制度、傳播與技術邏輯:新冠疫情背景下的政府信息公開

■ 高 萍 李愛生

自從德國社會學家烏爾里?！へ惪?Ulrich Beck)提出“風險社會”概念以來,“風險”已然成為對現(xiàn)代社會認知的關鍵視角。新型冠狀病毒肺炎疫情暴發(fā)并迅速蔓延,對人類生存環(huán)境、全球經(jīng)濟發(fā)展均造成了巨大影響。盡管抗擊疫情的形勢嚴峻,但是相較于2003 年的“非典”時期,我國的醫(yī)療和科技水平有了明顯進步,政府應對突發(fā)事件的能力也有了顯著的提升。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中,及時進行信息公開、整合防疫力量并以有效手段進行疫情信息傳播不僅是社會共識,也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化下政府治理能力的重要體現(xiàn)。在當今以大數(shù)據(jù)、人工智能和全媒體信息技術高度發(fā)達為特征的信息時代,過去主要通過電視報刊、政府公報等單一渠道進行信息公開的方式已經(jīng)不復存在,加快信息傳播并且形成有序的傳播秩序、擴大信息公開共享、提升政府危機治理效能成為重要趨勢。在社會風險頻發(fā)和技術沖擊的背景下,突發(fā)事件中信息的發(fā)布制度、傳播路徑、技術手段產(chǎn)生了明顯的變化,對于疫情應對產(chǎn)生重要影響,研究突發(fā)事件中信息公開的治理機制也成為應對突發(fā)事件的重要關注點。

一、新冠肺炎疫情下信息公開的基本邏輯

對于信息公開,以往學者們普遍關心制度維度、法理維度以及技術維度。如?？隆⒉紶柕隙虻热送ㄟ^研究關注任何公開文本都含有社會權力的因素,展示了社會的不平等。近年來,在風險頻發(fā)、全媒體以及大數(shù)據(jù)技術賦權的背景下,學者們紛紛開始關注多重媒體對于政府信息傳播的影響,技術賦權下公眾如何參與信息治理也成為研究議題。從這個角度來說,梳理公共危機事件下信息公開的維度,對于重新認識政府信息公開具有重大意義?？偨Y前人研究,發(fā)現(xiàn)在公開的信息其產(chǎn)生、傳播和價值目標的實現(xiàn)上,形成了制度、傳播和技術三個維度的認識。

(一)信息公開主體的制度維度

信息公開的制度維度是指信息公開主體依法對信息進行公開,重點是消除人們對事件的不確定性。信息公開的主體是政府,政府信息公開過程遵循現(xiàn)有的制度建設,制度維度主要關注行政系統(tǒng)內(nèi)部信息公開主體構成和信息規(guī)制的關聯(lián)?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》和《信息公開條例》中規(guī)定了突發(fā)事件信息公開機制的基本內(nèi)容。在我國,政府信息公開與我國政府體制密切相關。后向東認為信息公開的有效實行需要制度進行“硬約束”或“剛性引導”,發(fā)揮持續(xù)性、根本性、全局性的約束與激勵作用。①此外,過去信息公開的制度維度較少考慮到環(huán)境因素的影響,直到近年來新聞發(fā)布制度的完善和發(fā)展,讓信息公開理論逐漸關注媒介和技術發(fā)展對信息傳遞和互動的作用。凌雙也認為在傳統(tǒng)媒體時代,公眾不擁有媒體,民眾的意見難以影響頂層決策過程,但是在自媒體時代,公眾輿論的效應幾何倍放大,影響著政府信息公開的傳統(tǒng)路徑,需要納入政府信息治理的過程。②

(二)信息公開渠道的傳播維度

信息公開的傳播維度是指經(jīng)公開主體內(nèi)容輸出后,采用現(xiàn)代化的信息傳播方式進行信息擴散以到達信息接收客體的過程。鄺偉文認為過去信息公開只關注制度的純客觀環(huán)境,近年來媒體環(huán)境變遷對信息傳播的沖擊值得關注,尤其是在全媒體環(huán)境下研究信息公開過程中的參與互動,體現(xiàn)著政府信息機制中的“互動反饋”特點。③張愛軍梳理了疫情中的信息在縱向與橫向維度的傳播機制,認為突發(fā)事件應急管理中主流媒體成為信息傳播的重要力量,政務新媒體主導的政務傳播也具備一定危機響應和議題設置的功能,但是存在協(xié)同化程度不足的缺點。④鄧建高認為在多元媒介環(huán)境中,隨著海量信息和大量數(shù)據(jù)的聚集,社交媒體和自媒體信息沖擊了官方信息傳遞,影響著政府信息公開的效果,適度信息的規(guī)制能夠提升應急管理能力。⑤何文盛提出在合法參與信息治理的前提下,公眾可以利用其信息資源、信息技術能力參與信息公開共建共享,也應該納入信息公開的過程。⑥

