王梓

為應(yīng)對(duì)全球新冠疫情，中國(guó)政府確定了“外防輸入、內(nèi)防反彈”的防疫政策。民航局作為國(guó)際航空運(yùn)輸活動(dòng)的主管部門，承擔(dān)著巨大的外防輸入的壓力。2020年6月4日，民航局發(fā)布了《民航局關(guān)于調(diào)整國(guó)際客運(yùn)航班的通知》（民航發(fā)〔2020〕27號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》）。《通知》第七條規(guī)定自2020年6月8日起，實(shí)施熔斷獎(jiǎng)勵(lì)措施。熔斷獎(jiǎng)勵(lì)措施可分為航班熔斷措施與航班獎(jiǎng)勵(lì)措施，即對(duì)于滿足“熔斷”條件或“獎(jiǎng)勵(lì)”條件的航班以熔斷指令或獎(jiǎng)勵(lì)指令的形式分別處理。從本質(zhì)上講，航班熔斷措施是一種有條件的封控措施，目的在于阻斷境外傳染源。其實(shí)效益為此次疫情防控結(jié)果所證明，但該措施在取得良好實(shí)效的同時(shí)不可避免地限制了個(gè)體權(quán)利。其中，航班熔斷措施的主體、標(biāo)準(zhǔn)、限度和權(quán)利保障救濟(jì)等問(wèn)題值得深思。本文從航班熔斷措施的法律屬性界定為邏輯的起點(diǎn)，重點(diǎn)闡述分析航班熔斷措施的合法性及合理性問(wèn)題，以尋求其法治化建構(gòu)的基本路徑。

一、航班熔斷措施法律屬性簡(jiǎn)析

將熔斷機(jī)制運(yùn)用到行政領(lǐng)域，并不是沒(méi)有先例，以往熔斷機(jī)制作為一種經(jīng)濟(jì)手段服務(wù)于行政，常用于管控如土地出讓、藥品使用等相關(guān)領(lǐng)域。例如引入熔斷機(jī)制以建立藥品超常使用預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)藥品的總量控制、限量采購(gòu)、超量“熔斷”。[1]再如以設(shè)置土地出讓最高限價(jià)，在超出限價(jià)時(shí)，終止土地出讓的方式，管控過(guò)熱的土地市場(chǎng)。[2]航班熔斷措施與以往熔斷機(jī)制在行政領(lǐng)域的運(yùn)用不同，其具有以下特征：一是靈活性，表現(xiàn)為程序靈活與內(nèi)容靈活;二是公益性，疫情防控期間公共利益與私人利益的沖突中，保證公共利益的合法合理化;三是可訴性，依學(xué)界認(rèn)可的“權(quán)利義務(wù)影響”標(biāo)準(zhǔn)[3]，航班熔斷措施屬于可訴范圍。

二、航班熔斷措施的合法性審視

一般認(rèn)為，對(duì)于公權(quán)力行使的合法性審視要從主體、職權(quán)、事實(shí)、依據(jù)、程序等角度進(jìn)行。[4]但囿于航班熔斷措施并非在具體個(gè)案中呈現(xiàn)，而是立足于相對(duì)宏觀的視角，因而就其合法性的分析主要是將其置于法治的語(yǔ)境中予以審視。合法即是合乎法治，因此，航班熔斷措施的合法性問(wèn)題可從形式法治和實(shí)質(zhì)法治兩個(gè)層面加以審查。

（一）形式法治的審視

《民航局關(guān)于調(diào)整國(guó)際客運(yùn)航班的通知》中提到了三部法律，即突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、國(guó)境衛(wèi)生檢疫法以及民用航空法，以此作為航班熔斷措施的上位法依據(jù)。通過(guò)檢索分析可以發(fā)現(xiàn)，既有規(guī)范雖未明確規(guī)定限制航線航班這類防控手段。但仍可以通過(guò)對(duì)法條中“可以實(shí)行交通管制”“可以實(shí)施交通衛(wèi)生檢疫”等表述進(jìn)行文義解釋得出該措施的間接依據(jù)。例如，雖突發(fā)事件下的交通管制措施更多表現(xiàn)為限制通行、限制公交地鐵、封閉場(chǎng)所等形式，但航空運(yùn)輸管制同樣屬于交通管制的范疇。由此，通過(guò)文義解釋可為航班熔斷措施找到其上位法之間接依據(jù)。此外，仍需要找到更多直接性規(guī)范作為依據(jù)。通過(guò)梳理衛(wèi)健委、交通部等部門發(fā)布的規(guī)章可以發(fā)現(xiàn)。早在2003年非典爆發(fā)以后，我國(guó)就制定出臺(tái)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急規(guī)定》，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的應(yīng)急交通治理作出了規(guī)定。[5]具體到民航領(lǐng)域，民航局也于2016制定出臺(tái)了《中國(guó)民航應(yīng)急管理規(guī)定》，對(duì)民航領(lǐng)域應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供了基本遵循。

