日本金融領(lǐng)域金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管關(guān)系的演變

裴桂芬，經(jīng)濟學博士，河北大學經(jīng)濟學教授、博士生導(dǎo)師。1983年畢業(yè)于河北大學，獲經(jīng)濟學學士學位，1988年畢業(yè)于河北大學，獲中國社會科學院經(jīng)濟學碩士學位，2000年畢業(yè)于南開大學，獲經(jīng)濟學博士學位。曾赴日本東京大學經(jīng)濟學部、一橋大學經(jīng)濟研究所、加拿大北不列顛哥倫比亞大學（UNBC）和美國堪薩斯大學經(jīng)濟系從事學術(shù)研究。兼任中華日本學會、全國日本經(jīng)濟學會副秘書長，世界經(jīng)濟學會和中國國際經(jīng)濟關(guān)系學會常務(wù)理事，中國美國經(jīng)濟學會理事。主要研究領(lǐng)域為日本經(jīng)濟學和世界經(jīng)濟學。主持國家社會科學基金青年項目1項，重點項目1項，出版專著5部，曾在《世界經(jīng)濟》《日本學刊》《求是》《證券經(jīng)濟研究》等國內(nèi)外期刊發(fā)表中、日、英文論文50余篇。

摘 要：行政監(jiān)管領(lǐng)域行業(yè)監(jiān)管和競爭監(jiān)管是規(guī)制經(jīng)濟學研究的主要內(nèi)容，在政府經(jīng)濟政策上表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關(guān)系，在金融領(lǐng)域就是金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管的關(guān)系問題。日本戰(zhàn)后初期在美國占領(lǐng)軍主導(dǎo)下形成了嚴格的競爭監(jiān)管和金融監(jiān)管框架，伴隨美國對日本占領(lǐng)政策的轉(zhuǎn)變，金融領(lǐng)域出現(xiàn)了長期競爭監(jiān)管當局淡出、金融監(jiān)管當局主導(dǎo)的局面，20世紀70年代開始，日本逐漸放松金融監(jiān)管中的限制競爭規(guī)制，在金融領(lǐng)域融入了自由競爭理念，特別是日美經(jīng)貿(mào)摩擦時期在美國強大的壓力下，形成了以金融穩(wěn)定為共同目標的金融監(jiān)管和競爭監(jiān)管協(xié)調(diào)格局，2008年全球金融危機后在歐美國家強化金融監(jiān)管和競爭監(jiān)管的背景下，日本并沒有采取特殊措施，在危機過后的10多年間，建立了新型的金融監(jiān)管和競爭監(jiān)管的協(xié)調(diào)體系。

關(guān)鍵詞：金融業(yè);競爭監(jiān)管;金融監(jiān)管

中圖分類號：F833/837文獻標識碼：A文章編號：1004-2458-（2021）04-0011-11

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2021.04.002

反壟斷、反不正當競爭，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。2020年底中央經(jīng)濟工作會議八項重點工作之一就是“反壟斷和防止資本無序擴張”，同年底中國銀行保險監(jiān)督管理委員會提出的五項重點工作之一是“完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系”，首提了金融業(yè)“反壟斷”。2021年2月國務(wù)院反壟斷委員會發(fā)布《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》，開啟了互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管先河，形成了互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域金融風險監(jiān)管與競爭監(jiān)管雙管齊下的格局。如何處理金融領(lǐng)域金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管關(guān)系問題，是監(jiān)管理論和實踐中最為棘手的問題。傳統(tǒng)的金融監(jiān)管屬于廣義產(chǎn)業(yè)政策范疇，是基于金融業(yè)的特殊性和信息不對稱、外部性等因素，根據(jù)部門法而建立的金融監(jiān)督和監(jiān)管政策，競爭監(jiān)管屬于競爭政策范疇，是一個比反壟斷監(jiān)管還要廣泛的概念，主要運用反壟斷法和反不正

當競爭法在內(nèi)的各項法律法規(guī)監(jiān)督和管理市場經(jīng)濟運行的手段或方法，被稱為經(jīng)濟憲法。由于競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策在本質(zhì)上存在目標和手段等的差異，諸多理論研究認為金融領(lǐng)域經(jīng)常存在金融監(jiān)管當局與競爭監(jiān)

管當局的沖突或?qū)αⅲ蚪鹑谖C之前的很多發(fā)達國家實踐也驗證了這一現(xiàn)象。全球金融危機爆發(fā)促使國際社會愈加關(guān)注金融領(lǐng)域金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管的關(guān)系問題，2017年OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）召開的金融危機10周年圓桌會議上指出，“金融領(lǐng)域應(yīng)該鼓勵適度競爭，很多國家的監(jiān)管政策忽視了競爭，建議各國要通過金融監(jiān)管當局和競爭監(jiān)管當局的有效合作促進金融業(yè)競爭，保護消費者權(quán)益”[1]。

美國與日本存在著不同的金融業(yè)壟斷或不正當交易方式，因此，兩國金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管沖突或?qū)α⒌念I(lǐng)域各不相同。美國的沖突主要是圍繞著金融業(yè)并購執(zhí)法權(quán)，而日本雖然在行政監(jiān)管領(lǐng)域存在競爭監(jiān)管當局與金融監(jiān)管當局的觀念差異，但并沒有形成激烈對立，這是由于日本在經(jīng)濟恢復(fù)和高速增長時期采取的是選擇性產(chǎn)業(yè)政策，優(yōu)先保證重點產(chǎn)業(yè)或新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為保證金融機構(gòu)有效提供產(chǎn)業(yè)所需資金和所有金融機構(gòu)獲得穩(wěn)定收益，金融監(jiān)管機構(gòu)采取的是限制金融業(yè)過度競爭方式，這明顯與競爭政策相抵觸，而選擇性產(chǎn)業(yè)政策要求一切經(jīng)濟活動服務(wù)于經(jīng)濟增長，諸多行政部門的經(jīng)濟政策從屬于這一戰(zhàn)略目標，甚至包括競爭政策[2]。伴隨金融自由化政策的實施，日本開始將競爭理念融入金融監(jiān)管，特別是在美國強大壓力下，形成了獨具特色的金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制，全球金融危機后，日本基于經(jīng)濟金融形勢變化進行了金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管的改革，形成了新時期金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管協(xié)調(diào)體系。在中國探索金融領(lǐng)域金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管的關(guān)系過程中，總結(jié)或研究日本不同階段的協(xié)調(diào)模式具有重要實踐意義。

本文包括以下幾個部分，首先從理論和美國的實踐分析金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管的關(guān)系，其次分析不同時期日本金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管的內(nèi)涵，探究二者關(guān)系的演變規(guī)律，最后提出對中國金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管改革的啟示。

一、金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管關(guān)系理論與美國的實踐

從理論上來說，金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管既有沖突或?qū)αⅲ灿幸恢禄騾f(xié)調(diào)，美國在金融業(yè)并購反壟斷審查領(lǐng)域曾出現(xiàn)金融監(jiān)管機構(gòu)與競爭監(jiān)管機構(gòu)的激烈沖突或?qū)αⅰ?/p>