(三)信息公開價值的技術維度

信息公開的技術維度關注政府信息治理現(xiàn)代化下的價值取向和發(fā)展趨勢。具體而言,在大數(shù)據(jù)時代公眾信息需求日益增加的情形下,政府采用一系列技術手段維護公眾獲取、加工、分享和監(jiān)督信息的權利,將公眾納入信息治理路徑,不僅是政府現(xiàn)代化的治理方式,也是對公民知情權的尊重。袁維海提出在服務型政府的建設背景下,大數(shù)據(jù)技術理性帶來的平權與民主使得信息公開的目標帶來根本性轉變,以公眾生命權、知情權為代表的公眾權利的滿足是信息公開基本的目標和價值取向⑦；陳玉梅也認為信息共享是信息公開的重要價值,技術可以為政府和公眾、社會機構的信息有機共享搭建公共平臺,提升信息公開在治理中的價值和效用⑧。黃璜提出未來需要通過技術提升對信息的汲取、處理能力,擴大政府數(shù)據(jù)開放,為實現(xiàn)公眾協(xié)同參與信息治理提升政府信息化水平。⑨

通過對上述理論和文獻的梳理,可以看出有效的政府信息公開不止于信息發(fā)布的制度構建,也需要通過信息傳播和信息技術讓公眾接收、吸納和反饋公開的信息,形成完整的治理閉環(huán)。對于重大公共危機來說,政府信息公開更加離不開傳播和共享的過程,這是消除社會焦慮、獲取公眾信任和配合的重要途徑,影響著政府治理效能的提升和政府公信力的建設。

從上述三個維度的關系來看,制度維度和傳播維度是相輔相成、相互補充的關系。信息公開制度的關鍵是從機制層面要求政府主體實事求是、準確發(fā)布信息,信息傳播的目的是引導輿論、凝結社會共識。信息公開制度的構建和完善為信息傳播提供了準確和充足的信息源,而及時、有效的信息傳播則擴大了政府信息公開的覆蓋面,提升了政府公開制度的實施效果。兩者只有合力配合,才能在突發(fā)公共危機事件中有效引導輿論和疏解社會情緒。在服務型政府的理念下,技術維度的信息協(xié)同和共享則是信息公開的核心價值取向,缺乏政府與社會公眾等治理主體的信息共享,就失去了信息公開制度構建和傳播的效用和價值。技術手段豐富了信息公開的形式和內(nèi)容,可以實現(xiàn)對公眾信息需求的回應和反饋,滿足了公眾健康權、知情權。綜上論述,文章有必要從信息公開主體的制度完善、信息傳播渠道的內(nèi)容規(guī)制、信息公開價值的實現(xiàn)三個維度,以突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府信息公開實踐為研究對象,從制度、傳播、技術維度總結在危機環(huán)境中政府信息公開的機制規(guī)律,以期為政府日后危機治理提供經(jīng)驗和參考。

二、新冠疫情背景下我國政府信息公開實踐路徑

在國家治理體系現(xiàn)代化的背景下,面對疫情中信息公開的一系列挑戰(zhàn),政府在信息治理困境中探索出了一條符合中國國情和治理實際的實踐路徑。首先,在黨和政府領導下形成統(tǒng)一管理和制度建設,為及時有效信息公開提供了制度保障；其次,在信息傳播上不斷發(fā)展全媒體傳播體系,適度的信息規(guī)制確保了信息的權威和準確；最后,在信息共享上,利用技術手段積極進行官方信息主體和非官方信息主體的互動,運用技術實現(xiàn)政府信息效用最大化,不斷探索和完善一套系統(tǒng)化和整合性信息治理機制,提升政府信息公開的效能和決策價值。

