曾智洪，王梓安，丁沙沙

(1.杭州師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 311121；2.浙大城市學(xué)院 國土空間規(guī)劃研究院，浙江 杭州 310015)

一、研究背景與文獻(xiàn)綜述

特色小鎮(zhèn)不僅是集合多種高端生產(chǎn)要素的區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級工具，也是新型城鎮(zhèn)化的綜合試驗田。2014年特色小鎮(zhèn)概念在杭州云棲大會提出以來，浙江省率先在全省范圍內(nèi)發(fā)起特色小鎮(zhèn)建設(shè)探索并備受矚目。2016年國家發(fā)改委、住建部、財政部三部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，至此在全國范圍內(nèi)掀起了特色小鎮(zhèn)的籌建浪潮。截至目前，全國兩批國家級特色小鎮(zhèn)共計403個，加上各地創(chuàng)建的省級特色小鎮(zhèn)，總數(shù)量已超過二千個。特色小鎮(zhèn)的井噴式發(fā)展給我國帶來了顯著的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益，并彰顯出強(qiáng)大的生命力和影響力。在經(jīng)濟(jì)效益方面，特色小鎮(zhèn)作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的全新產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，以盤活當(dāng)?shù)靥厣Y源為切入點，帶動了就業(yè)增長和民眾增收，轉(zhuǎn)型升級了地方產(chǎn)業(yè)，提高了經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值與政府稅收總量。2017年3月，國家住建部官方統(tǒng)計有127個特色小鎮(zhèn)帶動了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新增企業(yè)就業(yè)人口10萬人，平均每個小鎮(zhèn)新增工作崗位近800個。以浙江省為例，截至2020年12月，特色小鎮(zhèn)擁有創(chuàng)新服務(wù)平臺852個，在孵企業(yè)數(shù)15520家；集聚省級以上人才和大師1928人，“新四軍”創(chuàng)業(yè)人員4.2萬人。浙江已有21個特色小鎮(zhèn)產(chǎn)出超過100億元，12個特色小鎮(zhèn)稅收超過10億元，小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)已然成為浙江經(jīng)濟(jì)的新動能和新亮點。(1)浙江省相關(guān)數(shù)據(jù)來源于浙江特色小鎮(zhèn)官網(wǎng)。在社會效益方面，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展要求倒逼當(dāng)?shù)毓卜?wù)供給的改進(jìn)與完善、歷史人文內(nèi)涵的挖掘與傳承，以及生態(tài)宜居環(huán)境的協(xié)調(diào)與構(gòu)建。據(jù)統(tǒng)計，85%的小鎮(zhèn)擁有省級以上非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，80%以上的小鎮(zhèn)定期舉辦民俗活動，70%以上的小鎮(zhèn)保留了獨具特色的民間技藝。具有中國特色的特色小鎮(zhèn)以其高速度、規(guī)模化的建設(shè)水平和巨大的經(jīng)濟(jì)、社會雙重效益，越來越成為學(xué)界廣泛關(guān)注和重點研究的對象。但特色小鎮(zhèn)取得顯著成績的同時，也存在諸多發(fā)展問題或認(rèn)識偏差。國家發(fā)改委在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》中強(qiáng)調(diào)，支持特色小鎮(zhèn)有序發(fā)展，淘汰錯用概念的行政建制鎮(zhèn)、濫用概念的虛假小鎮(zhèn)、缺失投資主體的虛擬小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等是加快新型城鎮(zhèn)化的主要路徑，是加快解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要抓手。因此，厘清特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵和外延，辨明容易混淆的相關(guān)概念，有利于推動特色小鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展。特色小鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)相關(guān)概念的共性與特性詳見表1。從表中不難發(fā)現(xiàn)，三者之間有緊密的關(guān)聯(lián)性，它們都注重特色化發(fā)展，但在各個維度上又截然不同。

表1 特色小鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的共性與特性對照表

特色小鎮(zhèn)不僅在實踐層面實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，在理論研究層面也取得了實質(zhì)性進(jìn)展。從小鎮(zhèn)定位和形成機(jī)制來看，麻玉琦等將特色小鎮(zhèn)視為一種全新的載體型產(chǎn)業(yè)空間，其本質(zhì)上是對特定空間內(nèi)各類要素的重新整合和高效利用，也是對政企關(guān)系、政社關(guān)系的一次重新定義。[1]從這一點出發(fā)，黃靜晗等認(rèn)為特色小鎮(zhèn)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的工具。[2]楊振之等指出特色小鎮(zhèn)的建設(shè)目標(biāo)不是要在與鄉(xiāng)村“對立的一極”找出城市化的另外一種形態(tài)，而是要在建設(shè)與嘗試中破解城鄉(xiāng)關(guān)系的二元對立。[3]張蔚文等闡明特色小鎮(zhèn)既是一種創(chuàng)新性的空間開發(fā)模式，又是一種全新的治理架構(gòu)，作為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中體制創(chuàng)新的重要一環(huán)，特色小鎮(zhèn)為城市管理體制改革路徑的探索提供了一個全新切入點。[4]特色小鎮(zhèn)是社會發(fā)展的產(chǎn)物，不是一個單獨的區(qū)域概念，在產(chǎn)業(yè)和空間結(jié)合方面還有諸多潛力可挖掘。[5]從發(fā)展路徑來看，地區(qū)資源稟賦的“基因”差異性、小鎮(zhèn)類型的個體差異性、外部環(huán)境的差異性是決定特色小鎮(zhèn)差異化發(fā)展的核心因素。[6]王俊在研究民族地區(qū)特色小鎮(zhèn)發(fā)展中指出民族文化是其基礎(chǔ)資源和重要力量，民族特色小鎮(zhèn)的崛起需要打造具有民族文化內(nèi)涵與外延的城鄉(xiāng)風(fēng)貌。[7]謝滌湘等指出科技小鎮(zhèn)是一種結(jié)構(gòu)緊湊，以產(chǎn)城融合為導(dǎo)向的承載科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的新空間組織形態(tài)，提供了新的產(chǎn)業(yè)與城市功能協(xié)同發(fā)展的小鎮(zhèn)建設(shè)思路。[8]朱俊晨等將創(chuàng)新型特色小鎮(zhèn)視為抓手來建設(shè)產(chǎn)城人文融合的城市創(chuàng)新單元，認(rèn)為在建設(shè)中需注重規(guī)劃運維的延續(xù)性。[9]從存在問題來看，黃揚飛等提出特色小鎮(zhèn)建設(shè)的核心在于特色產(chǎn)業(yè)，但缺乏鄰里空間的培育，尤其影響原住民的鄰里生態(tài)交往網(wǎng)絡(luò)。[10]戴曉玲等發(fā)現(xiàn)已有的特色小鎮(zhèn)建設(shè)在社會維度上的發(fā)展存在失衡現(xiàn)象，即過度關(guān)注經(jīng)濟(jì)維度的價值，社會維度則處于認(rèn)知盲區(qū)。[11]這些問題與地方政府的偏好不無關(guān)系，對于政府主導(dǎo)下特色小鎮(zhèn)的建設(shè)要防范“理性的僭越”——即政府及其工作人員基于純粹理性意志設(shè)計的完全“合乎理性”的烏托邦式規(guī)劃。[12]從對策建議來看，郁建興等闡明特色小鎮(zhèn)需要充分尊重市場機(jī)制在其形成、發(fā)展中的支配地位，充分激發(fā)社會力量在特色小鎮(zhèn)壯大、提升中的主導(dǎo)作用。[13]周曉虹認(rèn)為應(yīng)該減少政府干預(yù)，利用市場機(jī)制推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。特色小鎮(zhèn)這種受產(chǎn)業(yè)驅(qū)動的現(xiàn)代區(qū)域增長模式有別于其他發(fā)展模式，主要在于它將文化的創(chuàng)新和再造置于前所未有的重要地位。[14]

