新形勢下基層央行財(cái)權(quán)與事權(quán)分離的再思考

孫禺

[摘 要]黨的十九屆四中全會中提出：“優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度?！边@是黨對貫徹落實(shí)建立現(xiàn)代財(cái)政制度、深化財(cái)稅體制改革總體部署的深度延展，對進(jìn)一步增強(qiáng)基層央行財(cái)權(quán)與事權(quán)相分離提出了更高的要求。文章從基層央行財(cái)權(quán)與事權(quán)分離的現(xiàn)狀入手，分析基層央行在財(cái)權(quán)與事權(quán)分離制度執(zhí)行中存在的問題，并針對這些問題提出相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]基層央行;財(cái)權(quán)與事權(quán);財(cái)事權(quán)分離制度

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.041

財(cái)權(quán)和事權(quán)相分離是構(gòu)建科學(xué)、高效、規(guī)范現(xiàn)代央行管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性、公共性、系統(tǒng)性工程。自2002年中國人民銀行在系統(tǒng)內(nèi)推行財(cái)權(quán)事權(quán)責(zé)任劃分管理以來，人民銀行各級分支機(jī)構(gòu)積極貫徹落實(shí)有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)范要求，不斷深化財(cái)務(wù)會計(jì)管理體制改革，各基層分支機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)規(guī)范性得到了極大增強(qiáng)。

1 基層央行財(cái)權(quán)與事權(quán)分離的現(xiàn)狀

隨著財(cái)權(quán)和事權(quán)分離觀念在基層央行的逐步深入，近年來各基層行均基于事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力相匹配原則對行內(nèi)財(cái)務(wù)制度做了一定的修正，基本實(shí)現(xiàn)了財(cái)權(quán)與事權(quán)管理分離的制度化，確立了“管錢的部門不管事，管事的部門不管權(quán)”的基本原則，將財(cái)務(wù)會計(jì)管理部門從繁復(fù)的采購、勞資、后勤、行政管理等事項(xiàng)中解脫出來，專司做好財(cái)務(wù)資金的預(yù)算、審批和監(jiān)督工作;也使得各事權(quán)部門的權(quán)力得到集中，改變了原來部門內(nèi)“大而空”“繁而不精”的局面，為基層央行科學(xué)化、制度化、專業(yè)化管理指明了方向，也為基層央行的廉政管理和權(quán)力約束打下了良好的基礎(chǔ)。

但在黨的十八屆、十九屆全會召開后，如何更好地貫徹落實(shí)建立現(xiàn)代財(cái)政制度、深化財(cái)務(wù)體制改革，深度推進(jìn)基層財(cái)務(wù)管理工作嚴(yán)格化、精細(xì)化、規(guī)范化成為當(dāng)前基層央行財(cái)務(wù)管理工作的重要環(huán)節(jié)。特別是在2020年中央關(guān)于機(jī)關(guān)單位帶頭削減預(yù)算經(jīng)費(fèi)的總體要求，以及深入推進(jìn)做好“創(chuàng)建讓黨中央放心讓人民群眾滿意的模范機(jī)關(guān)”的要求下，如何持續(xù)構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督約束機(jī)制，進(jìn)一步匹配權(quán)責(zé)，完善基層財(cái)權(quán)、事權(quán)相分離，成為基層央行在新形勢下基礎(chǔ)工作的一項(xiàng)重大任務(wù)。

2 財(cái)權(quán)與事權(quán)分離制度執(zhí)行過程中存在的問題

2.1 缺乏有效溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，日常工作矛盾重重

長期以來，基層央行普遍存在人員結(jié)構(gòu)老化、僵化的問題，造成事權(quán)部門經(jīng)辦模式老套化、經(jīng)驗(yàn)化問題嚴(yán)重，而又由于缺乏相應(yīng)的溝通、協(xié)調(diào)和創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，無形中加大了財(cái)務(wù)收支管理過程中的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在實(shí)務(wù)中，事權(quán)部門粗放管理的傳統(tǒng)思想未能徹底消除，事權(quán)和決策部門對財(cái)務(wù)支出又普遍缺乏自我約束意識，對建設(shè)節(jié)約型央行認(rèn)識不足，往往出現(xiàn)“先花錢后補(bǔ)手續(xù)”的情況，有些職工甚至認(rèn)為核算列支費(fèi)用都是財(cái)權(quán)部門的事情，與事權(quán)部門無關(guān)，這就與財(cái)權(quán)部門的收支核算嚴(yán)格化、精細(xì)化管理產(chǎn)生矛盾，使財(cái)權(quán)部門的監(jiān)督機(jī)制無法有效發(fā)揮，增加了財(cái)務(wù)管理的復(fù)雜性。

