(fā)布了SNA2008，這一統(tǒng)計框架為決策、經(jīng)濟分析研究提供了一整套具備綜合、一致、靈活等特性的宏觀經(jīng)濟賬戶，大多數(shù)發(fā)達經(jīng)濟體已經(jīng)或將實行SNA2008。該核算方法的主要變化是將私人和政府的研究和開發(fā)支出作為固定資產下的知識產權產品，即轉變?yōu)橘Y本，新增加知識產權投資大類包括軟件、研發(fā)投資、娛樂與文藝創(chuàng)作3個子類。SNA2008統(tǒng)計體系的推出，是為了適應全球經(jīng)濟增長不斷知識化的趨勢，也是為了全球經(jīng)濟的可持續(xù)增長。目前我們的國民經(jīng)濟統(tǒng)計體系重視物質資本，對知識產品等無形資本重視不夠，現(xiàn)行全社會固定資產投資并不包含研發(fā)、計算機軟件、數(shù)據(jù)庫、礦藏資源勘探支出、文學藝術品原件等各類與創(chuàng)新和知識積累相關的無形資產的統(tǒng)計。國民經(jīng)濟核算的結果，反映了一個經(jīng)濟體已經(jīng)實現(xiàn)了的經(jīng)濟歷史，同時又是該經(jīng)濟體發(fā)展的一個指南，因為它表明什么東西可以計入財富，從而引導社會怎樣去創(chuàng)造這些財富。從這個意義上說，合理的國民經(jīng)濟核算體系將有效引導一個經(jīng)濟體的經(jīng)濟運行。如果在我們的經(jīng)濟核算中，不將知識生產納入其中，知識創(chuàng)造和人力資本在我們的經(jīng)濟財富中沒法得到體現(xiàn)，該領域的發(fā)展自然會被忽視。不僅如此，上述知識產業(yè)的行政管制和有些部門的高度壟斷也使得現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展艱難?！笆奈濉币?guī)劃綱要中提出要制定科技興國行動綱領，健全社會主義市場經(jīng)濟條件下新型舉國體制，打好核心技術攻堅戰(zhàn)，同時配套了城市服務業(yè)發(fā)展和改革的政策，對未來城市發(fā)展應能起到積極作用。

(四)非均衡的城市化

對任何經(jīng)濟體而言，城市化快速發(fā)展時期要做到均衡化是困難的，中國現(xiàn)階段的城市化也如此，除了大中小城市間的合理協(xié)調、區(qū)域協(xié)調、功能協(xié)調等非均衡問題外，城市化最不均衡的當屬城市人口與城市建設間的不協(xié)調，具體表現(xiàn)是城市人口依其戶籍屬性分為不同的等級，享受不同的公共服務。

1950年8月12日，公安系統(tǒng)在內部頒發(fā)了《特種人口管理暫行辦法(草案)》，正式開始了對重點人口的管理工作，這是中國戶籍制度開始的起點。1951年7月16日，公安部制定并頒布了《城市戶口管理暫行條例》，從而基本統(tǒng)一了全國城市的戶口登記制度。1953年，在第一次全國人口普查的基礎上，大部分農村建立起了戶口登記制度。1955年6月，國務院發(fā)布《關于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，開始統(tǒng)一全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。1958年1月，以《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，政府開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制。第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農業(yè)戶口”和“非農業(yè)戶口”兩種不同戶籍。1984年10月，國務院發(fā)布《關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》允許農民自理口糧進集鎮(zhèn)落戶。2001年3月30日，國務院批轉了公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。國務院2016年2月印發(fā)《國務院關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》，鼓勵各地區(qū)進一步放寬落戶條件，除極少數(shù)超大城市外，允許農業(yè)轉移人口在就業(yè)地落戶。除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求購買房屋、投資納稅、積分制等方式設置落戶限制。

戶籍制度形成的城鄉(xiāng)人口分割最明顯的體現(xiàn)是社會保障水平差異。 社會保險作為社會主義制度優(yōu)越性的標志體現(xiàn)是1949年9月,具有憲法效力的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第32條規(guī)定在企業(yè)中逐步實行勞動保險制度。根據(jù)這一規(guī)定,1951年2月20日中央人民政府政務院(后稱國務院)頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，規(guī)定首先在職工人數(shù)100人以上的國營、公私合營、私營，以及合作經(jīng)營的工廠、礦山及其附屬單位實施勞動保險,對鐵路、航運、郵電的各企事業(yè)單位及其附屬單位也應施行。職工勞動保險(即社會保險)涉及傷殘、疾病、生育、年老、死亡等項目及職工供養(yǎng)直系親屬的有關待遇。這就是以后演變?yōu)槌擎?zhèn)社會保險的制度基礎，但該保險只能覆蓋城鎮(zhèn)地區(qū)有正式企事業(yè)單位的人員，農村地區(qū)并未包括。