綜上所述，雖然關(guān)于特色小鎮(zhèn)的研究成果頗豐，但多限于就現(xiàn)實場景的觀察和總結(jié)，而從風(fēng)險防范維度解構(gòu)特色小鎮(zhèn)潛在問題的相關(guān)研究還鮮見。因此，基于地方政府多重行為表現(xiàn)來理解特色小鎮(zhèn)的建設(shè)風(fēng)險，并提出風(fēng)險防范和消解策略，對推進(jìn)特色小鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》中明確指出，特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。[15]特色小鎮(zhèn)是為了優(yōu)化地方經(jīng)濟(jì)、空間所衍生出的新型發(fā)展平臺，這為我們理解中國特色小鎮(zhèn)的形成產(chǎn)生和發(fā)展壯大提供了較好的理論基礎(chǔ)。[16]優(yōu)質(zhì)的發(fā)展平臺使得以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心的特色小鎮(zhèn)步入高速發(fā)展的“快車道”，有效激發(fā)市場活力，自下而上的助推小鎮(zhèn)建設(shè)，其本質(zhì)是通過政府、小鎮(zhèn)居民、企業(yè)、社會資本等多元主體構(gòu)建類似“命運共同體”的形態(tài)，形成持續(xù)推動力，進(jìn)而實現(xiàn)小鎮(zhèn)及周邊地區(qū)的可持續(xù)運營。[17]此外，地方政府在分散資源的整合、發(fā)展環(huán)境的營造等方面“自上而下”所起的關(guān)鍵作用同樣不容忽視，換言之，中國特色小鎮(zhèn)取得的顯著成就與暴露的風(fēng)險問題都與地方政府的多重行為緊密相關(guān)。無論是中國還是西方國家，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與地方政府行為都是互相勾連的，二者關(guān)系強(qiáng)弱的差異形塑了不同形態(tài)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式。在以美國為代表的西方國家中，政府發(fā)揮著市場秩序維護(hù)者的角色，較少地直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)。與之不同的是，基于特有的公有制為主體的經(jīng)濟(jì)制度，中國政府不僅扮演著市場秩序維護(hù)者的角色，還扮演著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指導(dǎo)者和建設(shè)者的角色，特色小鎮(zhèn)的具體實踐行為即是地方政府多重行為影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最為典型的體現(xiàn)之一?；诖耍疚脑噲D從地方政府行為視角切入，厘清特色小鎮(zhèn)發(fā)展壯大的深層邏輯，系統(tǒng)闡釋特色小鎮(zhèn)建設(shè)中地方政府的多重行為表現(xiàn)，以及由此帶來的潛在風(fēng)險，并提出相應(yīng)的風(fēng)險防范及消解思路。需要說明的是，本案例涉及的地方政府特指M小鎮(zhèn)所隸屬的管委會，是一級地方政府的派出機(jī)構(gòu)，其多重行為直接對M小鎮(zhèn)的產(chǎn)生及發(fā)展施加影響。

二、特色小鎮(zhèn)建設(shè)中地方政府的多重行為——以M小鎮(zhèn)為例

政府是最重要的公共產(chǎn)品供給者，地方政府行為很大程度上影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。地方政府行為越加趨向“公司化”，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為支配地方政府行為的主要推手。[18]特色小鎮(zhèn)的建設(shè)目標(biāo)提出以后，處于壓力型體制下的地方政府在迎合上級政府的偏好完成硬性指標(biāo)的同時，還需要兼顧自身的利益訴求[19]，因此地方政府不斷地通過行使行政權(quán)力來履行其參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會治理的職能，傾斜管轄范圍內(nèi)的資源用于扶持特色小鎮(zhèn)。浙江省作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的策源地，為全國特色小鎮(zhèn)樹立了發(fā)展樣板并提供了浙江經(jīng)驗。M小鎮(zhèn)作為浙江乃至全國“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的典型，僅用半年時間，基礎(chǔ)設(shè)施從無到有，創(chuàng)造了特色小鎮(zhèn)建設(shè)的“浙江速度”；接著用一年多時間，從創(chuàng)業(yè)零起點到互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)的熱土，刷新了創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的“夢想速度”，卓越的發(fā)展績效讓其享譽(yù)世界。本文以M小鎮(zhèn)為研究對象，從宏觀戰(zhàn)略、中觀產(chǎn)業(yè)和微觀服務(wù)層面研究其所在地方政府的多重行為表現(xiàn)，將其提煉為戰(zhàn)略規(guī)劃行為、產(chǎn)業(yè)發(fā)展行為和公共服務(wù)行為三大類型，并根據(jù)這三個維度展開具體闡釋。

(一)戰(zhàn)略規(guī)劃行為

總體而言，國內(nèi)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)主要是地方政府在主導(dǎo)，其頂層設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃都源自地方政府。對特色小鎮(zhèn)而言，戰(zhàn)略規(guī)劃具備發(fā)展導(dǎo)向、路徑指引以及創(chuàng)新激勵功能，地方政府對特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃通常體現(xiàn)在土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等方面：

一是土地利用規(guī)劃。當(dāng)前，土地即是發(fā)展空間，特色小鎮(zhèn)的落地需要土地要素作為支撐與保障。特色小鎮(zhèn)的選址通常需要考慮內(nèi)、外兩個方面：即內(nèi)部布局的內(nèi)涵性、階段性、可持續(xù)性和小鎮(zhèn)與周邊環(huán)境自身發(fā)展的適應(yīng)性、輻射性。特色小鎮(zhèn)需要有合理的辦公區(qū)、商業(yè)區(qū)、生活區(qū)、公共空間的布局規(guī)劃，這可以為小鎮(zhèn)未來發(fā)展預(yù)留彈性空間，而足夠長遠(yuǎn)的土地開發(fā)周期規(guī)劃將幫助小鎮(zhèn)實現(xiàn)目標(biāo)化和重點式發(fā)展。M小鎮(zhèn)所在的省級政府在土地利用規(guī)劃方面給予其最大限度的支持，賦予基層政府在建設(shè)特色小鎮(zhèn)上充分的土地權(quán)力——通過先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和供地手續(xù)，并承諾對如期完成年度規(guī)劃任務(wù)的政府給予使用指標(biāo)50%～60%的配套獎勵。M小鎮(zhèn)按照1/3辦公、1/3商業(yè)、1/3公共空間的總體布局進(jìn)行規(guī)劃，打造了“有核心，無邊界”的空間布局。與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)不同的是，它打破了行業(yè)間、企業(yè)間和企業(yè)內(nèi)的各種物理邊界，形成靈活分區(qū)和功能復(fù)合的無邊界格局。從土地規(guī)劃上看，“有核心，無邊界”的格局可以包容M小鎮(zhèn)在初期規(guī)劃上的缺漏和不足，小鎮(zhèn)只需在進(jìn)一步發(fā)展時將周邊土地劃撥進(jìn)小鎮(zhèn)的土地規(guī)劃中。