盡管已有法律條文表述比較抽象，但仍為疫情下民航局采取航班熔斷措施提供法律支撐。可由于表述過(guò)于模糊、明確性不足，航線航班管理措施在具體實(shí)施過(guò)程中得不到具體的法律遵循，易超出法律的框架限制，進(jìn)而導(dǎo)致航班熔斷措施的形式合法性也隨之減弱。

（二）實(shí)質(zhì)法治的衡量

符合實(shí)質(zhì)法治即要求公權(quán)力的行使不僅要滿足形式合法的要求，還要滿足合理性要求。因此，對(duì)合理性的分析將以最低程度的實(shí)質(zhì)法治——權(quán)利保障為標(biāo)準(zhǔn)[6]，從比例原則這一實(shí)質(zhì)要素出發(fā)予以審視。從比例原則的三個(gè)要求就航班熔斷措施的合理性問(wèn)題進(jìn)行考察，具體分析如下：

1.航班熔斷措施的“合目的性”

合目的性要求對(duì)私權(quán)的限制必須有助于達(dá)到維護(hù)所追求的公共利益的目的。[7]就航班熔斷措施目的正當(dāng)性而言，答案已自不待言。但為防止境外疫情輸入，是否必須采取航班熔斷措施方能實(shí)現(xiàn)。在某種相互沖突的利益之間，尚需通過(guò)法益衡量實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體基本權(quán)利最大限度的保護(hù)[8]。因此，衡量“人民身體健康”與“個(gè)體權(quán)利限制”兩個(gè)法益之間的關(guān)系是分析航班熔斷措施是否符合比例原則的關(guān)鍵。但不得不提的是就同一防疫措施而言，在疫情防控的不同階段，防疫措施所追求的目的必然有所側(cè)重。例如此次疫情初期，疫情防控工作的首要目的在于防止疫情擴(kuò)散，保護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。而隨著防疫形勢(shì)的日漸明朗，疫情防控工作的目的考量漸漸地向有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)等目標(biāo)側(cè)重。在多重目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，作為限制人員流動(dòng)配套措施的航班熔斷措施其力度也隨之改變，航班熔斷措施之目的正當(dāng)性也可能會(huì)隨之減弱。

2.航班熔斷措施的“適當(dāng)性”

適當(dāng)性又稱為相當(dāng)性原則，著重于“目的上”之取向，即要求國(guó)家機(jī)關(guān)采取的手段必須能夠達(dá)到其預(yù)期目的[9]。那問(wèn)題關(guān)鍵就在于航班熔斷措施是否有利于達(dá)到阻止境外輸入病例的目的。這需進(jìn)行細(xì)致的推敲，經(jīng)民航局官網(wǎng)“民航要聞”公開發(fā)布的所有熔斷指令的統(tǒng)計(jì)，自熔斷獎(jiǎng)勵(lì)措施實(shí)施以來(lái)，被熔斷次數(shù)超過(guò)兩次的航班占到了總被熔斷航班數(shù)量的53%（見表1），甚至國(guó)航CA910次航班及南航CZ6044次航班皆是被熔斷達(dá)到10次之多。

由此，可以看出航班熔斷措施并不必然會(huì)使被熔斷航班后續(xù)不再出現(xiàn)核酸檢測(cè)為陽(yáng)性的旅客。相反有部分航班即使被熔斷后，核酸檢測(cè)為陽(yáng)性的旅客反而越來(lái)越多?？梢姾桨嗍欠裼泻怂釞z測(cè)為陽(yáng)性的旅客與其前次航班是否有旅客核酸檢測(cè)為陽(yáng)性沒(méi)有必然關(guān)系。航班熔斷措施其目的在于能夠通過(guò)該措施倒逼國(guó)外的航空運(yùn)輸企業(yè)、衛(wèi)生部門、出入境管理等部門加強(qiáng)對(duì)進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)旅客的核酸檢測(cè)力度。而根據(jù)前述統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，其效果并不理想，從而航班熔斷措施能否促成目的之達(dá)成就被打上一個(gè)問(wèn)號(hào)。

3.航班熔斷措施的“必要性”

必要性原則又稱損害最小原則，要求所采取的措施必須是在能夠達(dá)到目的的諸多手段中對(duì)相對(duì)人損害最小的。那么，為了有效防止境外疫情輸入，就需要其他更有效且更溫和的手段。在維持目前航班熔斷基準(zhǔn)不變的前提下，應(yīng)當(dāng)將防控重點(diǎn)放在入境航班的起飛地，例如要求乘坐入境航班的旅客應(yīng)當(dāng)持三天或七天以內(nèi)有效的核酸檢測(cè)結(jié)果陰性證明。對(duì)于像塞爾維亞等疫情有明顯好轉(zhuǎn)的國(guó)家，可靈活放寬每周入境航班數(shù)量限制。實(shí)踐中，一律劃定入境航班數(shù)量上限，嚴(yán)格熔斷基準(zhǔn)等超出必要手段和限度的行為顯然是缺乏必要性的。徑行使用不僅會(huì)對(duì)公民、航空運(yùn)輸企業(yè)的權(quán)利造成一定侵害，也有悖于實(shí)質(zhì)法治的要求。因此，隨著防疫形勢(shì)及治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，防控措施也應(yīng)當(dāng)隨之靈活變化。