農民并沒有像城市一樣建立起社會保險,而是形成了一套建立在集體經(jīng)濟之上的集體保障制度。農村的土地歸集體所有,集體統(tǒng)一經(jīng)營,人們參加集體勞動,平均分配勞動報酬，農民生、老、病、死就基本上依靠集體經(jīng)濟給予保障。對一些沒有勞動能力,且無依無靠的老人、殘疾人和孤兒,則由生產集體實行五保,即保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬(兒童保教)。對農民的醫(yī)療需求,從1958年開始,實行了合作醫(yī)療制度。這種制度和城市企業(yè)職工的醫(yī)療保險不同，后者能夠滿足職工的基本醫(yī)療需要,而前者則不能。農民有病,特別是患了大病,取自合作醫(yī)療制度的幫助微不足道。由此可見，農民的所謂社會保險是非社會的、局部化的互助形態(tài)，在廣大低收入的農村地區(qū)其作為很小，保障本質上來自家庭本身。從1986年開始,農村探索性地開展了建立社會養(yǎng)老保險制度試點工作，1991年6月民政部頒布了《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》,確定以縣為基本單位開展農村社會養(yǎng)老保險。1998年農村社會養(yǎng)老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部，統(tǒng)一了全國社會保險機構，但城鄉(xiāng)社保內容并未統(tǒng)一；2014年合并新農保和城居保，建立全國范圍內統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；2015年統(tǒng)籌設計城鄉(xiāng)一體化的義務教育經(jīng)費保障機制；2015年城鄉(xiāng)低保標準統(tǒng)一；2016年整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農合，建立全國范圍內統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險制度。

因為原有城市居民和新進城居民并不擁有平等的身份，所以在就業(yè)、就醫(yī)、子女教育等方面出現(xiàn)了明顯差異。該差異一是使得城市居民的穩(wěn)定性較弱，城市短期居住和流動人口偏多，影響城市的長期發(fā)展；二是因人口分層，人口的學習功能弱化，城市的人口集聚特征難以發(fā)揮；三是城市產業(yè)難以穩(wěn)定發(fā)展。這種非均衡城市化的結果是城市缺少活力，發(fā)展動力不足。

三 中國式城市化的邏輯

上述中國式城市化的特征形成是在特定的社會經(jīng)濟條件下進行的，我們將其歸納為以下三個方面的邏輯。

(一)土地使用的集中化

所謂的中國式城市化，最顯著的特征是城市土地所有權的國有制和使用權的市場化。古典經(jīng)濟學和早期的經(jīng)濟增長理論均認為土地是一個生產要素，但現(xiàn)代經(jīng)濟理論一般不將它作為一個生產要素。究其原因，主要是如果將土地作為要素看待，則城市和鄉(xiāng)村的土地生產能力會出現(xiàn)較大差異，而該差異不是由土地本身的生產特性如肥力等決定，而是由外在特征如位置所決定，從而土地的價值及價格與其內在特征不一致。由此還發(fā)現(xiàn)了城市土地使用的另一個重要特征，即土地價值高低在于土地上的其他要素集聚程度，而要素集聚度的水平又取決于要素的組合和學習能力。經(jīng)濟學家發(fā)現(xiàn)該現(xiàn)象最早是在20世紀初，但對于如何分析該現(xiàn)象則是20世紀80年代以后的新增長理論與新經(jīng)濟地理學。其實，早在20世紀五六十年代，當時的控制理論研究者對于機械和生物體控制及成長機制的觀察中已經(jīng)涉及類似于人工智能如計算機和社會系統(tǒng)的要素組合和學習效應，當然，沒有細致考察城市和集聚問題。經(jīng)濟學家考察城市的土地作用，也就不用去分析其內在特征如肥力等，而簡化為位置及相關性問題，將其納入集聚因素之一。由此，我們看待城市土地利用就可以適度簡化，無需去細化每一具體土地類似是否能發(fā)揮有效功能，只要看土地上的生產要素是否有效利用，將注意力從土地內在特征轉化為宏觀的土地組合特征。在此前提下，城市土地生產力高低就看地面和地下布局的要素生產率水平，以及土地間的合理配置關系，與土地本身的內在生產能力關系較小。所以，城市土地的宏觀配置效果比單位土地生產能力的重要性要高，這也是現(xiàn)代城市規(guī)劃的基本理念，也是經(jīng)濟學家研究城市土地利用的出發(fā)點。在此前提下，城市土地利用的整體效率居上，發(fā)揮單位土地效率居次，從而土地所有權與使用權屬性優(yōu)劣應以是否有利于發(fā)揮城市整體功能為標準。