（一）金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管關(guān)系的理論分析

根據(jù)規(guī)制經(jīng)濟學理論，政府規(guī)制或管制是具有法律地位的、相對獨立的政府監(jiān)管機構(gòu)依照一定的法規(guī)對被監(jiān)管者實施的一系列行政管理和監(jiān)督行為，包括直接規(guī)制和間接規(guī)制。直接規(guī)制是指政府運用法律手段直接介入經(jīng)濟主體決策，包括經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制，間接規(guī)制是糾正反競爭行為或處理信息不對稱的政策，這里主要是指競爭政策[3]。具體到金融領(lǐng)域，傳統(tǒng)的金融監(jiān)管政策屬于直接規(guī)制中的經(jīng)濟性規(guī)制，在放松金融管制的金融自由化后，金融監(jiān)管政策在保護消費者利益方面逐漸具有社會性規(guī)制特征，而間接規(guī)制就是金融業(yè)適用反壟斷法和不正當競爭法為核心的競爭監(jiān)管。

現(xiàn)實中金融業(yè)金融監(jiān)管和競爭監(jiān)管的關(guān)系既表現(xiàn)為一致性或互補性，也表現(xiàn)為對立性或沖突性。一致性或互補性表現(xiàn)在二者均是彌補市場失靈，降低市場失靈對經(jīng)濟體帶來的危害。如金融業(yè)的競爭監(jiān)管是消除限制競爭行為，防止濫用市場經(jīng)濟地位行為發(fā)生，保障金融業(yè)的健康發(fā)展，而金融監(jiān)管是通過規(guī)范金融機構(gòu)的市場行為和市場結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)金融業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。對立性或沖突性表現(xiàn)在權(quán)力來源、權(quán)力實踐和權(quán)力載體三個方面[4]。從權(quán)力來源看，競爭監(jiān)管依據(jù)的是反壟斷法，金融監(jiān)管依據(jù)的是商業(yè)銀行法或銀行業(yè)監(jiān)管管理法，從法理上說，存在3個原則判定法律效力層次，即上位法優(yōu)于下位法、特殊法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法。從權(quán)力實踐看，主要表現(xiàn)為合理壟斷行為與不合理壟斷行為的認定。合理壟斷行為之所以存在是由于它可以促進技術(shù)創(chuàng)新、提高效率和實現(xiàn)社會公共利益等，金融監(jiān)管的許多限制競爭的行為，如市場準入、價格限制、地域限制等均表現(xiàn)為經(jīng)濟主體的合理壟斷行為，而這種合理壟斷行為是政府授權(quán)或反壟斷法適用除外的，其目的是為了維持金融市場秩序或金融安全。從權(quán)力載體來說，表現(xiàn)為競爭監(jiān)管當局與金融監(jiān)管當局的實然監(jiān)管能力與應(yīng)然監(jiān)管預(yù)期的錯位，自20世紀30年代建立現(xiàn)代金融監(jiān)管體系以來，監(jiān)管機構(gòu)規(guī)模和監(jiān)管范圍不斷擴大，龐大的金融監(jiān)管體系幾乎覆蓋金融領(lǐng)域的方方面面，在長期監(jiān)管過程中形成了縱向和橫向兩個方向系統(tǒng)、全面、專業(yè)且富有成效的權(quán)力運行體系，而競爭監(jiān)管當局在謙抑性理念下監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管權(quán)力均受到抑制，橫向監(jiān)管權(quán)力被分散在各大政府監(jiān)管部門之間，尤其是對于高度專業(yè)化、國際化和科技化的金融市場來說，勢單力薄的競爭監(jiān)管當局如何穿越金融監(jiān)管這一龐大網(wǎng)絡(luò)體系實現(xiàn)金融業(yè)反壟斷歷來都是一個相當棘手的問題。

（二）美國金融業(yè)并購的競爭監(jiān)管歷程及其改革

美國是最早出臺反壟斷法和建立現(xiàn)代金融監(jiān)管制度的國家。1890年美國出臺《謝爾曼法案》和1914年出臺《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》，當時金融業(yè)并沒有適用反壟斷法。1933年大危機后出臺的“格拉斯-斯蒂格爾法案”確立了近代金融監(jiān)管體制，金融業(yè)的分業(yè)經(jīng)營以及利率、區(qū)域等的限制意味著將競爭控制在一定范圍之內(nèi)，以防范過度競爭帶來的系統(tǒng)性風險。20世紀50年代美國出臺了《銀行控股公司法》，金融業(yè)并購的壟斷問題開始顯現(xiàn)，金融業(yè)并購是否適用反壟斷審查，誰應(yīng)該負責反壟斷審查等問題成為競爭監(jiān)管當局和金融監(jiān)管當局的爭議焦點。1960年美國國會通過了《銀行并購法》，明確金融業(yè)并購?fù)耆m用反壟斷法，且規(guī)定金融監(jiān)管當局享有所轄機構(gòu)并購的優(yōu)先審查權(quán)，司法部反壟斷局擁有監(jiān)督權(quán)限，可以對監(jiān)管機構(gòu)批準的并購提起訴訟，由此確立了金融監(jiān)管機構(gòu)為主、競爭監(jiān)管機構(gòu)為輔的審查機制。而1963年最高法院否決的費城國民銀行并購案重新詮釋了金融業(yè)并購審查中競爭監(jiān)管當局的權(quán)限，并促成了1966年《銀行并購法》修訂，明確禁止《謝爾曼法案》第2條的并購，也就是金融監(jiān)管機構(gòu)不能批準“效果可能會大大減少競爭”或“限制貿(mào)易”的并購，并賦予司法部自動禁止權(quán)限，即如果司法部對金融監(jiān)管當局批準的并購提起訴訟，則自動禁止已經(jīng)獲批的并購程序。此后成為競爭監(jiān)管當局強勢介入金融業(yè)并購的短暫時期。

