當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村土地信托面臨的主要問題及完善建議

陳強(qiáng)

摘 要：為了更好地推動(dòng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展、深化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革、解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地信托模式應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)前我國(guó)多個(gè)省份已經(jīng)陸續(xù)開展農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)，并取得了初步的成效。一方面，農(nóng)地信托可以滿足農(nóng)民對(duì)于土地的多樣化需求，合理利用農(nóng)村土地資源，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民收益;另一方面，當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村土地信托面臨多個(gè)問題。重點(diǎn)關(guān)注影響農(nóng)戶信托發(fā)展的幾個(gè)關(guān)鍵問題，并從完善農(nóng)地信托法律法規(guī)、提高農(nóng)地信托的市場(chǎng)化程度、健全農(nóng)地信托的法律糾紛解決渠道方面提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：信托;土地流轉(zhuǎn);農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

中圖分類號(hào)：F321.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）25-0028-03

引言

農(nóng)村土地信托是指在維持土地所有權(quán)不變、土地承包權(quán)穩(wěn)定不變的基礎(chǔ)上，農(nóng)民把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)信托財(cái)產(chǎn)委托給具有資質(zhì)和經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的信托服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，提高土地的利用效率。在農(nóng)民和信托服務(wù)機(jī)構(gòu)簽署的土地信托合約中可以約定受益人，該受益人既可以是委托人本人，也可以是由委托人指定的第三人，最終信托服務(wù)機(jī)構(gòu)會(huì)將獲取的收益按照約定的方式和比例分給受益人。

作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)中一種新型模式，土地信托與我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的方向一致，已經(jīng)逐漸發(fā)展成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式中的重要工具。同傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)讓、入股等模式相比，農(nóng)地信托制度有以下幾個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)：首先，農(nóng)地信托借助信托機(jī)制，可以給農(nóng)地開發(fā)帶來充足的資金;其次，信托服務(wù)機(jī)構(gòu)通過集中經(jīng)營(yíng)、規(guī)?；芾淼姆绞剑瑯O大地提高了土地經(jīng)營(yíng)的效率。另外，土地信托的多樣化信托模式也是其特有的典型優(yōu)勢(shì)。目前，各省已經(jīng)陸續(xù)開展了農(nóng)地信托合作，并取得一定的進(jìn)展，但也存在一定的問題。研究農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)有利于提高土地利用效率，因此本文在對(duì)農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的模式充分了解的基礎(chǔ)上，分析當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村土地信托所面臨的主要問題，并提出對(duì)策建議。

一、我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的意義

（一）滿足農(nóng)民對(duì)于土地的多樣化需求，拓寬投資者投資渠道

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民對(duì)于土地的需求逐漸發(fā)生變化，土地對(duì)于農(nóng)民的意義從最初的賴以生存的生活保障、物質(zhì)資料來源逐漸過渡到將其視為財(cái)產(chǎn)權(quán)的一部分，農(nóng)民可以將多余的農(nóng)作物在市場(chǎng)上進(jìn)行出售，獲得收入。土地信托具有較高的靈活性，可以滿足農(nóng)民對(duì)于土地的多樣化需求，合理安置農(nóng)村土地。同時(shí)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托借助農(nóng)村土地的規(guī)模效應(yīng)，不僅能夠整合土地，推動(dòng)土地加速流轉(zhuǎn)，也將社會(huì)閑置資金匯集起來，豐富了投資者的投資渠道，為市場(chǎng)帶來增量資金。

（二）合理利用農(nóng)村土地資源，提高農(nóng)民收益

土地作為一種重要的自然資源，為自然界孕育了糧食，維持了生態(tài)平衡，是人類共同的資源，我們必須對(duì)其加以保護(hù)，進(jìn)行合理的利用。農(nóng)村土地不可再生的屬性意味著一旦其遭到破壞，則可能很難或者需要較長(zhǎng)的周期恢復(fù)。農(nóng)地信托模式可以幫助農(nóng)民認(rèn)識(shí)到土地的市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，提高農(nóng)民保護(hù)耕地的意識(shí)，一定程度上可以防止耕地被濫用。作為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間的紐帶，信托服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)于第三方經(jīng)營(yíng)者的篩選較為嚴(yán)格，大多為經(jīng)驗(yàn)豐富的農(nóng)產(chǎn)品種植企業(yè)或者個(gè)體農(nóng)場(chǎng)等。第三方經(jīng)營(yíng)者通常具備先進(jìn)的設(shè)備、科學(xué)的種植方式，管理模式以及成熟的經(jīng)驗(yàn)，可以對(duì)土地進(jìn)行充分的利用，形成土地集約化生產(chǎn)、資本化運(yùn)營(yíng)，加速土地流轉(zhuǎn)，增加土地產(chǎn)能，極大地提高了土地資源的利用率，給土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的所有者帶來高收益。農(nóng)民將土地委托給信托服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，解放了自身勞動(dòng)力，可以進(jìn)行其他的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，豐富了收入來源。除此之外，由于信托產(chǎn)品的周期較長(zhǎng)，承包人需要對(duì)其生產(chǎn)進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃，避免為盲目追求短期利益而采用破壞資源的方式，有利于土地資源的可持續(xù)性發(fā)展。

