公共政策視角下我國政府與社會資本合作困境機制研究

劉明 鄭如東 劉夢婷

摘 要：目前，我國PPP由快速推進階段逐漸過渡到規(guī)模穩(wěn)定階段，投資總額從激增走向平穩(wěn)，但PPP項目的困境仍然存在，其中項目準入困境為政府行政許可、項目資金困境為地方政府融資渠道、項目運行困境為地方政府行政管理。究其原因，主要包括公共部門與私人部門的角色界限不清晰、政府與私人投資的目標失配、地方政府融資渠道變窄、PPP項目的規(guī)制與監(jiān)管不嚴等。針對當前我國PPP發(fā)展過程中制度供給的短板，從優(yōu)化PPP公共政策角度出發(fā)，提出完善法律和政策、完善財政風險控制與補償機制、改進公私投資主體間風險分擔機制、適度開放地方政府融資渠道等具體措施。

關鍵詞：PPP;困境;生成機制;政策建議

中圖分類號：F283? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）25-0082-06

一、現(xiàn)象及問題的提出

政府和社會資本合作項目模式簡稱PPP，即Public-private Partnership，作為一種制度安排，一直以來被眾多國家當成一種基礎設施建設的“物有所值”的方式（Ke et al.，2010），我國在20世紀80年代開始將PPP模式引入到公共服務領域的管理當中。但2008年經(jīng)濟危機暴露了我國經(jīng)濟運行的短板，粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式上升空間受阻，經(jīng)濟內(nèi)部結構性矛盾突出。此時PPP模式憑借其具有的政企合作理念、創(chuàng)新的公共服務供給模式，成為我國推動經(jīng)濟發(fā)展的一個重要手段。最近幾年實施的項目模式與20世紀有明顯區(qū)別，比如減少了采用原來的BOT、BO以及特許經(jīng)營等的方式，更多的以政府投資與社會資本（實際上多數(shù)是國有企業(yè)和國有資本）合作建立SPV來完成建設項目及固定資產(chǎn)投資。

推出PPP模式的初衷是希望能夠通過開辟一種新的地方政府融資方式，來杜絕原來一些不合規(guī)的融資獲取預算外收入，并且鼓勵當?shù)乩肞PP項目緩解和解決一些債務困境。PPP模式得到蓬勃的發(fā)展，2019年12月第二屆開發(fā)性PPP論壇發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至2019年第三季度末，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫累計項目數(shù)9 249個、投資額14.1萬億元，落地項目累計6 039個，投資額9.2萬億元，落地率65.3%，開工項目累計3 559個，投資額5.3萬億元，開工率58.9%[1]。

不過在PPP模式在全國范圍內(nèi)推廣的同時，也衍生出了一些令人擔憂的問題，除了上一階段會出現(xiàn)的問題，像是政企關系不清引起的企業(yè)自主權不足、服務質(zhì)量不高、政府無法進行有效監(jiān)管等，還暴露出了一些新的問題：一是有些地方政府將PPP項目作為變相融資的工具，采用一些新型掩蓋方式，造成了地方政府支出責任擴大、隱性債務擴張等現(xiàn)象，引起了社會各方關注;二是PPP項目實踐狀況不容樂觀，至2019年第三季度末，累計入庫項目的落地率僅占65.3%，民營資本沒有積極參與到項目建設中來。在我國強力推進防范化解重大風險的關鍵期，避免因不合規(guī)開展PPP項目引發(fā)財政金融風險是PPP項目管理研究的重大任務。具體而言，地方政府如何應對PPP項目困境？PPP模式困境存在哪些誘導因素？如何防范PPP項目困境？基于此，本文在公共政策視角下通過我國現(xiàn)行相關政策及法律法規(guī)，分析我國PPP困境形成的機制，提出減少困境的政策建議。