進入20世紀70年代后，隨著美國的反壟斷裁決標準從本身違法原則轉(zhuǎn)向合理原則，競爭監(jiān)管機構(gòu)在金融業(yè)并購審查中的作用不斷降低。根據(jù)法律規(guī)定，金融監(jiān)管當局在并購審查時考慮的因素主要有3個方面，一是并購對競爭的影響，二是考慮并購對所服務(wù)社區(qū)的需求或便利因素，三是銀行財務(wù)或管理方面因素。在現(xiàn)實的審查過程中，往往后兩個因素成為是否批準并購案的重要因素，這是由于單純使用赫芬達爾-赫希曼指數(shù)判定并購對競爭的影響，可以輕易通過一些拆分等操作達到法律規(guī)定的標準，因此金融監(jiān)管當局的并購審查基本趨于形式化，逐漸演變成“橡皮圖章”（rubber stamp）[5]，寬松的反壟斷審查推動了美國金融業(yè)并購浪潮，推動金融機構(gòu)不斷擴大經(jīng)營規(guī)模和業(yè)務(wù)范圍。20世紀80年代美國儲貸機構(gòu)危機期間出現(xiàn)的“大而不倒”（TBTF）問題與放松金融業(yè)并購審查標準有很大關(guān)系，儲貸機構(gòu)危機后美國并沒有改變并購審查模式，以至于在2008年全球金融危機期間美國出現(xiàn)了更多的“大而不倒”金融機構(gòu)，危機后美聯(lián)儲和司法部開啟了“應(yīng)急處理”并購機制，快速批準了美國銀行收購美林證券和全國金融公司，摩根大通銀行收購貝爾斯登和華盛頓互惠銀行，美聯(lián)銀行并入富國銀行集團等并購案。一系列兼并或收購事件是否繼續(xù)制造著更多的“大而不倒”金融機構(gòu)？越來越大的金融機構(gòu)并購浪潮是否對中小金融機構(gòu)形成巨大壓力？是否影響消費者的金融服務(wù)便利程度？

這些問題引發(fā)了學術(shù)界和政界對金融領(lǐng)域金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管關(guān)系問題的再次反思。美國2010年出臺的號稱全球金融危機后最嚴金融監(jiān)管的“多德-弗蘭克法案”第121條款中，作為“大而不倒”對策，賦予了金融監(jiān)管機構(gòu)某種“新型反壟斷方式”[6]，包括限制公司兼并、收購或金融機構(gòu)之間的聯(lián)合，限制金融機構(gòu)提供金融產(chǎn)品的能力，可以要求金融機構(gòu)中止一項或多項金融活動，可以對一項或多項金融行為附加條件，在第619條款中還增加了沃爾克規(guī)則（Volcker Rule）。該規(guī)則是由被譽為“通貨膨脹斗士”的前美聯(lián)儲主席保羅·沃爾克提出的，禁止銀行從事任何自營交易，并限制其獲取和轉(zhuǎn)讓、擔保和發(fā)行擔?；?，包括對沖基金或私募股權(quán)基金等，實質(zhì)是限制商業(yè)銀行從事投資銀行業(yè)務(wù)。由于這將對華爾街金融壟斷資本以及國際金融資本帶來重大影響，該規(guī)則遲遲沒有得到實施，經(jīng)過奧巴馬執(zhí)政后期的放松和特朗普執(zhí)政時期的大幅簡化，法律出臺10年后的2020年才進入實施階段。值得注意的是，全球金融危機后歐洲也出現(xiàn)了類似的制度安排，2011年英國金融制度改革報告書中提出的圍欄銀行（ring-fence）和歐盟2012年提出的利卡寧報告（Liikanen report）都屬于同一性質(zhì)，前者要求將投資銀行和商業(yè)銀行重新隔離，后者建議禁止一定規(guī)模的銀行從事衍生產(chǎn)品投資，分離高風險的投資業(yè)務(wù)，但這些提議均沒有得到有效落實。這一事件預(yù)示著金融領(lǐng)域公平競爭與反不正當競爭、壟斷與反壟斷監(jiān)管的復(fù)雜性和艱巨性。

二、20世紀70年代之前日本的金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管

20世紀70年代前，在政府主導(dǎo)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策下日本實現(xiàn)了經(jīng)濟高速增長，以限制競爭規(guī)制為核心的金融監(jiān)管既保證了經(jīng)濟增長所需資金，又實現(xiàn)了金融體系穩(wěn)定，競爭監(jiān)管承擔了促進金融效率的職能，同樣服務(wù)于日本的產(chǎn)業(yè)政策。

（一）日本金融監(jiān)管體系的形成及其監(jiān)管實踐

日本自1872年出臺《國立銀行條例》后就確立了以銀行為中心的金融制度。在戰(zhàn)后日本經(jīng)濟恢復(fù)和高速增長時期，銀行業(yè)在金融體系中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，廣泛吸收國民存款，將貸款投向政府支持的重點企業(yè)。金融監(jiān)管政策的主基調(diào)是通過嚴格的利率限制和業(yè)務(wù)領(lǐng)域限制等措施，抑制金融機構(gòu)之間過度的競爭，保證經(jīng)濟發(fā)展所需的資金供給，維持金融體系的穩(wěn)定。這一政策形成與美國占領(lǐng)日本期間對日政策密切相關(guān)。

日本戰(zhàn)敗后美國占領(lǐng)初期，美國對日本實施了經(jīng)濟民主化和非軍事化改革，經(jīng)濟民主化措施就是解散財閥、消除經(jīng)濟力量過度集中和維持競爭秩序。1947年12月通過的《經(jīng)濟力量過度集中排除法》（簡稱《集中排除法》），金融機構(gòu)均在排除對象之列，要求整個金融業(yè)處理財閥持有金融企業(yè)的股票、增加金融機構(gòu)數(shù)量、解散金融企業(yè)與非金融企業(yè)以及金融機構(gòu)之間的聯(lián)合體等等。伴隨美國對日本占領(lǐng)政策的轉(zhuǎn)變，1948年7月美國占領(lǐng)軍司令部出臺了“銀行業(yè)與《集中排除法》備忘錄”，明確銀行業(yè)不適用《集中排除法》，由此避免了大銀行的解體。1948年8月占領(lǐng)軍司令部出臺了《金融機構(gòu)全面改組的新法律件》，明確了金融業(yè)改革方案，包括成立獨立于大藏省的委員會負責監(jiān)督和管理金融機構(gòu)、改組日本銀行，成立政策性金融機構(gòu)、專業(yè)性金融機構(gòu)，限制股票持有或兼任董事控制其它金融機構(gòu)或企業(yè)，禁止商業(yè)銀行從事證券業(yè)務(wù)等，目的是督促日本形成一個綜合性的金融法案。由于日本政府和日本銀行反對成立獨立委員會和改組日本銀行的提議，最終并沒有出臺一個綜合性的金融法案[7]，而是針對不同金融機構(gòu)形成了一系列法案，包括《證券交易法》《開發(fā)銀行法》《長期信用銀行法》《中小企業(yè)金融公庫法》《外匯銀行法》等，形成了銀行、證券、信托分業(yè)經(jīng)營，長期短期金融分離，政策性金融機構(gòu)、各類專業(yè)銀行同時并存的金融體系。金融監(jiān)管方面的重要立法是1947年的《臨時利率調(diào)整法》、1948年的《證券交易法》、1949年《日本銀行法》部分修訂、1971年的《存款保險法》等，在此基礎(chǔ)上，形成了日本規(guī)范的金融監(jiān)管體系。表1顯示了日本金融自由化之前銀行監(jiān)管手段及其監(jiān)管目標和效果。