(一)制度維度:在困境中不斷完善和發(fā)展

《信息公開條例》和《傳染病防治法》規(guī)定了信息公開的主體是政府。根據(jù)《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應對法》的相關規(guī)定,突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的信息預警權力全部賦予政府,政府是疫情信息預警的主體。一般情況,基層醫(yī)療機構會逐級上報或通過傳染病直報系統(tǒng)上報,上級政府匯總信息并決策防控政策等信息,再進行自上而下的傳遞。具體而言,在疫情中地方疾控中心要進行傳染病信息的收集、分析和核實工作,向當?shù)匦l(wèi)生行政系統(tǒng)報告并轉報相關人民政府,再由地方政府向中央政府進行正式匯報,或者基層醫(yī)療機構通過直報系統(tǒng)向各級疾控中心上報。以中央對疫情領導的集中部署作為階段劃分依據(jù),本次疫情中信息公開的實踐經(jīng)歷了兩個階段。

第一階段,疫情初期尚未建立和完善快速反應的分析研判與預警機制、信息傳遞機制。初期的疫情信息較為分散,武漢疾控中心雖然較早匯集了疫情信息,但根據(jù)《傳染病防治法》,疾控機構只能通過主動監(jiān)測和被動接受報告兩種途徑,進行傳染病信息的收集、分析和核實工作,仍需向當?shù)匦l(wèi)生行政系統(tǒng)報告并轉報武漢和湖北人民政府,才能作出信息發(fā)布決策。在此過程中,信息在行政系統(tǒng)內(nèi)部由分散到集中,權力沒有統(tǒng)一,疫情信息沒有及時整合,致使信息公開速度、權威性受到影響。此外,在2003年非典疫情后建立的傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng),在本次疫情初期因為新冠肺炎尚未列入傳染病序列而沒有發(fā)揮應有的預警功能。這是由于此類傳染病屬于新型病毒,且衛(wèi)生機構未能掌握病毒特征和致病機理,才使得疫情首次暴發(fā)地區(qū)的疾控部門和地方政府難以判斷傳染病的屬性,對外信息發(fā)布時較為謹慎,未能實現(xiàn)有效的信息公開。

第二階段,根據(jù)中央的要求各級政府迅速組建了疫情領導機構,整合分散的疫情信息,形成系統(tǒng)、權威、及時的信息公開。信息的整合和領導權的集中,改善了初期較為被動的局面。以中央赴湖北指導小組、國務院聯(lián)防聯(lián)控小組、中央赴湖北指導組為代表的中央政府,以及地方各級政府、衛(wèi)生行政機構、各級疾控防疫中心和社會公眾,共同形成了新冠肺炎疫情中的信息治理主體。2020年2月5日,習近平總書記指出:“要依法做好疫情報告與發(fā)布工作,按照法定內(nèi)容、程序、方式、時限及時準確報告疫情信息?！备骷夵h委和政府充分利用信息發(fā)布的權威性特點,秉持實事求是、公開透明的原則,主動為民眾提供相關信息,以滿足不同層次、不同群體對于疫情信息的需求,成為中央領導下政府信息公開的重要標志。⑩同時,兩次中共中央政治局全體會議、七次政治局常委會會議專題研究部署新冠疫情防治工作,形成一系列重要決策并及時對外發(fā)布。國家衛(wèi)健委指導全國衛(wèi)生行政系統(tǒng)對疫情每日動態(tài)及時信息公開,逐步建立和完善協(xié)同高效的信息公開與政策解讀機制,成為政府信息公開的重要窗口。

與疫情第一階段的信息公開共享的范圍、內(nèi)容、效率相比,2月5日之后的信息公開共享程度超越了第一階段。隨著中央政府全面介入疫情防治,各地相繼提高重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應級別,各類主體發(fā)布的信息數(shù)量、質(zhì)量、內(nèi)容、公開范圍、共享形式等都發(fā)生了顯著變化,為全國范圍內(nèi)形成對疫情的客觀判斷,為中央和地方政府制定科學決策、采取更加有效的疫情防治措施提供了必要的信息支持。