二、文獻綜述

社會與資本合作提供公共產(chǎn)品與服務這種模式已經(jīng)存在了好幾百年，不過我們現(xiàn)在談論的PPP模式則是20世紀新公共管理運動的延續(xù)，也是公共需求多樣化引起的兩部門合作機制（葉曉甦、徐春梅，2013）。目前學界對于PPP的基本含義產(chǎn)生了一些分化，一是認為PPP是政府在基礎設施建設領域的融資工具（Government of Quebec，2004），二是認為其是市場化改革中社會治理的一種有效工具（Wettenhall，2003），三是認為PPP是可以解決政府公共財政危機及促進國際合作與開發(fā)的工具（Paoletto，2000）。同樣，學界對PPP運行效果評價褒貶不一。支持者認為PPP模式重點在于建立伙伴關系、利益全體共享、風險共同分擔，同時，其在融資機制、運營成本、基礎設施質(zhì)量等方面遠遠優(yōu)于傳統(tǒng)的政府供給模式，對公共服務供給效率有重要的提升能力，是未來公共服務管理的方向。反對者反對的理由是基于PPP項目的復雜性、政治經(jīng)濟環(huán)境的不確定性等困難，PPP項目運行結果不如預期（Hart，1997;賴丹馨、費方域，2010），有的地方出現(xiàn)了虛報價格、質(zhì)量低下、招標腐敗等現(xiàn)象，政府締約成本急劇上升（張亞勤，2017）。

從2013年后的PPP項目實施情況來看，出于認識理解偏差，國內(nèi)出現(xiàn)了對PPP模式的認知困境，現(xiàn)有對PPP困境的研究可以分為兩個方面。一是基本含義的困境，即在地方政府還沒有完全明白PPP含義的情況下，盲目跟風開展PPP項目;二是在進行項目建設時，出現(xiàn)逐漸與政策初衷偏離的現(xiàn)象，這其中最突出的問題就是將PPP項目定義為帶有“固定回報、明股實債、財政兜底、政府承諾、拉長版BT”特征的項目[2]。通過對微觀數(shù)據(jù)的實證分析，姚東旻、朱泳奕等（2019）得出政府引入PPP模式未能降低地方債務水平，并且PPP項目資金規(guī)模與地方債務之間存在顯著的正向關系的結論。

從具體方面來看，可以將PPP困境的現(xiàn)象分類為目標本質(zhì)不合規(guī)、參與主體不合規(guī)、風險分擔機制不合規(guī)、適用領域不合規(guī)、運作方式不合規(guī)、實施程序不合規(guī)這幾類。陳琤（2010）、胡改蓉（2015）指出，一些地方政府將PPP項目當成直接目標，卻忽略了其在改善公共服務供給的本質(zhì)屬性;劉窮志（2016）指出，一些國有資本或融資平臺異化為政府方主體，而私人資本被驅逐;周正祥等（2015）、溫來成等（2015）、周小付（2013）經(jīng)過測算，發(fā)現(xiàn)政府與市場方風險分擔比例不合理、模式也不可取;劉薇（2015）指出，PPP項目涉及范圍已經(jīng)超出了其原指的“市場化程度較高的公共產(chǎn)品、公共服務”，引起PPP的濫用、錯用;劉窮志（2017）指出，存在運作方式困境成為拉長版的BT模式、缺乏“社會資本共同參與”這種核心要點、以及合作期限不合規(guī)等困境現(xiàn)象;李延均（2010）認為，現(xiàn)有機制在立項規(guī)劃程序、財政承受能力論證程序、政府采購程序都存在不合規(guī)的地方。這些研究拓展了PPP困境的研究道路，從基本內(nèi)涵到困境表現(xiàn)都進行了詳細的說明。所以總的來說，現(xiàn)在關于PPP的研究覆蓋范圍十分廣泛，對一些方向也有深入的研究，對本文有著非常重要的借鑒意義，不過本土化的這些研究，主要集中在工程學、經(jīng)濟學，從技術性層面進行分解研究，而對于政府管理方面缺乏深入研究。基于此，本文嘗試從政府管理角度出發(fā)，將目光聚集到政府行為、政策，為目前我國PPP項目面臨的困境找到解決辦法。

三、PPP項目困境生成機制分析

從本質(zhì)來說，PPP模式就是政府進行社會治理的一種特別方式，PPP在實踐中遭遇的困境，可以理解為政府管理產(chǎn)生了困境。從政府管理角度出發(fā)，尋找導致PPP困境的誘因，可以從政府的自利性、政府治理環(huán)境、政府治理責任、政府治理能力、政府治理方法[3]這一邏輯路線展開。本文正是基于這一思路，尋找我國PPP項目異化的根源。

