人道主義組織、地方政府與難民治理：以黎巴嫩應對敘利亞難民危機為例 *

吳昊曇

一、 引 言

由于持續(xù)不斷的沖突和戰(zhàn)爭，國際社會面臨空前嚴峻的難民危機。根據(jù)聯(lián)合國難民署(United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR，以下簡稱“難民署”)的最新數(shù)據(jù)，截至2019年末，世界范圍內(nèi)被迫離開原籍國的人口達到7,950多萬，其中包括約2,600多萬難民，創(chuàng)下歷史新高。(1)“Figures at a Glance,” UNHCR, June 18, 2020, https://www.unhcr.org/en-us/figures-at-a-glance.html，上網(wǎng)時間：2021年1月19日。隨著二戰(zhàn)后國際政治局勢的發(fā)展，難民危機的爆發(fā)地和接收地已從歐洲等發(fā)達國家和地區(qū)轉(zhuǎn)向亞洲和非洲等欠發(fā)達地區(qū)。同時，難民安置地也逐漸從難民營向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變。根據(jù)難民署2018年12月統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全球約60%的難民居住在收容國的城市社區(qū)中。(2)“Global Cities Take the Lead in Welcoming Refugees,” UNHCR, December 19, 2018, https://www.unhcr.org/en-us/news/latest/2018/12/5c1a250f4/global-cities-lead-welcoming-re￣fu￣ge￣es.html, 上網(wǎng)時間：2021年1月19日。發(fā)展中地區(qū)本身經(jīng)濟發(fā)展和政治生態(tài)脆弱，難民的涌入不僅給這些國家和地區(qū)帶來了潛在的安全風險，還帶來了治理難題。

敘利亞難民危機是目前全球最大規(guī)模的難民危機。自2011年3月德拉地區(qū)的反政府抗議運動爆發(fā)至今，敘利亞內(nèi)戰(zhàn)已造成660萬國內(nèi)流離失所人口和560萬流亡其他國家的難民。(3)“Syria Emergency,” UNHCR, March 15, 2021, https://www.unhcr.org/en-us/syria-emergency.html, 上網(wǎng)時間：2021年1月19日。這些難民目前集中分布在敘利亞周邊的五個國家，其分布情況為土耳其(約370萬)、黎巴嫩(約86萬)、約旦(約67萬)、伊拉克(約25萬)和埃及(約13萬)。(4)“Syria Regional Refugee Response,” UNHCR, July 7, 2021, https://data2.unhcr.org/en/situations/syria, 上網(wǎng)時間：2021年7月24日。這些數(shù)字為聯(lián)合國難民署的官方統(tǒng)計數(shù)字，但是由于大量非法居留難民的存在，各收容國實際收容難民的數(shù)量通常比難民署的統(tǒng)計數(shù)字高。以黎巴嫩為例，黎巴嫩政府估計該國實際收容的敘利亞難民數(shù)量約150萬。參見“Lebanon,” UNHCR, 2021, http://reporting.unhcr.org/node/2520，上網(wǎng)時間：2021年1月19日。這些國家有的本身經(jīng)濟發(fā)展緩慢，有的社會內(nèi)部分離勢力強大，大規(guī)模難民的涌入進一步加劇了其內(nèi)部社會壓力。其中，黎巴嫩是目前世界上人均收容難民比例最高的國家，平均每5人中就有一人為難民。(5)UNHCR, 3RP: Regional Refugee & Resilience Plan 2018-2019: In Response to the Syria Crisis: Regional Strategic Overview, p. 6, https://www.unhcr.org/en-us/partners/donors/5ad54￣c19￣57/2018-2019-regional-refugee-resilience-plan-response-syria-crisis.html, 上網(wǎng)時間：2021年7月25日。本身已深陷教派斗爭和缺乏有效中央政府統(tǒng)轄的黎巴嫩艱難應對著散居城市社區(qū)的敘利亞難民危機。

關(guān)于敘利亞難民危機的現(xiàn)有研究大多從全球難民機制、難民生存現(xiàn)狀和相關(guān)國家難民政策等角度加以探討，(6)崔守軍、劉燕君：《土耳其對敘利亞難民危機的應對及其影響》，載《西亞非洲》2016年第6期，第73-90頁；嚴驍驍：《國際難民機制與全球難民治理的前景——敘利亞難民保護實踐的啟示》，載《外交評論》2018年第3期，第129-156頁；喻珍：《黎巴嫩的敘利亞難民治理》，載《阿拉伯世界研究》2018第6期，第73-85頁；Angela Gissi, “‘What Does the Term Refugee Mean to You?’: Perspectives from Syrian Refugee Women in Lebanon,” Journal of Refugee Studies, 2018, pp. 1-23; Carmen Geha and Joumana Talhouk, “From Recipients of Aid to Shapers of Policies: Conceptualizing Government-United Nations Relations During the Syrian Refugee Crisis in Lebanon,” Journal of Refugee Studies, 2018, pp. 1-19; Daniele Belanger and Cenk Saracoglu, “The Governance of Syrian Refugees in Turkey: The State-Capital Nexus and its Discontents,” Mediterranean Politics, 2018, pp. 1-20; Robert G. Rabil, The Syrian Refugee Crisis in Lebanon: The Double Tragedy of Refugees and Impacted Host Communities, Lanham: Lexington Books, 2016.但是對發(fā)展中國家城市社區(qū)的難民問題治理關(guān)注不足?；诖耍P者于2018年10月至2019年1月在黎巴嫩貝魯特、貝卡谷地等地以及瑞士日內(nèi)瓦對敘利亞難民及其相關(guān)援助方進行了調(diào)研，調(diào)研對象包括三類：一是難民署、世界糧食計劃署、聯(lián)合國兒童基金會、紅十字國際委員會、無國界醫(yī)生等國際人道主義組織；二是黎巴嫩當?shù)氐娜说乐髁x組織、敘利亞難民自發(fā)組建的人道主義組織以及黎巴嫩總理辦公室、內(nèi)政與市政部、教育部、衛(wèi)生部相關(guān)官員；三是歐盟、英國等捐助國的發(fā)展援助機構(gòu)以及敘利亞難民(見表1)。通過實地調(diào)研和文獻梳理發(fā)現(xiàn)，在黎巴嫩敘利亞難民的治理中，真正發(fā)揮核心作用的不是國家層面的應對，而是各類人道主義組織與地方政府的互動。(7)本文中的地方政府是指黎巴嫩的自治市政府。1977年6月30日，黎巴嫩通過《自治市法》(Law on Municipalities)，自治市自此為黎巴嫩的地方政府單位，在其所轄范圍內(nèi)享有財政自主權(quán)和自我管轄權(quán)。根據(jù)《自治市法》，自治市由市政委員會(Municipal Council)和市政委員會主席兩大行政主體組成。每屆委員會和主席任期六年。自治市轄區(qū)公民選舉產(chǎn)生市政委員會，市政委員會再任命市政委員會主席。目前，由于難民散居于城市社區(qū)中，黎巴嫩的1,000多個自治市成為難民收容的前沿和主要治理主體。參見Ministry of Interior and Municipalities, Government of Lebanon, Municipal Act: Decree-Law No. 118, 1977。