二是生態(tài)環(huán)境規(guī)劃。宜居的生態(tài)環(huán)境不僅有利于人才引進(jìn)，也起到了打破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)間隔閡，為多要素的重新組合提供可能的作用。因而，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃同樣是地方政府(管委會)以及受其委托的開發(fā)公司的重要工作之一。政府對于生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃行為，本質(zhì)上體現(xiàn)的是政府尊重現(xiàn)代社會人權(quán)發(fā)展的理念，這在當(dāng)前的特色小鎮(zhèn)建設(shè)中尤為重要。M小鎮(zhèn)從成立之初就堅持“三生融合、四區(qū)疊加”(即“先生態(tài)、再生活、后生產(chǎn)”，“宜居、宜業(yè)、宜文、宜游”)的生態(tài)發(fā)展理念，按照國家3A級景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)園區(qū)規(guī)劃，在辦公區(qū)的每一個街塊內(nèi)設(shè)置濱水空間、綠色空間及開放空間，以推動文化、旅游、產(chǎn)業(yè)功能的有機(jī)疊加、共生共融，并于2018年成功升級為國家4A級景區(qū)。

三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。區(qū)別于行政建制鎮(zhèn)，特色小鎮(zhèn)之“特”就在于其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)性，因此，政府對小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃是地方政府最為核心的規(guī)劃行為，關(guān)乎小鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略與未來前景。政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃有利于明晰小鎮(zhèn)的發(fā)展路徑，在此基礎(chǔ)上聚焦小鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)。具體來說，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃主要包括產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、產(chǎn)業(yè)適配以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式等。根據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》，特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)核心基本上定位于經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造等七大產(chǎn)業(yè)，同時輔以當(dāng)?shù)靥厣臍v史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)。因而特色小鎮(zhèn)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高端制造業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的兼容型平臺。管委會對于M小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位極為明確，即培育創(chuàng)新型的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，通過建設(shè)“眾創(chuàng)空間”“苗圃+孵化器+加速器”，打造更有活力的產(chǎn)業(yè)培育系統(tǒng)。為了與青年創(chuàng)業(yè)者以及互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)相適配，M小鎮(zhèn)還建立了青年創(chuàng)客學(xué)院、創(chuàng)新基金等產(chǎn)業(yè)激勵機(jī)制，形成“引進(jìn)-孵化-遷移”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，通過規(guī)劃鎖定人才和平臺兩大關(guān)鍵要素構(gòu)筑“人才+資本+孵化”的產(chǎn)業(yè)開發(fā)模式。

(二)產(chǎn)業(yè)發(fā)展行為

產(chǎn)城融合發(fā)展是特色小鎮(zhèn)的導(dǎo)向目標(biāo)，地方政府試圖以特色小鎮(zhèn)為抓手，尋找產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口。總體而言，特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中地方政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展行為主要體現(xiàn)在注重人才與企業(yè)、強(qiáng)調(diào)培育與激勵這兩個方面：

一是注重人才與企業(yè)的雙向引擎。積極的人才政策不僅可以留住人才，保持現(xiàn)有人才規(guī)模，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供根本性保障；還可以吸引更多優(yōu)質(zhì)人才，進(jìn)一步擴(kuò)大人才規(guī)模和提高人才質(zhì)量，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供可持續(xù)動力。M小鎮(zhèn)坐落于擁有千年文化內(nèi)涵的古鎮(zhèn)，與周邊的中國頂級互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、海外高層次人才創(chuàng)新園、知名高校以及科研院所等平臺錯位銜接，地理位置優(yōu)越，便于其在吸收原有創(chuàng)業(yè)文化和優(yōu)質(zhì)人才的基礎(chǔ)上形成互益式發(fā)展聯(lián)盟。M小鎮(zhèn)不僅享有地方政府的一般性人才引進(jìn)政策，還有只針對M小鎮(zhèn)的專項人才政策，包括安家補(bǔ)助、生活補(bǔ)助、市場化引才、競購車牌優(yōu)惠、人才認(rèn)定等政策內(nèi)容。

招商引資政策也是地方政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展行為的重要表現(xiàn)形式之一。針對初創(chuàng)型企業(yè)資源不足、容易夭折的情況，地方政府在M小鎮(zhèn)建設(shè)初期通過發(fā)放“創(chuàng)新券”，支持初創(chuàng)企業(yè)購買中介服務(wù)(涉及財務(wù)、法務(wù)、人力資源、知識產(chǎn)權(quán)、商標(biāo)代理等)以獲得先發(fā)優(yōu)勢。同時各級政府協(xié)同共建，專門為小鎮(zhèn)成立了一個大型的資金貯備池，包括5000萬元天使夢想基金、1億元天使引導(dǎo)基金、2億元創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金、2億元創(chuàng)業(yè)貸風(fēng)險池、20億元信息產(chǎn)業(yè)基金，通過政府基金運作強(qiáng)化資智對接，并有效撬動社會資本。小鎮(zhèn)招商引資政策體系(包含數(shù)量、種類、形式、內(nèi)容等)都在不斷完善，例如，地方政府出臺的政策文件明確規(guī)定，對于通過評定的初創(chuàng)型企業(yè)，可以給予辦公用房租金補(bǔ)貼、研發(fā)經(jīng)費補(bǔ)助、購買服務(wù)補(bǔ)貼等補(bǔ)助式政策；對于成長型企業(yè)，其補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠力度則會更大。

M小鎮(zhèn)具體的引進(jìn)人才、招商引資政策如表2所示。截至目前，在人才、企業(yè)雙重引擎的拉動下，M小鎮(zhèn)已經(jīng)聚集創(chuàng)業(yè)項目1600多個，創(chuàng)業(yè)人才15400多名，融資規(guī)模高達(dá)100多億元，金融機(jī)構(gòu)1384家，管理資本3000多億元。

表2 M特色小鎮(zhèn)人才引進(jìn)和招商引資的政策簡表

二是強(qiáng)調(diào)培育與激勵的雙邊融合。特色小鎮(zhèn)建設(shè)中有效的地方政府行為不僅在于對人才、企業(yè)的直接引進(jìn)，也在于對引進(jìn)對象的培育與激勵，以激發(fā)小鎮(zhèn)的內(nèi)生創(chuàng)造力。特色小鎮(zhèn)入駐的企業(yè)多為初創(chuàng)型企業(yè)，因而對其進(jìn)行業(yè)務(wù)工作講解、政策解讀以及全面的孵化指導(dǎo)等系統(tǒng)化培育顯得尤為必要。與此同時，刺激企業(yè)發(fā)展動能，擺脫后續(xù)發(fā)展中對政策紅利的依賴也同樣重要，現(xiàn)有的激勵方式主要有賽事激勵、獎金激勵以及孵化成功后提供遷移幫助等。這些培育與激勵工作通常由地方政府或其委托的開發(fā)公司來完成。小鎮(zhèn)管委會積極引進(jìn)孵化平臺對小鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)業(yè)的系統(tǒng)指導(dǎo)，目前已落戶阿里百川等15個各具特色的“種子倉”，基本涵蓋了辦公、融資、社交、培訓(xùn)、市場推廣、技術(shù)研發(fā)、戰(zhàn)略輔導(dǎo)等各個環(huán)節(jié)的孵化培育。M小鎮(zhèn)還不定期創(chuàng)設(shè)創(chuàng)客講堂、創(chuàng)客沙龍、各類公開課、政策解讀會等活動，成立創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師團(tuán)等為創(chuàng)客們提供多方位的培育支持。同時，小鎮(zhèn)內(nèi)部經(jīng)常舉辦各種各樣的比賽以培養(yǎng)創(chuàng)客的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識，如中國青年互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)大賽、中國互聯(lián)網(wǎng)品牌盛典等。最后當(dāng)企業(yè)發(fā)展到一定程度或孵化成功后，管委會主動幫助其遷移至產(chǎn)業(yè)園區(qū)，并提供進(jìn)一步的便利及相應(yīng)激勵舉措，進(jìn)而為企業(yè)帶去更為強(qiáng)勁的發(fā)展動力，同時也為小鎮(zhèn)預(yù)留孵化下一批種子企業(yè)的地域空間和政策空間。

