鞏固貧困治理策略：從精準(zhǔn)脫貧到鄉(xiāng)村振興

王志剛 封啟帆

摘 要：2020年底實(shí)現(xiàn)全面脫貧后，鞏固拓展脫貧成果和構(gòu)建防返貧機(jī)制將成為鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段的重要課題。本文在梳理國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，著重分析了鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段各區(qū)域所面臨的貧困威脅和相對(duì)應(yīng)的破解策略。由于衡量指標(biāo)單一、福利覆蓋缺失、保障兜底不足和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等問(wèn)題的存在，在鞏固拓展脫貧成果的過(guò)程中，西、中、東部和城鄉(xiāng)間將面臨返貧風(fēng)險(xiǎn)、相對(duì)貧困、突發(fā)貧困和隱性貧困四類貧困威脅?；诂F(xiàn)有減貧經(jīng)驗(yàn)，得出需要運(yùn)用阻斷返貧路徑、轉(zhuǎn)換防返貧方式、構(gòu)建制度化體系和破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制等手段進(jìn)一步鞏固脫貧成果，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;貧困治理;精準(zhǔn)脫貧;制度防返貧

中圖分類號(hào)：F065.2? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2021）10-0014-10

一、引 言

2020年底實(shí)現(xiàn)絕對(duì)貧困的全面消除，意味著中國(guó)減貧事業(yè)邁向新的歷史階段——鄉(xiāng)村振興，這是“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移，也是2021年中央一號(hào)文件所關(guān)注的重點(diǎn)?！包h中央認(rèn)為，新發(fā)展階段要把全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重大任務(wù)，舉全黨全社會(huì)之力加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，讓廣大農(nóng)民過(guò)上更加美好的生活”[1]。脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都是新時(shí)代中國(guó)“三農(nóng)”工作的重要戰(zhàn)略部署，具有理念上的相通性和階段上的遞進(jìn)性[2]。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤的必要步驟，是發(fā)展“三農(nóng)”工作環(huán)環(huán)相扣、步步為營(yíng)的三個(gè)遞進(jìn)層次。要實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，首先要堅(jiān)決守住脫貧攻堅(jiān)成果，做到工作不留空檔、政策不留空白?；仡櫡鲐毠?jiān)開(kāi)展至今，中國(guó)減貧實(shí)踐成果斐然。通過(guò)深化改革和大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)貧困人口持續(xù)大幅縮減，并于2020年底如期實(shí)現(xiàn)全面脫貧。在向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)的“歷史關(guān)口”，中國(guó)減貧事業(yè)也將面臨新的貧困治理格局，需要邁上新的歷史臺(tái)階。黨中央決定在脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)完成后，對(duì)擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設(shè)立5年過(guò)渡期，意指在實(shí)現(xiàn)全面小康之后，重點(diǎn)關(guān)注貧困地區(qū)整體發(fā)展的脆弱性特質(zhì)，將單一的關(guān)注貧困人口收入，增進(jìn)到關(guān)注貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、組織治理、文化建設(shè)、人才補(bǔ)充等諸多方面，實(shí)現(xiàn)更高維度、更全范圍、更多領(lǐng)域的脫貧治理。在圍繞貧困地區(qū)和貧困人口治理的方向上，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的目標(biāo)與鄉(xiāng)村振興的要求在更高層次上不謀而合，都是為了實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的全面振興和貧困人口的全面小康。

為準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村振興實(shí)施的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段要打好戰(zhàn)略基礎(chǔ)，我們不僅需要總結(jié)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得成就的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更要明晰即將面臨的部分地區(qū)和部分人口的減貧不可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)。這類風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的原因，除了貧困人口自身的收入具有不確定性外，還有福利保障跟進(jìn)的缺失、城鄉(xiāng)二元體制的固化以及應(yīng)急維穩(wěn)所需造成的返貧現(xiàn)象。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求與鞏固脫貧成果的新階段具有相通性，將繼續(xù)圍繞具有返貧風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生因素，進(jìn)行針對(duì)性的識(shí)別和剔除。據(jù)此，由集中資源支持脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過(guò)渡，加強(qiáng)對(duì)減貧成果鞏固與返貧威脅之間矛盾的解決，著力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)成果鞏固與鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段的有效接續(xù)，對(duì)減貧深度高效治理與推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興具有十分重要的戰(zhàn)略意義。由于中國(guó)東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的不均衡，把握中國(guó)分區(qū)域?qū)嵤┼l(xiāng)村振興的階段目標(biāo)顯得尤為重要，能夠幫助各區(qū)域因地制宜地劃分脫貧成果鞏固與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的比重。

根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)和新聞資料整理中國(guó)分區(qū)域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的發(fā)展階段表，筆者梳理了鄉(xiāng)村振興各時(shí)期的發(fā)展進(jìn)程，明確減貧成果鞏固與防返貧威脅機(jī)制的研究階段，輔助合理把握政策調(diào)整的節(jié)奏、力度、時(shí)限，如表1所示。由表1可知，在鄉(xiāng)村振興的籌備階段，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成，國(guó)內(nèi)各區(qū)域鄉(xiāng)村振興的思路舉措得以確立。在完成脫貧攻堅(jiān)和實(shí)現(xiàn)全面小康后，鄉(xiāng)村振興迎來(lái)了新的發(fā)展階段，即2020—2025年的鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段，該階段減貧成果鞏固和返貧威脅消除成為政策重點(diǎn)，各區(qū)域的發(fā)展階段也有所區(qū)分，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系初步健全，鄉(xiāng)村振興取得階段性成果。到2035年，全國(guó)各區(qū)域的鄉(xiāng)村振興進(jìn)入中級(jí)階段，鄉(xiāng)村振興進(jìn)程取得決定性進(jìn)展，東部地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化全面實(shí)現(xiàn)，中西部地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2035—2050年，鄉(xiāng)村振興進(jìn)入高級(jí)階段，鄉(xiāng)村要全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富要全面實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)以上劃分，在鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段，鞏固減貧成果、防止返貧威脅和進(jìn)行相對(duì)貧困治理變得尤為重要。但是，由于現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的研究相對(duì)匱乏，未能系統(tǒng)地闡明在全面脫貧之后貧困治理的新問(wèn)題、新任務(wù)和新趨勢(shì)。鑒于此，本文基于減貧路徑演化視角，深入闡述在鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段中國(guó)貧困發(fā)生的主要形態(tài)和階段特征，厘清其所面臨的返貧威脅及相對(duì)貧困、隱性貧困等問(wèn)題，并提出具體的破解策略。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）國(guó)外有關(guān)貧困理論的梳理