觀察整個新冠疫情發(fā)展過程,盡管傳染病發(fā)生初期地方政府基于有限的傳染源信息未能作出有效的信息公開和傳播,但隨著信息的匯集和加速融合,各地政府迅速調(diào)整疫情應對策略,改變了初期為維持社會穩(wěn)定而采取的“謹慎公開”方式,開始向社會發(fā)布全面的疫情相關信息,形成了全社會客觀認識疫情發(fā)展和抗擊疫情合力的全面動員格局——在湖北等疫情重災區(qū)啟動戰(zhàn)時狀態(tài),對疫情形勢極嚴峻的武漢市采取“封城”舉措；廣泛動員全國人民配合抗擊疫情,全國范圍內(nèi)啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應,加強對于援助物資的政府管控；從全國各地和軍隊醫(yī)療機構抽調(diào)數(shù)萬名醫(yī)務人員馳援湖北,整合資源迅速修建火神山、雷神山兩所定點收治醫(yī)院；在最短的時間內(nèi)利用公共空間組建方艙醫(yī)院等。大量的有效信息,在疫情中后期仍然通過各種媒體和信息平臺被廣泛傳播和共享,滿足了公眾對疫情信息的需求等。從2020年全年觀察,中央政府全面介入疫情防治后,各地衛(wèi)健委普遍重視信息公開工作并取得了明顯的效果,根據(jù)2020年《信息公開年度報告》顯示,全國信息公開申請數(shù)量顯著下降,其中14個衛(wèi)健委的依申請信息公開數(shù)量減少,湖北省衛(wèi)健委相比2019年下降了39.6%,涉及疫情有關信息僅占14.75%。此外,2020年新聞發(fā)布制度總體建設取得歷史性進展。16個黨中央部門、31個省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設兵團黨委設立省部級新聞發(fā)言人。各地區(qū)和部門普遍制定新聞發(fā)布制度、圍繞突發(fā)事件和熱點問題發(fā)布預案或者相關文件,中共中央新聞發(fā)布制度的建立加速了信息的整合和領導權的集中,推動了疫情信息公開走向完善。

(二)傳播維度:在沖擊中發(fā)展和適度規(guī)制

疫情中的信息公開是信息發(fā)布和傳播的有機整合,完成疫情信息從發(fā)布主體向接收客體傳遞并吸納的過程。政府作為信息公開主體,在完成對疫情信息數(shù)據(jù)的公開屬性、準確性核實后,需要選擇適合的公開平臺和渠道,使公開的信息得到全面解讀和宣傳,讓公眾有效接收疫情公布信息。政府信息傳播作為發(fā)布后的重要環(huán)節(jié),影響著信息公開的覆蓋率和抵達率。

突發(fā)事件中的信息傳播包括官方信息傳播和非官方信息傳播兩類,官方信息傳播主要以政務傳播和主流媒體傳播相互結合的方式進行。政務傳播主要是在政務新媒體(政府官方網(wǎng)站、官方微博、官方微信、移動新聞端)、疫情新聞發(fā)布會、公開欄等進行發(fā)布；主流媒體傳播是在宣傳部門及其指導協(xié)調(diào)下的新聞媒體(包括電視新聞、各類報刊紙媒等),以及開設在微博、微信、抖音等網(wǎng)絡社交平臺上的新媒體賬號進行傳播。對于突發(fā)事件中的同類事件和信息,兩者通過媒體間的整合協(xié)同、互補報道發(fā)揮全方位的引導力和傳播力。非官方信息指公眾在移動社交軟件(微博、微信、抖音等)上傳播的信息。

主流媒體傳播是疫情中信息傳播的重要途徑。2019年1月25日,習近平總書記在中共中央政治局就全媒體時代和媒體融合發(fā)展第十二次集體學習中首次提出“四全媒體”,在全媒體傳播體系的建設下,媒體格局飛速發(fā)展,主流媒體的強大傳播效能成為疫情信息傳播的主力軍,影響政府信息公開的范圍和效果。疫情期間,各大主流媒體平臺通過圖片、文字、視頻等多種傳播載體結合的形式,用較低的成本實現(xiàn)了信息傳播的廣泛覆蓋,給疫情中信息公開的速度、廣度、深度帶來了新的變化。如在武漢火神山、雷神山醫(yī)院建設期間,近1億網(wǎng)民通過新華社、央視新聞等主流媒體觀看醫(yī)院建設24小時高清直播,體現(xiàn)了疫情信息的傳播力度。但在全媒體環(huán)境下,自媒體、社交媒體也得到快速發(fā)展,改變了以政府為主體的“一元統(tǒng)合”的傳播體系,加速了傳播格局的扁平化,在危機中降低了政治參與的門檻,使得非官方信息也可以通過傳播渠道反向傳遞給政府和衛(wèi)生部門。在疫情早期,非官方傳播一定程度對官方信息公開產(chǎn)生了挑戰(zhàn),加速了官方信息公開和傳播的變革。