二、當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村土地信托面臨的主要問題

（一）受讓方主體若為個(gè)人，則存在法律漏洞

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)地信托的受讓方需要具有相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)能力或者資質(zhì)。而在現(xiàn)實(shí)操作中，存在一定數(shù)量的將土地流轉(zhuǎn)給個(gè)人的情況。由于對(duì)于個(gè)人資質(zhì)或者經(jīng)營(yíng)能力缺乏一定的考核標(biāo)準(zhǔn)，并且在實(shí)踐中考核難度較大，若個(gè)人無法達(dá)到法律規(guī)定的受讓方標(biāo)準(zhǔn)，不僅是法律和實(shí)踐的脫節(jié)，而且容易影響到農(nóng)地信托的收益情況，損害農(nóng)民的利益。

（二）委托人身份不明晰

根據(jù)《信托法》的規(guī)定，信托產(chǎn)品的委托人需要是權(quán)利人，因此農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的委托人應(yīng)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，即擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民。但是實(shí)踐過程中，委托人往往不限于農(nóng)民，村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、合作社都可能作為委托人參與土地信托合約。這是由于農(nóng)民大多對(duì)于信托產(chǎn)品認(rèn)知不足，從而選擇背靠集團(tuán)這棵大樹，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給自己信任的村集體，多重委托勢(shì)必造成流程煩瑣，增加了監(jiān)管成本，甚至有可能導(dǎo)致利益輸送的現(xiàn)象。

（三）農(nóng)地信托產(chǎn)品設(shè)計(jì)和經(jīng)營(yíng)難度較高

從當(dāng)前農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)關(guān)系的情況可以看出，目前農(nóng)地信托實(shí)踐中存在的問題包括土地確權(quán)、版權(quán)分散、良莠不齊、土地價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等。信托服務(wù)機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)相關(guān)產(chǎn)品和管理過程中，需要投入諸多的時(shí)間和精力，并且對(duì)信托服務(wù)機(jī)構(gòu)過往的管理經(jīng)驗(yàn)提出了較高的要求。此外，在農(nóng)地信托產(chǎn)品設(shè)計(jì)流轉(zhuǎn)期限設(shè)計(jì)上，信托服務(wù)機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶之間往往會(huì)存在矛盾，農(nóng)戶普遍不希望委托期限較長(zhǎng)，希望可以較快地獲取收益，對(duì)委托權(quán)的長(zhǎng)時(shí)間轉(zhuǎn)移持懷疑態(tài)度，而若是經(jīng)營(yíng)時(shí)間較短，不利于信托產(chǎn)品的設(shè)計(jì)和發(fā)揮，無法對(duì)土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行合理規(guī)劃，最終會(huì)影響公司的利潤(rùn)。如何設(shè)計(jì)出符合農(nóng)戶意愿和滿足實(shí)際需求的產(chǎn)品，給信托服務(wù)機(jī)構(gòu)帶來了較大的挑戰(zhàn)。

（四）農(nóng)地信托市場(chǎng)化不足，農(nóng)戶認(rèn)知程度較低

當(dāng)前的農(nóng)地信托實(shí)踐模式大多需要政府信用背書。競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)環(huán)節(jié)追求最低的交易成本。由于目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度低，當(dāng)規(guī)模性的經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入土地的過程中需要高額的信息搜索成本和交易成本。信托服務(wù)機(jī)構(gòu)需要和委托人進(jìn)行一對(duì)一的溝通和談判，溝通的事項(xiàng)包括但不限于土地信息、租金、委托期限等等，這些增加了雙方的交易成本，一定程度上對(duì)于合作的達(dá)成產(chǎn)生負(fù)向效應(yīng)。