(三)公共服務(wù)行為

特色小鎮(zhèn)良好的公共服務(wù)不僅能提升鎮(zhèn)民生活和創(chuàng)客工作的舒適感與幸福感，而且相較于其他產(chǎn)業(yè)園區(qū)對人才和企業(yè)入駐更具有吸引力。企業(yè)發(fā)展壯大不僅需要自身的核心競爭力，更需要良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，尤其對于初創(chuàng)企業(yè)與沒有創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗的創(chuàng)客青年來說，良好的公共服務(wù)不僅使其免去各種繁雜事務(wù)，更能全方位保障企業(yè)順利運行。特色小鎮(zhèn)建設(shè)中地方政府的公共服務(wù)行為主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

一是公共行政事務(wù)的辦理。由于特色小鎮(zhèn)的企業(yè)大部分為初創(chuàng)企業(yè)，需要經(jīng)常辦理行政事項，因此，便捷、高效的商事登記、行政審批等公共行政事務(wù)辦理對于留住企業(yè)而言至關(guān)重要。當(dāng)前，特色小鎮(zhèn)主要采用兩種方式簡化行政事務(wù)：一是線上線下的結(jié)合；二是部分事務(wù)的專業(yè)化外包(由政府購買公共服務(wù))。線上線下的結(jié)合可以極大地降低企業(yè)的行政成本，為企業(yè)人力、財力、物力提供成本空間；政府購買公共服務(wù)可以從專業(yè)化角度為企業(yè)提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。在M小鎮(zhèn)，地方政府打造了專屬的一站式服務(wù)大廳和“O2O”云服務(wù)系統(tǒng)，為企業(yè)提供工商注冊、項目申報、政策兌現(xiàn)等線上便利服務(wù)。與此同時，小鎮(zhèn)還搭建了多個財務(wù)、法務(wù)、人力資源等中介資源集聚和服務(wù)平臺、創(chuàng)客募化平臺和軟件開發(fā)平臺，并提供云主機(jī)、云儲存、云實驗室等基礎(chǔ)技術(shù)支撐等，以提供全方位的公共服務(wù)。除此之外，管委會一改“大包大攬”的行政管理方式，通過引進(jìn)專業(yè)市場機(jī)構(gòu)將部分公共行政事務(wù)外包，由馬達(dá)加加、良倉孵化器、極客創(chuàng)業(yè)營、阿里縱貫會等各具特色的創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為創(chuàng)業(yè)者提供融資、培訓(xùn)、市場推廣、戰(zhàn)略指導(dǎo)等全鏈條服務(wù)。

二是公共秩序的維護(hù)與公共設(shè)施的匹配。良好的公共秩序是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的重要保障，軟硬件公共設(shè)施的配套也為特色小鎮(zhèn)發(fā)展提供了內(nèi)涵和便利。公共秩序維護(hù)主要包括小鎮(zhèn)內(nèi)部的安保、保潔和內(nèi)部市場秩序的維護(hù)，如市場打假、品牌維權(quán)等工作。公共設(shè)施則可以分為硬件設(shè)施與軟件設(shè)施，硬件設(shè)施主要包括交通、網(wǎng)絡(luò)、辦公環(huán)境等，軟件設(shè)施主要包括數(shù)據(jù)平臺、交流平臺等。在公共秩序維護(hù)方面，M小鎮(zhèn)在互聯(lián)網(wǎng)村、天使村、創(chuàng)業(yè)集市三個先導(dǎo)區(qū)塊都專設(shè)保安人員，確保小鎮(zhèn)范圍內(nèi)良好的公共秩序與創(chuàng)客、企業(yè)的安全；設(shè)置專門的保潔人員，負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)內(nèi)的衛(wèi)生環(huán)境維護(hù)；加大對小鎮(zhèn)名優(yōu)產(chǎn)品和企業(yè)的保護(hù)力度，切實維護(hù)小鎮(zhèn)企業(yè)的合法權(quán)益和公平有序的市場環(huán)境。在公共設(shè)施提供方面，管委會為M小鎮(zhèn)搭建了強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)了“萬兆進(jìn)區(qū)域、千兆進(jìn)樓宇、百兆到桌面、WIFI全覆蓋”的目標(biāo)。同時還引進(jìn)了前沿科技文獻(xiàn)資料庫、集中購買服務(wù)器和基礎(chǔ)軟件、開放公共技術(shù)平臺等軟件設(shè)施，打造眾籌書吧、咖啡店、創(chuàng)客集市等硬件設(shè)施，為創(chuàng)業(yè)者之間、創(chuàng)業(yè)者和投資人之間、創(chuàng)業(yè)者和企業(yè)家之間開展信息、知識、創(chuàng)意交流等提供平臺。

三、地方政府對M小鎮(zhèn)與C老街差異化行為的具體表現(xiàn)

M小鎮(zhèn)占地面積只有3平方公里不到，在小鎮(zhèn)之外的C老街面積是其十余倍。從地理位置來看，M小鎮(zhèn)完全被C老街環(huán)繞。但是地域上的毗鄰并未使得二者融為一體，在M小鎮(zhèn)產(chǎn)值一再“踩油門”，整體規(guī)劃不斷優(yōu)化升級的同時，C老街總體經(jīng)濟(jì)卻處于“踩剎車”的狀態(tài)，二者對比鮮明。相較于M小鎮(zhèn)的蓬勃興起，雖然C老街在政府支持下也得到一定發(fā)展，但是從宏觀、中觀、微觀層面比較兩地在戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)等方面的政府行為實際，不難看出地方政府在相鄰主體對象(即M小鎮(zhèn)與C老街)的行為選擇上具有顯著差異。

(一)地方政府戰(zhàn)略規(guī)劃行為的差異化表現(xiàn)

在土地規(guī)劃上，特色小鎮(zhèn)土地保障極高的政策僅及于M小鎮(zhèn)內(nèi)部，尤其在選址規(guī)劃上，雖然周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)園的功能和特色小鎮(zhèn)有所重合，但地方政府需要在經(jīng)過省級政府的審核、批準(zhǔn)后方能生效。而對于特色小鎮(zhèn)，地方政府實際掌握著其土地選址、規(guī)劃、實際使用權(quán)，M小鎮(zhèn)就是由地方政府進(jìn)行土地選址劃定某一區(qū)域作為試驗田，并對其做出土地布局、土地開發(fā)周期等各種利用規(guī)劃。“有核心，無邊界”的規(guī)劃格局在給予M小鎮(zhèn)極大拓展空間、滿足其發(fā)展土地需求的同時，也造成了對周邊老街的土地侵占，原住居民的生活休閑區(qū)域受到擠壓縮減。因此，呈現(xiàn)出M小鎮(zhèn)土地規(guī)劃整齊有序，而C老街的規(guī)劃則愈加雜亂無序的雙重格局。M小鎮(zhèn)與C老街毗鄰的地理位置決定了二者在土地規(guī)劃方面存在一定的排他性，例如曾經(jīng)出現(xiàn)周邊的某個菜市場為了配合M小鎮(zhèn)的開發(fā)而多次搬遷。