國(guó)外對(duì)于貧困標(biāo)準(zhǔn)、定義和根源的探討不斷豐富。早在19世紀(jì)，Malpass[3]從絕對(duì)貧困的角度界定了貧困，認(rèn)為家庭收入如果難以維持對(duì)于食品、衣物和住房等生活必需品的需要，便是處于一種貧困狀態(tài)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于貧困發(fā)生的根源，作為古典經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物的Smith[4]認(rèn)為，市場(chǎng)存在自由調(diào)節(jié)機(jī)制，財(cái)富分配由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下的不同個(gè)體進(jìn)行的不同懶惰行為導(dǎo)致，也是導(dǎo)致貧困問(wèn)題的根源所在。與此同時(shí)，Schultz[5]的人力資本理論指出，人力資本匱乏是導(dǎo)致家庭貧困的根源，而家庭教育相關(guān)投資的滯后是導(dǎo)致人力資本匱乏的根本原因。進(jìn)一步地，Srinivasan和Sen[6]從能力被剝奪和社會(huì)交換的角度提出了能力貧困理論和權(quán)利貧困理論。前者認(rèn)為，考量貧困程度的要素應(yīng)當(dāng)注重貧困群體對(duì)物質(zhì)內(nèi)容與生存機(jī)會(huì)獲取的“可行能力”層面，而不僅僅是收入層面;后者則指出，貧困的實(shí)質(zhì)在于權(quán)利的缺乏和個(gè)人交換權(quán)利的下降。Lewis[7]則從更深層次的文化視角剖析了貧困產(chǎn)生的根源，指出窮人貧困的根源在于貧困文化的氛圍渲染導(dǎo)致其形成易于貧困的思維模式和行為方式，并由此解釋了貧困的代際傳遞問(wèn)題。

Runciman[8]與 Robert[9]進(jìn)一步提出了“相對(duì)貧困”的概念，認(rèn)為貧困的衡量需要與一定參照系的對(duì)比，與家庭單位實(shí)際生活水平關(guān)系不大，而在于貧困主體間收入差距及以其他社會(huì)單位個(gè)體為參照物時(shí)的相對(duì)貧困的社會(huì)心態(tài)。基于此定義，貧困被量化為家庭人口在單位時(shí)間內(nèi)最低量生活必需品的集合，并以收入指標(biāo)的形式劃定貧困線，但絕對(duì)貧困的劃分標(biāo)準(zhǔn)難以測(cè)量人們的健康、教育和安全等非生理需求[10]。與之相對(duì)，Sheridan[11]提出資本建設(shè)理論，認(rèn)為資產(chǎn)缺乏是導(dǎo)致持續(xù)貧困的根源，資產(chǎn)缺乏不僅包括收入指標(biāo)，還包括人力資本和社會(huì)資本等無(wú)形資產(chǎn)的缺乏。在此基礎(chǔ)上，Banerjee和Duflo[12]對(duì)貧困的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)進(jìn)行了反思，指出資本的介入不一定會(huì)對(duì)貧困產(chǎn)生正向影響，擺脫貧困陷阱需要從窮人本身的選擇出發(fā)。

綜上所述，貧困的發(fā)生是一個(gè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)相締結(jié)的綜合性問(wèn)題，市場(chǎng)環(huán)境、思維傳遞和資本缺乏等都有可能成為誘致或使貧困持續(xù)的主要因素，對(duì)于貧困循環(huán)的探討和有效率的資本援助，尚需在探清貧困的性質(zhì)和階段的視域下進(jìn)一步地論證和考量。

（二）國(guó)內(nèi)有關(guān)貧困治理的研究

1.脫貧攻堅(jiān)防返貧長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建

減貧可持續(xù)性的基本要義，是指貧困削減的狀態(tài)能夠較長(zhǎng)時(shí)期地維持，不出現(xiàn)反復(fù)返貧的狀況，使得減貧能夠呈一種直線、良性的運(yùn)行態(tài)勢(shì)，減貧可持續(xù)性的實(shí)現(xiàn)要求當(dāng)前在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化背景下構(gòu)建“大扶貧”格局[13]。徐進(jìn)和李小云[14]發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)就業(yè)一體化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)和貧困人口資產(chǎn)性收入的提升，都屬于建設(shè)長(zhǎng)效扶貧機(jī)制的政策支撐;而針對(duì)返貧長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，既要有針對(duì)低收入群體的就業(yè)政策和社會(huì)保障政策，也需要關(guān)注鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與減貧工作的緊密銜接。在減貧持續(xù)性方面，平衛(wèi)英等[15]提出，可以通過(guò)實(shí)施新型經(jīng)營(yíng)主體培育、新型職業(yè)農(nóng)民培育和致富帶頭人培訓(xùn)等貧困地區(qū)培訓(xùn)工程進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧。此外，李芳華等[16]發(fā)現(xiàn)，易地搬遷和產(chǎn)業(yè)扶貧政策的實(shí)施，能夠增強(qiáng)貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力，通過(guò)提升其人力資本方式，可以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)脫貧，這種方式遠(yuǎn)優(yōu)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和促進(jìn)農(nóng)戶增收的激進(jìn)論方式?？傊?，減貧具有可持續(xù)性是扶貧開(kāi)發(fā)治理的必然要求，返貧問(wèn)題也是其所面臨的主要威脅。但可循論觀點(diǎn)尚未有系統(tǒng)化的路徑探索，針對(duì)長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建還需隨社會(huì)環(huán)境和貧困演進(jìn)趨勢(shì)的變化進(jìn)一步“對(duì)癥下藥”，并及時(shí)更新。

2.脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接的邏輯關(guān)系

魏后凱[17]認(rèn)為，盡管全面脫貧任務(wù)已經(jīng)完成，但在脫貧的質(zhì)量和可持續(xù)性上仍需下功夫，有必要在“十四五”時(shí)期不斷鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，防止低收入人口返貧以增強(qiáng)脫貧成果的穩(wěn)固性。馮丹萌[18]認(rèn)為，如何處理好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興五大要求的深度融合，并逐步推進(jìn)脫貧地區(qū)穩(wěn)步進(jìn)入振興階段是急需厘清和解決的問(wèn)題。汪三貴和馮紫曦[19]認(rèn)為，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)有效銜接，能夠提升諸多資源的利用效率，保證各項(xiàng)指標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。這兩大重要戰(zhàn)略任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化與增進(jìn)民生福祉的目標(biāo)導(dǎo)向，具有一定意義上的階段遞進(jìn)關(guān)系和內(nèi)在承接關(guān)系。左停等[20]認(rèn)為，作為不同發(fā)展階段的戰(zhàn)略任務(wù)，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興并不是互相孤立的，而是緊密聯(lián)系、各有側(cè)重的，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系，既要打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，為鄉(xiāng)村振興做好鋪墊，又要抓住發(fā)展機(jī)遇，著力增進(jìn)民生福祉。涂圣偉[21]發(fā)現(xiàn)，構(gòu)建防返貧長(zhǎng)效機(jī)制并加強(qiáng)對(duì)返貧人口的政策扶持，是保持扶持政策穩(wěn)定接續(xù)，保證兩大戰(zhàn)略有效銜接的基本要求，其在解決相對(duì)貧困問(wèn)題上具有一致性和遞進(jìn)性。王介勇等[22]指出，脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興這兩大戰(zhàn)略是一個(gè)有機(jī)的、系統(tǒng)的整體，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果將更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，二者的相互促進(jìn)在方向、目標(biāo)上一致契合，在推進(jìn)上相互融合，有效接續(xù)推進(jìn)可以起到事半功倍的效果[23]。