規(guī)范的銀行監(jiān)管體系均包括事前監(jiān)管措施和事后安全網(wǎng)，事前監(jiān)管措施主要是限制競爭規(guī)制和審慎經(jīng)營規(guī)制，事后安全網(wǎng)包括存款保險制度和中央銀行的最后貸款人制度。從20世紀70年代之前日本的監(jiān)管實踐看，主要是利率限制和業(yè)務(wù)領(lǐng)域限制等的限制競爭規(guī)制實現(xiàn)了主要的政策目標，如維持了金融市場穩(wěn)定，低利率滿足了產(chǎn)業(yè)資金需求，穩(wěn)定了銀行經(jīng)營。當時的審慎經(jīng)營規(guī)制并沒有發(fā)揮太大作用，只是在80年代中期巴塞爾協(xié)議之后才得到重視。由于事前抑制了金融機構(gòu)的風險暴露，規(guī)范的事后安全網(wǎng)基本沒有發(fā)揮作用。

在日本的監(jiān)管體系中，除規(guī)范的監(jiān)管措施外，作為金融監(jiān)管當局大藏省，其行政指導(dǎo)成為一大特色，貫穿在事前監(jiān)管和事后安全網(wǎng)方方面面，可謂無處不在、無時不有，不僅體現(xiàn)在金融分支機構(gòu)增設(shè)或調(diào)整領(lǐng)域，還對銀行經(jīng)營中的重要經(jīng)營指標發(fā)出種種指令，更重要的是當一家金融機構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營問題時斡旋或協(xié)調(diào)健全金融機構(gòu)進行救濟合并，因此形成了“銀行不破產(chǎn)”神話[8]。

（二）日本金融業(yè)競爭監(jiān)管體系的形成與發(fā)展

日本的競爭監(jiān)管體系也是美國占領(lǐng)日本時期確立的，并經(jīng)歷了短暫的嚴格執(zhí)法時期。禁止壟斷法是基于經(jīng)濟民主化措施中的維持競爭秩序而形成的法律體系，美國占領(lǐng)軍司令部于1945年提出法律草案，1947年4月日本國會通過了《禁止私人壟斷及確保公平交易法》（簡稱《禁止壟斷法》）。最初的《禁止壟斷法》受美國對日強硬政策的影響，對壟斷行為、不正當交易和企業(yè)兼并重組做出了嚴格限制，有些條款甚至比美國本土的法律還要嚴格，其主要目的在于防止日本財閥復(fù)燃恢復(fù)其軍事實力。隨著東西方冷戰(zhàn)的開始和日本國內(nèi)經(jīng)濟形勢的變化，美國的對日政策發(fā)生了很大改變，隨之放松了經(jīng)濟民主化政策，財閥解體的改革半途而廢，消除經(jīng)濟力量過度集中的改革沒有進行徹底，《禁止壟斷法》得到緩和，主要通過修訂《禁止壟斷法》和擴大《禁止壟斷法》適用除外弱化了競爭政策。

與金融行業(yè)關(guān)系最為密切的禁止壟斷法修訂是放寬持有股票比例限制，1947年強勢出臺的《禁止壟斷法》嚴格規(guī)定銀行等金融機構(gòu)持有股票不得超過5%，1951年修訂《禁止壟斷法》，將持股比例提高到10%。持股比例的放松促使日本形成了六大企業(yè)集團和獨具特色的主銀行制度，為日本經(jīng)濟高速增長奠定了基礎(chǔ)。

最初《禁止壟斷法》適用除外僅限于知識產(chǎn)權(quán)行為、合作社行為、自然壟斷固有行為以及特別事業(yè)法規(guī)定的正當行為等，而在實踐中出現(xiàn)了越來越多的基于特別事業(yè)法規(guī)定的適用除外，逐漸放松?？ㄌ貭柧褪沁@一時期弱化競爭政策的主要特征。卡特爾（Camel）是一種企業(yè)聯(lián)合體，一般采取協(xié)議或契約等形式，而日本的特殊性在于它不是依靠法定的形式，而是依靠傳統(tǒng)或慣例形成的系列化企業(yè)集團。最初的《禁止壟斷法》明確禁止這一壟斷組織形式，1953年修訂《禁止壟斷法》時，取消了全面禁止的規(guī)定，引入了實質(zhì)性限制競爭或阻礙競爭的概念，擴大了《禁止壟斷法》適用除外范圍，蕭條卡特爾、合理化卡特爾和出口卡特爾進入了《禁止壟斷法》的適用除外。同時，行業(yè)部門的法規(guī)如果得到日本公正交易委員會認可也進入《禁止壟斷法》的適用除外。最早的部門法就是1952年的《特定中小企業(yè)穩(wěn)定臨時措施法》、1954年的《出口水產(chǎn)品振興法》等。在此期間日本出臺了28部適用除外法律和47項適用除外制度，涉及日本28個產(chǎn)業(yè)部門。據(jù)統(tǒng)計，1969年根據(jù)適用除外法令實施的卡特爾件數(shù)達913件，比1960年高出63%[9]，形成了極其龐大的反壟斷法適用除外制度，體現(xiàn)了競爭監(jiān)管的謙抑性，全面服務(wù)于政府的產(chǎn)業(yè)政策[10]。

雖然日本在這一時期的競爭監(jiān)管基本從屬于產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，但在金融并購的反壟斷審查中一直保持很強的存在感。日本《禁止壟斷法》規(guī)定，對于一定規(guī)模以上的金融并購，必須通過公正交易委員會審查[11]。從并購審查程序看，第一步是欲并購的金融機構(gòu)需要事前與公正交易委員會溝通，公正交易委員會從禁止壟斷法角度確認是否合法，然后才向金融廳提交各類并購審查材料。《日本銀行法》第33條規(guī)定，金融監(jiān)管機構(gòu)開展并購審查的要件有三項，一是區(qū)域內(nèi)資金供給和利用者的便利因素;二是并購不能擾亂金融秩序、阻礙正當競爭;三是確定并購后能準確、公正且高效地開展金融業(yè)務(wù)。持續(xù)嚴格的金融并購反壟斷審查監(jiān)管沒有帶來金融監(jiān)管當局和競爭監(jiān)管當局的激烈對立，也避免了日本出現(xiàn)嚴重的“大而不倒”問題，因此，有學者認為在這一時期日本的競爭政策像是在產(chǎn)業(yè)政策主旋律下的執(zhí)拗低音[12]。直到近年來金融監(jiān)管當局獲得了地方金融機構(gòu)并購的獨家審查權(quán)，這反映了日本競爭政策的再次轉(zhuǎn)向，后面將進行詳細分析。

三、20世紀70年代后日本金融監(jiān)管和競爭監(jiān)管制度改革

受20世紀70年代英美金融自由化的影響，日本在70年代末期進入漸進金融自由化階段，推動了金融監(jiān)管體制的改革，由此帶動競爭監(jiān)管制度的改革，形成了相對協(xié)調(diào)的金融監(jiān)管和競爭監(jiān)管體系。