一方面,在全媒體傳播環(huán)境下,政府信息公開處于較為復雜的輿論環(huán)境中,突發(fā)事件的全過程都處于傳播的鏈條當中,社交媒體的傳播效能和輿情效應要求政府信息發(fā)布的時效性、全面性、準確性,推動著官方新聞發(fā)布制度不斷走向完善。例如2020年1月26日,武漢首場新聞發(fā)布會存在熱點輿情收集不足、信息整合不準確的問題,在全國網(wǎng)民的關注下,釀成了較為廣泛的負面輿情,危機事件中政府新聞發(fā)布制度亟待完善。2020年10月30日,為適應形勢發(fā)展和時代要求,中共中央新聞發(fā)布制度正式確立,成為疫情常態(tài)化防控過程中指導各地政府建立成熟的新聞發(fā)布、輿情處置、輿論引導的制度體系與運行機制的基本依據(jù)。2021年1月6日,在石家莊首場新聞發(fā)布會欠佳的情況下,宣傳部門及時吸取首場新聞發(fā)布經(jīng)驗,在形式和內(nèi)容上迅速改進。從1月8號舉行的石家莊第三場新聞發(fā)布會開始,新聞發(fā)言人從地區(qū)疫情防控物資儲備情況、防控工作進展、防控工作部署等方面進行了詳細的信息發(fā)布,回應多項民生熱點話題。該場改良后的新聞發(fā)布會成為河北地區(qū)在疫情新形勢下新聞發(fā)布常態(tài)化的正面模版,平息了輿論場上的廣泛輿情,使得之后連續(xù)召開的45場新聞發(fā)布會也均有良好表現(xiàn)。(圖1為首場新聞發(fā)布會前后的輿情監(jiān)測,1月6號首場新聞發(fā)布會后負面輿情進一步發(fā)酵,隨后達到第二個峰值。1月8號第三場新聞發(fā)布會后輿情迅速回落,呈較低水平。)

數(shù)據(jù)來源:輿情指數(shù)來自于人民網(wǎng)數(shù)據(jù)中心2021年1月3日至2021年1月10日期間的“關鍵詞搜索趨勢”

另一方面,在全媒體的多元化、去中心的傳播模式下,政府信息公開面臨多種公眾議程。海量信息傳播要求政府信息更加權威和整合,推動政府信息傳播不斷完善媒介監(jiān)管和規(guī)范,需要政府緩釋突發(fā)事件中公眾的情緒焦慮。全媒體環(huán)境下擴大了互聯(lián)網(wǎng)的公共領域空間,提升了公共議程和政策議程相互轉化的可能,比如在疫情初期,在政府部分議題上,社交媒體充當了揚聲器的角色,輿論場上出現(xiàn)了新媒體倒逼傳統(tǒng)媒體,商業(yè)化媒體倒逼主流媒體發(fā)聲的現(xiàn)象,輿論場上滋生了大量疫情謠言。在嚴峻的輿論環(huán)境下,習近平總書記高度重視新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控中的信息發(fā)布和傳播工作,多次強調(diào),要及時發(fā)布權威信息,公開透明回應群眾關切。在中央指示下,政府加強了對媒體傳播不同程度的領導、管理和監(jiān)督,有效保證了官方信息的權威性和準確性。在《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務管理規(guī)定》等一系列與網(wǎng)絡安全、網(wǎng)絡監(jiān)管相關的法律法規(guī)下,政府對疫情中社交媒體進行了規(guī)范,要求互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供者承擔自我審查的責任。面對謠言肆虐的社交生態(tài),社交媒體平臺紛紛采用技術審核和人工審查的方法對疫情中不準確信息和敏感價值信息責令修改或者刪除,例如微信、微博等社交媒體平臺對散布疫情謠言的賬號進行限期或永久封禁處理,極大減少了不真實政治信息的傳播。此外,宣傳部門也積極運用社交媒體平臺為疫情信息公開提供服務,如主流媒體平臺聯(lián)合社交媒體共筑辟謠平臺,開設了“患者同程查詢工具”和“辟謠工具”等為公眾提供公共服務,騰訊聯(lián)合新華網(wǎng)客戶端上線了“疫情感染小區(qū)地圖”服務平臺,使公眾可以及時了解附近傳染源,及時了解疫情信息。社交媒體信息資源、數(shù)據(jù)處理能力、媒介傳播效應為政府信息治理提供了資源補充和智力支持。