3.脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接的方向側(cè)重

脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興都是系統(tǒng)性的國(guó)家工程，推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，有必要堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，在具體實(shí)施過(guò)程中動(dòng)員全社會(huì)各方力量[24]。王介勇等[22]提出，需要構(gòu)建思想、產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等各方面脫貧與振興的協(xié)同推進(jìn)保障措施。其中，劉煥和秦鵬[25]認(rèn)為，思想銜接是首要任務(wù)，關(guān)鍵在于政策的承接和延續(xù)。而朱海波和聶鳳英[26]認(rèn)為，推進(jìn)可持續(xù)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是深度貧困地區(qū)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的著力點(diǎn)，也是促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的紐帶。呂方[27]認(rèn)為，兩大戰(zhàn)略有效銜接的實(shí)現(xiàn)路徑不僅包括現(xiàn)實(shí)目標(biāo)與政策層面的銜接，更為根本的是要著力推進(jìn)理念方法與治理體系的銜接，首要的是要聚焦于脫貧攻堅(jiān)實(shí)現(xiàn)的高質(zhì)量，補(bǔ)齊短板，打牢基礎(chǔ)。高強(qiáng)[28]認(rèn)為，構(gòu)建長(zhǎng)效減貧機(jī)制并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須加快推進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展與扶貧開(kāi)發(fā)相互帶動(dòng)，確保扶貧開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相互促進(jìn)。徐曉軍和張楠楠[29]認(rèn)為，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略雖有一定的差異性，但兩者銜接的重點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)政策覆蓋從“特惠”向“普惠”轉(zhuǎn)變。

（三）小結(jié)

綜上所述，國(guó)外對(duì)于貧困標(biāo)準(zhǔn)、定義、根源和相關(guān)研究已相當(dāng)豐富，為國(guó)內(nèi)相關(guān)理論的探索提供借鑒，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的關(guān)于貧困治理的文獻(xiàn)主要圍繞貧困產(chǎn)生根源、扶貧開(kāi)發(fā)舉措和長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建等方面展開(kāi)。而在全面脫貧實(shí)現(xiàn)后，有關(guān)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興重要機(jī)遇期有效接續(xù)方面的文獻(xiàn)相對(duì)較少。

有學(xué)者對(duì)實(shí)現(xiàn)全面脫貧后的貧困治理新格局作出思考和探討，已取得一定的研究成果，但現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于當(dāng)前脫貧成效鞏固措施的分析仍顯不足。具體體現(xiàn)在：首先，現(xiàn)有對(duì)脫貧經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)受到局部環(huán)境的局限，所得出的結(jié)論無(wú)法系統(tǒng)地概括中國(guó)在絕對(duì)貧困消除之后、鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段發(fā)展中的階段性特征。其次，沒(méi)有從一般性的角度剖析全面脫貧之后鞏固脫貧成果將面臨的具體問(wèn)題，即對(duì)鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段中國(guó)貧困治理所面臨的主要矛盾認(rèn)識(shí)依舊不夠系統(tǒng)。最后，減貧可持續(xù)性的主要任務(wù)沒(méi)有細(xì)化安排在鄉(xiāng)村振興各個(gè)階段，頂層設(shè)計(jì)過(guò)于抽象，針對(duì)性舉措不充分、不完整。針對(duì)上述不足，本文將就鄉(xiāng)村振興實(shí)施新階段的脫貧成效穩(wěn)固與防返貧舉措做進(jìn)一步分析。

三、現(xiàn)階段各區(qū)域面臨的貧困威脅

在鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段，中國(guó)減貧事業(yè)將從脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中轉(zhuǎn)入成果鞏固中，由脫貧攻堅(jiān)階段轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)村振興的初級(jí)階段。盡管進(jìn)入鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段貧困的主要方向發(fā)生變化，但仍威脅著中國(guó)全面小康的鞏固和發(fā)展。而鞏固脫貧成果的主要方面包括預(yù)防返貧風(fēng)險(xiǎn)、遏制相對(duì)貧困、解決突發(fā)貧困和消除隱性貧困。即預(yù)防返貧風(fēng)險(xiǎn)是鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段作為常態(tài)化貧困治理的主要矛盾，而相對(duì)貧困、突發(fā)貧困和隱性貧困的治理則屬于主要矛盾的主要方面，這四類貧困治理同樣是需要關(guān)注的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。因此，在實(shí)現(xiàn)全面脫貧之后，鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段可能面臨的階段性返貧問(wèn)題是貧困治理極為關(guān)鍵的一部分，下面將針對(duì)預(yù)防返貧風(fēng)險(xiǎn)、遏制相對(duì)貧困、解決突發(fā)貧困和消除隱性貧困四方面在中國(guó)不同區(qū)域的側(cè)重點(diǎn)展開(kāi)深入分析，圍繞易返貧群體的后續(xù)幫扶和脫貧成果鞏固進(jìn)行剖析。

（一）西部地區(qū)——預(yù)防返貧風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)西部地區(qū)是脫貧治理的重點(diǎn)地區(qū)，也是面臨返貧風(fēng)險(xiǎn)最直接、最緊迫的區(qū)域。由于西部地區(qū)具有突出的環(huán)境脆弱性和制度滯后性，貧困人口自身、資源與環(huán)境的供給和社會(huì)福利體系的保障都可能成為返貧威脅的影響因素。此外，返貧威脅還包括生態(tài)、文化等多維度，正如脫貧的階段是多維的，返貧威脅也是多種多樣的，這些返貧風(fēng)險(xiǎn)在中國(guó)西部地區(qū)都將成為影響更大的短板。西部地區(qū)返貧面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)包括但不限于相對(duì)貧困、突發(fā)貧困和隱性貧困的威脅，其與后面三者屬于一個(gè)包含與被包含的關(guān)系，構(gòu)成了脫貧人口整體面臨的減貧矛盾和威脅。

返貧風(fēng)險(xiǎn)威脅產(chǎn)生的根源與市場(chǎng)、政府和社會(huì)治理的內(nèi)容密切相關(guān)，這三方面引申為貧困地區(qū)的要素分配、公平和服務(wù)的優(yōu)化過(guò)程。進(jìn)一步地，返貧風(fēng)險(xiǎn)威脅與收入分配機(jī)制、社會(huì)公平和基本公共服務(wù)均等化息息相關(guān)。絕對(duì)貧困的消除在現(xiàn)有條件下實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資源配置中對(duì)效率的基本滿足，但效率并不是作為社會(huì)資源配置狀態(tài)的唯一判定準(zhǔn)則，公平也是必須加以考慮的關(guān)鍵因素。在公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)中，市場(chǎng)能夠決定的收入初次分配，也就是納稅之前的收入分配是有失公平的，是因?yàn)槿藗儷@取財(cái)產(chǎn)情況的天賦或能力、機(jī)遇差異，導(dǎo)致市場(chǎng)所決定的收入分配形式存在高低的懸殊差距。政府通過(guò)提供公共物品和矯正外部效應(yīng)等舉措著力解決現(xiàn)有的絕對(duì)貧困，但基本公共服務(wù)提供的城鄉(xiāng)、東西部差距，決定了貧困地區(qū)在享受社會(huì)治理紅利的窗口期有限，這種貧困狀態(tài)仍然會(huì)威脅在絕對(duì)貧困線之上的脫貧人口。如果單單解決了“貧”的經(jīng)濟(jì)當(dāng)先問(wèn)題，而不進(jìn)一步解決“困”的社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，返貧風(fēng)險(xiǎn)將重新威脅脫貧人口。