在上面分析的基礎上我們可以得到如下結果：城市土地利用應該從有利于提升整體利益為前提，合理配置和不斷優(yōu)化不同功能土地用地的組合，同時發(fā)揮單位土地的最大生產力。在土地使用權屬性上應該是市場化導向的，在競爭環(huán)境下使單位土地利用水平得以提升，與此相關的城市功能區(qū)配置和產業(yè)類似及分布也應遵從市場規(guī)則，從而使得城市的各種要素能優(yōu)化使用，城市向更高級形態(tài)演進。從該角度看，城市土地應形成一個有活力的使用權市場。我們又可以看到，在現(xiàn)代經(jīng)濟背景下，要素的使用權和所有權并不一定是一個結合體，而是可以分離，如資本和勞動力都有此性質，而且現(xiàn)代經(jīng)濟也認可這種分離的客觀性和有效性。同樣，城市土地的所有權和使用權也可以分離。從中國數(shù)千年的歷史看，城市土地的私人屬性并不明顯；從發(fā)達經(jīng)濟體特別是美國的歷史看，早期城市化土地的私人屬性也并不清晰。將該觀察與上面分析的城市土地利用特性結合，我們可以看到，為了使城市形成過程中城市整體功能性質發(fā)揮作用，城市土地的集中規(guī)劃、使用其效率可能要優(yōu)于分散和無規(guī)使用，在此前提下，所有權的集中優(yōu)勢就體現(xiàn)出來了。一是成本低，包括勘測、規(guī)劃和建設，因為談判成本低，效率高，城市能按規(guī)劃者意圖來展開，從而快速形成有規(guī)模的城市功能區(qū)和布局各類基礎設施。二是城市能有序發(fā)展而非混亂漫延，城市化進程中因為人口和產業(yè)的大規(guī)模流動，如果無疏導機制易導致混亂。中國自下而上的城市化時期這一點非常明顯，而進入自上而下的城市化進程后，混亂和無序局面得到明顯控制和改善，就是源于規(guī)劃和建設一體化機制。三是城市公共服務和基礎設施建設能快速展開，原有鄉(xiāng)村土地的不斷城市化提升了土地價值，而土地增值的主要部分歸于政府即土地財政，使政府有足夠財力展開基礎建設，構建公共服務網(wǎng)絡。由此可見，城市土地在城市化快速發(fā)展時期的集體所有權屬性，總體上應是有利于促進城市化的。

當然，我們也要看到，這種城市形成時期的特殊土地屬性是否有利于城市的可持續(xù)發(fā)展還需觀察，因為土地的出租形態(tài)是否利于產業(yè)和要素集聚還未得到充分研究。按現(xiàn)代經(jīng)濟學的基本邏輯，市場的優(yōu)化和組合功能是要素提升效率的有效途徑，將該邏輯加于城市土地則可能是土地的不斷優(yōu)化和重新組合有利于其效率提升，是有所有權的土地更利于該優(yōu)化進程還是租的土地表現(xiàn)更好，目前并無定論。如果按下面本文要分析的激勵理論邏輯，為保證土地所有者和使用者的權益，長期和穩(wěn)定的租約其效率也應可以保障，而這取決于政府的聲譽和信用。所以，中國城市土地的所有權還是一個值得認真探索的問題，本文不涉及該問題的進一步分析。

(二)激勵相容的房地產市場

機制設計理論中激勵相容是指在市場經(jīng)濟中，每個理性人都會有自利的一面，其個人行為會按自利的規(guī)則行動；如果有一種制度安排，使行為人追求個人利益的行為，正好與集體價值最大化的目標相吻合，這一制度安排，就是激勵相容的。如果將情景設置為同一市場中的不同行為人，也就是權力對等的行為者，激勵相容表現(xiàn)為所有行為人的利益最大化路徑，這與傳統(tǒng)經(jīng)濟學思想中的帕累托最優(yōu)是一致的，也是一種瓦爾拉斯均衡的表現(xiàn)。