在生態(tài)規(guī)劃上，M小鎮(zhèn)有清晰的生態(tài)發(fā)展理念，周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)地卻并無專門的規(guī)劃設(shè)計，走的仍然是先發(fā)展后治理的老路子。雖然近些年政策大方向已經(jīng)發(fā)生變化，地方政府將C老街的許多高污染企業(yè)、廠房逐步遷移出該區(qū)域，但這些都是碎片化、零散化的行政行為，地方政府并未系統(tǒng)地對C老街的生態(tài)環(huán)境做出長遠(yuǎn)的整體性規(guī)劃。結(jié)果呈現(xiàn)出國家級景區(qū)和普通居民生活區(qū)域毗鄰而居且混雜連接的現(xiàn)象，形成“一個小鎮(zhèn)，兩個世界”的局面。

在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，M小鎮(zhèn)以互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)為主，旨在通過人才引進(jìn)、資金投入、政策扶持的有機(jī)結(jié)合打造優(yōu)化升級地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的平臺，而C老街的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以傳統(tǒng)制造業(yè)(包括建材、紡織、機(jī)械加工等)為主，第一、第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍是社區(qū)經(jīng)濟(jì)的支撐。C老街雜亂無序的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使得其缺乏明確的產(chǎn)業(yè)定位，更遑論長遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。政府對高新互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)扶持力度的加大，形成了M小鎮(zhèn)新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的局面。缺少政府的關(guān)注與支持，C老街傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)用地或被占用拆除、或處于自生自滅的狀態(tài)，其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級顯得乏力，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢不容樂觀。

(二)地方政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展行為的差異化表現(xiàn)

中國經(jīng)濟(jì)(尤其指地方經(jīng)濟(jì))的發(fā)展與政府行為緊密聯(lián)系，謂之“有為政府與有效市場”的融合。而政府行為對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響的主要工具是制定公共政策。在中國場景下，以公共政策為代表的政府行為的差異直接形塑了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形態(tài)的差異。在人才引進(jìn)方面，M小鎮(zhèn)在地方政府支持下的“1+1”政策條件明顯優(yōu)于C老街“1”種一般性人才引進(jìn)政策，憑借其政策優(yōu)勢“虹吸”了大量人才，而二者區(qū)位上的臨近更使得包括原先屬于C老街的人才“用腳投票”流入M小鎮(zhèn)。結(jié)果雙邊區(qū)域人才分布兩極化，C老街人才流失嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)活力持續(xù)走低。在招商引資方面，C老街相關(guān)政策內(nèi)容可參考表3。相較于M小鎮(zhèn)的招商引資政策中大量的政府和社會資本的投入，C老街的政策顯得乏善可陳。且M小鎮(zhèn)的政策對于初創(chuàng)型企業(yè)扶持力度較大，而C老街政策的對象主要是已經(jīng)初具規(guī)模，有一定實力或正在營利的企業(yè)，其政策只能起到錦上添花的作用。與M小鎮(zhèn)重視培育和激勵區(qū)域內(nèi)企業(yè)和人才形成鮮明對比的是地方政府對C老街企業(yè)的“放任”策略。C老街的企業(yè)大部分屬于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的范疇，這些企業(yè)更需要來自地方政府等多領(lǐng)域力量的幫助以完成自我升級的過程，適應(yīng)新時代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但C老街的絕大多數(shù)企業(yè)始終處于邊緣地位，亦無法享受來自M小鎮(zhèn)發(fā)展紅利的帶動作用。

表3 C老街人才引進(jìn)和招商引資的政策簡表

(三)地方政府公共服務(wù)行為的差異化表現(xiàn)

地方政府對M小鎮(zhèn)和C老街提供的公共服務(wù)也具有較大的差異性。地方政府以滿足M小鎮(zhèn)創(chuàng)客的需求為導(dǎo)向，精準(zhǔn)定位推動小鎮(zhèn)建設(shè)的目標(biāo)群體，并投入大量公共資源，以保證小鎮(zhèn)良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。而相對于僅3平方公里的M小鎮(zhèn)，C老街46平方公里的區(qū)劃內(nèi)只有一處行政辦事處，且該辦事處的位置臨近M小鎮(zhèn)，首要職責(zé)是滿足M小鎮(zhèn)的發(fā)展需求，附帶服務(wù)C老街的其他區(qū)域。M小鎮(zhèn)還專門設(shè)有辦事綜合自助終端機(jī)，為鎮(zhèn)內(nèi)初創(chuàng)企業(yè)辦事提供極大便利，而C老街卻鮮有這種設(shè)備?？傮w而言，C老街行政事務(wù)辦公“質(zhì)”和“量”都遠(yuǎn)不及M小鎮(zhèn)，在公共秩序維護(hù)和公共設(shè)施匹配上更是如此。M小鎮(zhèn)具備專門的公共秩序建構(gòu)和公共設(shè)施匹配，而C老街囿于地方政府資金、政策、自身發(fā)展等因素，導(dǎo)致其企業(yè)在當(dāng)?shù)毓卜?wù)供給中的受益程度遠(yuǎn)不如M小鎮(zhèn)。與日益興盛的創(chuàng)業(yè)文化相比，一街之隔的周邊區(qū)域卻隨著活動場所的壓縮、原住居民的搬離而使得地方政府忽略其公共服務(wù)供給的重要性，C老街依舊存在著企業(yè)辦事困難、傳統(tǒng)文化沒落等現(xiàn)象。

根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)等三個維度，地方政府在M小鎮(zhèn)和C老街的差異化行為對比如表4所示?？傮w來說，地方政府在理念和行為上呈現(xiàn)出“重小鎮(zhèn)輕周邊”的價值趨向。事實上，M小鎮(zhèn)和C街道的發(fā)展關(guān)系在物理空間上演變成一場“零和博弈”，M小鎮(zhèn)的拓展一定程度是建立在周邊區(qū)域和原住民“利益擠兌”的基礎(chǔ)上。這種“顧此失彼”的發(fā)展理念導(dǎo)致傳統(tǒng)社區(qū)失利的同時，也使得M小鎮(zhèn)輻射帶動區(qū)域發(fā)展功能的式微。