（一）20世紀70年代后日本金融監(jiān)管制度改革

這一時期的日本金融監(jiān)管制度改革分為兩個階段，第一個階段是放松限制競爭規(guī)制的金融自由化階段，第二個階段是泡沫經(jīng)濟崩潰、嚴重金融危機爆發(fā)后的強化事后安全網(wǎng)和事前監(jiān)督檢查階段。

日本在20世紀70年代后期開始漸進推進金融自由化，1979年7月開始放開利率限制，從定期存款到活期存款，再從存款利率到貸款利率，直到1994年徹底完成了利率自由化。1980年修訂了1949年出臺的《外匯及外貿(mào)管理法》，此法修訂取消了國內(nèi)外金融市場的限制。日本放松業(yè)務(wù)領(lǐng)域限制幾乎貫穿整個90年代。1993年實施了《金融制度改革法》，在分業(yè)經(jīng)營體制下，可以通過設(shè)立子公司形式參與其他業(yè)態(tài)的金融業(yè)務(wù);1995年《保險業(yè)法》修訂，保險機構(gòu)不僅可以兼營生命保險和損害保險，還可以設(shè)立子公司兼營其他金融業(yè)務(wù);1996年11月開始，時任日本首相橋本龍?zhí)商岢隽税ń?jīng)濟、金融、社會保障、財政、教育和行政在內(nèi)的六大改革計劃，金融領(lǐng)域改革就是放松金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域限制，提升日本金融業(yè)的國際競爭能力，這一改革計劃被稱為“日本版金融大爆炸”（Japanese Big Bang）;1997年發(fā)布了《金融控股公司法》，綜合性金融控股公司開始合法化，日本基本取消了各種限制競爭規(guī)制，實現(xiàn)了金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營。

20世紀90年代泡沫經(jīng)濟崩潰后出現(xiàn)的嚴重金融危機迫使監(jiān)管當局將重心轉(zhuǎn)向事后安全網(wǎng)和事前監(jiān)督檢查。如前所述，金融自由化之前日本維持金融體系穩(wěn)定的主要手段是限制競爭的事前防范措施，放松利率限制和業(yè)務(wù)領(lǐng)域限制之后，審慎監(jiān)管措施并沒有得到有效跟進，事前防范風險的效果大大降低，泡沫經(jīng)濟崩潰后，大批問題金融機構(gòu)的出現(xiàn)迫使大藏省慣用的行政指導(dǎo)失靈，銀行不破產(chǎn)神話破滅，90年代后半期日本出現(xiàn)了嚴重的金融危機。嚴重的金融危機引發(fā)了對大藏省金融監(jiān)管的不滿，1998年日本成立了金融監(jiān)督廳，將大藏省的主要監(jiān)管職責轉(zhuǎn)移到新成立的金融監(jiān)督廳，2001年金融監(jiān)督廳升格為金融廳，成為內(nèi)閣府的直屬機構(gòu)。金融廳的職責包括兩個方面，一是建立以規(guī)則為基礎(chǔ)的事前監(jiān)督檢查機制，二是重構(gòu)事后安全網(wǎng)，發(fā)揮消防員職能救助陷于崩潰邊緣的金融體系。事后安全網(wǎng)重構(gòu)的標志是1998年4月《日本銀行法》的修訂和金融三法的出臺。修訂《日本銀行法》在提升日本銀行政策獨立性的同時，確立了事后安全網(wǎng)的最后貸款人及“特融”的法律依據(jù);《存款保險法》修訂、《金融機構(gòu)再生緊急措施法》《金融機能早期健全化緊急措施法》強化了事后安全網(wǎng)中的危機處理機制。這些措施曾是日本處理金融危機急需的“武器”或“彈藥”，也為抵御2008年的國際金融危機奠定了基礎(chǔ)[13]。

（二）20世紀70年代后日本金融業(yè)競爭監(jiān)管與金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的形成

日本金融制度和金融體系的改革，必然要求強化競爭監(jiān)管。首先是來自日本國內(nèi)金融市場的內(nèi)在需求。金融自由化之前，由于嚴格的市場準入，幾乎不存在新增金融機構(gòu)與原有金融機構(gòu)的競爭，但不同金融商品之間在利率水平、貸款條件等方面還是存在很多正式或非正式的有違競爭現(xiàn)象。放松限制競爭規(guī)制之后，更為金融機構(gòu)通過融資行為不當利用優(yōu)勢地位創(chuàng)造了有利條件，如主銀行制度實施過程中銀行對企業(yè)的支配關(guān)系、以融資關(guān)系為前提的濫用市場經(jīng)濟地位等現(xiàn)象，這些均要求競爭監(jiān)管從后臺走向前臺。其次，伴隨日美經(jīng)貿(mào)摩擦從商品摩擦到制度摩擦的轉(zhuǎn)變，日本的“金融服務(wù)”或“財政金融話題”“競爭政策”等貫穿在90年代開啟的所有日美經(jīng)濟對話當中[14]，其目的是要求日本進一步放松金融業(yè)規(guī)制，向美國全面開放金融市場。

特別值得強調(diào)的是，日本在這一時期的競爭監(jiān)管和金融監(jiān)管改革出現(xiàn)了手段的趨同性和目標的一致性，放松規(guī)制成為雙方共同的手段，金融穩(wěn)定成為共有目標，日本公正交易委員會和金融監(jiān)管機構(gòu)從不同的方向采取措施，構(gòu)建了金融領(lǐng)域金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管的協(xié)調(diào)體系。

首先，公正交易委員會通過自身機構(gòu)改革，配合金融制度改革構(gòu)建了完善的競爭監(jiān)管框架。主要包括針對所有金融機構(gòu)制定行動指南，協(xié)助業(yè)界制定競爭規(guī)約，對政府部門的規(guī)制開展競爭審查。

為強化金融領(lǐng)域的競爭監(jiān)管，1996年，日本公正交易委員會強化了審查和調(diào)查職能，將事務(wù)局變更為事務(wù)總局，下設(shè)部門從原來的辦公廳、經(jīng)濟部、交易部、審查部改組為辦公廳、經(jīng)濟交易局、審查局，在經(jīng)濟交易局內(nèi)設(shè)置交易部，在審查局內(nèi)設(shè)置特別審查部，專門處理大案要案[15]。

為配合1993年推出的設(shè)立子公司參與其他業(yè)態(tài)經(jīng)營的金融制度改革，日本公正交易委員會當年就發(fā)布了《伴隨銀行證券等融合過程中的不當交易方法》，明確了兩個不當交易方式，即金融機構(gòu)等不當利用其經(jīng)濟實力強化子公司的優(yōu)勢地位和金融機構(gòu)對客戶的支配行為。為配合1993年日本政府出臺的《行政程序法》，公正交易委員會于1994年出臺了“行政指導(dǎo)中的禁止壟斷法思考”，從防止濫用行政指導(dǎo)、確保行政指導(dǎo)透明度和公正性的角度制定了必須遵守的事項。1997年的《金融控股公司法》出臺和2002年《禁止壟斷法》（附則）修訂后，公正交易委員會在此基礎(chǔ)上出臺了2004年的《放松金融業(yè)態(tài)管制和擴大業(yè)務(wù)范圍過程中的不當交易方法》，包括金融機構(gòu)的強制交易、限制與競爭者交易以及不當招攬顧客等，伴隨金融機構(gòu)業(yè)務(wù)擴大過程中的行為包括與金融機構(gòu)金融商品中介業(yè)務(wù)相關(guān)的不當行為、銀行等從事保險業(yè)務(wù)相關(guān)的不當行為以及金融機構(gòu)從事投資信托等銷售業(yè)務(wù)的不當行為等。