如果將情景設置為委托代理關系，則由于代理人和委托人的目標函數(shù)不一致，加上存在不確定性和信息不對稱，代理人的行為有可能偏離委托人的目標函數(shù)，而委托人又難以觀察到這種偏離，無法進行有效監(jiān)管和約束，從而會出現(xiàn)代理人損害委托人利益的現(xiàn)象，即逆向選擇和道德風險，也就是代理人問題。為此，委托人需要做的是如何設計一種體制，使委托人與代理人的利益有效捆綁，以激勵代理人采取最有利于委托人的行為，從而委托人利益最大化的實現(xiàn)能夠通過代理人的效用最大化行為來實現(xiàn)，即實現(xiàn)激勵相容。這里委托人—代理人的關系是指任何一種非對稱交易或關系，交易或關系中擁有信息優(yōu)勢的一方稱為代理人，不擁有信息優(yōu)勢的一方稱為委托人。

在城市化的進程中，我們認為是上述的第一種情形，各類行為人在一個統(tǒng)一的市場背景下行動，所以，利益動機的激勵相容應表現(xiàn)為所有行為人的利益預期達成一致。對這一點的具體應用，作者曾有詳細分析[2]。該理論應用于城市化問題分析是基于如下觀察。在城鄉(xiāng)土地所有權集中的前提下，政府可以在城市化早期適度降低土地收益來支持工業(yè)化和城市化，但是，因為城市功能性土地利用的主體部分即住宅沒有市場化，所以土地收益只能依靠工業(yè)部門的稅收來間接獲得，這類收益不足以支撐大規(guī)模城市建設需要。在進入20世紀中后期后，隨著城市住宅市場和土地市場的發(fā)展，政府可以通過直接出售和抵押土地來獲取資金，從而擺脫了城市發(fā)展的資金約束。在此過程中，政府、房地產開發(fā)商、個人消費者及銀行等市場主體形成了利益一致化的行為者，我們可以從城市政府作為土地實際所有者的行為角度來看每個行為者的預期利益。

對于城市政府而言，其手中的土地所有權是自動獲取的，而如何使用使其收益最大化、風險最小化是城市政府的合理選擇。如果土地由政府統(tǒng)一經(jīng)營，自然能全部獲取土地收益，但問題是投資風險大，投入大。在20世紀后期之前，中國城市化實踐證明這條路并不一定通暢。原因有兩條，一是投入大，政府有壓力；二是風險大，市場需求不定，如果沒有對城市房產的真實和可實現(xiàn)需求，城市政府不會去投資。這就是城市住宅市場化之前的實際土地開發(fā)狀況，政府有心無力。城市住宅市場化的重要作用是土地的真實價值有了一個顯現(xiàn)和市場實現(xiàn)的途徑，因為住宅的真實購買行為直接將土地價值賦予了真實價格。城市政府擁有的土地就變成了可市場定價的資產，而且有現(xiàn)實兌現(xiàn)渠道，即土地使用權的拍賣。對任何理性的城市政府而言，有限土地一定會將其實現(xiàn)最大的預期收益，所以維持城市住宅價格的穩(wěn)定向上預期就是首選策略，這也是土地財政或土地金融的核心內容。這些年土地拍賣價格和收益不斷攀升都源于此邏輯，即限制供地，嚴格規(guī)劃，維持地價和房價。在此背景下，房地產開發(fā)者有了穩(wěn)定收益預期，銀行貸款風險降低，購房者有了房產保值增殖的保障。

由此邏輯我們可以看到，因為政府、企業(yè)和消費者三方利益處于激勵相容的狀態(tài)，也就決定了以土地作為城市建設基礎的系統(tǒng)是正反饋的單向系統(tǒng)，即土地價值只能升不能降，由此城市住宅價值也由土地升值所確定，其居住功能在弱化。在中國城市土地特殊的所有權背景下，城市政府的供地意愿事實上決定了整個市場的預期和運行結果。但也應看到，因為該系統(tǒng)是正反饋的，所以系統(tǒng)的運行取決于土地不斷升值的預期，則系統(tǒng)本身是脆弱的，如果預期反轉易形成市場逆轉，這也是金融風險的重要來源。穩(wěn)定預期在一定條件下就成為系統(tǒng)穩(wěn)定的核心，也應是政府穩(wěn)定市場的目標。從總體上看，只要消費者認為住宅市場預期是穩(wěn)定的，上述均衡狀態(tài)會維持，如果能將這種正反饋系統(tǒng)轉化為負反饋系統(tǒng)，則系統(tǒng)可進入長期穩(wěn)定狀態(tài)，目前情況看，則需要城市政府弱化對土地財政的預期。