（一）公共部門與私人部門的角色界限不清晰

PPP項目包含了政府、企業(yè)和公眾三方，是以提高公共服務效率為目的，在這個過程中，還要盡可能保障和增進公共利益和私人利益，始終會有公與私的博弈[4]。而PPP項目一般是投資量巨大、合作周期長的工程，每個階段都可以進行PPP，所以在公共利益和私人利益之間的風險分擔方面，PPP可以有效把握公與私的邊界。不僅如此，利用其專業(yè)技術與方法，在項目的確定、運行與管理階段都可以達到高標準的專業(yè)化水平。我國開展PPP項目的這些年來，專業(yè)化一直是我們的桎梏，也就引起了實踐中的種種問題。成功的PPP合作，正是在準確把握公與私邊界的基礎上，在各自領域實施適當?shù)拇胧﹣戆l(fā)揮公共部門與私人部門的優(yōu)勢。我國PPP項目困境的癥結之一就在于此，無法合理明晰各自的責任邊界，就無法使得要素配置得當，使生產(chǎn)要素完全發(fā)揮作用。

明晰責任邊界的重要工具就是法律，目前我國對PPP的立法位階較低，已經(jīng)出臺的《中華人民共和國政府和社會資本合作法》（征求意見稿）僅僅是財政部出臺的部門規(guī)章，沒有對政府角色定位進行詳細的介紹，其中體現(xiàn)的是政府應兼顧監(jiān)管與合作角色，同時征求意見稿并沒有給出明確的任務與責任，表述較為寬泛，缺乏實際操作性。以對PPP項目定義為例，《征求意見稿》中將其定義為政府和社會資本以合作協(xié)議的形式提供基礎設施、公共服務等公共產(chǎn)品，然而與國家發(fā)改委2015年頒布的《基礎設施與公共事業(yè)特許經(jīng)營權管理辦法》中“特許經(jīng)營”意義容易混淆。除此之外，政府的角色在“政府采購”“公用事業(yè)民營化”與PPP中都不盡相同，實踐中，地方很容易誤用概念，致使政府角色不清晰。PPP項目的雙方是國家行政機關以及私人投資方，其深處的理論根源是將社會資本加入到政府治理中，是一種行政活動的擴展，兩者合作的范圍是社會公共事業(yè)，目的是實現(xiàn)有效的公共利益。所以，我國在設定PPP合作準則時應該考慮到公法和私法，并根據(jù)具體項目中政府與私人投資主體方的合作屬性界定好政府的角色。

（二）地方政府與私人投資的目標失配

不僅僅出現(xiàn)在PPP項目的合作中，地方政府運作和施政都必須緊緊依靠財政的支持。然而，現(xiàn)在我國的情況是，地方政府長期面臨資金短缺，而通過土地財政維持地方財政支出的手段也被限制了，地方政府只能千方百計尋找新的收入來源。在可供使用的公共資源上，地方政府占了非常大的優(yōu)勢，除了土地資源外，還可以動用地方存量資產(chǎn)、行政管理資源，來保證財政的流動性;中央政府可以通過制度性優(yōu)勢在財權和事權中選擇性傾斜，提升自己對公共資源的調(diào)控力[5]。

一般來說，財政平衡分為“縱向”和“橫向”，如果各級政府獲得的財政收入能夠滿足其支出，那么就可以說該級政府達到了縱向財政平衡，也是達到了央地之間事權與財權的匹配，這是最理想的一種狀態(tài)。如果地方政府財權過窄，過度依賴中央，地方就會缺乏積極性;但是若將事權擴大，沒有足夠財權支撐，也就意味著產(chǎn)生了一些實際完成可能性很低的任務，造成人力資源的浪費;同理，財權過大會引起一些腐敗、低效率的情況[6]。