表4 地方政府對M小鎮(zhèn)和C老街差異化行為對比表

四、特色小鎮(zhèn)建設(shè)中地方政府差異化行為的潛在風(fēng)險

政府和企業(yè)的利益出發(fā)點可謂迥異，政府旨在促進(jìn)特色小鎮(zhèn)成長為城市創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)新的增長極，而企業(yè)卻始終注重利益最大化。受壓力型體制和錦標(biāo)賽制度的雙重影響，在中國特色小鎮(zhèn)建設(shè)方興未艾、蓬勃發(fā)展的背后，地方政府實則也存在配套體制機(jī)制建設(shè)滯后于小鎮(zhèn)快速發(fā)展的問題，而阻礙著行政與資本兩相博弈又合作的力量從機(jī)械團(tuán)結(jié)向有機(jī)團(tuán)結(jié)過渡。其中配套體制機(jī)制問題主要聚焦于四個方面：首先是運營機(jī)制，以政府為引導(dǎo)、企業(yè)為主導(dǎo)的建設(shè)模式在實踐中往往錯位；其次風(fēng)控機(jī)制，缺乏智能化的風(fēng)險防控能力和專業(yè)化的第三方風(fēng)評機(jī)構(gòu)；再次評估機(jī)制，企業(yè)準(zhǔn)入退出的評估指標(biāo)還有待進(jìn)一步明確和細(xì)化；最后耦合機(jī)制，特色小鎮(zhèn)發(fā)展還停留在單個小鎮(zhèn)的地理方位內(nèi)，未能充分發(fā)揮耦合帶動作用。[20]這些體制機(jī)制問題會誘發(fā)諸多風(fēng)險，進(jìn)而影響小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。這些風(fēng)險在某些地方已經(jīng)演化為顯性危機(jī)，而在有些地方仍處于潛伏狀態(tài)，甚至將長期潛伏。地方政府在小鎮(zhèn)建設(shè)過程中表現(xiàn)出的角色定位及多重行為，對聚集和分配各種稀缺資源起著重要作用，但同時也是造成這些風(fēng)險的隱患所在。

(一)制度先賦性與小鎮(zhèn)自致性相脫節(jié)的潛在風(fēng)險

與西方國家特色小鎮(zhèn)的發(fā)展路徑不同，中國特色小鎮(zhèn)多采用政府主導(dǎo)的外源性扶持發(fā)展模式，只要被列入特色小鎮(zhèn)名單的發(fā)展對象，就“天然”具備來自國家或地方層面的制度優(yōu)勢和政策優(yōu)惠，這種制度先賦性給特色小鎮(zhèn)創(chuàng)造了難以模仿或復(fù)制的“先天條件”，它們突出體現(xiàn)為前述的多重政府行為。當(dāng)政府的績效動機(jī)特別強(qiáng)烈、行政權(quán)力較為強(qiáng)大，而社會的力量又相對弱小時，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化很容易出現(xiàn)所謂“理性的僭妄”[21]。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中則表現(xiàn)為按照政府的理性意志和一統(tǒng)性觀念來規(guī)劃小鎮(zhèn)的發(fā)展路線，從而導(dǎo)致小鎮(zhèn)的自致性內(nèi)源力量薄弱。具體而言，當(dāng)前中國特色小鎮(zhèn)快速發(fā)展的關(guān)鍵動因之一就是政府給予的制度先賦性，即外源性疊加的扶持政策(如高額補(bǔ)貼、人才獎勵、稅收優(yōu)惠等)，然而這種大力度的制度先賦性扶持行為容易導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)內(nèi)的企業(yè)對行政力量過度依賴，形成類似“預(yù)算軟約束”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象一旦形成則很難消除，既增加了政府的財政壓力，也會削弱小鎮(zhèn)的自致性，轉(zhuǎn)而一味地依附于政府的各種補(bǔ)貼來維系發(fā)展。除此之外，特色小鎮(zhèn)的成長周期往往較長，進(jìn)駐企業(yè)的流動性和回報率也各有不同，針對這種回報期限長短不一的現(xiàn)狀，當(dāng)前大部分地方政府卻采取簡單、傳統(tǒng)的“一刀切”式的先賦性政策，不僅會造成投入資源的過剩與閑置，還會提高小鎮(zhèn)建設(shè)的沉沒成本。現(xiàn)有的政策紅利也難免會讓部分小鎮(zhèn)的企業(yè)或人才鉆政策漏洞，打著“撈一把”的念頭專注攫取政策利益，待優(yōu)惠政策期滿后遷離小鎮(zhèn)，使得特色小鎮(zhèn)自身持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展動力源依舊匱乏。

(二)政策規(guī)則“吃緊”與“寬松”難以平衡的潛在風(fēng)險

特色小鎮(zhèn)在建設(shè)中普遍存在管理科學(xué)性不足，規(guī)劃短視或可操作性低，資金、人才等資源配置不合理，管理經(jīng)驗與教訓(xùn)的總結(jié)不到位等情況，尤其在政策方面還存在規(guī)則“吃緊”與“寬松”難以平衡的現(xiàn)象。首先，從產(chǎn)業(yè)遴選和準(zhǔn)入資格來看，何種產(chǎn)業(yè)、企業(yè)能夠進(jìn)入特色小鎮(zhèn)并得到優(yōu)惠政策，應(yīng)有一套科學(xué)的評估辦法。目前不少特色小鎮(zhèn)進(jìn)駐的產(chǎn)業(yè)都具有鎮(zhèn)內(nèi)鎮(zhèn)外同質(zhì)化傾向，出現(xiàn)企業(yè)資質(zhì)審查較為寬松的情況，這導(dǎo)致了發(fā)展?jié)摿颓熬翱皯n的企業(yè)進(jìn)駐，給小鎮(zhèn)的后續(xù)發(fā)展帶來問題隱患。同理，過緊的遴選規(guī)則也可能將一些具有潛力的小企業(yè)排斥在外，阻滯小鎮(zhèn)的發(fā)展壯大。其次，從政策支持和激勵制度來看，政府對特色小鎮(zhèn)的人才、土地、資金等產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素的支持規(guī)則還較為模糊。具體說來，支持規(guī)則梯度還比較模糊，尚未形成高效的支持激勵制度，對支持對象的評判有的地方也帶有隨意性；支持定位精度仍不突出，目前多是籠統(tǒng)的宏觀和中觀引領(lǐng)，究竟何種支持能最有效地激勵小鎮(zhèn)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚不明確。再次，從特色小鎮(zhèn)與原行政轄區(qū)的政策偏向來看，特色小鎮(zhèn)享有諸多疊加優(yōu)惠，規(guī)則包容性強(qiáng)，人性化程度高；而原住民的相關(guān)政策則往往是行政動員令，規(guī)則硬性且強(qiáng)制化程度高。以產(chǎn)業(yè)為例，原住民必須從原有的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)退出，讓位于新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但之后原住民并沒有獲得再就業(yè)的政策傾斜或新就業(yè)機(jī)會，既參與不了特色小鎮(zhèn)建設(shè)，也無法分享特色小鎮(zhèn)的發(fā)展紅利。

(三)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先與社區(qū)建設(shè)滯后有失均衡的潛在風(fēng)險

盡管特色小鎮(zhèn)的直接目標(biāo)是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，但其終極目標(biāo)仍然是實現(xiàn)人們對美好生活的向往和人的全面發(fā)展，從而使得小鎮(zhèn)具備長足發(fā)展的可能，這就對社區(qū)內(nèi)部的凝聚力和黏合力提出了高要求，然而實踐中有些特色小鎮(zhèn)的開發(fā)路線異化，小鎮(zhèn)逐漸演變成傳統(tǒng)創(chuàng)業(yè)園區(qū)，違背了謀求“人的城鎮(zhèn)化”的倫理導(dǎo)向。在小鎮(zhèn)內(nèi)部企社關(guān)系方面，主要關(guān)注點在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)建設(shè)而非內(nèi)部社會建設(shè)，并沒有充分挖掘其人文內(nèi)涵和采取各種舉措來形成健康的社群關(guān)系，甚至還存在惡意競爭的可能，這就產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的不均衡問題。與此同時，特色小鎮(zhèn)與周邊社區(qū)的融合情況也不甚樂觀，特色小鎮(zhèn)通常限于地方政府指定一片區(qū)域加以規(guī)劃建設(shè)，但對與其地理位置緊鄰的區(qū)域仍保持原有的發(fā)展形態(tài)，這些區(qū)域的原住民由于價值觀念、區(qū)域制度等差異的原因無法融入小鎮(zhèn)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍，原住民與外來者之間較難保持良好的共享機(jī)制和流動機(jī)制，這會加深小鎮(zhèn)與周邊發(fā)展的區(qū)位隔離，滋長周邊民眾的不公平感。長期的社會區(qū)隔容易產(chǎn)生疏離、排斥乃至對立，這為小鎮(zhèn)與社區(qū)的和諧穩(wěn)定埋下隱患。