（二）中部地區(qū)——遏制相對(duì)貧困

中國(guó)中部地區(qū)由于地理上具有東西銜接的特點(diǎn)，盡管環(huán)境與資源供給、制度落實(shí)和福利保障等優(yōu)于西部地區(qū)，但與東部地區(qū)的整體發(fā)展程度相距甚遠(yuǎn)，因此，中部地區(qū)應(yīng)當(dāng)更多關(guān)注相對(duì)貧困，在相對(duì)貧困的發(fā)生因素上下功夫，從源頭進(jìn)行治理。根據(jù)沈揚(yáng)揚(yáng)和李實(shí)[30]的研究，以全國(guó)人均收入中位數(shù)的40%為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)農(nóng)村的相對(duì)貧困發(fā)生率為11%，而全國(guó)的相對(duì)貧困人口大部分在農(nóng)村。對(duì)比之下，西部地區(qū)的絕對(duì)貧困現(xiàn)象居多，而中部地區(qū)的發(fā)展程度與西部地區(qū)相比優(yōu)勢(shì)不大，但目標(biāo)追求相對(duì)較高，這就造成了中部地區(qū)的相對(duì)貧困遏制任務(wù)較重。雖然按照人均 GDP 或者人均國(guó)民收入衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的標(biāo)準(zhǔn)，中部地區(qū)即將進(jìn)入高收入地區(qū)， 但從人均可支配收入水平來(lái)看，中部地區(qū)農(nóng)村仍然存在數(shù)量龐大的低收入群體，這一群體雖然擺脫了絕對(duì)貧困，但貧困脆弱性強(qiáng)，收入持續(xù)增長(zhǎng)乏力，成為中部地區(qū)農(nóng)村嚴(yán)峻的相對(duì)貧困問(wèn)題。由此，中部地區(qū)的相對(duì)貧困問(wèn)題逐步暴露出來(lái)。盡管農(nóng)村絕對(duì)貧困發(fā)生率極低，但是相對(duì)貧困發(fā)生率卻在不斷攀升。這反映了以相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)測(cè)度的低收入人口規(guī)模龐大，也反映了全面脫貧任務(wù)完成后進(jìn)一步解決農(nóng)村低收入人口發(fā)展問(wèn)題的艱巨程度。全面脫貧任務(wù)完成后，中國(guó)進(jìn)入緩解相對(duì)貧困的新時(shí)期，將應(yīng)對(duì)多方面發(fā)展的不平衡、不充分問(wèn)題，采用多維相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)在繼全面小康之后更加全面地向共同富裕邁進(jìn)的目標(biāo)。進(jìn)入鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段后，中國(guó)中部地區(qū)的相對(duì)貧困現(xiàn)象將得到全面遏制，

在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，與鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段的銜接過(guò)程中尤其需要關(guān)注中部地區(qū)相對(duì)貧困問(wèn)題引致的原貧困地區(qū)人口獲得感和幸福感的落差。這種落差的產(chǎn)生與由原貧困地區(qū)與整體中國(guó)社會(huì)發(fā)展節(jié)奏的脫節(jié)有關(guān)，也與全球化進(jìn)程加速、東西部地區(qū)融合發(fā)展所帶來(lái)的信息不對(duì)稱有關(guān)。一方面，相對(duì)貧困威脅來(lái)源于客觀上的整體社會(huì)富裕程度和發(fā)展速度不同。根據(jù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，東部地區(qū)逐漸呈現(xiàn)北京、上海等城市發(fā)展極，這類發(fā)展極快速吸引周邊人口、資源等要素流入，導(dǎo)致發(fā)展極與周邊城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。從國(guó)內(nèi)整體上看，東部地區(qū)吸收了國(guó)內(nèi)絕大部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素，造成東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)差距，進(jìn)一步造成西部深度貧困地區(qū)相對(duì)于西部較發(fā)達(dá)地區(qū)的相對(duì)貧困，西部大部分地區(qū)相較于東中部地區(qū)的相對(duì)貧困，出現(xiàn)階梯化、層次化貧困差距。另一方面，相對(duì)貧困威脅來(lái)源于已脫貧人口主觀上與外界發(fā)展不契合的“被落后”心理狀態(tài)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速普及和通訊的貫通，以往因地理因素導(dǎo)致的信息隔離被打破，越來(lái)越多的貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)、電暢通，已脫貧人口面對(duì)鄉(xiāng)村振興發(fā)展紅利，產(chǎn)生“自覺(jué)性”貧困感，這種貧困感在中部地區(qū)尤為突出。

（三）東部地區(qū)——解決突發(fā)貧困

中國(guó)東部地區(qū)在全國(guó)范圍內(nèi)屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困現(xiàn)象發(fā)生率較低，其最具有代表性的致貧原因，就是由于突發(fā)事件造成的應(yīng)急成本上升，由此導(dǎo)致的巨額支出使原本普通的家庭隱入貧困的深淵。其中，最為突出的突發(fā)事件是疾病導(dǎo)致的醫(yī)療成本支出。不同于中西部地區(qū)較為落后的醫(yī)療條件，東部地區(qū)往往在某些重大疾病的救治面前具有可選擇性，這種選擇往往會(huì)以巨額成本支出的致貧為代價(jià)，此類致貧現(xiàn)象在東部地區(qū)的農(nóng)村屢見(jiàn)不鮮。東部地區(qū)距離海洋較近，面臨各類自然災(zāi)害更直接更頻繁，突發(fā)貧困的治理更應(yīng)成為治理的重點(diǎn)。此外，東部地區(qū)具有更為活躍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，由此帶來(lái)更高的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。2020年新冠肺炎疫情的暴發(fā)對(duì)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成提出了新的挑戰(zhàn)，不僅對(duì)國(guó)內(nèi)幾大支柱性產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生一定影響，也從不同程度上影響了東部地區(qū)的國(guó)民收入狀況，作為弱勢(shì)群體的邊緣貧困人口也受到相當(dāng)?shù)臎_擊，甚至東部地區(qū)經(jīng)營(yíng)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的農(nóng)戶因突發(fā)事件造成的農(nóng)產(chǎn)品滯銷，形成已脫貧人口再次返貧的局面。綜上，針對(duì)突發(fā)性貧困的治理，對(duì)于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定和鞏固全面小康成果等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

