朱曉波 黎周勇

一、基本情況

郴州市是農(nóng)業(yè)大市，也是勞動力轉(zhuǎn)移大市。根據(jù)市統(tǒng)計局第七次全國人口普查數(shù)據(jù)公布，截至2020年11月1日零時，全市總?cè)丝跀?shù)466.7萬人，農(nóng)村人口總數(shù)366.6萬人，占總?cè)丝诘?8.55%;其中，60歲及以上老年人口達82.78萬人，占總?cè)丝诘?7.74%;65歲以上老年人口約57.52萬人，占總?cè)丝诘?2.32%;80歲以上老年人口約17.73萬人，90歲以上老年人口約2.2萬人，百歲老人212人;完全失能老人1.95萬人，部分失能老人3.3萬人;現(xiàn)有留守老人1.4萬人，困難老人5.08萬人，殘疾老人5.18萬人，空巢老人1.24萬人，特困老人2.05萬人。

據(jù)預測，到2030年，郴州市老齡人口將達105.3萬，約占全市總?cè)丝诘?8.9%;到2050年，我市老年人口將達168.64萬，約占總?cè)丝诘?4.7%。人口老齡化日趨嚴峻且呈現(xiàn)出高齡化、空巢化、失能率高等特點。

（一）郴州市農(nóng)村老年人贍養(yǎng)方式。通過調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，全市農(nóng)村老年人養(yǎng)老方式主要有兩種：

1.機構(gòu)養(yǎng)老方式。如永興縣委、縣政府高度重視特困人員集中供養(yǎng)工作，通過敬老院整合，現(xiàn)有18所敬老院（含縣中心敬老院），養(yǎng)老床位956張，其中護理型床位156張，集中特困供養(yǎng)人員461人。汝城縣2019年農(nóng)村特困人員集中供養(yǎng)標準為575元/月，即6900元/年，分散供養(yǎng)423元/月;2020年取消集中與分散供養(yǎng)區(qū)別，均為575元/月。失能老人護理經(jīng)費每人10000元/年。同時整合各類社保資金，加大政府扶持社會力量舉辦養(yǎng)老機構(gòu)力度，2018-2020年共發(fā)放養(yǎng)老特殊崗位補貼、運營補貼、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、養(yǎng)老機構(gòu)責任補貼、機構(gòu)用工社會保險補貼等補貼資金250.15萬元。

2.居家養(yǎng)老方式。目前，郴州市農(nóng)村分散養(yǎng)老方式主要是家庭養(yǎng)老，家庭養(yǎng)老方式。隨著國家計劃生育政策的持續(xù)實施和社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村青壯年勞動力80%以上外出務工、經(jīng)商，留守在家的大多是老人、婦女和兒童，農(nóng)村留守老人日趨增多，以子女團聚贍養(yǎng)為主體的家庭養(yǎng)老模式的照護功能逐步弱化。

3.社區(qū)養(yǎng)老方式。建設農(nóng)村幸福院，2013年-2016年，按照省民政廳要求，全市建成了527個農(nóng)村幸福院，養(yǎng)老床位19955張，設置了桌椅和棋牌等娛樂設施，供農(nóng)村老年人休閑娛樂。三是發(fā)展友鄰互助養(yǎng)老，如汝城縣土橋鎮(zhèn)龍?zhí)稑虼褰⒒ブB(yǎng)老中心，為老年人提供娛樂、理療等設施，并不定期開展友鄰志愿者服務，給老人帶來愉悅的體驗，受到村民好評。

二、郴州市農(nóng)村老年人贍養(yǎng)老工作主要做法及經(jīng)驗

（一）制定落實關(guān)愛政策，保障農(nóng)村老年人老有所養(yǎng)。我市出臺了郴政辦發(fā)〔2016〕49號文《關(guān)于印發(fā)郴州市特困人員求助供養(yǎng)暫行辦法的通知》、郴政辦函〔2017〕98號文《關(guān)于開展農(nóng)村留守兒童、留守老人關(guān)愛保護示范村建設工作的通知》，郴民發(fā)〔2017〕7號《關(guān)于全面開展特困人員照料護理工作的通知》，郴民發(fā)〔2018〕26號《關(guān)于建立農(nóng)村留守老人關(guān)愛服務聯(lián)度會議制度的通知》，郴政辦發(fā)〔2016〕17號《 關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的通知》，郴民發(fā)〔2020〕16號《關(guān)于進一步提高全市敬老院日常運行經(jīng)費及80歲以上無固定收入老年人生活補貼的通知》，為農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)提供了重要政策和制度保障。

（二）落實購買服務制度，落實留守老人關(guān)愛服務，保障“三無、低保、空巢”老人生活無憂。根據(jù)《郴州市人民政府關(guān)于大力發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》（郴政辦發(fā)〔2009〕26號）文件，建立居家養(yǎng)老政府購買服務制度，設立居家養(yǎng)老服務專項經(jīng)費。