表1 受訪者信息表

其中，人道主義組織涵蓋范圍廣泛。雖然人道主義組織缺乏統(tǒng)一的界定，但總體上是指遵從人道主義原則的組織。(8)筆者對紅十字國際委員會主席彼得·毛雷爾的采訪，日內(nèi)瓦，2018年12月4日。紅十字國際委員會作為國際人道法(international humanitarian law)的監(jiān)督者，是典型的國際人道主義組織。參見“The International Committee of the Red Cross as the Guardian of International Humanitarian Law,” ICRC, December 21, 1998, https://www.icrc.org/en/doc/resources/documents/misc/about-the-icrc-311298.htm, 上網(wǎng)時間：2021年1月19日。人道(humanity)、公正(impartiality)、中立(neutrality)和獨立(independence)是人道主義四大原則。(9)參見“Fundamental Principles,” ICRC, June 11, 2020, https://www.icrc.org/en/fundamental-principles； “The Practical Guide to Humanitarian Law,” Médecins Sans Frontières, https://guide-humanitarian-law.org/content/article/3/humanitarian-principles/, 上網(wǎng)時間：2021年1月19日。本文所指的人道主義組織既包括聯(lián)合國機構(gòu)，如難民署、聯(lián)合國兒童基金會、世界糧食計劃署、聯(lián)合國開發(fā)計劃署等，又包括國際非政府組織，如無國界醫(yī)生、國際救援委員會等，以及黎巴嫩當?shù)氐姆钦M織，如阿邁勒協(xié)會(Amel Association)、 阿布阿德組織(Abaad)等。在敘利亞難民的援助中，各類宗教組織也發(fā)揮了一定作用，但這些組織往往僅對特別的宗教派別進行援助，不遵循人道主義原則，故本文不予以討論。

二、 人道主義組織—地方政府的難民治理框架

2011年敘利亞難民危機爆發(fā)后，黎巴嫩對敘利亞難民持歡迎態(tài)度。隨著難民的大量涌入，以聯(lián)合國機構(gòu)為首的人道主義組織充當了難民援助的先鋒隊，黎巴嫩當?shù)厣鐓^(qū)則是直接受到難民危機沖擊的前沿。在缺乏中央政府有效管轄的情況下，為應對難民流入給當?shù)厣鐓^(qū)帶來的壓力以及處于人道主義考量，當?shù)卣蔀楦髦饕说乐髁x組織進行難民援助的直接交涉方。因此，雖然地方政府不具備直接為難民援助提供便利的責任和能力，但是由于處于難民收容的前沿，以缺乏系統(tǒng)規(guī)劃的方式與各種人道主義組織一道構(gòu)成了敘利亞難民治理的主要角色。

圖1 黎巴嫩的敘利亞難民治理體系示意圖

圖1簡要勾勒出黎巴嫩的敘利亞難民治理體系?？傮w而言，相比于難民營中的難民，散居于城市的敘利亞難民的援助主要來自人道主義組織和地方政府。具體而言，人道主義組織提供直接物資援助，而地方政府為人道主義組織開展援助項目提供許可。另外，難民還間接從地方政府為黎巴嫩居民提供的地方公共服務(wù)中受益。

(一) 人道主義組織的援助角色

1. 難民署等聯(lián)合國組織

在數(shù)量眾多的人道主義組織中，難民署秉持一貫的領(lǐng)導機構(gòu)角色，對敘利亞難民援助進行全盤統(tǒng)籌。在敘利亞難民危機爆發(fā)后的2012年8月，聯(lián)合國秘書長潘基文及難民署難民事務(wù)高級專員古特雷斯就對聯(lián)合國安理會發(fā)出敘利亞難民危機對地區(qū)和國際安全將造成的威脅的預警。(10)“UNHCR Chief Urges States to Maintain Open Access for Fleeing Syrians,” UNHCR, July 16, 2013, http://www.unhcr.org/51e55cf96.html, 上網(wǎng)時間：2021年1月19日。僅在2018年至2019年，難民署就號召為敘利亞難民提供逾44億美元的資金援助。在難民署的幫助下，難民得以享受基本的居住、教育、醫(yī)療等服務(wù)。(11)UNHCR, 3RP: Regional Refugee & Resilience Plan 2016-2017: In Response to the Syria Crisis, pp. 2-3。根據(jù)難民署的統(tǒng)計，在難民署的援助下，逾78萬敘利亞難民兒童加入了兒童保護項目，逾200萬難民接受了食物援助，逾90萬難民兒童得到正式教育，逾250萬難民接受了健康咨詢服務(wù)，逾10萬戶難民家庭接受了帳篷援助，逾140萬難民接受了安全用水援助。雖然這些服務(wù)不能完全滿足敘利亞難民所需，卻為大部分難民提供了生存機會。

聯(lián)合國其他主要組織一方面配合難民署的工作，另一方面將項目委托給其他國際非政府組織、當?shù)胤钦M織進行實施。其中，聯(lián)合國兒童基金會主要負責提供教育，世界衛(wèi)生組織主要負責提供衛(wèi)生服務(wù)，世界糧食計劃署主要負責提供食品。國際移民組織、國際勞工組織等其他聯(lián)合國機構(gòu)，也在各自專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)為敘利亞難民提供相應的援助。

總體來說，聯(lián)合國機構(gòu)在國際社會和黎巴嫩政府之間建立起溝通機制，將來自于捐助國的資金用于實施難民援助項目，進行總體財政預算，并為黎巴嫩政府提供技術(shù)支持。這些機構(gòu)在一定程度上代替黎巴嫩政府履行了類國家職能，為敘利亞難民和黎巴嫩當?shù)厣鐓^(qū)提供公共服務(wù)。(12)Sophia Hoffmann, Iraqi Migrants in Syria: The Crisis Before the Storm, Syracuse: Syracuse University Press, 2016, pp. 61-94.