在東部地區(qū)，無(wú)論是從教育對(duì)農(nóng)村地區(qū)青年期成長(zhǎng)和后期增收作用的發(fā)揮，還是從貧困家庭的食品營(yíng)養(yǎng)、正確的醫(yī)療健康政策、合理的教育體系和財(cái)政支持政策等都在脫貧實(shí)踐中得到良好的反饋，但是，東部地區(qū)因教育和疾病等因素帶來(lái)的大額支出引發(fā)的突發(fā)性貧困威脅同樣不容小覷。教育引致的代際貧困，讓貧困家庭難以走出貧困泥沼，形成貧困的因果累積循環(huán);由疾病帶來(lái)的醫(yī)藥支出負(fù)擔(dān)和由此引發(fā)的勞動(dòng)力損失，會(huì)從“源”和“流”兩個(gè)方面加劇貧困現(xiàn)狀，已脫貧人口甚至可能返貧。針對(duì)以上情況，國(guó)家出臺(tái)健康中國(guó)戰(zhàn)略，加大貧困地區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療補(bǔ)助和醫(yī)療人員的供給，一定程度上有效解決了貧困人口在疾病面前的后顧之憂。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，國(guó)家全額支付新冠肺炎的診療費(fèi)用，也是防止家庭為應(yīng)對(duì)重大疾病引致的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，將家庭經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化并消解。在教育方面，國(guó)家通過(guò)“三支一扶”等政策引導(dǎo)有志青年在貧困地區(qū)發(fā)揮光熱，通過(guò)注入人才、刺激經(jīng)濟(jì)和輸入文化等扶持手段提升貧困地區(qū)教育水平，將貧困地區(qū)的整體教育環(huán)境提檔升級(jí)，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)貧困人口義務(wù)教育的完整和自由。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求指出要實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居”，這是對(duì)貧困地區(qū)整體生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和人居環(huán)境提升整治的重要要求，也是防止生態(tài)自然災(zāi)害引致貧困、返貧進(jìn)而提升人民生活質(zhì)量的有效途徑。綜合各種復(fù)雜突發(fā)因素，盡管難以做到面面俱到，但預(yù)防突發(fā)性貧困帶來(lái)的實(shí)際威脅也是至關(guān)重要的。

（四）城鄉(xiāng)之間——消除隱性貧困

城鄉(xiāng)流動(dòng)人口一直是脫貧攻堅(jiān)關(guān)注的重點(diǎn)人群，尤其是進(jìn)城務(wù)工人員。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2020年全國(guó)農(nóng)民工總量為2.8億，屬于流動(dòng)人口群體的典型代表。由于東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展之間的差距，造成了東部地區(qū)吸納中西部地區(qū)的人口，城市地區(qū)吸納鄉(xiāng)村地區(qū)的人口，而進(jìn)城、進(jìn)東部地區(qū)的人口數(shù)量與其現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)規(guī)模不相適應(yīng)，就會(huì)造成流動(dòng)人口貧困現(xiàn)象的出現(xiàn)。東部地區(qū)不僅有高收入，更有高消費(fèi)，流動(dòng)人口如果沒(méi)有穩(wěn)定的收入來(lái)源，就容易造成隱性貧困。“隱性貧困”具體是指流動(dòng)人口出現(xiàn)貧困現(xiàn)象后，在戶籍統(tǒng)計(jì)中比較難以識(shí)別，更難以進(jìn)行有效的精準(zhǔn)幫扶，由此造成較為隱晦的貧困現(xiàn)象。在消除隱性貧困中，最難實(shí)施的環(huán)節(jié)是識(shí)別，最難進(jìn)行的要求是精準(zhǔn)，最難制定的措施是保障。為加深對(duì)隱性貧困的認(rèn)知和治理，需要對(duì)隱性貧困的發(fā)生機(jī)理和演變過(guò)程進(jìn)行深入剖析。盡管至2020年底，中國(guó)人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到60%以上，實(shí)際存在于城鎮(zhèn)化背后的流動(dòng)人口卻沒(méi)有享受到城鎮(zhèn)化帶來(lái)的紅利，造成城鎮(zhèn)化的表面進(jìn)步而民生福祉卻整體下降的局面。

隱性貧困的出現(xiàn)與城鄉(xiāng)發(fā)展存在的差距密切相關(guān)。首先，當(dāng)前城市中高收入群體增多且密集，形成人均產(chǎn)值虛高，各區(qū)域的不同發(fā)展?fàn)顩r也容易使政府部門對(duì)整體經(jīng)濟(jì)狀況盲目樂(lè)觀，對(duì)部分人口收入水平的鑒別更容易管中窺豹。受各區(qū)域發(fā)展極的影響，區(qū)域內(nèi)平均產(chǎn)值被無(wú)形拉高，隱性貧困人口被埋沒(méi)在整體數(shù)據(jù)中。其次，外出打工成為貧困地區(qū)青壯年勞動(dòng)力脫貧致富的主要途徑，農(nóng)民工群體通過(guò)進(jìn)城務(wù)工，收入水平有所提高，但因其主要以體力勞動(dòng)為主，且一般不具有當(dāng)?shù)貞艏?，享受的社?huì)福利不高，其他生活支出增大，加之贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)較重，往往成為高收入、快脫貧的假象群體。再次，隨著勞動(dòng)力外出遷移，留守子女的生活質(zhì)量會(huì)下降，缺乏父母的悉心照料往往會(huì)導(dǎo)致留守兒童發(fā)育不良、家庭教育水平滯后，形成一種社會(huì)性“畸形貧困”，即并非收入主導(dǎo)的貧困，而是受幸福指數(shù)影響下的貧困。最后，區(qū)域內(nèi)的大型產(chǎn)業(yè)影響區(qū)域內(nèi)整體經(jīng)濟(jì)水平，進(jìn)而影響人均收入水平。實(shí)際上，貴州、云南和四川等貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)往往有自身的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，規(guī)?；a(chǎn)值相對(duì)較高，但由于技術(shù)水平偏高的產(chǎn)業(yè)集群居多，資本有機(jī)構(gòu)成高，帶動(dòng)脫貧人口就業(yè)能力有限，出色的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)掩蓋了區(qū)域內(nèi)未就業(yè)人口。

綜上所述，針對(duì)各區(qū)域的不同治理重點(diǎn)，中國(guó)在鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段需要具有更加針對(duì)性、更加高效性的減貧治理。西部地區(qū)的返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、中部地區(qū)的相對(duì)貧困遏制、東部地區(qū)的突發(fā)貧困解決以及流動(dòng)于城鄉(xiāng)之間的隱性貧困消除應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)各區(qū)域在鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段的側(cè)重點(diǎn)。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，中國(guó)開(kāi)展了一系列產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、搬遷和兜底保障等針對(duì)性、綜合性脫貧舉措，貧困削減成績(jī)斐然。進(jìn)入2021年，貧困治理事業(yè)迎來(lái)脫貧成果鞏固的新階段——鄉(xiāng)村振興，需要對(duì)脫貧人口進(jìn)一步實(shí)施追蹤動(dòng)態(tài)管理以進(jìn)行有效返貧阻斷，對(duì)貧困轉(zhuǎn)變發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的扶貧制度構(gòu)建，以推進(jìn)貧困治理的完善化和深層化。

四、構(gòu)建鄉(xiāng)村振興的防返貧機(jī)制

減貧的堅(jiān)強(qiáng)政治意愿、強(qiáng)大組織動(dòng)員能力、改革農(nóng)村土地制度和優(yōu)化初始收入分配是大規(guī)模減貧實(shí)踐的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而以前30年的社會(huì)政策和人力資本積累等制度優(yōu)勢(shì)是其根本保障[31]。面對(duì)上述四大貧困治理難題及成果鞏固的要求，中國(guó)減貧事業(yè)需要與時(shí)俱進(jìn)作出調(diào)整。

（一）阻斷返貧路徑——分門別類“查缺補(bǔ)漏”