（三）大力推進養(yǎng)老機構(gòu)建設，不斷完善養(yǎng)老服務設施。推進敬老院提質(zhì)升級三年行動。市民政局聯(lián)合發(fā)改、財政和人社部門制定了《郴州市特困人員供養(yǎng)服務機構(gòu)提質(zhì)升級三年行動方案（2020-2022年）》（郴民發(fā)〔2020〕12號），全市啟動了全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院提質(zhì)改造三年行動計劃，共投入資金2.2億元，對103所敬老院進行了提質(zhì)改造。

（四）切實提高老年人福利，提升老年人幸福感。2021年市政府第47次常務會議研究，決定適當提高我市無固定收入老年人生活補貼標準，切實保障老年人福利，目前全市共發(fā)放高齡補貼資金5874萬元。

（五）照顧特殊群體，對特困供養(yǎng)老人應養(yǎng)盡養(yǎng)。2020年，全市特困供養(yǎng)機構(gòu)運行經(jīng)費由1500元·人/年提高到2000元·人/年，城鄉(xiāng)特困人員救助供養(yǎng)基本生活標準分別達到715元/月、550元/月，全市目前共有城鄉(xiāng)特困供養(yǎng)對象分別為755人、19998人，切實承擔了公辦機構(gòu)的“兜底責任”。

三、農(nóng)村老人現(xiàn)狀及贍養(yǎng)中存在的問題

（一）養(yǎng)老機構(gòu)管理服務能力薄弱，服務質(zhì)量有待提高

我市現(xiàn)有社會養(yǎng)老服務從業(yè)人員待遇不高，總體素質(zhì)不強，以汝城縣為例，從事居家養(yǎng)老服務行業(yè)的人員普遍缺乏系統(tǒng)化、標準化培訓，專業(yè)化程度低，工資報酬低，專業(yè)人才缺乏，管理服務能力薄弱，現(xiàn)有社會養(yǎng)老服務隊伍總體素質(zhì)不高，能力不強，只能對老年人進行最基本的生活照料，難以提供康復護理、醫(yī)療保健、精神慰藉等專業(yè)化的養(yǎng)老服務，行業(yè)吸引力不足，高素質(zhì)的管理人才和專業(yè)化的護理人才幾乎為零。導致事實上開展的社區(qū)服務項目面窄且少，僅停留在咨詢層面，上門醫(yī)療、康復、助餐等服務跟不上配建要求;政府對社區(qū)養(yǎng)老服務支持力度還不夠，對非營利性社會組織培育不到位、資源利用不徹底等種種問題，成為了養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的痛點。

（二）居家養(yǎng)老困難重重。

1、農(nóng)民收入有限，家庭供給能力不足。養(yǎng)老服務離不開資金的保障，外出務工農(nóng)民面臨著城市租房購房、子女教育、醫(yī)療等各種開銷，生活壓力巨大;在家務農(nóng)的農(nóng)民收入更加有限，特別是既要兼顧生活無法自理的老人又要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，其生活狀況大多數(shù)都是較為艱難的，物質(zhì)的供給和情感慰藉難免出現(xiàn)弱化和缺失。

政策支持不夠，農(nóng)村養(yǎng)老資金短缺。目前，政府為農(nóng)村特困供養(yǎng)對象、65歲以上基本養(yǎng)老對象、高齡老人和百歲老人等特定群體提供財政支持，承擔最低限度的養(yǎng)老服務責任，另由于缺少政府相關(guān)政策的支持，農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展較為緩慢。

3、市場機制失靈，養(yǎng)老服務供給不足。經(jīng)調(diào)查得知，汝城、永興兩縣被調(diào)查的農(nóng)村老人，居住在養(yǎng)老院的人數(shù)為零。究其原因主要有以下兩點：一是由于農(nóng)村養(yǎng)老仍受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念影響，大部分子女不愿將老年人送入養(yǎng)老機構(gòu)，但農(nóng)村養(yǎng)老服務機構(gòu)前期投入成本較大，使得民間資本進入農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生動力不足，最終導致農(nóng)村養(yǎng)老服務的供給不足;二是由于養(yǎng)老機構(gòu)較高的服務收費（每人每月500元）也超出了大部分農(nóng)村老年人（農(nóng)村養(yǎng)老金每人每月115元）的承受能力，因而導致農(nóng)村養(yǎng)老服務的市場需求不足。三是由于農(nóng)村居家養(yǎng)老服務中心無專職服務人員，大部分由村干部監(jiān)管或由退休村干部代管，居家養(yǎng)老服務中心未發(fā)揮應有的作用。