由此可知，房地產市場的上述激勵相容狀態(tài)有利于城市化的展開但并不利于城市可持續(xù)發(fā)展，當一個城市的建設高峰過后，政府應退出過度依頓土地財政的狀況。

(三)城市集聚功能弱

可以觀察到，城市是一個人口眾多且密集、經(jīng)濟體構成復雜的混合系統(tǒng)，但是該系統(tǒng)卻可能產生較高的勞動生產率。前面已述，高勞動生產率產生于集聚，也就是各種要素的組合，而該組合能提升效率的主要實現(xiàn)渠道是學習，即勞動者在集中環(huán)境下相互激勵、相互取長補短和獲取信息而產生更高的生產力提升。我們先看集聚提升學習效果的邏輯。一個經(jīng)濟系統(tǒng)由不同收益水平的集體和個人組成，理論上講，收益水平高低取決于行為者的產出能力，以個人為例，這種產出能力高低一般由其人力資本水平確定。理論研究表明，人力資本來自兩個方面，一是勞動者受教育水平，二是勞動者在工作期間所獲技能和知識的提升?？梢杂^察到，在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，因居住密集度較低和生產結構較單一，個人的人力資本從干中學所獲有限，勞動者需與土地結合才能有產出，所以土地是農民的主要資產和生產要素。而在城市地區(qū)，勞動者并不天生擁有生產要素，個人的收入預期來源于本人的人力資本水平，個人人力資本水平高低也就成為未來收入差別的基礎。為了使毎個勞動者擁有美好預期，必須使其人力資本與收入間有真實關聯(lián)。依此邏輯，城市勞動者的合理流動，一個有彈性和競爭充分的勞動力市場就是人力資本顯現(xiàn)的必要條件，要使人力資本處于不斷積累而非耗散的狀況，學習就成為一個重要渠道，這也就是城市集聚效應的來源之一。城市集聚效應的另一個來源是企業(yè)的充分競爭和相互學習，企業(yè)的學習體現(xiàn)在技術進步和成本降低兩方面，在有復雜的生產服務網(wǎng)絡背景下，優(yōu)秀企業(yè)在競爭和學習中會不斷進步并獲取相應利益，不斷取得競爭優(yōu)勢，優(yōu)勝者會集中更多資源吸引更多相關企業(yè)形成聯(lián)盟體，從而使集聚效應不斷強化。

現(xiàn)在，我們來分析城市勞動者和企業(yè)學習的條件和過程。先看勞動者個體。對任何一個準備進入城市勞動力市場的個體而言，他要做的重要選擇是怎樣才能找到適合自身能力、有吸引力的收入和對自己未來發(fā)展有利的工作崗位。要使個體勞動者能實現(xiàn)上述目標，必備的條件是勞動者本人有合適的技能，市場能找到合適的崗位，所以，勞動者要有一定人力資本水平是重要條件之一，而一個活躍的城市勞動力市場除了有高素質勞動者外，還需要有能容納這些勞動者的崗位。從目前國內城市勞動力市場看，兩方面均有所不足。一是高素質勞動者不足，因為整體教育水平不高，進入勞動力市場的勞動者人力資本與發(fā)達經(jīng)濟體比有明顯差別。二是勞動崗位激勵不足，因為城市產業(yè)的集聚水平不高，現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展滯后，勞動者的就業(yè)選擇廣度和深度都不足。即使勞動者選擇不就業(yè)崗位，因為預期收益與現(xiàn)實之間有差距，使得帶動者在崗提升人力資本的意愿不足，學習效應較弱，使城市產業(yè)的集聚效應弱化。而且，在城市勞動者存在明顯身份差別的背景下，許多勞動者意向就業(yè)短期化，更使在職人力資本提升減弱。