自分稅制改革以來，隨著我國市場化程度的加深以及地區(qū)自主性的加強，中央與地方財權事權的匹配瑕疵逐漸顯露出來，財權與事權的目標導向、對公共產(chǎn)品價值的偏好以及追求的利益取向產(chǎn)生越來越明顯的差異。近年來這些問題也得到了重視：2018年政府工作報告中有明確提出推進中央與地方財政事權和支出責任的劃分，加大對地方一般性轉移支付力度。不過，這也并非長遠之計，只有從根源上解決問題，加強對地方財政的管理，防止其通過制度外手段取得預算外收入來彌補財政資金缺口，才能樹立良好的央地財政關系，建立完善的財政管理體制。

而私人資本往往是逐利資本，除了利益最大化的考慮外還需要考慮風險高低，與地方政府將PPP當做融資手段的目標不同，這樣的不同成為形成PPP項目困境的又一原因。因此，應從政府管理角度出發(fā)，規(guī)范央地支出責任與事權，進而梳理好PPP模式中地方政府與私人資本方的關系，防止地方政府通過制度外的預算收入來彌補財政缺口。

（三）地方政府融資渠道變窄

PPP項目的內(nèi)涵中隱含著發(fā)掘公共資源內(nèi)在價值、并將它變現(xiàn)成融資能力和信用的功能，當面臨著純粹剛性的地方政府資金需求時，PPP項目的柔性特質(zhì)使得地方政府的融資需求更容易得到滿足[7]。加之我國PPP相關制度、規(guī)范、專業(yè)能力的缺失，地方政府在實際操作中必將加大PPP出于融資目的項目的比重，從而導致一些效益和公共需求的缺失。因此，必須強化財政及債務管理制度建設，否則彈性較大的債務將與剛性的預算約束相抵觸。近年來，有的地方還出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象：地方政府一方面想通過非正規(guī)渠道舉債，但是另一方面，正規(guī)舉債獲得的資金沒有使用得當，學者們將這種矛盾、結構化偏差歸結于我國嚴格的地方發(fā)債制度。新《預算法》將地方政府債務正式納入到預算范疇中，將地方政府債務風險納入管控范圍，并且其明確規(guī)定地方政府不得通過其他融資平臺獲取財政資金，進一步規(guī)范地方政府舉債權力界限。在地方政府允許使用的專項債和PPP這兩種融資方式中，專項債由于舉債主體只能為省級政府、規(guī)模較小、步驟復雜，使得PPP成為了地方政府獲取資金的首選手段[8]。

PPP項目很大一部分是公益性基礎設施建設項目，投資規(guī)模都在10億元以上，而項目金初始比例要求不低于20%，這對于社會資本方來說壓力不低。社會資本可以以主體信用融資投入項目公司，或者借助“影子銀行”的資金成立產(chǎn)業(yè)基金，這兩者使得社會資本可能面臨高額的債務。專項債的推出，是以政府負債換取項目融資。其次，PPP項目再融資難度大，除了從開發(fā)性金融機構獲得長期貸款外，難以獲得長期穩(wěn)定的資金流，中長期退出需求強烈，因此現(xiàn)在PPP項目主要依靠融資置換。然而融資置換極易受到外界金融環(huán)境變化影響，例如當貨幣政策收緊后，PPP項目資金鏈面臨著斷裂風險，這也是造成PPP項目融資困境的重要原因。

（四）PPP項目的規(guī)制與監(jiān)管不嚴

我國政府現(xiàn)存?zhèn)鶆找?guī)模從總體上來看，并不是很高，還有一定的舉債額度，我國地方政府的債務整體可控。但這不意味著沒有債務風險，事實上，我國數(shù)量巨大的隱性債務是債務風險的主要誘因，與PPP項目相關的隱性債務主要是政府隱性擔保融資，存在著極強的尋租傾向，如果沒有制度引導，會輕易引起政府債務風險。我國最近幾年出臺了相關法律法規(guī)來規(guī)范隱性債務的產(chǎn)生，如2014年國務院頒布的《國務院關于加強地方政府性債務管理意見》提出，融資平臺公司不該具有政府融資職能，對其進行剝離[9]。到2017年，在國家大力去杠桿的環(huán)境下，地方政府變相舉債的途徑被中央大力狙擊，首先將地方政府與融資平臺公司的無限責任關系切離，然后又發(fā)文對政府購買服務及負面清單的方式進行了細致的認定，規(guī)定地方政府年度或者中期預算中必須體現(xiàn)政府購買的各項內(nèi)容。這些文件只是對常規(guī)的政府獲取預算外收入進行了規(guī)范，卻沒有將困境的PPP項目劃入管理范圍。雖然PPP項目的初衷有一項是通過吸引社會資金來降低政府債務，但是從結果來看，則是又造成了新一輪的隱性政府債務，其規(guī)模、強度有過之而無不及。