2. 國際和當?shù)胤钦M織

國際非政府組織是填補黎巴嫩政府難民治理空缺的又一重要角色。一般情況下，國際非政府組織，如無國界醫(yī)生、國際救援委員會具有國際背景和援助經(jīng)驗，資金來源相對聯(lián)合國機構(gòu)更為靈活，擁有更大的自主性，同時相較于當?shù)胤钦M織，資金更充裕。這些非政府組織一方面直接為難民提供援助，另一方面也資助當?shù)胤钦M織為敘利亞難民提供非直接援助，特別是深入社區(qū)提供服務(wù)。(13)基于筆者2018年10月對多個位于貝魯特的國際非政府人道主義組織的采訪總結(jié)。

黎巴嫩當?shù)胤钦M織是人道主義組織項目承包鏈的最后一環(huán)。由于黎巴嫩中央政府統(tǒng)轄功能虛弱，黎巴嫩的非政府組織十分活躍。“黎巴嫩的青年幾乎人人都有參加非政府組織或者在非政府組織當志愿者的經(jīng)歷，這已經(jīng)是一種文化?！?14)筆者對聯(lián)合國難民署駐黎巴嫩辦公室工作人員的采訪，貝魯特，2018年10月9日。據(jù)統(tǒng)計，57%的黎巴嫩人曾經(jīng)在非政府組織中從事志愿工作，36%的黎巴嫩人為非政府組織的正式成員。(15)Khaldoun AbouAssi, “The Third Wheel in Public Policy: An Overview of NGOs in Lebanon,” in Alexander R. Dawoody, ed., Public Administration and Policy in the Middle East, New York: Springer, 2015, pp. 222-223.敘利亞難民的大量涌入給黎巴嫩的非政府組織帶來了前所未有的挑戰(zhàn)和機遇。一方面，新的非政府組織開始在敘利亞難民危機爆發(fā)后出現(xiàn)并與現(xiàn)有非政府組織一道為敘利亞難民提供保護和援助，(16)Jeffrey G. Karam, “Lebanon’s Civil Society as an Anchor of Stability,” Middle East Brief, No. 117, 2018, p. 5.如活躍在貝卡谷地地區(qū)、專注于為敘利亞難民兒童提供教育的卡亞尼基金會(Kayany Foundation)。(17)基于筆者2019年1月對貝卡谷地多所難民學校負責人的采訪，敘利亞的教育體系基本為阿拉伯語單語種教育，而黎巴嫩則是英語、法語和阿拉伯語雙語或三語制。另一方面，現(xiàn)有黎巴嫩非政府組織為應對敘利亞難民危機，擴大了其工作范圍，如致力于性別平等的阿布阿德組織將其援助范圍由黎巴嫩人擴大至涵蓋敘利亞難民。(18)筆者對阿布阿德組織負責人的采訪，貝魯特，2018年10月12日。

總體而言，難民署領(lǐng)導的人道主義援助體系總攬了敘利亞難民援助的各個方面，涵蓋了黎巴嫩六大地區(qū)，即阿卡、貝卡、南部、貝魯特、黎巴嫩山、的黎波里及其附屬地區(qū)。(19)Marwa Boustani et al., “Responding to the Syrian Crisis in Lebanon: Collaboration Between Aid Agencies and Local Governance Structures,” IIED Working Paper, London: IIED, 2016, p. 16.難民署負責總指揮和監(jiān)管，國際非政府組織一方面獨立開展援助項目，另一方面將項目實施進一步承包給當?shù)胤钦M織。當?shù)胤钦M織則利用聯(lián)合國機構(gòu)和國際非政府組織的資金和技術(shù)支持，將難民和黎巴嫩當?shù)厣鐓^(qū)相連，將援助項目和物資直接下放到難民所在地。

(二) 地方政府的治理角色

雖然黎巴嫩中央政府飽受教派主義和政黨林立之苦，但全國依然存在一套自上而下的行政體系。理解這套行政體系的弱點有助于理解地方政府如何被賦予難民治理的重任。(20)一般情況下，黎巴嫩公民一般僅參與自治市層面和中央部委層面的選舉。在黎巴嫩的行政體系中，自治市的行政級別最低。鑒于黎巴嫩自治市政府分散化的特點，1977年《自治市法》同時鼓勵自治市自愿結(jié)成自治市聯(lián)盟(Union of Municipalities)，以期實現(xiàn)自治市之間更大的合作和更高的自治權(quán)。截至目前，黎巴嫩共有53個自治市聯(lián)盟。(21)Lebanese Center for Policy Studies, About Administrative Decentralization in Lebanon, 2015, p. 19, https://www.lcps-lebanon.org/publications/1447330715-lcps-decentralization_booklet-english-2015-11-12.pdf, 上網(wǎng)時間：2021年7月25日。

從法律角度看，自治市享有高度自主權(quán)，但實際上自治市能夠自主使用的資金和權(quán)力都非常有限。具體而言，2014年前，黎巴嫩中央政府不愿或無力出臺應對難民危機的方案，邊境開放后大量難民涌入黎巴嫩當?shù)厣鐓^(qū)，給自治市政府造成了最直接的沖擊。難民的持續(xù)涌入使得自治市政府在住房、水資源、衛(wèi)生需求等方面面臨巨大壓力。因此，黎巴嫩地方政府與國際人道主義組織共同協(xié)商，以確定可以在自治市層面開展的難民援助項目，以及應對當?shù)仉y民危機的工作重點。地方政府會向國際人道主義組織提出后者在項目實施上未能考慮到的本土問題和援助需求，如安裝街燈、提高城市安全、協(xié)助自治市政府提升垃圾處理系統(tǒng)等。(22)Shelly Culbertson et al., Rethinking Coordination of Services to Refugees in Urban Areas: Managing the Crisis in Jordan and Lebanon, Santa Monica: Rand Corporation, 2016, pp. 29-30.

2014年后，敘利亞難民數(shù)量達到近100萬，出于對黎巴嫩龐大的難民數(shù)量及其可能造成的社會政治問題，尤其是打破黎巴嫩原有教派平衡的擔心，黎巴嫩政府開始收緊邊境控制，并在同年的柏林會議上宣布黎巴嫩不是敘利亞難民的庇護國，呼吁第三國安置敘利亞難民。2015年5月6日開始，在黎巴嫩政府的要求和強壓下，難民署從此停止注冊在黎巴嫩的敘利亞難民。(23)“Lebanon: New Refugee Policy a Step Forward,” OCHA, February 14, 2017, https://reliefweb.int/report/lebanon/lebanon-new-refugee-policy-step-forward, 上網(wǎng)時間：2021年7月25日。黎巴嫩中央政府也開始更加積極地參與到難民政策制定過程中。一方面，黎巴嫩政府開始與國際人道主義援助機構(gòu)以及其他收容大量敘利亞難民的國家一道參與制定地區(qū)性應對敘利亞難民危機的應對方案《地區(qū)難民與復原計劃》(Regional Refugee and Resilience Plan, 3RP)。(24)“Regional Refugee & Resilience Plan,” 3RP, http://www.3rpsyriacrisis.org/，上網(wǎng)時間：2021年7月24日。同時，黎巴嫩社會事務(wù)部發(fā)揮了連接黎巴嫩政府和國際人道主義援助機構(gòu)以及捐助方的角色，共同參與制定《黎巴嫩危機應對方案》。