公正競爭規(guī)約是行業(yè)的自律規(guī)則，這是行業(yè)協(xié)會等基于1962年的《防止不當贈品及不當宣傳法》而制定的行為規(guī)范，經(jīng)過日本競爭監(jiān)管當局的認可，就可以成為該行業(yè)的商業(yè)慣例，從某種意義上來說，這是防止利用過大贈品和夸大宣傳而損害消費者利益的行為。經(jīng)日本公正交易委員會認可，1986年全國銀行公正交易協(xié)議會出臺了《關(guān)于限制銀行業(yè)提供贈品的公平競爭規(guī)約》，1993年出臺了《銀行業(yè)不當廣告宣傳的公正競爭規(guī)約》，前者規(guī)定了贈品類型和贈品方式、禁止懸賞等等，后者規(guī)定了必須要顯示的內(nèi)容（如存貸款利率或者贈品數(shù)量等）、特定表述方式以及禁止不當宣傳等等。

2001年日本公正交易委員會制定了“政策評價實施指南”，對政府部門的規(guī)制行為開展競爭審查，評估規(guī)制對競爭政策的影響，并發(fā)布規(guī)制評估清單，供政府部門開展自查。2002年開始正式實施政策評價制度，實現(xiàn)“政策計劃→政策實施→政策評價→政策調(diào)整→政策計劃”的自我評價與調(diào)整的良性循環(huán)[16]。2009年日本在OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）《競爭評價工具書（2007年）》基礎(chǔ)上，探索規(guī)制對國內(nèi)競爭影響的評價。2010年4月，在公正交易委員會的積極參與下，日本政府公布實施方案，明確規(guī)制評價清單，要求所有政策在新設(shè)、改廢時，將政策對競爭狀況的影響作為綜合考量的因素之一，提高政府政策質(zhì)量和政策透明度。

其次，金融監(jiān)管機構(gòu)將競爭理念融入以規(guī)則為基礎(chǔ)“事后核查型”監(jiān)管框架，配合公正交易委員會的判決，對違法案例另行作出行政處罰，督促業(yè)界制定和發(fā)布公正交易手冊。

2005年日本金融廳根據(jù)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)差異發(fā)布了一系列檢查手冊，包括接收存款類金融機構(gòu)的“檢查手冊”和“檢查評估制度”、對保險公司和信托公司等的“檢查手冊”等。接收存款類金融機構(gòu)的“檢查手冊”，規(guī)定了檢查對象和主要關(guān)注的風險點;存款類金融機構(gòu)檢查評估制度是保證檢查結(jié)果落到實處的措施，要求監(jiān)管機構(gòu)對于金融機構(gòu)存在的問題從公司治理、金融便利化、遵紀守法、保護消費者權(quán)益、風險管理等方面提出具體建議，并充分與監(jiān)管對象金融機構(gòu)溝通，使之融入金融機構(gòu)的經(jīng)營戰(zhàn)略。這些檢查手冊經(jīng)過了2007年、2008年、2011年、2012年和2013年的5次修訂，2019年12月18日完成了歷史使命。具體原因?qū)⒃诤竺嬲归_分析。

金融廳對于公正交易委員會做出的違法行為另行作出行政處罰，共同遏制金融領(lǐng)域的不當競爭行為。2005年日本公正交易委員會判決三井住友銀行濫用市場經(jīng)濟地位之后，金融廳在公正交易委員會禁令基礎(chǔ)上，基于《日本銀行法》第26條第1款所規(guī)定的“確保業(yè)務(wù)的健全和適度運營”條款，對該銀行進行了行政處罰，對利率衍生商品、新增法人營業(yè)部發(fā)出階段性限制措施，并要求銀行為貫徹客戶本位的經(jīng)營理念，強化銀行的內(nèi)控機制，提高守法意識和守法能力根岸哲.金融·資本市場における獨占禁止法の適用問題.公正取引497號.1992：24-31;垣水純一.金融業(yè)に関する獨占禁止法の運用狀況等.公正取引497.1992：32-34.

為推動銀行等金融機構(gòu)遵守禁止壟斷法等的相關(guān)法規(guī)和規(guī)則，日本監(jiān)管機構(gòu)推動業(yè)界制定合規(guī)手冊，理解和接受禁止壟斷法的理念。1997年全國銀行協(xié)會發(fā)布了“倫理章程”，2005年將銀行業(yè)“倫理章程”改為“行動憲章”。1992年制定并發(fā)布了《銀行公正交易手冊》，主要內(nèi)容有3個方面：一是減少禁止壟斷法的內(nèi)容，包括禁止壟斷法的目的、規(guī)制內(nèi)容、與銀行法的關(guān)系、違法行為處罰和公正交易委員會的適用標準等;二是加深銀行對禁止壟斷法的理解和認識，提高守法意識，包括要求銀行將禁止壟斷法融入銀行經(jīng)營戰(zhàn)略、作成守法清單、對行員進行禁止壟斷法教育、定期核查守法狀況及約談、制定整改方案等;三是明確了具體的禁止壟斷法行動指南，包括貸款業(yè)務(wù)、存款業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)及證券交易相關(guān)事項、委托保險機構(gòu)對保險公司的不當干涉以及其他業(yè)務(wù)。

四、全球金融危機后日本的金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管改革趨勢

由于日本在處理泡沫經(jīng)濟崩潰后金融危機過程中建立了相對健全的金融監(jiān)管體系，有效降低了全球金融危機的沖擊，危機過后日本并沒有及時出臺特別的金融監(jiān)管和競爭監(jiān)管方面的措施，縱觀金融危機爆發(fā)以來10多年日本金融監(jiān)管和競爭監(jiān)管的改革歷程，均出現(xiàn)了監(jiān)管理念上的變化。