為了解決交易成本高這一難題，逐漸形成了以政府為主導(dǎo)的信托模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)負(fù)責(zé)開展農(nóng)戶的宣傳教育，引導(dǎo)和培訓(xùn)農(nóng)戶增加對(duì)于信托產(chǎn)品的了解，并協(xié)助雙發(fā)簽訂合同，提高了交易效率。同時(shí)，政府信用背書提高了農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的信任度，對(duì)于農(nóng)戶積極參與土地流轉(zhuǎn)具有較強(qiáng)的推動(dòng)作用，加速了零散土地集中流轉(zhuǎn)進(jìn)程。但是，在政府信用為主導(dǎo)的農(nóng)地信托模式也存在一定弊端。一方面，由于目前的維權(quán)機(jī)制尚無法滿足百姓的需求，政府參與容易導(dǎo)致政府過多的行政指令干預(yù)市場(chǎng)，市場(chǎng)無法發(fā)揮有效的功能。另一方面，農(nóng)戶始終對(duì)于農(nóng)村土地信托的認(rèn)識(shí)不足，只是依據(jù)政府機(jī)關(guān)的引導(dǎo)，而對(duì)于農(nóng)地信托產(chǎn)品、操作流程、雙方的權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)與收益知之甚少，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏對(duì)于農(nóng)村土地信托的監(jiān)督意向，對(duì)于該金融產(chǎn)品的收益期望和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不均衡，極易引發(fā)雙方矛盾。并且當(dāng)權(quán)力尋租被濫用時(shí)，農(nóng)戶將會(huì)失去其自身的話語權(quán)，最終傷害農(nóng)民的利益，與最初的目標(biāo)背道而馳。

（五）受托人激勵(lì)動(dòng)力不足

與其他的信托產(chǎn)品相比較，農(nóng)村土地信托由于具有自然、氣候、政策、市場(chǎng)等多方面的不確定性，氣候的變化會(huì)影響農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，影響農(nóng)民收入，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格波動(dòng)較大，附加值較低，農(nóng)地收益有限且不穩(wěn)定性較大，并且在農(nóng)地信托中的利益會(huì)天平天然向農(nóng)民傾斜。同時(shí)，農(nóng)民具有盲目跟風(fēng)、信息獲取渠道閉塞、信息滯后的特性，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一旦出現(xiàn)特殊需求，則農(nóng)民瘋狂耕種，供大于求，農(nóng)產(chǎn)品極易出現(xiàn)滯銷情況，不僅影響農(nóng)民收入，也會(huì)對(duì)農(nóng)民的信心造成較大的打擊。從信托服務(wù)機(jī)構(gòu)的角度來說，信托服務(wù)機(jī)構(gòu)基于公司追求效益最大化的原則，基于成本、風(fēng)險(xiǎn)和收益的原則較少考慮涉足農(nóng)地信托領(lǐng)域。除此之外，信托服務(wù)機(jī)構(gòu)的逐利性很有可能導(dǎo)致當(dāng)土地的產(chǎn)量、銷量影響收益，使信托服務(wù)機(jī)構(gòu)無法從農(nóng)地信托合作中獲取滿意的收益時(shí)，擅自將土地挪作他用，違反合同約定，不僅損害了農(nóng)戶自身的利益，也不利于農(nóng)村土地資源的保護(hù)。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)信托制度的完善建議

（一）完善農(nóng)地信托法律法規(guī)

由于在農(nóng)地信托的實(shí)踐中，已經(jīng)客觀出現(xiàn)個(gè)人作為經(jīng)營(yíng)主體的情形。但是根據(jù)現(xiàn)有的《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，并沒有對(duì)個(gè)人作為經(jīng)營(yíng)主體如何考察其相關(guān)資質(zhì)和經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定。政府需要在實(shí)踐中對(duì)該類主體進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，首先可以完善相關(guān)配套法律法規(guī)，完善并統(tǒng)一資格審查標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)個(gè)人主體的身份信息及時(shí)備案登記，完善信托備案的法律規(guī)則，簡(jiǎn)化備案程序，確保個(gè)人作為農(nóng)地信托時(shí)的經(jīng)營(yíng)能力，降低交易風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)農(nóng)戶收益。除此之外，由于作為委托人的農(nóng)戶對(duì)于信托產(chǎn)品及登記的了解不足，由其負(fù)責(zé)登記工作難度較大;而信托服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)較強(qiáng)，更適合作為登記申請(qǐng)人。在進(jìn)行登記的過程中，需要對(duì)雙方的身份信息、土地信息、承包期限以及協(xié)議中的特殊約定進(jìn)行詳細(xì)登記。政府及相關(guān)部門應(yīng)該極力完善農(nóng)地信托法律法規(guī)，設(shè)計(jì)并規(guī)范更加成熟的流程制度，更好地為土地流轉(zhuǎn)保駕護(hù)航。