在地區(qū)層面，《地區(qū)難民與復原計劃》發(fā)揮著協(xié)調(diào)國際人道主義組織與五大難民收容國總體規(guī)劃的作用，而《黎巴嫩危機應對方案》則負責在具體一國范圍內(nèi)難民援助的政策方針。這兩個方案的出臺一定程度上增強了黎巴嫩政府，特別是社會事務(wù)部、教育與高等教育部、衛(wèi)生部等部委參與難民援助的角色。

(三) 人道主義組織與黎巴嫩政府的協(xié)調(diào)

在黎巴嫩從事敘利亞難民援助的各大人道主義組織之間以及黎巴嫩各級政府之間，一定程度上都形成了從上到下的層級關(guān)系。以難民署為首的人道主義組織與黎巴嫩中央政府特別是社會事務(wù)部進行協(xié)調(diào)，設(shè)立主要難民援助領(lǐng)域的工作小組，定期討論項目的制定和實施，并將信息公布和分享給社會，由此在國家層面形成了人道主義組織與中央政府的溝通機制。

然而，這種關(guān)系是松散的。黎巴嫩中央政府的統(tǒng)轄功能疲弱，導致中央政府層面多流于政策定調(diào)，無力實際為敘利亞難民的援助提供強有力的治理。在一線從事敘利亞難民治理和服務(wù)的地方政府，則是在項目實施和實際難民援助中的重要角色。

從資金分配的角度看，人道主義組織是難民援助資金的主要接收者。以2015年第一份《地區(qū)難民與復原計劃》為例，該計劃召集55億美元難民援助資金，其中45億美元被分配給聯(lián)合國機構(gòu)和國際非政府組織，僅有10億被分配給收容國政府，用于國家層面的基礎(chǔ)建設(shè)。(25)Shelly Culbertson et al., Rethinking Coordination of Services to Refugees in Urban Areas: Managing the Crisis in Jordan and Lebanon, p. 24.可以說，人道主義組織是難民援助的主力，地方政府是難民援助的前線，疲弱的中央政府則僅起到國家層面進行定調(diào)的作用。

三、 人道主義組織和地方政府何以發(fā)揮核心角色？

受黎巴嫩教派政治的影響，在黎巴嫩的敘利亞難民治理中，真正發(fā)揮核心作用的不是黎巴嫩中央政府，而是人道主義組織和地方政府。(26)喻珍：《黎巴嫩的敘利亞難民治理》，第81-82頁。黎巴嫩中央政府全國統(tǒng)轄功能的缺失、城市社區(qū)的治理環(huán)境和捐助國等外部因素的推動，成為人道主義組織和地方政府替代中央政府進行難民問題治理主要原因。

(一) 中央政府統(tǒng)轄功能缺失

黎巴嫩中央政府統(tǒng)轄功能缺失的根源在于黎巴嫩深重的教派主義政治。在敘利亞難民涌入之前，黎巴嫩人口約450多萬，(27)World Bank, “Population, Total-Lebanon,” The World Bank https://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.TOTL?locations=LB，上網(wǎng)時間：2021年7月25日。但派別眾多，黎巴嫩境內(nèi)有18個獲得政府承認的宗教派別(28)《黎巴嫩國家概況(最近更新時間：2021年2月)》”，中國人民共和國外交部， https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676668/1206x0_676670，上網(wǎng)時間：2021年1月19日。各宗教派別均有自身利益訴求，教派主義在此基礎(chǔ)上形成和固化。黎巴嫩自1975年起因此爆發(fā)了長達16年之久的內(nèi)戰(zhàn)。內(nèi)戰(zhàn)中，黎巴嫩人的身份證件被印上不同宗教派別的標識，按照宗教派別從所關(guān)聯(lián)的武裝團體及其各級組織中獲取基本的生活物資和活動空間。(29)Samir Khalaf and Philip S. Khoury, eds., Recovering Beirut: Urban Design and Post-war Reconstruction, New York: Brill, 1993, pp. 118-123.這種宗派隔離對黎巴嫩社會的影響持續(xù)至今。1989年《塔伊夫協(xié)議》的簽訂標志著內(nèi)戰(zhàn)的基本結(jié)束以及戰(zhàn)后黎巴嫩國內(nèi)新政治格局的形成，但教派主義的基本政治格局卻得以維持，僅僅對各教派權(quán)力分配作出局部調(diào)整。(30)趙國忠主編：《簡明西亞北非百科全書》，北京：中國社會科學出版社2000年版，第209頁。

2005年黎巴嫩時任總理拉菲克·哈里里遇刺，敘利亞從黎巴嫩撤軍，致使黎巴嫩國內(nèi)權(quán)力格局再次發(fā)生改變，形成了反敘利亞的“3·14”陣營和支持敘利亞的“3·8”陣營。兩大陣營之間和陣營之內(nèi)的各政黨之間相互掣肘，最終致使黎巴嫩時任總理納吉布·米卡提在與真主黨發(fā)生沖突后辭職，進而導致2013年3月至2016年12月間內(nèi)黎巴嫩中央政府的缺失。2014年5月，米歇爾·蘇萊曼卸任總統(tǒng)，至2016年10月新總統(tǒng)米歇爾·奧恩當選的兩年多時間內(nèi)，黎巴嫩總統(tǒng)長期缺位。(31)肖凌：《從總統(tǒng)長期缺位現(xiàn)象透視黎巴嫩政治生態(tài)》，載《西亞非洲》2016年第6期，第116頁。同時，敘利亞、沙特、法國、美國和伊朗等外部贊助國為黎巴嫩不同派別的政治精英提供堅實支持，加劇了各派林立、中央政府虛弱分散的現(xiàn)狀。(32)基于筆者2019年1月8日、11日對黎巴嫩總理辦公室以及議會成員的采訪，黎巴嫩政治中一大難以克服的弊端正是缺失強有力的中央政府。類似觀點可參見Elizabeth Picard, A Shattered Country: Myths and Realities of the Wars in Lebanon, Teaneck: Holmes & Meier, 2002。

因此，由于黎巴嫩中央政府在社會治理上能力不足，大量非國家和準國家行為體參與黎巴嫩社會各領(lǐng)域的治理，包括提供公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、城建工程等。(33)Ozlem Altan-Olcay and Ahmet Icduygu, “Mapping Civil Society in the Middle East: The Cases of Egypt, Lebanon and Turkey,” British Journal of Middle Eastern Studies, Vol. 39, No. 2, 2012, pp. 157-159.同時，政黨和軍事組織之間的界限非常模糊，特別是在戰(zhàn)時，國家行為體和非國家行為體都從事著相似度極高的主權(quán)性國家服務(wù)。(34)Sara Fregonese, “Beyond the ‘Weak State’: Hybrid Sovereignties in Beirut,” Environment and Planning D: Society and Space, Vol. 30, No. 4, 2012, p. 655.2011年敘利亞戰(zhàn)爭和難民危機爆發(fā)以來，百萬敘利亞難民涌進黎巴嫩。鑒于嚴重分裂的國內(nèi)政治，黎巴嫩無力形成國家層面應對敘利亞難民的政策。黎巴嫩政府對敘利亞難民的應對因而被稱為“沒有政策的政策”。(35)喻珍：《黎巴嫩的敘利亞難民問題治理》，第80頁。這種中央政府統(tǒng)轄角色的缺失，為國際和當?shù)厝说乐髁x組織與地方政府直接參與難民治理提供了空間和可能。