（一）日本經(jīng)濟金融環(huán)境變化及金融監(jiān)管的轉(zhuǎn)型

全球金融危機后，日本經(jīng)濟金融環(huán)境發(fā)生了重大變化。其一是日本人口結(jié)構(gòu)變化帶來了個人和企業(yè)的資金需求下降，對銀行的資金運用產(chǎn)生很大影響，尤其是人口向大城市集聚更加劇了地方金融機構(gòu)的經(jīng)營困境;其二是近年來人工智能、金融科技和區(qū)塊鏈等新興技術(shù)融入并改變著金融業(yè)務(wù)，未來還可能出現(xiàn)更大變革，要求銀行不斷適應(yīng)這種不確定性，針對急劇變化的金融環(huán)境做出相應(yīng)戰(zhàn)略調(diào)整;其三是長期持續(xù)負利率政策使利差保持在1%左右，改變了傳統(tǒng)金融機構(gòu)的盈利環(huán)境。金融環(huán)境變化需要改變金融監(jiān)管制度，實際上，2004年開始，日本金融廳就提出金融監(jiān)管重心要從“維持金融體系穩(wěn)定”轉(zhuǎn)向“激發(fā)金融體系活力”，從以規(guī)則為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向以原則為基礎(chǔ)。這是由于傳統(tǒng)的以規(guī)則為基礎(chǔ)的監(jiān)管是聚焦于對“形式”“過去”和“局部”的檢查。對“形式”的檢查關(guān)注貸款的擔?；虮ＷC等方面，容易忽視借款方的經(jīng)營內(nèi)容和滿足客戶需求等因素，對“過去”的檢查是聚焦過去經(jīng)營成果或績效的資產(chǎn)負債表，不能把握適應(yīng)顧客需求的經(jīng)營狀況，對“局部”的檢查是以個別金融資產(chǎn)的風險核查為中心，忽視了在金融機構(gòu)整體運行過程中的潛在重要風險。2007年金融廳開始嘗試建立規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管相協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系，在監(jiān)管過程中尊重金融機構(gòu)的自主性，激發(fā)金融機構(gòu)的經(jīng)營積極性。2018年6月，金融廳發(fā)布了金融檢查和監(jiān)管的基本方針，取代了實施將近20年的檢查手冊。以原則為基礎(chǔ)的監(jiān)管方式是重塑政府監(jiān)管與市場約束的關(guān)系，將監(jiān)管重心轉(zhuǎn)向“實質(zhì)”“前瞻”和“整體”，加深金融機構(gòu)對重點問題的理解，建立具有整體并具實效的最低執(zhí)法標準，聚焦未來經(jīng)營的穩(wěn)健性。為實現(xiàn)監(jiān)管目標，在金融廳機構(gòu)改革中，取消了原來的檢查局，將原來的總務(wù)規(guī)劃局擴充為規(guī)劃市場局和綜合政策局，規(guī)劃市場局是強化金融監(jiān)管的戰(zhàn)略規(guī)劃和專業(yè)性，特別是提升金融科技發(fā)展背景下監(jiān)管規(guī)劃的水平和能力，綜合政策局是強化金融廳的戰(zhàn)略規(guī)劃和綜合調(diào)整，并針對整個金融體系風險和橫跨不同業(yè)態(tài)的課題采取相應(yīng)對策，監(jiān)督局是合并了原來獨立的檢查和監(jiān)督業(yè)務(wù)，實現(xiàn)了現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)督的統(tǒng)一，成為監(jiān)管機構(gòu)與金融機構(gòu)溝通的有效機制。

（二）日本地方金融機構(gòu)并購的禁止壟斷法特例法出臺

如前所述，戰(zhàn)后雖然日本公正交易委員會長期保持了謙抑性，但在金融業(yè)并購方面一直保持相對嚴格的標準，直到2020年11月禁止壟斷法特例法出臺，規(guī)定在未來10年內(nèi)滿足一定條件的地方金融機構(gòu)并購不需經(jīng)過公正交易委員會的反壟斷審查，只需獲得主管大臣的認可。特例法規(guī)定地方金融機構(gòu)的主管大臣是內(nèi)閣總理大臣，但內(nèi)閣總理大臣可以授權(quán)金融廳完成認可程序。這意味著在地方金融機構(gòu)并購審查中，金融監(jiān)管機構(gòu)獲得了地方金融機構(gòu)并購的獨立審查權(quán)。

該特例法出臺是源于長崎縣福岡金融集團（FFG）旗下的親和銀行和十八銀行并購案件（簡稱長崎并購案），也是金融廳長期堅持和努力的結(jié)果。

2016年2月福岡金融集團發(fā)布并購預(yù)告，計劃2017年4月通過換股將十八銀行并為金融集團子公司，2018年完成合并。日本公正交易委員會的并購審查包括一次審查和二次審查兩個階段，一般的并購案只需經(jīng)過一次審查，如在2016年受理的319個案件中，308件均是經(jīng)過了一次審查通過，進入二次審查的只有3件，二次審查期間需要當事者進一步補充材料或資料。2016年6月公正交易委員會開始對長崎案件進行第一次審查，7月進入二次審查，按法律規(guī)定二次審查應(yīng)該在90日內(nèi)完成，現(xiàn)實卻經(jīng)過了3年多時間，直到2020年4月最終批準了長崎并購案。

日本公正交易委員會遲遲不能通過并購審查的原因在于擔心并購案會帶來經(jīng)濟力的過度集中，據(jù)稱兩家銀行合并后在長崎縣內(nèi)的貸款業(yè)務(wù)合計占比將達70%。而在這個過程中，日本金融廳從多個方面強烈支持和鼓勵地方銀行并購，提出多個依據(jù)說服公正交易委員會。

金融廳提出的第一個依據(jù)是該廳2016年9月發(fā)布的“2015年度金融報告”，數(shù)據(jù)顯示到2025年第一季度，地方銀行中60%將出現(xiàn)當期收益虧損，地方銀行包括地方銀行和第二地方銀行在內(nèi)的全國104家區(qū)域銀行，2016年決算中過半數(shù)的54家銀行已經(jīng)出現(xiàn)了赤字[17]，建議要強化地方銀行經(jīng)濟和競爭實力需要促進地方金融機構(gòu)之間的并購;第二個依據(jù)是2018年4月金融廳發(fā)布的“地方金融課題和競爭的應(yīng)有態(tài)勢”調(diào)研報告，從地方資金需求下降、低利率差背景下的貸款競爭、貸款市場中金融機構(gòu)競爭力和長崎縣的競爭狀況分析了地方金融業(yè)競爭狀況，結(jié)論是地方金融機構(gòu)并購不會帶來競爭方面的問題，應(yīng)該采取有助于提高區(qū)域住民和企業(yè)福利的競爭政策[18];第三個依據(jù)是金融廳詳細分析和評價了公正交易委員會現(xiàn)行的企業(yè)并購審查標準，認為現(xiàn)行標準存在一系列問題，如地理市場認定偏誤、沒有考慮近鄰市場的競爭壓力、忽視金融體系穩(wěn)定以及合并后整改措施的重要性等等。

最后，日本公正交易委員會肯定了全球金融危機后金融環(huán)境改變的事實，接受了金融廳的建議，放松了地方金融機構(gòu)并購中的反壟斷審查，成為日本金融領(lǐng)域競爭監(jiān)管改革的一個重要轉(zhuǎn)折點，也再次彰顯了競爭監(jiān)管當局與金融監(jiān)管當局的協(xié)調(diào)合作。