四、“十四五”規(guī)劃下新型農(nóng)村養(yǎng)老體系構(gòu)建

國家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》指出：“適應農(nóng)村人口老齡化加劇形勢，加快建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務體系。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心，建立具有綜合服務功能、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老機構(gòu)，與農(nóng)村基本公共服務、農(nóng)村特困供養(yǎng)服務、農(nóng)村互助養(yǎng)老服務相互配合，形成農(nóng)村基本養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。提高鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務機構(gòu)為老年人提供醫(yī)療保健服務的能力。支持主要面向失能、半失能老年人的農(nóng)村養(yǎng)老服務設施建設，推進農(nóng)村幸福院等互助型養(yǎng)老服務-發(fā)展，建立健全農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務體系。開發(fā)農(nóng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)項目。鼓勵村集體建設用地優(yōu)先用于發(fā)展養(yǎng)老服務”?！冻恢菔袊窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標》提出“積極應對人口老齡化，推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，健全基本養(yǎng)老服務體系，構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系。努力開發(fā)老年人力資源，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟”。

國家發(fā)改委印發(fā)《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》（下稱《方案》），要求提升養(yǎng)老、托育服務水平，逐步構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系，不斷發(fā)展和完善普惠托育服務體系。

根據(jù)以上指導精神，結(jié)合我市現(xiàn)狀，我們建議從以下六方面構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老體系。

（一）培養(yǎng)農(nóng)村老人法律意識，從法律層面，保障老人受贍養(yǎng)的權(quán)利。

目前，贍養(yǎng)糾紛案件集中于城市家庭，農(nóng)村老人受到傳統(tǒng)打官司影響不好的原因，往往會選擇通過家庭會議來解決，從而忽視了法律對贍養(yǎng)的保障。為了解決這一困境，其一，要組織從事司法工作的人員，定期到農(nóng)村開展普法教育，講解工作中的贍養(yǎng)糾紛案件使農(nóng)村老人對法有新的認識，也能從案例當中學習到在以后的贍養(yǎng)糾紛可以使用法律武器保障權(quán)力。其二，要使用激勵性質(zhì)的法律，鼓勵贍養(yǎng)義務人主動承擔義務。可以利用給予贍養(yǎng)義務人稅收、住房、教育等方面的鼓勵政策來鼓勵贍養(yǎng)義務人。

（二）落實鄉(xiāng)村振興政策，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟，從源頭上解決農(nóng)村老人養(yǎng)老問題?！吨泄渤恢菔形P(guān)于落實“三高四新”戰(zhàn)略，全力打造“一極六區(qū)”，推動郴州高質(zhì)量發(fā)展的意見》指出要以更大力度加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，壯大高質(zhì)量發(fā)展新優(yōu)勢。要以更強舉措提質(zhì)園區(qū)發(fā)展，培育高質(zhì)量發(fā)展新動能。要以更新思路抓實項目建設，打造高質(zhì)量發(fā)展新引擎。要以更寬視野推進開放創(chuàng)新，拓寬高質(zhì)量發(fā)展新空間。要以更好的服務優(yōu)化營商環(huán)境，增強高質(zhì)量發(fā)展新活力。要以更高標準增進民生福祉，共享高質(zhì)量發(fā)展新成果。郴州的鄉(xiāng)村振興離不開“三高四新”戰(zhàn)略，只有“一極六區(qū)”建成才能使經(jīng)濟輻射到農(nóng)村來，才能解決農(nóng)村養(yǎng)老最根本的資金問題。

（三）加大孝文化傳承與發(fā)展的宣傳與工作力度。

受家庭規(guī)模變小、青壯年外出務工多、獨生子女養(yǎng)老等當代問題的顯現(xiàn)，我國傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”、“重男輕女”的傳統(tǒng)孝道觀念以及不能適應當今的社會。要把孝道和新時代社會主義核心價值觀有機結(jié)合，要對傳統(tǒng)的孝文化進行創(chuàng)新。例如可宣傳當代孝道的典型案例，樹立孝道文化的榜樣，利用榜樣的力量來感染大眾。

（四）建立機構(gòu)、社區(qū)、居家聯(lián)動機制

一是成立農(nóng)村養(yǎng)老協(xié)會，定期召開聯(lián)席會議，搭建機構(gòu)、社區(qū)、居家養(yǎng)老互動平臺，互通有無，實現(xiàn)無間隙聯(lián)動養(yǎng)老。二是建設連鎖化、標準化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡平臺，通過網(wǎng)絡平臺，為農(nóng)村老人提供失能照護：助餐、助浴、助潔、助醫(yī)、助行等服務。三是支持養(yǎng)老服務骨干網(wǎng)建設，發(fā)展集中管理運營的社區(qū)嵌入式、小型化的養(yǎng)老服務設施和帶護理型床位的日間照料中心，支持連鎖化、綜合化、品牌化運營，增加家庭服務功能模塊。

作者簡介：朱曉波，1973.7，漢，男，湖南汝城人，碩士，工程師，單位：郴州職業(yè)技術(shù)學院，研究方向：機械與汽車設計與制造、汽車運用與維修，湖南省郴州市 423000。