(二) 城市治理環(huán)境所需

除中央政府欠缺有效的統(tǒng)轄功能外，黎巴嫩地方政府和社區(qū)被迫承擔起敘利亞難民治理重任的另一重要原因，在于黎巴嫩不同于其他國家的難民安置政策，即不設(shè)難民營。20世紀70年代，大量巴勒斯坦難民在黎巴嫩的存在導致了難民營的軍事化，并一定程度上催生了黎巴嫩長達16年的內(nèi)戰(zhàn)。為避免重蹈歷史覆轍，黎巴嫩政府在收容敘利亞難民時拒絕為他們建立正式的難民營。因此，敘利亞難民目前散居于遍布黎巴嫩的4,200多個非正式居住點或城市社區(qū)中。(36)UNDP, The Impact of the Syrian Crisis on the Lebanese Power Sector and Priority Recommendations, 2017, p. 12，https://reliefweb.int/report/lebanon/impact-syrian-crisis-lebanese-power-sector-and-priority-recommendations，上網(wǎng)時間：2021年7月25日。

敘利亞難民散居于城市社區(qū)的特點為難民署的工作提出了挑戰(zhàn)。2009年前，難民署的難民援助規(guī)劃仍舊以難民營為中心。(37)Shelly Culbertson et al., Rethinking Coordination of Services to Refugees in Urban Areas: Managing the Crisis in Jordan and Lebanon, p. 11.在相對封閉的難民營環(huán)境中，難民的各項援助工作由難民署為首的人道主義援助組織包攬。但在城市社區(qū)環(huán)境中，難民與收容國當?shù)鼐用窕炀?，通過正式或非正式渠道獲取當?shù)氐慕逃?、醫(yī)療和工作機會。收容國社區(qū)和地方政府成為難民治理的前沿陣地。難民署等人道主義組織需要深入城市社區(qū)和地方管轄區(qū)域為難民提供援助。因此，黎巴嫩的敘利亞難民治理不再完全依賴難民署等人道主義組織，而是要依靠當?shù)卣蜕鐓^(qū)的支持。

(三) 捐助國推動

在應對敘利亞難民危機的過程中，無論是難民署等聯(lián)合國機構(gòu)，還是黎巴嫩當?shù)氐姆钦M織，獲取并維持充足的運轉(zhuǎn)資金是實施任何難民援助項目的基礎(chǔ)。因此，捐助國是否支持人道主義組織的難民援助活動以及如何借助人道主義組織救助難民，成為解決危機的關(guān)鍵所在。

首先，西方國家支持聯(lián)合國機構(gòu)和非政府組織對敘利亞難民進行援助。一方面，美歐等發(fā)達國家出于其作為世界和平、正義、人權(quán)維護者的形象和人道主義考慮對敘利亞難民進行援助。另一方面，出于本國國家安全的考慮，美歐等捐助國欲將敘利亞難民阻擋在國門之外，特別是當敘利亞難民試圖通過地中海進入歐洲國家，并在歐洲國家造成社會問題和政治壓力時。事實上，美歐真正開始擔心敘利亞難民問題并使敘利亞難民問題成為輿論焦點的節(jié)點不是敘利亞難民危機爆發(fā)伊始，而是在2015年開始大量敘利亞難民試圖進入歐洲時，這在當時引起了歐洲社會的警覺。(38)筆者對難民署高級官員的采訪，日內(nèi)瓦，2018年12月5日。另外，被訪者提及與備受全球矚目的敘利亞難民危機相比，也門難民危機則鮮有人關(guān)注，這是因為西方主要國家在也門戰(zhàn)爭和難民危機中的利益牽涉遠比在敘利亞內(nèi)戰(zhàn)和難民危機中少。

其次，西方國家同時也是難民署等人道主義組織的主要資金來源。以難民署為例，北美和歐洲發(fā)達國家政府的捐助額占難民署所有運轉(zhuǎn)資金的80%。(39)“Donor Profiles,” UNHCR, December 31, 2020, http://reporting.unhcr.org/donor-profiles，上網(wǎng)時間：2021年1月19日。因此，美歐等主要捐助國對難民署的難民救助活動發(fā)揮著直接且深刻的影響。對黎巴嫩當?shù)氐姆钦M織而言，其運轉(zhuǎn)資金的大部同樣來自國際捐助，包括西方發(fā)達國家政府以及西方發(fā)達國家政府支持下的國際援助組織，如歐盟、美國國際開發(fā)署(United States Agency for International Development)、加拿大國際發(fā)展署(Canadian International Development Agency)等。數(shù)據(jù)顯示，雖然黎巴嫩社會服務(wù)型非政府組織的財政收入總和達到黎巴嫩社會事務(wù)部年度預算的五倍之多，(40)Khaldoun AbouAssi, “The Third Wheel in Public Policy: An Overview of NGOs in Lebanon,” p. 224.但這些非政府組織的內(nèi)部收入(如會員費、產(chǎn)品收入等)僅占所有收入的38%，西方發(fā)達國家的外部捐助是其資金來源的最主要組成部分。(41)Ibid., p. 225.因此，西方國家對這些當?shù)胤钦M織的運轉(zhuǎn)起著核心作用。

最后，出于對黎巴嫩政府腐敗問題和能力問題的擔憂，美歐等捐助國不愿通過黎巴嫩政府，通常選擇繞過黎巴嫩政府直接與黎巴嫩的國際人道主義組織合作對難民進行援助。(42)筆者對歐洲民事保護與人道主義援助機構(gòu)(ECHO)和英國國際發(fā)展署(DFID)官員的采訪，貝魯特，2019年1月16日。受訪者表示他們不會直接與黎巴嫩當?shù)氐姆钦M織進行合作，而是選擇通過信譽度高的國際非政府組織合作。這些國際非政府組織再將資金的一部分用于將援助項目承包給黎巴嫩當?shù)胤钦M織運作。同類研究參見Khaldoun AbouAssi, Lebanese Civil Society: A Long History of Achievements, Facing Decisive Challenges Ahead of an Uncertain Future, Johannesburg: CIVICUS, 2006。這些國際人道主義組織一方面直接對黎巴嫩的難民進行援助，另一方面資助黎巴嫩當?shù)胤钦M織進行援助。因此，捐助國對難民進行的大部分援助繞過黎巴嫩各級政府，通過難民署為首的國際人道主義組織和當?shù)胤钦M織運轉(zhuǎn)。這種捐助方式?jīng)Q定了人道主義組織在與黎巴嫩地方政府就難民援助進行交涉時的核心地位。