PPP監(jiān)督機制可以分為縱向與橫向監(jiān)督，縱向監(jiān)督是上級主管部門對項目執(zhí)行公司以及社會資本方違規(guī)行為的糾正與懲戒。一個PPP項目不可避免地處在多個機構的分權安排下，不同監(jiān)管機構間很容易產(chǎn)生矛盾，關于矛盾點的責任義務并沒有給出標準條例來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。表面上看是可能出現(xiàn)職能重復，現(xiàn)實中更常見的是監(jiān)管真空。在PPP模式快速推動的幾年里，還出現(xiàn)了“監(jiān)管競次”現(xiàn)象，即上級管理機構放寬監(jiān)管標準，下級機構放松執(zhí)行標準，使得很多不合規(guī)項目進入PPP項目庫，進入項目庫的項目落地率也不高。PPP項目的橫向監(jiān)督主要是源于專家與公眾，他們對項目運營過程中出現(xiàn)的不合理現(xiàn)象提出意見，通過向執(zhí)法部門舉報或者向具有監(jiān)督權的機關提供監(jiān)督信息來行使權力。這種監(jiān)督的缺點就是監(jiān)督者無法參與到項目執(zhí)行過程中，僅能在事后提出意見。公眾還可以通過價格聽證會進行監(jiān)督，但實質(zhì)上這種監(jiān)督方法難以落到實處，專家評價這種監(jiān)督方式也容易受到行政力量的干擾，影響其客觀性。

四、政策建議

（一）完善法律和政策，促進政府與社會合作機制的建構

現(xiàn)在我們要明確的不是和誰合作，而是如何合作的問題，從公共治理的角度出發(fā)，首先需要一套科學合理的公共管理合同，而合同的形成必須要以完備的政策和法律為依靠。政府與社會資本合作，涉及多元主體，他們各自的責任、行為方式、邊界與復雜的技術運用、利益分配、風險分擔交織在一起，需要以完備的法律文件、創(chuàng)新的制度、規(guī)范的平臺為基礎，依法監(jiān)督社會資本進入項目前的招標和合同訂立以及進入項目后的價格和服務監(jiān)督。除了一套完備的合同，更重要的是依法建立與PPP相關的制度，以確保PPP項目的有效運行。一是要保持市場競爭保持活性，PPP之所以能夠提高公共服務效率，就是因為其獨有的將社會資本引入到公共領域，這對于改變我國原有的公共服務領域中存在的政企不分的狀態(tài)，有著極為重要的意義。所以，應聚焦于制度創(chuàng)新，使用制度和技術，將競爭擴展到到不同地理范圍、產(chǎn)權結構、時間維度上來，形成有序有新的競爭新局面。

對PPP相關法律的修訂與完善應該形成一套以PPP法為核心，層次清晰、結構合理的法律體系。首先，通過立法規(guī)范政府的權力運行，對于長期實踐中出現(xiàn)的一些部門利益固化，權力不受監(jiān)督的情況進行精準打擊。PPP條例的修訂必須提上日程，作為協(xié)調(diào)政府與市場的法律依據(jù)，減少各子法律系統(tǒng)之間的摩擦，在現(xiàn)代網(wǎng)絡化治理模式下，顯得尤為重要。法律修訂方向應該涵蓋更多的PPP社會資本方，允許一些非政府組織參與其中，給予市場足夠的參與空間。其次，PPP的發(fā)展必然要經(jīng)歷一個長期、反復的過程，從國外一些先進國家的經(jīng)驗來看，PPP項目的外部環(huán)境和社會公眾對公共產(chǎn)品的需求經(jīng)常變換，因此PPP法需要常態(tài)化的修訂。再次，修訂后的PPP條例應該就采購條目、招標程序、投標程序、再談判等進行明確的規(guī)定，反映出對社會公眾問題的回應，提升立法質(zhì)量。最后，現(xiàn)有的項目資本金繳存政策限制了一些PPP項目的落地率，雖然地方債允許投入一定比例作為啟動大型項目的資本金，但專項債的使用對項目的行業(yè)、用途有非常嚴格的限定，而相反的是PPP項目用途十分廣泛，繳存一定比例的資本金極大地限制了PPP項目落地，使得一些十分惠民的工程沒有辦法進行下去。為適當降低資本金比例，可以從一些行業(yè)開始試點，一步步激發(fā)市場活力。