(三)技術維度:在信息需求中實現(xiàn)導向型公開

在大數(shù)據(jù)時代下,突發(fā)事件中的信息公開不再是政府主導的單向傳播,而是向著信息主體多元和互動反饋的趨勢轉變,在某些政府信息缺失的情況下,公眾會通過多種渠道尋求和完善信息,彌補政府信息不足。為了滿足公眾日益增長的信息需求,技術成為政府與公眾信息溝通和共享的重要渠道和動能,推動了信息治理能力的提升,參與了構建政府信息治理的有效閉環(huán)。2020年2月14日,習近平總書記在全面深化改革第十二次會議上強調(diào),要利用大數(shù)據(jù)、人工智能的數(shù)字技術提高政府應急管理的水平。中央領導決策加速了政府利用大數(shù)據(jù)技術手段推進突發(fā)事件信息治理的進程。

一方面,在數(shù)字治理的戰(zhàn)略理念下,政府利用技術手段推動信息公共平臺的構建,擴大信息開放。在實踐中,政府嘗試進行官方信息和非官方信息主體的互動,運用技術實現(xiàn)政府信息效能最大化,建設信息化基礎設施。在疫情緩和、復工復產(chǎn)的階段,面臨社會人員流動性加劇、公眾對疫情信息和防控政策的需求增加的情形,政府尋求技術手段建設整合性的公共信息平臺,實現(xiàn)疫情信息的精準采集、整理和發(fā)布,支撐疫情防控決策。例如,工信部聯(lián)合電科云等企業(yè),共享衛(wèi)生健康、交通運輸、鐵路和民航等多部門信息,搭建“一網(wǎng)暢行”疫情防控公共服務平臺,通過數(shù)據(jù)采集、存儲、管理和分析等技術抓取公眾行動軌跡和個人定位,分析北京、上海等特大城市、人口密集流入城市和武漢等地區(qū)的人口流入態(tài)勢,對疫情風險地區(qū)作出分析和預警,并綜合公開了地區(qū)防控政策、疫情傳染信息、社區(qū)管理信息等,滿足了公眾在疫情復工復產(chǎn)階段不同層次的信息需求。

另一方面,面臨日益增長的公眾信息需求,政府利用數(shù)據(jù)驅動技術創(chuàng)新,滿足從信息公開到數(shù)據(jù)開放的需求轉變,提升公共信息資源利用率。疫情中雖然全國各省市衛(wèi)健委網(wǎng)站公布的疫情信息均包括確診人數(shù)(包括新增病例、累計確診病例、治愈人數(shù)等)、病患年齡信息和地區(qū)分布等,但總體上呈現(xiàn)出信息碎片化較多、數(shù)據(jù)顆粒度大的特點,不利于社會公眾對政府數(shù)據(jù)的方便利用和再生產(chǎn)。公眾和社會機構(典型的有丁香醫(yī)生、阿里巴巴、騰訊等企業(yè))主動尋求政府開放更多有效的疫情數(shù)據(jù),希望能夠利用技術優(yōu)勢參與疫情防控工作。公眾和社會機構的信息需求和技術能力迅速被政府部門感知,以滿足公眾知情權為目的,在信息隱私權保護的前提下,政府更新了信息公開的內(nèi)容和形式,采用圖片、表格等形式對病例年齡分布分析,將新增病例活動區(qū)域、場所消毒情況和病患救治醫(yī)院信息等進行公開，并且引導專業(yè)的社會力量提供技術補充政府的薄弱環(huán)節(jié),利用大數(shù)據(jù)對疫情進行精準的研判、分析和防控決策等,對于政府治理能力的提升起到了積極作用。

三、新冠肺炎疫情背景下政府信息公開的優(yōu)化策略

(一)完善信息公開體制 強化應急管理體系

從制度層面來看政府需要提升應急管理能力,加快形成政府整體化信息治理戰(zhàn)略。具體而言,一是要統(tǒng)籌現(xiàn)有分散的信息管理資源,在突發(fā)事件中形成各級政府高效運轉的信息系統(tǒng)。在信息規(guī)制層面需要統(tǒng)一疫情信息發(fā)布的權責關系,健全信息向中央的應急傳遞機制,完善地方的信息公開屬地管理體系,實現(xiàn)在中央領導的統(tǒng)一集中和領導下,也能充分調(diào)動地方自主管理的主動性和積極性。如此,一旦出現(xiàn)疫情的隱患,地方和中央都能快速反應并且積極處理,從而避免疫情防控的貽誤,提高政府治理的效能,解決信息權力結構在中央和地方的失衡。