四、 黎巴嫩難民治理體系存在的問題

以難民署為首的人道主義組織和黎巴嫩地方政府在過去的八年間為敘利亞難民的生存和生活提供了基本保障。然而，與其他兩個收容敘利亞難民最多的國家——土耳其和約旦相比，敘利亞難民在黎巴嫩的處境是最困難的。(43)基于筆者2018年10月至2019年1月間在貝魯特、日內(nèi)瓦對各大人道主義援助組織官員采訪的總結(jié)。通過筆者在黎巴嫩對實際從事敘利亞難民援助的人道主義組織和地方政府的調(diào)研和相關(guān)文獻分析發(fā)現(xiàn)，人道主義組織和地方政府在援助體系上的問題是造成敘利亞難民艱難處境的重要因素之一。這些問題包括援助體系之間的協(xié)調(diào)問題、難民危機性質(zhì)與項目規(guī)劃不匹配問題以及難民在援助體系中的角色缺失問題。

(一) 援助體系間的協(xié)調(diào)不暢

有超過270多個角色參與在敘利亞難民危機的治理體系中，(44)UNHCR, 3RP: Regional Strategic Overview 2021-2022, p. 17, https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/RSO2021.pdf, 上網(wǎng)時間：2021年1月19日。每個角色都有各自的利益訴求和特定的行為方式，導致治理體系存在突出的協(xié)調(diào)問題。如圖1所示，援助體系的協(xié)調(diào)問題主要分為人道主義組織間的協(xié)調(diào)問題，以及人道主義組織與地方政府間的協(xié)調(diào)問題。

1. 人道主義組織間的協(xié)調(diào)

首先，作為領(lǐng)導者角色的聯(lián)合國各個機構(gòu)之間存在明顯的協(xié)調(diào)問題，主要表現(xiàn)對領(lǐng)導力和資金的爭奪。與在約旦等國的分領(lǐng)域領(lǐng)導模式不同，難民署在黎巴嫩總攬九大難民援助領(lǐng)域的領(lǐng)導權(quán)，這引起了負責具體援助領(lǐng)域的聯(lián)合國其他機構(gòu)的不滿。他們認為雖然難民署是總協(xié)調(diào)者，但是在衛(wèi)生、教育等各個專業(yè)領(lǐng)域應該將領(lǐng)導權(quán)下放給其他聯(lián)合國機構(gòu)。難民署總攬大權(quán)造成其他聯(lián)合國機構(gòu)在挑選難民援助項目、合作伙伴、資金分配等方面容易與其他聯(lián)合國機構(gòu)產(chǎn)生利益沖突。(45)基于筆者2019年1月在貝魯特對難民署之外的聯(lián)合國其他機構(gòu)的采訪。

工作界限的模糊是另一個突出問題，主要表現(xiàn)在難民署與聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳(United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, OCHA)之間。聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳的一個核心使命是“與國際及國家層面人道主義工作者合作，協(xié)調(diào)開展有效、有原則的人道主義行動”(46)《聯(lián)合國人道主義援助》，聯(lián)合國，https://www.un.org/zh/issues/humanitarian/who-we-are.shtml，上網(wǎng)時間：2021年1月19日。，而難民署也負責難民危機應對的協(xié)調(diào)和監(jiān)管。兩者工作界限的模糊性導致兩者在工作上形成強烈的競爭關(guān)系。(47)Shelly Culbertson et al., Rethinking Coordination of Services to Refugees in Urban Areas: Managing the Crisis in Jordan and Lebanon, p. 31.此外，聯(lián)合國各附屬機構(gòu)均有各自關(guān)注重點，如教育問題、醫(yī)療問題、環(huán)境問題、婦女問題，各機構(gòu)過多關(guān)注自己的項目，而相互之間對總體項目規(guī)劃缺乏良好的協(xié)調(diào)。

其次，在聯(lián)合國機構(gòu)、國際非政府組織和當?shù)胤钦M織之間同樣存在嚴重的協(xié)調(diào)問題。當?shù)胤钦M織提及，由于資金是從捐助方流向聯(lián)合國機構(gòu)或者國際非政府組織，再由聯(lián)合國機構(gòu)和國際非政府組織承包給當?shù)胤钦M織，它們所能獲取的資金就相對有限，無法按需行動。熟悉本土環(huán)境的當?shù)胤钦M織同時指出，國際人道主義組織的援助模式和項目缺乏對本土環(huán)境的考慮，模式化問題嚴重。(48)基于筆者2018年10月及2019年1月對黎巴嫩當?shù)胤钦M織的采訪。難民署等國際人道主義組織的運轉(zhuǎn)模式并未適應黎巴嫩本土環(huán)境，多數(shù)是復制其在非洲等地的運轉(zhuǎn)模式。

2. 人道主義組織與地方政府間的協(xié)調(diào)

各人道主義組織和地方政府之間同樣存在協(xié)調(diào)問題。實踐證明，與當?shù)卣M行良好的協(xié)調(diào)對難民治理和當?shù)匕l(fā)展都具有積極影響，如在薩赫勒·宰赫拉尼(Sahel El-Zahrani)自治市地區(qū)，國際人道主義組織與當?shù)卣績芍苷匍_一次工作協(xié)調(diào)會，有效避免了項目重復實施。(49)Marwa Boustani et al., “Responding to the Syrian Crisis in Lebanon: Collaboration Between Aid Agencies and Local Governance Structures,” International Institute for Environmental and Development Working Paper, 2016, p. 18.然而，大多數(shù)人道主義組織與當?shù)卣膶嶋H協(xié)調(diào)工作卻困難重重。多個自治市政府抱怨國際人道主義組織在項目選擇和設(shè)計上沒有納入自治市政府的有效參與，國際人道主義組織則抱怨自治市政府缺乏專業(yè)的行政和財政規(guī)劃能力、官僚作風嚴重，會嚴重延誤項目的實施。因此，地方政府與國際人道主義組織的合作往往流于數(shù)據(jù)搜集、促進項目實施等淺層次。(50)基于筆者2019年1月在貝魯特、貝卡谷地對人道主義組織和當?shù)刈灾问姓牟稍L。

(二) 難民危機性質(zhì)與項目規(guī)劃不匹配

根據(jù)難民署的定義，持久性難民危機是指“難民處于長期且難以解決的不確定性狀態(tài)中的難民危機”(51)“Protracted Refugee Situations: Executive Committee of the High Commissioner’s Program,” UNHCR, June 10, 2004, p. 1, https://www.unhcr.org/40c982172.pdf, 上網(wǎng)時間：2021年1月19日。。在這種狀態(tài)下，雖然難民的生命不會受到威脅，但他們的基本權(quán)利和必要的經(jīng)濟、社會、心理需求卻無法得到滿足，難以擺脫對外部援助的依賴。一般而言，超過2.5萬名難民處于5年以上流離失所狀態(tài)便可構(gòu)成持久性難民危機。(52)Ibid., p. 2.參照此定義，自2011年持續(xù)至今的敘利亞難民危機已發(fā)展為持久性難民危機。