西部地區(qū)屬于脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)區(qū)域，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的重中之重，中央確立脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興過(guò)渡階段建立5年的脫貧觀測(cè)期，確保在一定時(shí)期內(nèi)政策供給與資源供應(yīng)的可持續(xù)性，有利于防止突發(fā)性貧困導(dǎo)致防返貧進(jìn)程的阻斷。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在人才、組織、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、文化等方面的要求，需要阻斷的返貧路徑也需要分布在這五大方面。首先，針對(duì)人才方面的返貧風(fēng)險(xiǎn)，一方面，應(yīng)當(dāng)通過(guò)教育、培訓(xùn)和科普等手段對(duì)已脫貧人口進(jìn)行貧困治理后的思維矯正，轉(zhuǎn)變與生活狀態(tài)相適應(yīng)的思想觀念變化;另一方面，要有針對(duì)性地加強(qiáng)人才輸入，鼓勵(lì)高素質(zhì)人才到西部地區(qū)的鄉(xiāng)村擔(dān)任要職，帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)人口思想轉(zhuǎn)型。其次，針對(duì)組織方面的返貧風(fēng)險(xiǎn)，要加強(qiáng)對(duì)西部地區(qū)鄉(xiāng)村組織治理的考核評(píng)價(jià)，適當(dāng)進(jìn)行組織能力的獎(jiǎng)懲措施制定。再次，對(duì)于生態(tài)方面的返貧風(fēng)險(xiǎn)，一方面，繼續(xù)保證西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的有效治理，遏制西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境惡化;另一方面，為保護(hù)生態(tài)而轉(zhuǎn)業(yè)的脫貧人口提供新的工作崗位和發(fā)展機(jī)會(huì)，促進(jìn)其個(gè)體增強(qiáng)和職業(yè)發(fā)展。此外，針對(duì)文化方面的返貧風(fēng)險(xiǎn)，需要加強(qiáng)文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的先進(jìn)文化滲透作用，強(qiáng)化貧困人口致富意識(shí)。在重大突發(fā)事件發(fā)生后，還要注重因此導(dǎo)致的返貧人口的心理輔導(dǎo)與人文關(guān)懷，幫助重大事件受難家庭重塑生活信心，防范心理返貧。最后，對(duì)與產(chǎn)業(yè)相關(guān)的返貧風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)更加注重扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的后續(xù)扶持，在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)繼續(xù)為其進(jìn)行政策護(hù)航。此外，由于脫貧人口所面臨的返貧風(fēng)險(xiǎn)是多層次、多維度、多領(lǐng)域的，對(duì)于返貧路徑的阻斷也需要多層次幫扶策略的適時(shí)靈活組合。除對(duì)特定脫貧人口面臨的首要返貧威脅因素及時(shí)采取針對(duì)性策略以外，還需要對(duì)返貧威脅因素進(jìn)行綜合防范和多維治理。

（二）轉(zhuǎn)換防返貧方式——穩(wěn)步推進(jìn)“三大轉(zhuǎn)型”

防返貧方式需要從不同的層次進(jìn)行適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)換，不僅僅將收入作為衡量貧困的主要標(biāo)準(zhǔn)，將單一的收入性扶貧衡量測(cè)算，轉(zhuǎn)換到貧困人口內(nèi)生能力發(fā)展的衡量測(cè)算，實(shí)現(xiàn)由收入型扶貧向發(fā)展型扶貧轉(zhuǎn)換。中部地區(qū)的相對(duì)貧困問(wèn)題要將農(nóng)戶的內(nèi)生性發(fā)展作為主要發(fā)力點(diǎn)，將貧困人口的就業(yè)、教育和職業(yè)發(fā)展作為側(cè)重點(diǎn)，通過(guò)相應(yīng)的政策創(chuàng)新和政策設(shè)計(jì)，注重解決體制機(jī)制存在的主要問(wèn)題，為中部地區(qū)的貧困人口提供更多提升和發(fā)展的機(jī)會(huì)。

在中部地區(qū)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，尤其是在市場(chǎng)資源配置環(huán)境中本身就居于弱勢(shì)的農(nóng)村地區(qū)，相對(duì)貧困現(xiàn)象更為明顯。此外，一旦經(jīng)營(yíng)主體面臨市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力受到限制等意外風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其所能承受的能力，更容易導(dǎo)致貧困的發(fā)生。如圖1所示，相對(duì)貧困的治理包括三大轉(zhuǎn)型：首先，衡量維度轉(zhuǎn)型，由單一收入指標(biāo)測(cè)算向多維指標(biāo)測(cè)算轉(zhuǎn)換，也就是從單一的收入指標(biāo)貧困治理向多維指標(biāo)貧困治理轉(zhuǎn)變。測(cè)算衡量維度轉(zhuǎn)型的要義是真正讓貧困人口實(shí)現(xiàn)自主增收，不僅要靠貧困戶自身提升素質(zhì)，增加自身人力資本積累和貧困地區(qū)整體人力資本水平的提升，還要著力創(chuàng)造人力資本發(fā)揮作用的環(huán)境。其次，治理維度轉(zhuǎn)型，推進(jìn)由當(dāng)前時(shí)間與空間上的集中性貧困治理向多元化幫扶的制度化防返貧轉(zhuǎn)變。為有效實(shí)現(xiàn)扶貧開(kāi)發(fā)的深層次治理，需要來(lái)自政府、社會(huì)和各類組織的多元化幫扶，幫助脫貧主體營(yíng)造有利于脫貧的環(huán)境。最后，福利體制轉(zhuǎn)型，由有區(qū)分的、不均衡的社會(huì)福利體制向有側(cè)重的、相對(duì)均衡的社會(huì)福利體制轉(zhuǎn)型，逐步實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困人口的福利覆蓋，而且是有側(cè)重的覆蓋，以幫助其脫離貧困“泥沼”。為應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困威脅，在上述三大轉(zhuǎn)型過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)積極實(shí)現(xiàn)衡量維度、治理維度與福利體制的密切配合，共同推進(jìn)相對(duì)貧困治理。

（三）構(gòu)建制度化體系——重心過(guò)渡到政策護(hù)航

全面脫貧之后，中國(guó)各區(qū)域有兩大減貧難題：首先，西部地區(qū)的絕對(duì)貧困治理到預(yù)防返貧風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，需要后續(xù)多元因素的保障和多重領(lǐng)域的跟進(jìn)。其次，中部地區(qū)的相對(duì)貧困和東部地區(qū)的突發(fā)貧困的幫扶和治理是一個(gè)持久的過(guò)程，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的各階段都有可能再次發(fā)生，而中國(guó)提高絕對(duì)貧困線后的減貧重點(diǎn)仍然是農(nóng)村[32]。為確保鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段貧困問(wèn)題的有效把握，現(xiàn)存形勢(shì)迫切要求我們構(gòu)建能夠適應(yīng)新的扶貧形勢(shì)、使新型貧困問(wèn)題能夠得到長(zhǎng)效治理的新體制，確保相對(duì)貧困者和突發(fā)貧困者得到穩(wěn)定的幫扶和應(yīng)有的保護(hù)，尤其是對(duì)于面對(duì)突發(fā)貧困處于較低抵抗力的貧困人口，構(gòu)建制度化體系顯得尤為重要。