(四)空間利用“過度緊缺”與“閑置泡沫”并存的潛在風(fēng)險

特色小鎮(zhèn)作為生產(chǎn)力空間布局的全新模式，雖然在不斷努力優(yōu)化，但依然存在空間規(guī)劃錯位或空間再生產(chǎn)能力不足等問題，從而導(dǎo)致空間“過度緊缺”與“閑置泡沫”并存的潛在風(fēng)險。一方面，特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)面積不得超過幾平方公里的硬性要求，使得可用空間極為有限。在有限又緊缺的空間內(nèi)，如果不能在周邊民眾、小鎮(zhèn)企業(yè)及創(chuàng)客們的意見基礎(chǔ)上進(jìn)行空間的合理規(guī)劃和集約化利用，就會出現(xiàn)公共空間的惡性競爭。Madanipour認(rèn)為，空間資源的不均衡分配會造成嚴(yán)重的社會排斥，由此帶來的文化、經(jīng)濟(jì)和空間排斥，會引發(fā)大規(guī)模的社會危機(jī)。[22]另一方面，政府有其自身的利益訴求，特色小鎮(zhèn)在助推地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的同時，也刺激地方政府行為上的趨利化。[23]有的地方政府為了搶占國家資源，在國家培育特色小鎮(zhèn)的初期“一哄而上”，抓進(jìn)度、搶時間，盲目地吸引并投入大量資源，對實際建筑區(qū)塊的應(yīng)用價值未能做出正確研判，待政策紅利褪去后，特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)業(yè)主體和先賦性資源隨之流失和衰敗，特色小鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)“空城”等空間“閑置泡沫”的極端現(xiàn)象。

五、地方政府差異化行為的風(fēng)險防范和消解策略

地方政府作為中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一支重要力量，在推動中國區(qū)域及經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不僅發(fā)揮著市場“守夜人”的作用，還深度介入其中。[24]一旦地方政府對土地、資金、人才等各種資源的運作出現(xiàn)問題，再和特色小鎮(zhèn)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)聚集的新常態(tài)相疊加，將大大加劇其隱含的風(fēng)險，甚至造成難以挽回的損失。地方政府權(quán)力運用中的風(fēng)險是可以預(yù)見、描述、控制和防范的，消解風(fēng)險的過程同樣也是迎來變革和轉(zhuǎn)型的契機(jī)。因此，對特色小鎮(zhèn)建設(shè)中地方政府多重行為的風(fēng)險進(jìn)行合理防范，已超出地域范圍的社會關(guān)切，而如何消解這些潛在風(fēng)險，也已成為社會各界關(guān)注的焦點。

(一)轉(zhuǎn)變地方政府職能，培育特色小鎮(zhèn)的內(nèi)生動力源

地方政府過度的行政化手段會使小鎮(zhèn)企業(yè)對行政力量產(chǎn)生過度依附和對政策紅利慣性攫取，從而影響小鎮(zhèn)內(nèi)生動力的形成和發(fā)掘。特色小鎮(zhèn)建設(shè)的動力機(jī)制應(yīng)由投資驅(qū)動、要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，運營機(jī)制應(yīng)由政府主導(dǎo)向企業(yè)實體轉(zhuǎn)變。[25]培育特色小鎮(zhèn)的內(nèi)生動力，應(yīng)在加快地方政府職能轉(zhuǎn)變、理順管理體制機(jī)制的同時，增強(qiáng)特色小鎮(zhèn)的主體能動性。首先，地方政府要摒棄大包大攬的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)思路，加強(qiáng)對小鎮(zhèn)規(guī)劃引導(dǎo)的科學(xué)性和可行性，理順運營、評估、耦合等方面的體制機(jī)制，優(yōu)化其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)新文化營造、特色資源整合等方面的管理職能。其次，地方政府要明確企業(yè)在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的主體地位，充分調(diào)動小鎮(zhèn)利益相關(guān)者的積極性，形成充滿生命力的創(chuàng)業(yè)生態(tài)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主角是人，人才資源作為信息經(jīng)濟(jì)時代最具潛力的要素，是為小鎮(zhèn)發(fā)展提供源源不斷的內(nèi)生動能的核心。圍繞不同層次人才的特點和需求，培育形態(tài)完備的創(chuàng)業(yè)圈，著力引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)者從分割隔離的辦公樓走向極速分享的大社區(qū)[26]，促成人才和創(chuàng)業(yè)項目交互的化學(xué)效應(yīng)，以提升人才、項目、企業(yè)三者的競爭力，不斷培育和壯大特色小鎮(zhèn)的內(nèi)生動力。

(二)調(diào)節(jié)政策松緊度，健全特色小鎮(zhèn)的運營管理機(jī)制

特色小鎮(zhèn)作為一種特殊的“政策功能區(qū)”，其政策的頂層設(shè)計在很大程度上決定其規(guī)劃建設(shè)“走向”，如何把握好政策規(guī)則的松緊度，就成為特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要前提。既要科學(xué)規(guī)劃小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)選擇和發(fā)展方向，又要發(fā)揮小鎮(zhèn)因地制宜創(chuàng)新探索的自主性。首先，根據(jù)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建理念與產(chǎn)業(yè)定位，構(gòu)建科學(xué)的綜合準(zhǔn)入機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)與小鎮(zhèn)創(chuàng)建和運營理念的匹配度，而不能為了快速完成小鎮(zhèn)要求的企業(yè)規(guī)模便放低“門檻”批量引進(jìn)。其次，根據(jù)小鎮(zhèn)的動態(tài)發(fā)展情況與原有資源稟賦，完善以“多重標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)評價”[27]為原則的考核評價機(jī)制，因地制宜地設(shè)置小鎮(zhèn)的考核周期與任務(wù)指標(biāo)。在考核周期方面，不應(yīng)僵化地規(guī)定3～5年的期限內(nèi)必須完成創(chuàng)建、固定投資、稅收等硬性目標(biāo)，這會誘發(fā)搶進(jìn)度輕質(zhì)量、重產(chǎn)業(yè)輕環(huán)境等亂象。在考核內(nèi)容方面，小鎮(zhèn)效益的增值考量不在于投資、規(guī)模在量上的擴(kuò)張，而在于產(chǎn)業(yè)本身的生命力與價值創(chuàng)造力，因此，應(yīng)該把長期效益、生態(tài)環(huán)境、社區(qū)建設(shè)等指標(biāo)納入考核。再次，地方政府在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和運營過程中，存在專業(yè)性不足、效用性有限等困境，要轉(zhuǎn)變政府既做裁判員又做運動員的雙重角色，通過引入智庫和第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，建立特色小鎮(zhèn)專業(yè)化的風(fēng)險防控機(jī)制，提升小鎮(zhèn)的風(fēng)險識別、風(fēng)險控制、風(fēng)險評估和風(fēng)險問責(zé)等專業(yè)化管控能力。