目前從事敘利亞難民援助的人道主義組織的項目多數(shù)都是短期援助項目，即6至12個月的資助周期和項目實施周期。截至2014年底，幾乎所有敘利亞難民援助項目的資金籌集周期都為6個月。(53)Shelly Culbertson et al., Rethinking Coordination of Services to Refugees in Urban Areas: Managing the Crisis in Jordan and Lebanon, p. 19.2015年以來，黎巴嫩政府和人道主義組織以及國際社會交涉制定了《地區(qū)難民與復原計劃》和《黎巴嫩危機應對方案》，但這些計劃最長期限也被限制在三年內(nèi)。在持久性難民危機中，短期援助項目的問題在于，難民接受的援助缺乏長期規(guī)劃，容易造成項目碎片化，進而影響項目質(zhì)量。

援助項目與難民危機性質(zhì)的變化不相匹配原因復雜。首先，敘利亞難民危機的政治牽涉阻礙了收容國政府對難民危機持久化的認可。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前黎巴嫩國內(nèi)各個宗教和政治黨派以及民眾在敘利亞難民問題上唯一形成的共識為：敘利亞難民將會返回敘利亞。但是當問及如何確定敘利亞難民最終將返回敘利亞，以及如何面對巴勒斯坦難民等難民危機從突發(fā)性難民危機淪為持久性難民危機的歷史時，受訪者大都無法作出直接回答。受訪者頻繁引用敘利亞難民回返敘利亞的原因包括：敘利亞難民在黎巴嫩處境艱難，所以他們會回到敘利亞。難民署的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，雖然76%的敘利亞難民表示希望終有一天會返回敘利亞，但是85%的敘利亞難民均表示不會在近期返回敘利亞，除非敘利亞的安全狀況以及居住和工作環(huán)境得到顯著改善。(54)“Fourth Regional Survey on Syrian Refugees’ Perceptions and Intentions on Return to Syria (RPIS): Egypt, Iraq, Lebanon, and Jordan,” UNHCR, July 2018, p. 4, https://data2.unhcr.org/en/documents/download/66198, 上網(wǎng)時間：2021年1月19日。

由于敘利亞難民大部分為遜尼派，該群體的教派屬性對黎巴嫩脆弱的教派平衡，尤其是對什葉派控制地區(qū)的教派格局可能帶來消極影響，加之經(jīng)濟、社會和環(huán)境負擔，黎巴嫩政府以及民眾都無法或不愿意承認敘利亞難民危機成為持久性難民危機的可能性。因此，地方政府交涉下的項目都不能體現(xiàn)長期接待敘利亞難民的特征。如貝卡谷地的難民學校被禁止在教室的外墻進行裝飾，理由是這將給外界和難民造成難民將長期居留黎巴嫩的印象。因此，當?shù)仉y民學校的教室均被設(shè)計成移動式的易拆卸結(jié)構(gòu)。(55)基于筆者2018年10月在貝魯特對難民署和其他人道主義援助組織的采訪。

其次，在難民收容國捐助資金周期和收容國政府的雙重限制下，人道主義組難以進行長期項目規(guī)劃。對目前在黎巴嫩治理敘利亞難民的人道主義組織而言，資金是所有行動的根本。“資金一旦短缺，項目立馬就停止。”(56)同上。因此，人道主義組織在實施項目時無法滿足難民根本性的長期需求，只能根據(jù)資金周期來運轉(zhuǎn)項目。此外，由于人道主義組織數(shù)量眾多，且多為短期項目，因此易造成項目重復。(57)同上。對捐助方而言，敘利亞難民危機前景的不確定性導致捐助國不愿承擔長期規(guī)劃的負擔，因此對實際從事難民援助的各大人道主義組織僅予以期限較短的資助。(58)基于筆者2019年1月16日在貝魯特對歐洲民事保護與人道主義援助機構(gòu)(ECHO)和英國國際發(fā)展署(DFID)官員的采訪。

同時，收容國政府對人道主義組織進行施壓，防止可能延長敘利亞難民居留黎巴嫩的安排。2018年6月，黎巴嫩政府認為難民署對敘利亞難民返回敘利亞意愿的調(diào)查間接阻礙了敘利亞難民返回敘利亞，宣布凍結(jié)難民署在黎巴嫩工作人員的居留簽證申請，(59)“Lebanon Says UNHCR Residence Visas Depend on Syria Refugee Plan,” Reuters, June 27, 2018, https://af.reuters.com/article/worldNews/idAFKBN1JN2F0, 上網(wǎng)時間：2021年1月19日。聲稱只有當難民署和聯(lián)合國其他機構(gòu)提交清晰的遣返敘利亞難民的計劃后才可能恢復申請受理。(60)Ibid.因此，雖然敘利亞難民危機已經(jīng)從突發(fā)性難民危機轉(zhuǎn)化為持久性難民危機，但處于政治壓力下的人道主義援助無法提供與危機性質(zhì)相匹配的難民援助和治理規(guī)劃。

缺乏長期規(guī)劃的項目帶來的另一消極影響，是援助項目對敘利亞難民和黎巴嫩當?shù)鼐用裨钠胶馍?。由于項目多為短期人道主義援助項目，缺乏考慮敘利亞難民與黎巴嫩當?shù)鼐用袢诤习l(fā)展的長期規(guī)劃，這造成同一社區(qū)中敘利亞和黎巴嫩人之間沖突加劇，尤其當社區(qū)中黎巴嫩人與敘利亞難民的生活水平相似甚至更脆弱時。這也是除擠壓就業(yè)、教育、醫(yī)療資源等原因之外，敘利亞難民與黎巴嫩居民發(fā)生沖突的重要原因。(61)基于筆者2019年1月在貝魯特對難民署駐黎巴嫩高級官員的采訪。此類事件如黎巴嫩人縱火焚燒敘利亞難民的住處可以參見《黎巴嫩大火導致八名敘利亞兒童死亡》(阿拉伯文)，聯(lián)合國難民署，2017年12月15日，https://www.unhcr.org/ar/news/latest/2017/12/5a363ad44.html, 上網(wǎng)時間：2021年1月19日。這種缺乏考慮黎巴嫩當?shù)鼐用竦脑椖考觿×松鐣至?，對收容國政府本身治理能力的提升裨益有限?/p>