從城市企業(yè)的角度看，因為城市產業(yè)系統(tǒng)不完善，可供企業(yè)選擇的投資路徑有限，許多企業(yè)只能選擇短平快的項目或整體轉向短線投資，從而更加強了城市產業(yè)配置的不合理傾向。在此背景下，企業(yè)向市場提供的就業(yè)崗位一是激勵不足，二是對人力資本要求降低，三是崗位學習效應弱化。而企業(yè)本身則缺少集聚產生的學習效應和市場提供的集聚效應，勞動生產率的提升缺少實現(xiàn)途徑，由此出現(xiàn)前面探討的城市服務業(yè)整體勞動生產率較低且增長率也較低的狀態(tài)。如果城市服務業(yè)不能盡快擺脫過度管制和壟斷的狀況，這種局面還會繼續(xù)并可能惡化，從而使城市經(jīng)濟能力提升受限，現(xiàn)代服務業(yè)弱化，經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展受限。

從上面的分析可知，城市集聚功能的弱化是城市經(jīng)濟結構和有關要素共同作用的結果，只有改進城市學習功能才有可能真正強化集聚效應，其中改革是一個重要前提條件。

四 展 望

在以上三個邏輯發(fā)揮作用的背景下我國形成了有中國特色的城市化進程，這種進程符合一個經(jīng)濟體從低水平向高水平演進的規(guī)律，也是成功的城市化類型。但是，從社會經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)角度看，這種城市化又存在明顯不足，因為城市集聚功能不足會使城市失去競爭力和創(chuàng)造力，失去發(fā)展的動力和能力，容易使城市退化。其實許多發(fā)展中國家不成功的城市化大多源于集聚能力弱，從而出現(xiàn)勞動力漂移、城市漫延和退化等現(xiàn)象。為使中國的城市化能向更高水平演進，我們認為以下幾方面還有待改進：

一是通過深化改革給城市現(xiàn)代服務業(yè)創(chuàng)造發(fā)展空間。研究表明，當一個經(jīng)濟體的工業(yè)化和城市化均進入高水平后，城市現(xiàn)代服務業(yè)會逐步成為城市經(jīng)濟的主導力量。而且，現(xiàn)代服務業(yè)具有可貿易品特性，是現(xiàn)代科學技術的重要運行平臺和創(chuàng)新基地，可以使它成為一個經(jīng)濟體的重要競爭優(yōu)勢的來源。在中國經(jīng)濟向更高水平攀升和可持續(xù)方向邁進的進程中，城市服務業(yè)的轉型和發(fā)展是一個核心因素。目前，受制于各種政策和市場因素，城市現(xiàn)代服務業(yè)體系不完整，規(guī)模偏小，功能未能充分發(fā)揮，改革和高水平競爭是該領域未來發(fā)展的前提和保障。

二是城市發(fā)展模式應從建設城市向經(jīng)營城市轉變。目前，中國大多數(shù)城市的基本框架和建設都基本到位，缺的是內在發(fā)展的機制和能力。在此背景下，城市建設擴張和土地財政會不斷弱化，城市的可持續(xù)發(fā)展將建立在其集聚功能的發(fā)揮和基礎設施的能力提升之上。從發(fā)達經(jīng)濟體的實踐看，城市基礎設施建成后，一般是按市場化規(guī)則經(jīng)營，以保持其持續(xù)供給能力，中國的城市基礎設施目前并未完全市場化，競爭強度不高，發(fā)展能力較弱，這都需要通過改革來實現(xiàn)變革。另外，城市政府過度依賴土地財政和融資也不可持續(xù)，而應通過稅制改革等措施為城市提供穩(wěn)定財源并為城市服務業(yè)的發(fā)展打好基礎。總體看，未來的城市政府會將更多精力放在城市的可持續(xù)發(fā)展上。

三是為城市企業(yè)和勞動者創(chuàng)造平等和有效競爭的環(huán)境，使城市的集聚效應不斷強化。一個城市的真正活力和競爭力來源于每個勞動者個體和企業(yè)的生產力和競爭力，只有這些城市的核心競爭要素發(fā)揮了作用，城市能力才會不斷提升。目前，因為勞動者的身份差別和企業(yè)選擇受限，這類要素的真正作用遠未充分發(fā)揮，可改進空間還很大。在國家將未來創(chuàng)新提到重要位置的前提下，城市改革也有了更好基礎，有可能邁出更大步伐。我們認為，改革目標應是提升城市競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，提升城市集聚效應；改革方向應是創(chuàng)造公平、有效的市場環(huán)境。在改革中求發(fā)展是中國城市發(fā)展的必然選擇，也是保證中國式城市走向成功的必由之路。