一方面，要著力建構(gòu)與鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段相匹配的扶貧制度，延續(xù)貧困幫扶治理的連貫性。貧困幫扶制度的規(guī)范化是建構(gòu)正式制度的重要支撐，要逐步確立規(guī)范化幫扶制度，建立因地制宜、相對(duì)統(tǒng)一的幫扶標(biāo)準(zhǔn)，大區(qū)域覆蓋，小范圍調(diào)整，因地制宜地將適合地情的貧困幫扶制度納入到鄉(xiāng)村振興背景下宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中。制度化扶貧體系的構(gòu)建將遵循縣、村、個(gè)體的精準(zhǔn)扶貧路徑，依靠前期搭建的精準(zhǔn)扶貧戶數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)把控，形成定式制度下的動(dòng)態(tài)調(diào)整。另一方面，要逐步將政府扶貧托底過(guò)渡納入到鄉(xiāng)村振興的常態(tài)化工作中，保證貧困治理長(zhǎng)效性。一方面，要構(gòu)建正式的貧困幫扶制度，將國(guó)家減貧政策制度化，用制度確保幫扶治理連貫性。要完善制度層面構(gòu)建，開(kāi)展扶貧制度的供給側(cè)改革，增進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)、社會(huì)救助和社會(huì)保障等不同制度之間的有效銜接，解決貧困治理碎片化難題，完善綜合性治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制，以確保扶貧工作和效果的準(zhǔn)確到位。貧困幫扶制度的規(guī)范化是建構(gòu)正式制度的重要支撐，要逐步確立規(guī)范化幫扶制度，建立因地制宜、相對(duì)統(tǒng)一的幫扶標(biāo)準(zhǔn)，大區(qū)域覆蓋，小范圍調(diào)整，因地制宜地將適合地情的貧困幫扶制度納入到宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中。制度化扶貧體系的構(gòu)建將遵循縣、村、個(gè)體的精準(zhǔn)扶貧路徑，依靠前期搭建的精準(zhǔn)扶貧戶數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)把控，形成定式制度下的動(dòng)態(tài)調(diào)整。另一方面，要完善政府扶貧托底的常規(guī)職能滲透到政府的常態(tài)化工作中，以保證扶貧工作的長(zhǎng)效性。2021年“國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”更名為“國(guó)家鄉(xiāng)村振興局”，通過(guò)“三農(nóng)”工作重心的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移，順利實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的階段性過(guò)渡，將原本集中在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的資源要素，全面推進(jìn)向鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段過(guò)渡，是國(guó)家減貧政策化、機(jī)構(gòu)化的關(guān)鍵一招。5年過(guò)渡期的設(shè)置是國(guó)家鄉(xiāng)村振興局的主要任務(wù)，構(gòu)筑防返貧機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)低收入人口的常態(tài)化幫扶和推進(jìn)工作體系穩(wěn)步轉(zhuǎn)型成為制度化扶貧體系構(gòu)建的重要內(nèi)容。

（四）破除城鄉(xiāng)二元體制——更多關(guān)注流動(dòng)貧困

城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的流動(dòng)性貧困具有隱性特點(diǎn)，也注定了治理難度的指數(shù)加大。區(qū)域之間的地理區(qū)位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展一時(shí)之間難以逾越，而城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)破除卻可以通過(guò)體制引導(dǎo)和政策擴(kuò)散進(jìn)行創(chuàng)新。當(dāng)前，隱性貧困仍存在兩個(gè)方面的窘境：一方面，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的隱性貧困人口因識(shí)別難度加大而難于被福利覆蓋和保障;另一方面，城鎮(zhèn)相對(duì)貧困發(fā)生率的上升幅度和城鎮(zhèn)相對(duì)貧困狀況惡化的速度也高于農(nóng)村。這些窘境的出現(xiàn)顯然與進(jìn)城務(wù)工人員的市民化進(jìn)程滯緩有關(guān)[33]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，破解城鄉(xiāng)二元格局的主要抓手。城市和鄉(xiāng)村是一個(gè)有機(jī)的整體，只有兩者都可持續(xù)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的支撐共濟(jì)性，否則日益衰退的鄉(xiāng)村，必將成為城市發(fā)展的負(fù)擔(dān)和隱患，成為社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。完善政策體系， 促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、進(jìn)一步鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果是鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段的發(fā)展要義。

在鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段，為保障徘徊在貧困線上的低收入、不穩(wěn)定收入的流動(dòng)人口得到精準(zhǔn)的識(shí)別和幫扶，需要對(duì)城鄉(xiāng)戶籍結(jié)構(gòu)、制度框架等進(jìn)行戰(zhàn)略設(shè)計(jì)?；诂F(xiàn)有的流動(dòng)貧困人口治理經(jīng)驗(yàn)，加大對(duì)隱性瀕貧人口的識(shí)別和保護(hù)，構(gòu)筑起農(nóng)村與城市同水平的貧困預(yù)防體系，尤其以農(nóng)村為重點(diǎn)的新型治理體系。同時(shí)，在城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，還要著力清除戶籍帶來(lái)的福利保障的不平衡性，進(jìn)行行之有效的制度建設(shè)和政策設(shè)計(jì)。在鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段中，要尤其注意城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策設(shè)計(jì)，對(duì)隱性瀕貧人口給予更多關(guān)注度。

五、結(jié)論和政策啟示

返貧風(fēng)險(xiǎn)、相對(duì)貧困、突發(fā)貧困和流動(dòng)于城鄉(xiāng)之間的隱性貧困的扶貧開(kāi)發(fā)治理將成為繼收入性貧困治理后鄉(xiāng)村振興初級(jí)階段面臨的主要問(wèn)題及工作方向?；谏鲜龇治觯疚闹饕^點(diǎn)及思想理路概括如下：第一，脫貧主體脆弱性等導(dǎo)致返貧風(fēng)險(xiǎn)威脅，西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)著重預(yù)防返貧風(fēng)險(xiǎn)。脫貧主體就像大病初愈的“兒童”，盡管經(jīng)過(guò)精準(zhǔn)脫貧的“治療”，但由于其主體脆弱性，本身“體質(zhì)較差”，所以極易受多方面（包括產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、教育、就業(yè)等）的威脅，使“病情”再次復(fù)發(fā)。第二，福利覆蓋缺失等引發(fā)的相對(duì)貧困威脅，中部地區(qū)應(yīng)當(dāng)著重遏制相對(duì)貧困問(wèn)題。由于過(guò)去單一的貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)有效性不足，從多維貧困標(biāo)準(zhǔn)中不難發(fā)現(xiàn)脫貧主體往往享受不到較好的福利待遇，造成雖然收入達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)，但生活質(zhì)量卻依舊“留在原地”，昂貴的生活成本仍會(huì)讓脫貧主體再度陷入困難。第三，保障兜底不足等造成突發(fā)貧困威脅，東部農(nóng)村地區(qū)應(yīng)當(dāng)著重解決突發(fā)貧困問(wèn)題。一次簡(jiǎn)單的意外就可能造成一個(gè)家庭的貧困，這在脫貧實(shí)踐中并不鮮見(jiàn)，其根源在于對(duì)貧困人口在面對(duì)大額支出或巨額損失這種“硬傷”面前缺少相應(yīng)的兜底保障。由于貧困發(fā)生的動(dòng)態(tài)性和隨機(jī)性，決定了貧困動(dòng)態(tài)治理需要與扶貧阻斷相結(jié)合運(yùn)用，邊堵邊治，確保在長(zhǎng)效減貧工作中降低貧困增量。第四，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的差距等形成隱性貧困威脅，各區(qū)域應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注城鄉(xiāng)之間流動(dòng)人口。農(nóng)民工群體作為隱性貧困的典型代表，其以農(nóng)民身份進(jìn)入城市工作，既不能享受城市的各項(xiàng)福利待遇和保障，又需要支付城市生活的高額成本，是處在貧困邊緣徘徊的扶貧隱性群體。甚至在國(guó)家實(shí)施精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略這樣的政策紅利面前，也無(wú)法被甄別和覆蓋，本質(zhì)是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的各方面差距，使這類群體在脫貧政策面前隱形，而低收入、高生活成本、低福利待遇卻赤裸裸得擺在這類群體面前。