（二）完善財政風險控制與補償機制

完善現(xiàn)有風險控制制度，將債務風險限制在合理區(qū)間，進一步規(guī)范化、透明化現(xiàn)有管理機制，針對特定的事項相對應地建立風險補償機制，可以極大地降低我國PPP項目引致的財政風險。第一，政府會計規(guī)則需要進一步修訂，才能更好地反映政府方的直接債務與或有負債。我國進行會計準則修改時，可以以國際公共部門會計準則中關于特許服務和或有負債相關條例為依據(jù)著手進行修訂，《IPSAS32-特許服務協(xié)議》中規(guī)定：PPP項目與資產(chǎn)的會計處理按照特許經(jīng)營模式進行確認與計量[10];《IPSAS19-預計負債、或有負債與或有資產(chǎn)》對政府預計負債、金額和時間不確定的、無法可靠計量的或有負債的確認與計量進行了規(guī)定。我國會計準則中對以上條目應該以IPSAS19與32為借鑒來完善會計制度，更清晰地反映政府負債規(guī)模及其變動。第二，應該將隱性債務定期檢查作為一項常態(tài)化進行的程序，2019年《財政部辦公廳關于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務情況的通知》中就對地方政府提出了上交隱性債務具體情況的報表的要求，報表中要對地方政府對實施方案、采購文件、合同文件進行審查，這有利于規(guī)范地方政府隱性債務。第三，地方政府建立償債基金及其相關制度。償債能力的提升可以增強市場對公共項目的信心，從而激發(fā)市場主體活力。英國是最早建立減債基金的國家，其將用于償債的稅收和預算盈余納入基金管理，所得用來償還國債利息。我國可以考慮將地方政府的財政收入和政府基金收入的一部分定期納入償債基金，用來平衡地方一般債券和專項債務清償后的地方財政收支。

除了在風控與補償制度上改進，還可以通過加強PPP項目淘汰篩查來降低財政風險，政府清理一些不合理使用、公私主體缺乏準備工作、沒有按照規(guī)定進行項目論證、構成違法和非法債務擔保的項目。自從項目清理出庫制度實行至今，各地地方政府已經(jīng)清退了大量的違規(guī)PPP項目，減少了財政資金的浪費。不過《規(guī)范通知》中只規(guī)定了項目出庫的責任主體，關于清理項目的時間期限、項目如何轉回、項目退出后如何處理等問題涉及較少。我國目前對PPP項目實行分類管理，分為處于儲備清單和項目管理庫的項目，儲備清單里的項目主要偏向于對其孵化和推介，項目管理庫中的則是要接受全程監(jiān)管，確保其合規(guī)性。將項目由項目管理庫劃出，能否進入儲備清單還需看其問題出在哪個部分，若是因為資料公開不到位、信息公布不及時等沒有觸及到公共利益的項目，可以轉入儲備清單;若是該項目的整頓需要原私人資本退出，引入新的私人資本，或者出庫后政府是否需要承擔兜底責任，這樣的項目的出庫需要經(jīng)過更加慎重的考量，同時對出庫制度的完善提出了更高的要求。如果監(jiān)管機構能對不合規(guī)項目進行警示，使其能夠盡快整改，再通過第三方的檢驗評價，也還是能夠減少各方損失，最大程度地保護公共利益。