二是通過修訂相關法律,協(xié)調(diào)專業(yè)機構和政府決策部門的權力關系,適度提高專業(yè)技術機構在信息公開的地位。在疫情事實信息和決策信息得以區(qū)分的基礎上,專業(yè)機構及時地進行疫情信息的發(fā)布,向社會進行預警和告知信息,包括癥狀流行病學調(diào)查等,提高公眾的關注和社會警覺,以引導其采取必要的預防措施。同時,政府決策機構在收集、分析事實信息的基礎上,實時進行信息修正,或者在時機成熟時發(fā)布準確的決策信息。

三是優(yōu)化疫情信息共享機制,拓寬疫情中公眾信息傳遞的渠道。政府可以嘗試優(yōu)化人大監(jiān)督、媒體和公眾參與的渠道,為公眾利益發(fā)聲渠道提供合理途徑,彌補政府判斷失靈的不足。比如在流行病學調(diào)查的過程中,可以通過社會公眾網(wǎng)絡來收集傳染病人的密切接觸者和疑似病例,以擴大政府信息收集的來源。

(二)優(yōu)化信息傳播渠道 完善信息監(jiān)管環(huán)節(jié)

全媒體對突發(fā)事件中政府信息公開的時效性、準確性提出了新的要求,政府在此環(huán)境下要主動適應媒介變化帶來的角色轉變,優(yōu)化突發(fā)事件中政府信息傳播機制。在新的媒介環(huán)境下,政府要利用媒體的傳播力和影響力,擴大信息公開覆蓋范圍。一方面,政府要善于利用傳統(tǒng)主流媒體充足的信息資源提供公共服務,采用專業(yè)性和權威性話語體系引導輿論。在傳統(tǒng)主流媒體向融媒體轉型之際,需要進一步利用“兩微一端”報道即時內(nèi)容,利用權威信息對政府官方信息發(fā)布和專家指導進行清晰解讀,并采用全媒體信息技術整合媒體資源,通過視頻直播和圖片等多媒體手段形成的報道體系,體現(xiàn)直觀性、多元性、時效性的信息公開。另一方面,政府部門可以創(chuàng)新利用縣級融媒體提升信息公開的覆蓋范圍。此次疫情中,城鄉(xiāng)基層疫情防控尤為重要?？h域和農(nóng)村地區(qū)人口基數(shù)大、醫(yī)療條件相對落后、防護意識淡薄,因此疫情信息傳播尤為重要。地方政府應該積極利用縣級融媒體,將縣級政府管理的報刊、網(wǎng)站、新媒體平臺等進行資源整合,這樣既能使中央的信息直達基層,又能推動地方政府疫情防控期間的信息公開,加強防疫信息宣傳力度。

在全媒體環(huán)境構建的新興公共領域下,政府應該主動建立起與媒介互動的溝通基礎,同時完備相關信息監(jiān)管機制。政府要利用自身的信息優(yōu)勢為利益相關方創(chuàng)建磋商機制,通過新聞發(fā)布會、網(wǎng)站民意收集等方式主動提供途徑將公民納入政策議程形成的過程中,有效控制“利益驅動型”的議程設置,平衡各方利益需求,實現(xiàn)利益最大化。同時,政府要善于利用社交媒體的強大信息傳播能力鼓勵社會輿論監(jiān)督主流輿論,但也要防止社交媒體信息的碎片化和主觀性影響信息公開傳播中的完整性和準確性,同時要對造謠、傳謠行為進行依法處置,提升公眾在公共事務中的角色認知能力,積極扮演信息中介角色,避免不當公眾議程,引導公民理性參與政治生活。

