“三權(quán)分置”改革背景下農(nóng)村土地金融創(chuàng)新與實(shí)踐研究

柳明花

摘 要：《關(guān)于土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》是我國在2016年10月30日頒布的，“三權(quán)分置”的具體內(nèi)容也隨之確定。此后，在全國各地進(jìn)行的各項(xiàng)土地改革實(shí)踐中也證明了，“三權(quán)分置”的確是一種有效的土地改革指導(dǎo)思想?；诖?，結(jié)合國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀，分析研究“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村土地金融創(chuàng)新與實(shí)踐存在的問題，根據(jù)相應(yīng)的問題和矛盾給出相關(guān)的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地;“三權(quán)分置”;土地金融;創(chuàng)新對策

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）25-0079-03

將農(nóng)民問題解決好一直以來都是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要任務(wù)，而要想解決好這個問題，首先就是有效地利用好農(nóng)村土地資源，激發(fā)土地金融發(fā)展的活力。同時，“三權(quán)分置”背景下相關(guān)的金融創(chuàng)新研究，對目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的資金匱乏問題和供給失衡問題的解決都是有利的，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展也具有一定的指導(dǎo)意義。所以，本文立足于“三權(quán)分置”改革的指導(dǎo)思想，對當(dāng)前農(nóng)村金融的發(fā)展進(jìn)行深層次研究。

一、“三權(quán)分置”改革概述

作為我國新時代改革的一大代表，“三權(quán)分置”有著極其豐富的內(nèi)涵。早在改革開放初期，我國農(nóng)村一直在推廣家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也就是通俗意義上的“兩權(quán)分置”。這是因?yàn)楫?dāng)時人們更加看重手里有沒有土地，認(rèn)為有了土地才能安居樂業(yè)。同時，不少農(nóng)民特別看重土地的歸屬權(quán)，都渴望著自己能夠?qū)崿F(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)化。

二、“三權(quán)分置”改革背景下農(nóng)村土地改革的創(chuàng)新路徑

（一）全面實(shí)施農(nóng)村土地確權(quán)工作

推進(jìn)農(nóng)村土地改革，進(jìn)行土地確權(quán)是首要任務(wù)，土地確權(quán)不僅是對各方權(quán)利和現(xiàn)有土地?cái)?shù)量的梳理，更是在為接下來的土地流轉(zhuǎn)做鋪墊。當(dāng)然，這些基礎(chǔ)工作做好了，農(nóng)村土地在承包流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)數(shù)量不準(zhǔn)和邊界不清問題的概率自然就小了，這也是更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的一種方式。此外，土地確權(quán)制度的實(shí)施進(jìn)一步完善了農(nóng)村土地的承包關(guān)系，解決了土地面積不準(zhǔn)確、四分界線不清、空間位置不清、登記簿不全等問題。進(jìn)一步明確土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬，保障了農(nóng)民的權(quán)益。

（二）制定農(nóng)村土地收益保護(hù)政策

農(nóng)村土地收益保護(hù)政策需要不斷地對土地價(jià)格交易評判機(jī)制進(jìn)行完善。在保證農(nóng)村集體建設(shè)用地交易價(jià)格公平和科學(xué)的基礎(chǔ)之上，還應(yīng)該根據(jù)國家政策和市場經(jīng)濟(jì)的變化適時調(diào)整土地價(jià)格，保證農(nóng)村土地價(jià)值最大化。目前，各地方政府都是按照片區(qū)的指導(dǎo)價(jià)格進(jìn)行農(nóng)村耕地征收的，開發(fā)商自然也是按照這個價(jià)格開展征收，但是這個指導(dǎo)價(jià)格往往都是脫離當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場的，這就使得很多農(nóng)民產(chǎn)生了大量的負(fù)面情緒，給社會帶來了很多不穩(wěn)定因素，對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是極為不利的。因此，建立農(nóng)村土地收益保護(hù)政策是保障農(nóng)民權(quán)益的最根本的方式。

（三）完善農(nóng)村土地法律法規(guī)