（二）提高農(nóng)地信托的市場(chǎng)化程度

盡管由政府引導(dǎo)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，對(duì)于農(nóng)地信托合作的開展具有積極的組織作用，但是若政府過度干預(yù)市場(chǎng)，則可能抑制市場(chǎng)發(fā)揮有效性，損害農(nóng)民權(quán)利。甚至在一些地區(qū)，存在政府忽視農(nóng)村土地的實(shí)際情況，強(qiáng)行推行農(nóng)地信托機(jī)制，不利于對(duì)土地資源的生態(tài)保護(hù)，對(duì)信托服務(wù)機(jī)構(gòu)的自主選擇權(quán)也造成了一定的影響。在某些特殊情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了項(xiàng)目的進(jìn)行自行設(shè)立土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)，并未獲取監(jiān)管部門的信托業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)牌照以及經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，對(duì)其是否為農(nóng)地信托的適格受托人有待商榷。因此，為了維護(hù)交易雙方的利益，促進(jìn)農(nóng)地信托市場(chǎng)的有序，維持土地可持續(xù)流轉(zhuǎn)，應(yīng)該堅(jiān)決杜絕政府的不當(dāng)干涉行為，恢復(fù)市場(chǎng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)功能。而由農(nóng)戶扮演主導(dǎo)者的角色，政府及其他組織在土地流轉(zhuǎn)改革中更多的是扮演服務(wù)角色，為農(nóng)地信托的交易雙方提供必要的引導(dǎo)、支持和服務(wù)。

（三）健全農(nóng)地信托的法律糾紛解決渠道

就當(dāng)前情況而言，農(nóng)民普遍存在文化水平較低、法律知識(shí)儲(chǔ)備不足、維權(quán)意識(shí)薄弱及能力缺乏等問題，對(duì)信托產(chǎn)品的認(rèn)識(shí)僅限于將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給對(duì)方，到期獲取一定的收益，對(duì)流轉(zhuǎn)土地的種植計(jì)劃及經(jīng)營(yíng)方式都缺少關(guān)注，這就造成農(nóng)戶對(duì)于委托期間信托服務(wù)機(jī)構(gòu)和第三方經(jīng)營(yíng)者對(duì)于土地的用途和種植計(jì)劃缺乏監(jiān)督的意識(shí)。同時(shí)，若農(nóng)民和信托機(jī)構(gòu)在履行期間出現(xiàn)了糾紛，在農(nóng)村地區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒有專業(yè)的法律顧問可以及時(shí)、有效地協(xié)調(diào)解決。信托服務(wù)機(jī)構(gòu)往往是成立一定年限、專業(yè)人才儲(chǔ)備充足的專業(yè)化機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)專門的法務(wù)、律師等員工可以解決公司遇到的法律問題，而合作的另一方農(nóng)民則處于弱勢(shì)地位，無法維護(hù)自身的利益。為了解決這一問題，一方面，社會(huì)和政府組織需要加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)民的普法教育、提高農(nóng)民的法律知識(shí)水平，并加大宣傳力度，加強(qiáng)農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)。另一方面，當(dāng)前政法院校的優(yōu)秀畢業(yè)生較少考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展，在人才強(qiáng)國(guó)、鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，政府需要加強(qiáng)對(duì)于人才引進(jìn)的激勵(lì)措施，提升農(nóng)村法律服務(wù)者的整體水平，吸引人才到基層地區(qū)發(fā)展。

從法律糾紛解決渠道來說，作為一種新型的土地權(quán)益糾紛，調(diào)解和仲裁可以事后防范風(fēng)險(xiǎn)，公允地維護(hù)雙方權(quán)益。政府需要出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，建立健全調(diào)解和仲裁機(jī)制，簡(jiǎn)化申請(qǐng)流程，合理、靈活地解決農(nóng)地信托產(chǎn)生的糾紛。

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Main Problems and Suggestions of Rural Land Trust

CHEN Qiang

（University of the Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 102488，China）

Abstract：In order to better promote the current agricultural development，deepen the reform of rural land management mechanism，solve “agriculture，rural farmers”，and promote land transfer.The rural land trust model has emerged at the historic moment.At present，many provinces and regions in China have successively carried out agricultural land trust transfer，which has achieved preliminary results.On the one hand，agricultural land trust can meet the diversified needs of farmers for land，make reasonable use of rural land resources，promote land transfer and improve farmers income;on the other hand，the current development of rural land trust is facing many problems.This paper focuses on several key issues affecting the development of farmers trust，and puts forward reasonable suggestions from improving the laws and regulations of agricultural land trust，promoting the marketization degree of agricultural land trust，and improving the legal dispute settlement channels of agricultural land trust.

Key words：trust;land transfer;rural land management rights[責(zé)任編輯 毛 羽]