(三)構(gòu)建小鎮(zhèn)共同體，實現(xiàn)“三生融合”的包容性發(fā)展

在特色小鎮(zhèn)內(nèi)，企業(yè)、創(chuàng)客、原住民和游客等利益相關(guān)者的公共服務(wù)需求迥異，而且他們的需求增加絕不能以犧牲特定領(lǐng)域或特定群體的利益作為代價。特色小鎮(zhèn)要實現(xiàn)“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生融合發(fā)展，必須打破固有的公共話語中心，圍繞產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與物質(zhì)環(huán)境建設(shè)、生活維度“不在場”的狀態(tài)，轉(zhuǎn)變將創(chuàng)客和原住民割裂為兩個社群的現(xiàn)象，在推動多中心治理與包容性發(fā)展的語境下構(gòu)建小鎮(zhèn)共同體。從小鎮(zhèn)內(nèi)部來說，一方面以經(jīng)濟(jì)建設(shè)促進(jìn)小鎮(zhèn)園區(qū)的互動融合，提升創(chuàng)客的自我管理和參與公共事務(wù)能力，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)客社群的主體性和組織性；另一方面以園區(qū)的社群建設(shè)反過來帶動經(jīng)濟(jì)收益的提升，優(yōu)良的園區(qū)生活體驗將吸引更多的高端人才與企業(yè)集聚。從小鎮(zhèn)與周邊社區(qū)的關(guān)系來說，社會共同體的形成有賴于利益相關(guān)者之間的互動關(guān)系，多元參與、體制開放、協(xié)同共享的交流和溝通平臺有利于破除小鎮(zhèn)與周邊社區(qū)的藩籬，形成良好的社群生態(tài)體系。這種內(nèi)外聯(lián)動的“三生融合”模式將最大程度地防范可能出現(xiàn)的差異化、原子化甚至兩極化的風(fēng)險，能更好地促進(jìn)特色小鎮(zhèn)與其周邊社區(qū)的互惠共享式的包容性發(fā)展。

(四)促進(jìn)空間再生產(chǎn)，推動存量空間向增量空間拓展

特色小鎮(zhèn)所在的地理區(qū)位往往存在新舊兩種空間元素和相互博弈的用地主體，其可供使用的存量土地有限，存量空間往往又存在土地功能不能滿足城市發(fā)展、土地權(quán)屬復(fù)雜、風(fēng)貌與城市整體不協(xié)調(diào)等問題[28]。作為城市高端要素擴(kuò)散并重新組合而成的空間，產(chǎn)業(yè)特色是小鎮(zhèn)發(fā)展平臺的靈魂[29]，而產(chǎn)業(yè)聚焦和功能重組是存量空間提質(zhì)增效的關(guān)鍵。倘若一味地向外進(jìn)行空間擴(kuò)張，不僅與小鎮(zhèn)的規(guī)劃要求相悖，還與小鎮(zhèn)高端空間布局的定位背道而馳。因而，推動存量空間向增量空間拓展，必須促進(jìn)空間再生產(chǎn)，即是說，一方面要實現(xiàn)存量空間利用的提質(zhì)增效，提升單位空間使用面積和單位空間產(chǎn)出效益；另一方面，通過對閑置空間的改造、利用和拓展，形成具有地方特色的公共交流空間，以減少創(chuàng)客的壓抑感和束縛感，促進(jìn)“產(chǎn)城人”多維價值的空間再生產(chǎn)，具體表現(xiàn)為物理空間的集約利用、產(chǎn)業(yè)空間的要素整合、虛擬空間的延伸拓展和心理空間的多元包容。

六、結(jié)語與討論

特色小鎮(zhèn)作為現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中最為突出的載體和呈現(xiàn)模式[30]，為我國的供給側(cè)改革提供了豐富的想象力和前瞻性方案。目前特色小鎮(zhèn)仍被視為新生事物，只有充分認(rèn)識其“特色”所在以及地方政府管理行為模式的要義，才能真正創(chuàng)造擁有無限可能的城鎮(zhèn)化發(fā)展高地。誠然，特色小鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程等方面成績斐然，但實踐中，囿于集中力量辦大事的體制邏輯，地方政府的發(fā)展觀念仍受到傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)模式的影響，在特色小鎮(zhèn)和毗鄰社區(qū)的發(fā)展上形成了“親”“疏”有別的差異化地方政府行為，導(dǎo)致原住居民與外來創(chuàng)客等利益相關(guān)者在意識、空間和制度等層面的區(qū)隔擴(kuò)大化，使得特色小鎮(zhèn)存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果突出而社區(qū)融合不夠的兩面性問題，由特色小鎮(zhèn)帶動的城鎮(zhèn)化仍沒有徹底完成由“地”的城鎮(zhèn)化向“人”的城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而影響到特色小鎮(zhèn)的高質(zhì)量提升和可持續(xù)發(fā)展。如何擺脫特色小鎮(zhèn)管理體制機(jī)制的束縛，打破“一個小鎮(zhèn)，兩個世界”發(fā)展格局的藩籬；如何防范和消解因地方政府差異化的多重行為帶來的潛在風(fēng)險，構(gòu)建共建共享共治的可持續(xù)發(fā)展路徑，已成為地方政府深化城鎮(zhèn)化發(fā)展必須思考和回應(yīng)的議題。

正如郁建興等人所言，“如果產(chǎn)業(yè)是小鎮(zhèn)的核心，那么社區(qū)就是靈魂。優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)和優(yōu)質(zhì)的社區(qū)相輔相成，甚至社區(qū)比產(chǎn)業(yè)對于小鎮(zhèn)來說更至關(guān)重要”(2)參見郁建興、張蔚文、高翔等《浙江省特色小鎮(zhèn)建設(shè)的基本經(jīng)驗與未來》，《浙江社會科學(xué)》,2017年第6期，第150、154頁。。僅僅依靠先賦性制度傾斜帶來的產(chǎn)業(yè)增長在政策推動力度放緩后實在難以為繼，會導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)場域內(nèi)部功能的不均衡，社會價值與人文關(guān)懷被隱藏甚至缺位，“人”的個體性與主體性被弱化，若這些群體區(qū)隔和社會融合問題得不到扭轉(zhuǎn)，則會滋生出更多深層次的社會問題和發(fā)展隱患。古詩有云：“一枝獨秀不是春，百花齊放春滿園?！彪m然地方政府的先賦性制度和社會資本的積極響應(yīng)為特色小鎮(zhèn)的發(fā)展吹起了“春風(fēng)”，但怎樣才能讓小鎮(zhèn)的“春天”常駐，這是值得持續(xù)關(guān)注的問題。未來的特色小鎮(zhèn)，將是創(chuàng)新和包容的代名詞：新興經(jīng)濟(jì)體在傳統(tǒng)社區(qū)中蓬勃發(fā)展，為周邊產(chǎn)業(yè)注入活力；傳統(tǒng)文化習(xí)俗在特色小鎮(zhèn)中煥發(fā)生機(jī)，為小鎮(zhèn)發(fā)展夯實根基。而現(xiàn)代與傳統(tǒng)交相輝映，讓特色小鎮(zhèn)煥發(fā)出彌久的時代魅力。只有在地方政府、小鎮(zhèn)企業(yè)、創(chuàng)客以及社區(qū)居民等之間形成共生關(guān)系，特色小鎮(zhèn)才能發(fā)展成為“夢想之城”和“未來之城”。