同時(shí)由于基層財(cái)權(quán)部門人手有限，又肩負(fù)著對單位財(cái)務(wù)資金需求的預(yù)算、監(jiān)督和審批，使得財(cái)務(wù)支出審批在效率上受到影響。而事權(quán)部門因不了解財(cái)務(wù)制度執(zhí)行要求和當(dāng)前財(cái)務(wù)形勢發(fā)展變化，就會指責(zé)財(cái)權(quán)部門不能滿足其資金使用需求，影響其正常工作，加深了事權(quán)與財(cái)權(quán)部門的矛盾，妨礙了基層財(cái)務(wù)支出的順利進(jìn)行。

2.2 管理制度可操作性不足，財(cái)權(quán)部門缺位現(xiàn)象嚴(yán)重

雖然人民銀行系統(tǒng)內(nèi)的財(cái)事權(quán)管理制度一直在不斷更新和完善，但長期以來基層央行財(cái)事權(quán)分離政策卻未能完全落實(shí)到位。一是財(cái)權(quán)審批尺度單一，許多基層行都是確定一些金額數(shù)額作為劃分審批層級的制度標(biāo)準(zhǔn)，搞“一刀切”，嚴(yán)重缺乏對審批風(fēng)險(xiǎn)本身的關(guān)注;二是審批程序執(zhí)行不到位，缺乏系統(tǒng)性的操作流程，造成看時(shí)間審批、看財(cái)務(wù)進(jìn)度審批、看人情審批現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;三是財(cái)權(quán)部門管理缺位，財(cái)權(quán)部門對財(cái)務(wù)支出的測算、監(jiān)管和前期審批職能缺失，無法對財(cái)務(wù)支出的進(jìn)度進(jìn)行全面了解或把控;四是權(quán)力范疇劃定不清，多數(shù)基層行僅對財(cái)權(quán)與事權(quán)的范圍做了簡單劃定，內(nèi)容過于寬泛，不具有實(shí)際操作性。

2.3 財(cái)權(quán)與事權(quán)部門界定模糊，職能交叉現(xiàn)象普遍存在

〖JP3〗各基層央行在財(cái)權(quán)與事權(quán)分離改革過程中基本照搬上級機(jī)構(gòu)的改革方式和制度，雖然財(cái)權(quán)與事權(quán)分離制度中明確要求管錢的部門不能管事，管事的部門不能管權(quán)，但由于基層支行普遍存在人員不足、業(yè)務(wù)人員交叉兼崗和審批職能相互交叉等問題，造成基層財(cái)權(quán)與事權(quán)部門界定不清，部分事權(quán)部門也同時(shí)負(fù)責(zé)行內(nèi)財(cái)務(wù)支出審批工作等情況，財(cái)權(quán)與事權(quán)越位現(xiàn)象就時(shí)有發(fā)生，形成會計(jì)監(jiān)督盲區(qū)，產(chǎn)生財(cái)務(wù)違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 基層經(jīng)辦人員履職低效，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制

基層經(jīng)辦人員的履職效能普遍不高，且缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，難以充分實(shí)現(xiàn)會計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定中的預(yù)測、分析和監(jiān)督職能。主要表現(xiàn)在：一是基層會計(jì)財(cái)務(wù)人員普遍缺乏專業(yè)培訓(xùn)，工作能力主要靠日常工作的經(jīng)驗(yàn)積累，容易經(jīng)驗(yàn)化、條規(guī)化和理想化，增大了監(jiān)督判斷風(fēng)險(xiǎn)和違規(guī)操作風(fēng)險(xiǎn);二是基層財(cái)務(wù)管理人員層級普遍較低，在財(cái)務(wù)資金使用過程中發(fā)生“屈服”于事權(quán)部門的風(fēng)險(xiǎn)增加;三是基層支行監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)，由于基層行在權(quán)力設(shè)置上普遍存在職能集中、一崗多職、混合兼崗的特點(diǎn)，造成財(cái)務(wù)管理監(jiān)督者有可能也是財(cái)務(wù)預(yù)算的審批者，使財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。

3 對基層央行財(cái)權(quán)與事權(quán)相分離的相關(guān)建議

3.1 強(qiáng)化部門間協(xié)作，提升基層權(quán)力周轉(zhuǎn)效率

推進(jìn)基層財(cái)權(quán)與事權(quán)相分離，要強(qiáng)化基層財(cái)權(quán)部門與事權(quán)部門之間的協(xié)作，將緩和化解財(cái)權(quán)與事權(quán)部門之間的矛盾放在首位。

一是要轉(zhuǎn)變工作思路。財(cái)權(quán)部門在規(guī)范自身工作的同時(shí)要積極轉(zhuǎn)變思維模式，增強(qiáng)服務(wù)意識和大局意識，將服務(wù)意識放在首位，在做好為事權(quán)部門服務(wù)的基礎(chǔ)上做好監(jiān)督和管理工作。