通過(guò)上述分析，本文提出如下四點(diǎn)政策啟示：第一，加強(qiáng)返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，預(yù)測(cè)防范返貧風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)加強(qiáng)返貧風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和監(jiān)控，預(yù)測(cè)和阻斷脫貧人口返貧路徑，加強(qiáng)對(duì)相對(duì)貧困、突發(fā)貧困和隱性貧困的甄別救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)更精準(zhǔn)的“真扶貧”“扶真貧”。通過(guò)返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控舉措，做好應(yīng)對(duì)脫貧人口抵御脫貧后面臨的多樣化返貧威脅，實(shí)現(xiàn)全面脫貧后深度貧困地區(qū)主體瀕貧的治理，做好防返貧工作預(yù)防規(guī)劃，鞏固脫貧成果堅(jiān)持常態(tài)化、長(zhǎng)效化。第二，拓展轉(zhuǎn)換防返貧方式，強(qiáng)化相對(duì)貧困治理。相對(duì)貧困治理要從三方面切入：一是從策略上要把集中性的扶貧資源轉(zhuǎn)化為常態(tài)化的制度幫扶，實(shí)現(xiàn)原扶貧資源有序合理地分配到脫貧環(huán)境建設(shè)中。二是將城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)從戶籍等切入納入到統(tǒng)一扶貧測(cè)貧治理體系中，貧困人口身份的轉(zhuǎn)變往往意味著福利待遇的轉(zhuǎn)變，是通過(guò)社會(huì)福利轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)的。三是要引導(dǎo)貧困人口提升勞動(dòng)力素質(zhì)，給予更好的再教育、再學(xué)習(xí)平臺(tái)，使其更好地適應(yīng)現(xiàn)代化社會(huì)生產(chǎn)節(jié)奏，實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困、隱性貧困和突發(fā)貧困人口的能力型脫貧。要針對(duì)脫貧人口實(shí)施信息管理和措施安排的動(dòng)態(tài)化管理，對(duì)其所面臨的返貧威脅采取針對(duì)性化解策略，以保證減貧工作效果的鞏固和脫貧成效的可持續(xù)性。第三，加快制度化扶貧步伐，做好政策過(guò)渡頂層設(shè)計(jì)。對(duì)于轉(zhuǎn)型后突發(fā)貧困應(yīng)對(duì)和開(kāi)發(fā)治理問(wèn)題，迫切要求我們持續(xù)推進(jìn)制度化扶貧政策，適時(shí)地開(kāi)展不同類別貧困的甄別救濟(jì)，形成常態(tài)化、精準(zhǔn)化、具體化貧困治理制度體系。之前消除絕對(duì)貧困的資源和財(cái)力應(yīng)當(dāng)逐步向建設(shè)制度化保障靠攏，為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效扶貧可持續(xù)性添磚加瓦。第四，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，著力幫扶流動(dòng)困難群體。城鎮(zhèn)化是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的必經(jīng)之路，局部地區(qū)的異地搬遷有利于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在地理維度上消解城鄉(xiāng)發(fā)展差距。要強(qiáng)化異地搬遷后續(xù)扶持，實(shí)現(xiàn)就業(yè)渠道的拓展，確保搬遷群眾在新地域有保障，在新領(lǐng)域有工作，在新平臺(tái)能致富。此外，要關(guān)注城鎮(zhèn)隱性貧困人口，關(guān)注隱性貧困人口的家庭生活質(zhì)量，增加進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)福利水平，為困難群體解決生活上的后顧之憂。同時(shí)也要注意到城市中單身婦女、孤寡老人等特殊群體，通過(guò)社區(qū)走訪等了解他們的生活狀況，做到有人問(wèn)、有人管。政府要給予更多的技術(shù)培訓(xùn)、再教育平臺(tái)發(fā)展空間，幫助貧困勞動(dòng)者提升工作技能和素質(zhì)，通過(guò)能力培育途徑扶助城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的貧困人口，實(shí)現(xiàn)脫貧人口逐漸由收入型扶貧向能力型扶貧的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

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（責(zé)任編輯：劉 艷）

From Targeted Poverty Reduction to Institution-based Poverty Prevention：

A Solution to the Conformity of Achievements in the Primary Stage of Rural Revitalization

Wang Zhigang，F(xiàn)eng Qifan

（School of Agricultural Economics and Rural Development， Renmin University of China， Beijing，100872）

Abstract：After the realization of total poverty alleviation by the end of 2020， the expansion and consolidation of the achievements of poverty alleviation and the construction of the mechanism of preventing the return to poverty have become an important topic in the primary stage of rural revitalization. In the initial stage of rural revitalization， due to the vulnerability of poverty alleviation subjects， the lack of welfare coverage， the lack of security and the gap between urban and rural areas， the consolidation and expansion of poverty alleviation achievements will be faced with the risk of returning to poverty， relative poverty， sudden poverty and hidden poverty threats. Based on the above analysis， measures such as blocking the path of returning to poverty， transforming the way of preventing poverty， constructing an institutional system and breaking the urban-rural dual system should be used to resolve the poverty reduction contradictions. Efforts should be made in strengthening the risk monitoring of returning to poverty， expanding the dynamic governance of poverty alleviation， accelerating the pace of institutionalized poverty alleviation and promoting the construction of urban-rural integration.

Key words：rural revitalization; Targeted poverty alleviation; Dynamic governance; System of anti poverty

收稿日期：2021-07-25

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金應(yīng)急管理項(xiàng)目“基于目標(biāo)導(dǎo)向的新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系研究”（71841010）;國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“食品安全消費(fèi)者行為與風(fēng)險(xiǎn)交流策略研究”（71633005）;北京新農(nóng)村建設(shè)基地專項(xiàng)項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下北京市新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系研究”（PXM2019-014207-000016）

作者簡(jiǎn)介：王志剛（1965-），男，遼寧開(kāi)原人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要從事脫貧攻堅(jiān)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)等研究。E-mail：ohshigo@163.com

封啟帆（1996-），男，山東黃島人，博士研究生，主要從事鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村發(fā)展等研究。E-mail：qfanfeng@163.com