(三)以大數(shù)據(jù)技術為支撐 推動信息精準治理

在大數(shù)據(jù)和移動互聯(lián)迅速發(fā)展的時代,應加強各級政府、疾控中心、醫(yī)院機構和社會公眾等多主體的信息溝通,提升政府應急管理能力。信息公開不僅需要對信息數(shù)據(jù)進行公布,也要充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等先進技術手段,精準處理危機和實現(xiàn)社會秩序迅速恢復,不斷滿足大數(shù)據(jù)時代公眾對于信息公開的需求。在大數(shù)據(jù)環(huán)境下,政府作為公共信息中絕對優(yōu)勢主體的地位受到撼動,也不具備絕對的數(shù)據(jù)技術優(yōu)勢,故政府要嘗試消除信息壁壘,適應媒介技術變革,積極引導社會機構和企業(yè)參與數(shù)據(jù)治理,擴大信息化環(huán)境下公共服務的邊界。此次疫情中,眾多互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也扮演了數(shù)據(jù)信息供給的角色,政府在監(jiān)督其遵守信息隱私權的基礎上,可以積極引導其參與疫情中后期的信息治理,使之成為政府信息公開的有效補充和有力監(jiān)督者。比如地方政府聯(lián)合丁香醫(yī)生、阿里健康等商業(yè)平臺,進一步精細化實時疫情監(jiān)測地圖,實現(xiàn)疫情信息直觀、動態(tài)展示和傳播。政府還可以聯(lián)合騰訊新聞、鳳凰新聞等商業(yè)媒體,進一步開發(fā)“患者同程查詢工具”和“辟謠工具”等,利用其信息資源、數(shù)據(jù)處理能力、媒介傳播效應為政府信息治理提供資源補充和智力支持。

此外,政府應積極參與信息公共平臺構建,在保護個人信息隱私權的基礎上,通過立法擴大信息發(fā)布主體,為所有能夠發(fā)布公共信息的主體提供信息公共平臺,嘗試建立一套面向公眾、與官方傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)鏈接的公共預警平臺,在其中政府自身既要成為部分信息的發(fā)布主體,也要成為公共平臺建設和秩序維護的重要組成部分。全媒體時代數(shù)據(jù)資源呈幾何級數(shù)增加,政府要通過構建平臺引導多元主體協(xié)同參與信息治理,可以積極引導政企共享數(shù)據(jù),吸引市場的專業(yè)組織、科研機構、社會公眾廣泛參與,實現(xiàn)突發(fā)事件協(xié)同治理。目前國內(nèi)諸多地方政府已經(jīng)率先數(shù)據(jù)開放,如《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》第11條中提出“分級分類開放機制”。在此次新冠疫情中,上海市聯(lián)合互聯(lián)網(wǎng)公司率先推出了“發(fā)熱門診地圖”,針對不斷變化的疫情,政府和企業(yè)基于全媒體的媒介載體,利用其中的地圖數(shù)據(jù)、移動通信數(shù)據(jù)、電商數(shù)據(jù)等綜合分析,實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享下的疫情精準防控。再如工信部組織三大運營商公開用戶近期到訪地信息,用于企業(yè)復工健康審核規(guī)制,也值得有關部門借鑒。政府可以進一步推動公共部門和非公共部門數(shù)據(jù)融合,推進在突發(fā)事件中大數(shù)據(jù)平臺的構建和使用,利用數(shù)據(jù)的力量不斷提供優(yōu)質(zhì)公共服務,提高政府治理水平。

注釋:

① 后向東:《構建新時代中國特色政府信息公開制度》,《中國行政管理》,2018年第5期,第7頁。

② 凌雙、李維民、劉小舟:《新媒體情境下突發(fā)環(huán)境事件中的信息博弈研究》,《情報雜志》,2019年第2期,第149頁。

③ 鄺偉文:《全媒體時代的政府信息公開:特點、挑戰(zhàn)及展望》,《北京社會科學》,2019年第10期,第102頁。

④ 張愛軍:《重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的傳播特點與治理策略》,《探索》,2020年第4期,第177頁。

⑤ 鄧建高、吳靈銘、齊佳音等:《突發(fā)公共衛(wèi)生網(wǎng)絡輿情信息傳播博弈分析》,《現(xiàn)代情報》,2021年第5期,第145頁。

⑦ 袁維海:《突發(fā)事件管理中的政府信息公開》,《中國行政管理》,2011年第1期,第67頁。

⑧ 陳玉梅:《協(xié)同治理下應急管理協(xié)作中的信息共享之關鍵影響因素分析》,《暨南學報》(哲學社會科學版),2018年第12期,第35頁。

⑨ 黃璜、趙倩、張銳昕:《論政府數(shù)據(jù)開放與信息公開——對現(xiàn)有觀點的反思與重構》,《中國行政管理》,2016年第11期,第15頁。

⑩ 史少春:《加強信息公開與新聞宣傳 做好重大突發(fā)事件輿論引導》,《中國行政管理》,2020年第2期,第28頁。