“三權(quán)分置”涉及面極廣，個人、家庭和國家的利益都牽涉其中，所以改革的整個過程都應(yīng)該有法律的制約和保障。也正因如此，農(nóng)村土地相關(guān)管理辦法應(yīng)盡早盡快制定并實(shí)行，當(dāng)然這些都應(yīng)在相關(guān)的法律法規(guī)基礎(chǔ)之上進(jìn)行。當(dāng)前農(nóng)村土地管理辦法中存在著很多不足之處，有關(guān)部門應(yīng)盡快廢除或改善，減少當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的障礙，為農(nóng)村土地確權(quán)提供相應(yīng)的法律保障，為農(nóng)民維護(hù)自身的合法權(quán)益提供有效的法律武器。

三、“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村土地金融創(chuàng)新存在的問題

（一）缺乏完善的農(nóng)村土地金融服務(wù)

當(dāng)前我國農(nóng)村的金融服務(wù)體系功能還有很大的提升空間，銀行在農(nóng)村中的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)相對較少，不能有效滿足農(nóng)民的需求。經(jīng)過“三權(quán)分置”后，農(nóng)村土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)獲得了同等地位，傳統(tǒng)農(nóng)戶和各新型經(jīng)營主體也都得到了保護(hù)，不同的金融需求也因此出現(xiàn)。當(dāng)前的新型經(jīng)營主體的發(fā)展離不開大量的資金支持，也向市場展現(xiàn)了巨大的金融需求。對于農(nóng)戶來說，具有融資需求資金少、流通快的特點(diǎn)，而且還貸能力受經(jīng)濟(jì)影響較大。銀行在為這些農(nóng)戶提供貸款時，需要對他們的信用等級和還貸能力進(jìn)行考核。

（二）難以評估經(jīng)營權(quán)的抵押價(jià)值

首先，金融市場本身就是風(fēng)險(xiǎn)和收益同時存在的，且農(nóng)民的金融素養(yǎng)普遍不高，投資風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱，難免會出現(xiàn)一些問題，最后也很有可能發(fā)生一些財(cái)?shù)貎煽盏那闆r，這就和“三權(quán)分置”的初衷背道而馳。其次，隨著農(nóng)民土地經(jīng)營規(guī)模的變化，能用的只有土地的使用權(quán)和抵押擔(dān)保權(quán)，能夠保證的抵押金額也是十分有限的。一般與農(nóng)業(yè)相關(guān)的金融產(chǎn)品都是建立在一定期限的收益權(quán)基礎(chǔ)上的，據(jù)此評估出來的收益權(quán)決定了可以放貸的金額。這不僅可能會使投資者面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)，評估的難度將加大，借貸人能獲得的貸款數(shù)量也十分有限，無形之中也抑制了投資者的信心。

（三）缺乏健全的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和抵押制度

不健全的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是不利于土地流轉(zhuǎn)可持續(xù)性發(fā)展的，嚴(yán)重時可能會帶來經(jīng)濟(jì)糾紛等問題，這些從經(jīng)營權(quán)上帶來的不穩(wěn)定因素直接影響了土地抵押的進(jìn)展。目前應(yīng)用最多的就是短期流轉(zhuǎn)，租金的支付方式分為一次性算清和幾年一付。事實(shí)上，短期的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式是不利于土地抵押等工作進(jìn)行的，有時還會帶來不少困難。當(dāng)前土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也沒有相關(guān)的制度約束，經(jīng)營者往往會為了利益的最大化，忽視生產(chǎn)經(jīng)營的平衡。土地的經(jīng)營內(nèi)容將會直接影響土地的價(jià)值，土地經(jīng)營者盡管始終堅(jiān)持著農(nóng)村土地的使用原則，土地非糧化的發(fā)展勢頭卻依舊很明顯，這就使得農(nóng)村土地抵押行為容易被混淆成侵占耕地的行為。

四、“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村土地金融創(chuàng)新實(shí)踐的對策