五、日本的實踐對中國的啟示

中國互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管的同時展開，必將促使整個金融行業(yè)強化競爭監(jiān)管改革，基于中國金融業(yè)以及金融監(jiān)管實踐，借鑒日本經(jīng)驗，提出以下幾點啟示。

（一）行政壟斷和競爭審查制度已經(jīng)納入《反壟斷法》，金融業(yè)應(yīng)首當其沖

中國反壟斷法起草過程中就關(guān)注行政壟斷問題，多次修訂《反壟斷法》過程中，行政壟斷仍然是重要內(nèi)容。2006年提交給全國人民代表大會審議的《反壟斷法（草案）》中，專門設(shè)置了政府部門“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為”條款，不僅明確規(guī)定了行政機關(guān)和法律授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力排除、限制競爭，還專門對定了六種“濫用行政權(quán)力排除和限制競爭”的行為，2007年通過的最終法案的條款卻改為“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關(guān)責令改正;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以向有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議”《中華人民共和國反壟斷法》（第六十八號主席令）第七章第51條。。2018年審議修訂《反壟斷法》過程中，行業(yè)行政壟斷再次進入審議視野，要求將行業(yè)監(jiān)管部門納入反壟斷的適用范圍，由于業(yè)界強烈要求適用反壟斷法除外，最終修訂稿是一方面肯定了自然壟斷及專營專賣的合法性，另一方面對其經(jīng)營活動做出了一定限制2018年《反壟斷法》全文最新修改內(nèi)容.http：//www.maxlaw.cn/l/20180822/923303574922.shtml。。2020年修訂的《反壟斷法》中，增加了第9條，“國家建立和實施公平競爭審查制度，規(guī)范政府行政行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施”，這是對政府監(jiān)管行業(yè)適用反壟斷法的標志性條款。

中國金融業(yè)的壟斷問題主要并不是由于處于寡占地位的國有銀行實施限制競爭行為造成的，而是國家干預(yù)、管制的結(jié)果，這點與日本的行政壟斷高度相似[19]。長期的行政壟斷是影響金融業(yè)轉(zhuǎn)型的重大障礙，嚴格的準入壁壘、干預(yù)存貸款利率破壞競爭、行業(yè)壟斷等表現(xiàn)在金融結(jié)構(gòu)、行為和績效的諸多方面，這不僅成為競爭監(jiān)管當局關(guān)注的焦點，也應(yīng)該成為未來金融監(jiān)管改革的方向，因此破除金融領(lǐng)域的行政壟斷是中國金融監(jiān)管和競爭監(jiān)管的共同目標。公平競爭審查制度已經(jīng)立法，但還沒有系統(tǒng)性的實施細則，日本的做法可資借鑒。

（二）秉持競爭中立理念，重構(gòu)現(xiàn)代金融監(jiān)管體系

長期以來中國金融業(yè)遵循分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管體制，中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會基于《中國人民銀行法》和《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)管管理法》建立了獨立的、系統(tǒng)的金融監(jiān)管體系。近年來，隨著金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營，金融監(jiān)管體系也隨之發(fā)生了變化，從機構(gòu)監(jiān)管到功能監(jiān)管，從一行三會到一行兩會，均是適應(yīng)金融市場化進程而進行的放松金融監(jiān)管改革。尤其是近年來金融科技發(fā)展對金融業(yè)態(tài)帶來了巨大改變，嚴重影響了金融風險的形態(tài)、路徑和安全邊界，對傳統(tǒng)的金融監(jiān)管體系構(gòu)成了挑戰(zhàn)，特別是移動支付、線上借貸等互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)，既沒有受到傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制的約束，業(yè)界的野蠻增長更是助長了嚴重的反競爭現(xiàn)象，迫切需要從競爭中立角度構(gòu)建金融業(yè)金融監(jiān)管與競爭監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制。在現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的建設(shè)上，要求監(jiān)管機構(gòu)對傳統(tǒng)金融行業(yè)與新興互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)、國有大型金融機構(gòu)和民營中小金融機構(gòu)一視同仁，從部門分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管，根據(jù)金融業(yè)務(wù)性質(zhì)制定統(tǒng)一的監(jiān)管標準，消除監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象，提高監(jiān)管效率。

（三）競爭監(jiān)管當局功能前置，構(gòu)建全方位的金融業(yè)事前反壟斷指南

中國自2008年《反壟斷法》生效以來，一直存在分散的執(zhí)法體系，直到2018年的機構(gòu)改革，才將反壟斷執(zhí)法集中到國家市場監(jiān)督管理總局。在長期的反壟斷法執(zhí)法實踐中，中國一直重視事后處罰或救濟措施，即在限制競爭行為產(chǎn)生較為嚴重后果之后才能適用。日本是在金融監(jiān)管體制出現(xiàn)重大改革之后，將競爭監(jiān)管重心從事后處罰轉(zhuǎn)向事前監(jiān)控，通過制定行動指南促使金融企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營，并對行政主管部門的政策開展競爭審查。目前，國家市場監(jiān)督管理總局自成立以來，已經(jīng)出臺了一些行動指南，如2020年出臺的《關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域反壟斷指南》《關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南》《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》等，與金融業(yè)相關(guān)的是2021年2月出臺的《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》，這是世界范圍內(nèi)首個對互聯(lián)網(wǎng)平臺領(lǐng)域出臺的反壟斷指南，也是針對中國金融業(yè)的首個反壟斷指南，必將推動競爭監(jiān)管當局針對所有金融業(yè)態(tài)制定行為規(guī)范或行動指南，督促金融機構(gòu)將公平競爭原則融入經(jīng)營戰(zhàn)略，從源頭上消除不正當競爭行為的發(fā)生，降低事后嚴重反壟斷處罰對經(jīng)濟活動的負面影響。

[參 考 文 獻]

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[責任編輯 王雅坤]

The Evolution of the Relationship Between Financial Regulation

and Competition in Japanese Financial Sector

PEI Gui-fen

（School of Economics， Hebei University， Baoding，Hebei，071002，China）

Abstract： Economic regulation and antitrust policy are the main content of regulatory economics. In the economic policy， it is reflected in the relationship between industrial policy and competition policy， while in the financial sactor，it is the relationship between financial regulation and competition regulation. In the early postwar period， Japan formed a strict framework of antirust and regulation under the General Headquarters（GHQ）. With the change in the U.S. policy towards Japan， there has been a situation for a long time in the financial sector where the competition authorities faded out and the regulatory authorities dominated. Since the 1970s， Japanese regulatory authorities have gradually relaxed the regulation of competition restrictions and promoted the competition in the financial sector.Especially under strong pressure from US in the period of Japan-US trade friction， a cooperative pattern of regulatory authorities and competition authority has to be formed with the same goal of financial stability. In spite of EU and US strengthening regulation and antitrust policy after the global financial crisis， Japanese government took no special measures in this period but established a new harmonious system between regulation and antitrust policy with the common goal of stimulating the vitality of financial institutions recently.

Key words： financial sector; competition regulation; financial regulation