（三）改進公私投資主體間風險分擔機制

PPP項目的公私合作性質(zhì)也就意味著公私主體共同承擔風險共同分享收益，一般來說，項目風險分配的基本原則是由更具有風險控制能力的一方來分擔風險。在項目初始階段，項目的責任歸屬比較明晰，可分為公共風險和私人風險，后期公共設施服務的運營風險、政治風險將由政府承擔，而獲取利潤相關的風險由私人投資方承擔[11]。項目持續(xù)時間的長期性決定了合同不可能預料到未來所有事項的變動，所以需要一套能持續(xù)解決風險分擔爭議的機制。首先，初始風險的分配應該更加專業(yè)化，對于現(xiàn)在風險分配方案過于同質(zhì)化和粗略的現(xiàn)象，可以考慮根據(jù)實踐中的經(jīng)驗擬定行業(yè)風險分擔指引，根據(jù)行業(yè)劃分的好處是提升風險分配的精細性、專業(yè)性;對一些合同條款應該持有開放性，能夠保證合同在執(zhí)行過程中的順暢，一些常見的合同條款的變更能夠更好地滿足合同各方利益訴求;再談判是保障彈性條款實施的必要步驟。根據(jù)《合同法》規(guī)定，協(xié)議雙方可以就部分合同條款進行變更，通過對協(xié)議可變更與不可變更的部分進行提前劃分。同樣的，也要事先確定可變更條款的外部經(jīng)濟條款、內(nèi)部制度、成本費用因素變更的具體標的和執(zhí)行標準、變更程序等，從而確保再談判機制的完整與可執(zhí)行。

盡管可預測性對于PPP協(xié)議的所有各方都很重要，但一定程度的靈活性同樣至關重要。當采購項目的要素發(fā)展時，這種靈活性應允許應對這些變更，最好是在合同中建立的明確定義的內(nèi)部機制之內(nèi)，或者在絕對必要時，通過修改協(xié)議的相應部分來適應實踐需要。即再談判（Renegotiation）機制是當前歐盟國家對PPP合同進行修改的常規(guī)步驟，是指通過合同規(guī)定的調(diào)整機制以外的其他合同進行條款變更，PPP合同本質(zhì)上不完整，意味著有時需要進行的重新談判可能會產(chǎn)生積極的結果。但是，應限制重新談判以防止機會主義行為。鑒于PPP項目的伙伴關系性質(zhì)，應平衡此類修正案中所有利益相關者的權利和義務以及公共利益。如果采購當局希望簽訂單邊合同修正案或任意決定，則會破壞PPP的伙伴關系要素，違反私人伙伴的合理期望，這不僅會阻礙當前的項目，還會阻止未來的PPP項目。因此，對采購當局濫用權力的這些情況的強烈威懾也應包含在PPP協(xié)議中，以及提出進一步的合同管理措施。地區(qū)之間對PPP合同的修改規(guī)定上存在重大差異，在經(jīng)合組織高收入地區(qū)，有97%的經(jīng)濟體對PPP合同修改進行監(jiān)管，而在東亞和太平洋地區(qū)，只有67%的經(jīng)濟體對此進行監(jiān)管。在重新協(xié)商PPP合同變更的經(jīng)濟體中，有85%的經(jīng)濟體在重新談判方面的監(jiān)管方法有所不同，這些經(jīng)濟體中約有57%在監(jiān)管框架中有詳細規(guī)定，例如限制以更改PPP合同的范圍或更改其經(jīng)濟平衡或修改商定的風險分配，保加利亞、拉脫維亞、馬里、墨西哥、新西蘭、秘魯、菲律賓和塞爾維亞是有詳細規(guī)定的經(jīng)濟體，其余的43%的人認為重新談判是一個合同問題，使各方可以在合同協(xié)議中進一步規(guī)范其各個方面。PPP合同中缺乏有關各方重新談判的標準規(guī)定，這可能意味著重新談判的方法仍然是臨時的，并且無法保持一致性?？梢酝ㄟ^標準的PPP合同來填補這一空白，這些合同可以指導各方進行重新談判，同時仍然可以讓他們靈活地滿足項目的特定需求。但是，在將重新談判視為合同問題的國家中，只有14%的國家明確使用標準化合同，包括印度、日本、哈薩克斯坦和南非。