（一）調(diào)節(jié)土地權(quán)益及促進(jìn)政銀保協(xié)同合作

1.協(xié)調(diào)土地金融承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)僅僅單一地依靠市場對兩者進(jìn)行調(diào)節(jié)不僅無法可視化，而且信息不對稱和市場失靈等都會直接影響到最終收益，這也就需要在土地流轉(zhuǎn)過程中形成相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，在合理的范圍內(nèi)控制土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格和期限。同時，土地流轉(zhuǎn)期限過短在一定程度上抑制了生產(chǎn)投資積極性，不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展，所以確定一個合理的流轉(zhuǎn)年限還是很必要的。這個年限的確定要考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本特點(diǎn)和雙方的利益，一般是在四五年左右。而對于農(nóng)村土地流通價(jià)格的掌控，加大相關(guān)的監(jiān)管力度肯定是最基礎(chǔ)的，接著就要考慮當(dāng)?shù)丶Z食價(jià)格變化和土地經(jīng)營收益動態(tài)地給出相應(yīng)的參考價(jià)格。當(dāng)然，土地經(jīng)營的規(guī)模也需要規(guī)范化管理，在土地流轉(zhuǎn)過程中，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模也是相當(dāng)重要的因素。除了要利用好相關(guān)政策帶來的積極效應(yīng)，也要做好規(guī)避大規(guī)模流轉(zhuǎn)和壟斷情況出現(xiàn)。要充分尊重農(nóng)民的意愿，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

2.加大政、銀、保協(xié)同合作的力度。很多地方政府都開始尋找一些擔(dān)保公司作為第三方組織，這些第三方組織可以為那些新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供一定的金融貸款擔(dān)保。但是，想要建立起一套完整的擔(dān)保機(jī)制還是有一段路要走的，像是評估經(jīng)營權(quán)價(jià)值、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)等。在實(shí)際的生產(chǎn)中，相關(guān)的農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)需要及時了解市場動態(tài)，不斷完善金融產(chǎn)品的創(chuàng)新機(jī)制。一旦抵押貸款到期后，農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營者無法按時償還債務(wù)時，銀行就需要依法行使相關(guān)抵押權(quán)，同時將會依法進(jìn)行多種方式的抵押物處理。主辦債務(wù)的銀行可以優(yōu)先獲得債務(wù)抵押物的收益，這對銀行來說可以降低信貸風(fēng)險(xiǎn)。同時，當(dāng)?shù)卣绻軌蚪⒑米约旱牡盅何锾幹霉酒脚_的話，這對整個過程的規(guī)范化和公平化發(fā)展都是大有裨益的，平臺建立后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的風(fēng)險(xiǎn)意識也能在一定程度上得到提高。

（二）優(yōu)化與“三權(quán)分置”政策相關(guān)的金融業(yè)務(wù)

1.進(jìn)行農(nóng)業(yè)政策協(xié)同支持。當(dāng)前，農(nóng)村金融可持續(xù)性發(fā)展受限的原因有很多，如生產(chǎn)力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)化程度低、生產(chǎn)效率不高和產(chǎn)品增值能力差等都是常見的內(nèi)在原因。首先要認(rèn)識到，新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展肯定是需要支持和引導(dǎo)的，為了保持快速的發(fā)展勢頭，需要利用好鄉(xiāng)村振興的機(jī)遇，加快推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。還要注重優(yōu)化當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼政策，控制好“剪刀差”，切實(shí)保障好農(nóng)民的基本權(quán)益。當(dāng)然，明確的補(bǔ)貼獲得規(guī)定在一定程度上可以激發(fā)經(jīng)營人的生產(chǎn)積極性，也就是我們常說的“模范帶頭”作用。