(三) 敘利亞難民在項目規(guī)劃中角色的缺失

敘利亞難民在援助項目設(shè)計、規(guī)劃和實施中角色的缺失，是另一個嚴重制約難民治理效果的突出問題。不論是難民署為首的人道主義組織之間，還是人道主義組織與黎巴嫩中央、地方政府之間的難民援助項目規(guī)劃上，敘利亞難民都缺乏參與和發(fā)聲。這種“被代表”的問題在于人道主義組織只追求將自己在難民援助上的影響力擴大，爭取更多的項目和資金，卻忽略了難民真實的需求。(62)基于筆者2019年1月在貝魯特對難民署高級官員的采訪，難民署的官員也認識到這個問題，只是坦言出于組織生存和發(fā)展的考慮，這一問題很難解決。

另一個突出問題在于，敘利亞難民對于可獲取服務(wù)的范圍、獲取方式和資格缺乏清晰的認識。難民署的援助一般是較為基本和穩(wěn)定的援助，其他國際非政府和當?shù)胤钦M織的援助則具有隨機性和短期特征，無法長期依賴的。(63)基于筆者2019年1月16日在貝魯特對敘利亞難民群體的采訪。此外，哪些難民可以獲取援助、獲取多少援助均由各大人道主義組織決定，難民往往無法知道個體援助的差別，這造成了難民對人道主義組織援助的質(zhì)疑和不滿。(64)同上。

缺乏難民的參與還容易造成項目過多地援助特定群體，而對整體難民生存的問題重視不足。例如，出于政治考慮，捐助方的部分資金專門用于資助“男同性戀、女同性戀、雙性戀和跨性別者群體”(LGBT)，或者婦女和兒童群體等少數(shù)群體，但是對難民人口中男性中青年的資助項目卻非常匱乏。加之黎巴嫩社會對男性青壯年難民在就業(yè)市場上擠壓黎巴嫩人就業(yè)資源的擔憂，“女性養(yǎng)家糊口”的現(xiàn)象越來越多，而男性青壯年無所事事日益嚴重的情況，未能得到人道主義組織的關(guān)注和援助。(65)同上。

除人道主義組織和黎巴嫩政府對敘利亞難民參與援助項目的忽視之外，另一阻礙敘利亞難民發(fā)聲的原因在于，黎巴嫩的敘利亞難民中高達90%的難民為非法居留。(66)Elizabeth Buckner, “Between Policy and Practice: The Education of Syrian Refugees in Lebanon,” Journal of Refugee Studies, Vol. 31, No. 4, 2017, p. 4.非法居留者數(shù)量眾多的原因主要包括三個方面。首先，更新在黎巴嫩的合法居留證需要難民繳納200美元的手續(xù)費，這對數(shù)年危機后失去生計、主要依靠人道主義組織援助的敘利亞難民而言，是一筆不小的經(jīng)濟負擔。其次，登記和注冊以取得合法居留權(quán)雖然可以讓敘利亞難民在黎巴嫩合法居住，但是卻依然不能享有工作等各項權(quán)利。再次，被登記還意味著遭到遣返的可能性增大。這對因各種原因不愿返回敘利亞的難民來說意味著風險。大量敘利亞難民在黎巴嫩非法居留或不愿被登記，也就意味著他們無法通過合法渠道獲取援助。(67)部分服務(wù)項目不要求難民有合法居留證。筆者在貝卡谷地的難民學校的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國際和當?shù)胤钦M織贊助下的這些難民學校不需要難民兒童提供合法居留證，這在一定程度上緩解了這一問題。但同時，其他問題依然困擾著難民，如雖然不需要合法居留文件，但是給難民兒童的課程往往安排在黎巴嫩兒童放學后的下午或者晚上，對居住較遠的敘利亞難民兒童，尤其是女童上學造成了巨大障礙，造成很多敘利亞難民家庭拒絕讓子女上學的現(xiàn)象。

綜上所述，人道主義組織與地方政府構(gòu)成了敘利亞難民治理體系的核心，它們在為敘利亞難民提供基本生活必需方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，然而這一龐大體系中各個關(guān)鍵角色之間的協(xié)調(diào)問題、項目性質(zhì)與難民危機性質(zhì)不匹配問題以及難民在援助體系中角色缺失的問題，削弱了這一體系的實施效果。

五、 結(jié)語

難民危機頻發(fā)于發(fā)展中國家和地區(qū)的現(xiàn)狀給難民治理帶來了新的挑戰(zhàn)。發(fā)展中國家和地區(qū)的國內(nèi)治理能力普遍相對欠缺，難民大量涌入對政治生態(tài)本已脆弱的發(fā)展中難民收容國造成嚴重的政治、經(jīng)濟、社會壓力，并可能導致社會分裂和人口成分失衡。在全球范圍內(nèi)，難民收容環(huán)境逐漸從難民營為主體向收容國社區(qū)轉(zhuǎn)變，這給難民署等人道主義組織傳統(tǒng)的基于難民營的治理模式提出了挑戰(zhàn)。黎巴嫩的敘利亞難民治理表明，人道主義組織和地方政府在缺乏中央政府應對和以城市為主要收容環(huán)境的難民治理中發(fā)揮了積極作用。然而，這一援助體系內(nèi)部協(xié)調(diào)問題、援助項目缺乏長期規(guī)劃問題以及難民角色的缺失問題，削弱了援助體系的有效性。

黎巴嫩的案例為全球范圍內(nèi)的難民治理提供了借鑒：第一，為有效應對援助體系內(nèi)的協(xié)調(diào)問題，需進一步提升收容國中央政府的統(tǒng)領(lǐng)作用。(68)2014年以來，黎巴嫩政府在應對敘利亞難民危機中的參與度有所增加，《地區(qū)難民與復原計劃》和《黎巴嫩危機應對方案》即是國家層面應對敘利亞難民危機的政策體現(xiàn)。另外，黎巴嫩政府還積極向國際社會呼吁援助，以應對敘利亞難民危機之后更趨惡化的經(jīng)濟，如2018年4月6日在法國巴黎召開的“西德爾會議”(CEDRE Conference)為黎巴嫩大規(guī)模投資計劃籌集逾110億美元。盡管如此，在采訪過程中，各人道主義援助組織均表示黎巴嫩政治、社會分裂和政府腐敗，中央政府在敘利亞難民治理中的角色應該得到進一步加強。一方面，這依賴于收容國國內(nèi)政治的自身發(fā)展；另一方面，國際援助機構(gòu)需努力推動收容國中央政府發(fā)揮更多的作用。第二，難民危機從難民營向收容國居民社區(qū)的轉(zhuǎn)變，要求人道主義組織改變以難民營為重點的傳統(tǒng)援助模式，更多吸納難民所在地當?shù)卣膮⑴c，因地制宜、更加靈活地應對難民所處環(huán)境的變化。第三，針對難民角色缺失的問題，難民署為首的人道主義援助機構(gòu)需充分考慮到難民自身面臨的法律地位、經(jīng)濟負擔等實際困難，設(shè)計提高難民發(fā)聲的機制，避免因援助造成難民與當?shù)鼐用裰g爆發(fā)沖突。