（四）適度開放地方政府融資渠道

地方政府如今正處于融資模式轉化的過程中，要解決出現(xiàn)的PPP困境，就需要在強化監(jiān)督的前提下適度開放地方政府融資渠道。

首先，應拓寬PPP項目融資渠道。比如，可以有條件地對金融市場中基金、保險等行業(yè)防松投資限制，將有實力的投資者吸引到項目中來，還可以擴大與PPP項目有關的金融產(chǎn)品范圍，發(fā)揮政府設立的引導基金在其中的作用，加快整合各級政府引導基金，從而低成本地獲取金融機構的資金支持，引導社會各界資本方參與PPP項目建設，此舉還能擴大PPP項目影響力，在各方投資者的監(jiān)督下，項目的建設進度也會更加公開透明。應將已經(jīng)比較成熟、市場認可度較高的“公益性項目+經(jīng)營性物業(yè)”整體一攬子發(fā)展模式引入到城市綜合發(fā)展和運營的PPP模式中去，在這個模式中，社會資本主要負責區(qū)域范圍內(nèi)的建設，開發(fā)收入就成為其項目回報。

其次，應進一步完善地方債發(fā)行制度。新《預算法》規(guī)定，省級政府以下的地方政府沒有舉債權利，需由省級政府代為舉債，這就意味著省級政府需要承擔債務兜底責任。而作為監(jiān)管方的省級政府與地方政府之間的信息不對稱很容易導致協(xié)商融資規(guī)模、計劃、結構脫節(jié)，發(fā)債主體與償債主體的不一致也將增加債務風險[12]。在中央政府規(guī)定地方債務總量的基本原則下，可以開展試點，允許一部分地方政府通過發(fā)行PPP項目債權進行融資。必須要注意的是，必須強化監(jiān)管，下級政府設置PPP項目融資計劃時，必須充分考慮到自身情況，論證可行性與償還機制計劃，做好預算監(jiān)督與審計監(jiān)督。省級政府應對融資各個環(huán)節(jié)嚴加審核，明確責任主體，規(guī)范基層PPP舉債融資。

結語

黨的十九大以來，我國進入了PPP嚴管時期，有必要對現(xiàn)存PPP項目進行清理并且糾偏原有制度弊端，令其回歸本源。尋求法治發(fā)展路徑是為了規(guī)范PPP產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，讓公私合作切實發(fā)揮效果。PPP模式確實能夠解決政府的資金問題，但是這不是政府將其困境為地方融資平臺的原因。PPP項目的實質(zhì)應回歸到其本質(zhì)，也就是簡單地整合公私資本，在簡政放權、完善營商環(huán)境、加強法治建設的當下找到經(jīng)濟與社會治理的新思路。

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Research on the Dilemma Mechanism of Chinas Government and Social Capital

Cooperation from the Perspective of Public Policy

LIU Ming1，ZHENG Ru-dong1，LIU Meng-ting2

（1.School of Public Administration of Guizhou University，Guiyang 550025，China;

2.School of Economics，Beijing Technology and Business University，Beijing 100032，China）

Abstract：Chinas PPP projects have gradually transitioned from a fast-moving stage project to a stable scale，and the total investment has gone from a sharp increase to a stable level.However，the distortion of PPP projects is still serious，manifested in the distortion of project access to government administrative permits and distortion of project funds to local government financing channels.Project operation is distorted into local government administrative management.The reasons for the distortions are the power conflict between the public and private sectors，the mismatch between government and private investment goals，the lack of local government financing channels，the PPP project model that encourages unreasonable demand from local governments，the PPP regulatory system and the development stage faults.Aiming at the shortcomings of system supply in the current PPP development process，this article proposes to improve laws and policies from the perspective of optimizing my countrys PPP management capabilities，improve financial risk control and compensation mechanisms，improve risk sharing mechanisms between public and private investment entities，and appropriately open local government financing channels and other improvement measures.

Key words：Public-Private Partnership;distortion;generation mechanism;countermeasures and suggestions[責任編輯 辰 敏]