2.優(yōu)化“三權(quán)分置”現(xiàn)有的金融業(yè)務(wù)。其一，相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)可以根據(jù)農(nóng)戶的具體表現(xiàn)適當(dāng)調(diào)整貸款額度。像那些信用等級較高或者貸款歷史記錄良好的農(nóng)戶，可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)上調(diào)信貸額度。靈活的業(yè)務(wù)辦理，不僅使農(nóng)戶可以獲得充足的資金來推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，也可以在一定程度上形成激勵作用，使得農(nóng)戶為了獲得更多的資金自發(fā)地規(guī)范自己的行為，間接地降低了銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。其二，降低貸款利率的同時，延長貸款周期。當(dāng)下主流的農(nóng)業(yè)貸款周期都是6—8個月左右，但是農(nóng)業(yè)的實(shí)際收益回收周期中，很多農(nóng)戶還沒有獲得收益就被貸款催收打斷了，這就使得農(nóng)業(yè)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展緩慢。所以，涉農(nóng)業(yè)貸款機(jī)構(gòu)的“短、頻、快”政策都應(yīng)適當(dāng)改進(jìn)，給農(nóng)業(yè)發(fā)展留空間。當(dāng)然，信貸機(jī)構(gòu)還要根據(jù)農(nóng)戶自身的生產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)營狀況等因素綜合考慮，給予不同的貸款利率和優(yōu)惠政策，其目的就是為了幫助農(nóng)戶以最小的成本獲得更高品質(zhì)的產(chǎn)品和收益。其三，加大宣傳力度，優(yōu)化貸款程序。傳統(tǒng)的貸款程序往往都是繁雜的，無形之中都會增加貸款機(jī)構(gòu)的時間成本等。所以，各個金融機(jī)構(gòu)根據(jù)自身情況，在自身的經(jīng)營抵押程序上多下功夫，簡化流程，去掉冗雜的過程，縮短辦理時間，提高服務(wù)效率。與此同時，利用好新時代的媒體優(yōu)勢，借助新聞、報(bào)紙、微信、微博等方式進(jìn)行全方位宣傳，向公眾公開展示自己的辦理流程，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對業(yè)務(wù)的理解能力。

（三）強(qiáng)化社會資本參與方式及健全法律保障

1.采用土地流轉(zhuǎn)信托的社會資本參與方式。在政府大力倡導(dǎo)適度的經(jīng)營規(guī)模之下，越來越多的社會資本開始涌入農(nóng)村市場，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展也迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。“三權(quán)分置”倡導(dǎo)的正是多種民間資本方式參與到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中，這項(xiàng)政策的有效開展可以有效地幫助資本投資者緩解后顧之憂。當(dāng)土地的經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)分離后，土地可以更有效地集中了，商業(yè)價(jià)值也就更大了，政策的放寬也吸引了不少民間資本的參與。為積極探索土地流轉(zhuǎn)信托等新的資本參與方式，我們把信托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)接受農(nóng)民的土地相關(guān)委托稱為土地流轉(zhuǎn)信托，其實(shí)就是根據(jù)土地市場化發(fā)展的變化和對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化程序，在一段時間內(nèi)把土地的管理權(quán)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓。目前信托公司參與土地流轉(zhuǎn)的方式有以下兩種：第一種是信托公司參與，利用自己的金融資源優(yōu)勢，為整個新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營過程提供服務(wù);第二種就是信托公司得到土地的經(jīng)營承包權(quán)之后，把它包裝成一種理財(cái)產(chǎn)品，也就是常說的信托收益方式，這種收益方式在理論上是可以通過抵押和流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)獲利的。

2.加強(qiáng)土地金融法律的支持和保障。站在法律的角度來看，農(nóng)村土地抵押活動開展也是有充分保障的，抵押活動的合法性也是對銀行的一種合法性保護(hù)。第一，制定科學(xué)合理的法律制度和規(guī)范，規(guī)范好農(nóng)民、合作社和銀行之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系;第二，規(guī)范好農(nóng)民的土地處置方式，明確農(nóng)民抵押價(jià)值的方式;第三，構(gòu)建好對應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，明確發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)后的償債機(jī)制;第四，承包人的基本權(quán)益需要保證好，處置收益的同時也要保證承包人的權(quán)益。

一直以來，農(nóng)業(yè)大國的身份使得我國的土地制度備受世界各國的關(guān)注。特別是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展速度的加快，原有的土地制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡需要不斷調(diào)整。農(nóng)村土地在承包流轉(zhuǎn)的過程中，剛剛起步的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自然也就隨之受到了影響。正是為了幫助農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展擺脫這樣的窘境，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，我國才進(jìn)行“三權(quán)分置”改革，“三權(quán)分置”正好符合農(nóng)村土地發(fā)展的需求，也就成了指導(dǎo)改革的新思想。因此，基于“三權(quán)分置”改革的金融創(chuàng)新具有重要的理論與實(shí)踐意義。

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