三、航班熔斷措施的完善路徑

（一）立法上增強(qiáng)航班熔斷措施的明確性

如前所述，現(xiàn)行立法并未直接授予某一主體實(shí)施航班熔斷措施的權(quán)力，而是將其置于“交通衛(wèi)生檢疫”“中斷交通”“限制民航活動(dòng)”等措施的“大籮筐”中。因此，亟需在立法上增強(qiáng)航班熔斷措施的明確性。

一是明確航班熔斷措施的前置要求。對(duì)于何種類型、何種程度的突發(fā)事件可以采取航班熔斷措施應(yīng)進(jìn)行明確規(guī)定，以免出現(xiàn)“高射炮打蚊子”的情形。例如，對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，可以根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》所劃分的四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定啟動(dòng)某一級(jí)響應(yīng)時(shí)，可以采取航班熔斷措施。

二是明確航班熔斷措施的實(shí)施主體與實(shí)施對(duì)象。航班熔斷措施針對(duì)的是航空運(yùn)輸企業(yè)對(duì)于航線航班的經(jīng)營(yíng)許可權(quán)，那么限制該許可權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)與作出該許可決定的主體保持一致。依據(jù)我國(guó)法律相關(guān)規(guī)定，諸如《外國(guó)航空運(yùn)輸企業(yè)航線經(jīng)營(yíng)許可規(guī)定》與《中國(guó)民用航空國(guó)內(nèi)航線經(jīng)營(yíng)許可規(guī)定》，民航局負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理外航航線和區(qū)際航線的經(jīng)營(yíng)許可，各民航地區(qū)管理局負(fù)責(zé)管理其所轄區(qū)內(nèi)航線的經(jīng)營(yíng)許可。因此，就航班熔斷措施而言，其實(shí)施主體只能是民航局，這在立法上應(yīng)予以明確。至于航班熔斷措施實(shí)施的對(duì)象能否擴(kuò)大至國(guó)內(nèi)航線航班？結(jié)合目前國(guó)內(nèi)實(shí)際來(lái)看是不必要的。理由在于，國(guó)際間人員往來(lái)以航空運(yùn)輸為主要方式，而國(guó)內(nèi)人員往來(lái)方式多樣，包括民航、鐵路、公路等且并不以民航運(yùn)輸為主。因此，將航班熔斷措施的實(shí)施對(duì)象擴(kuò)大至國(guó)內(nèi)航線航班，其實(shí)施效果必然大打折扣。

三是明確航班熔斷措施的程序要求。一方面是措施的決定程序，航班熔斷措施不僅限制了航空運(yùn)輸企業(yè)的航線航班經(jīng)營(yíng)權(quán)，還間接影響了消費(fèi)者的權(quán)益。因此，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)較嚴(yán)格的決定程序，但由于重大疫情的特殊背景，該決定程序應(yīng)當(dāng)適當(dāng)簡(jiǎn)化，提升效率。另一方面是措施的救濟(jì)程序，被熔斷了航線航班的航空公司可以提起行政復(fù)議，同樣由于航班熔斷措施的緊急性，在提起行政復(fù)議期間不應(yīng)停止執(zhí)行，以避免疫情的擴(kuò)散。

值得注意的是，特殊疫情背景下，效率價(jià)值大于公正價(jià)值。若是一味地追求公正，將應(yīng)急措施規(guī)定的事無(wú)巨細(xì)，必定會(huì)使行政機(jī)關(guān)在實(shí)施應(yīng)急措施時(shí)束手束腳，無(wú)法及時(shí)有效遏制疫情的擴(kuò)散。因此，以上所述之明確性要求，應(yīng)當(dāng)在不影響防疫措施高效率實(shí)行的情形下，提高措施的公正效益。

（二）構(gòu)建科學(xué)應(yīng)急決策評(píng)估機(jī)制

鑒于突發(fā)事件的緊急性，決策者往往需要面對(duì)前所未有的復(fù)雜局面，盡快做出決策。尤其是對(duì)于此次新冠肺炎疫情，想要及時(shí)做出科學(xué)決策就變得更加困難。因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，在應(yīng)急決策作出前進(jìn)行充分評(píng)估，通過(guò)明確評(píng)估范圍，分析風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，提出多種應(yīng)對(duì)方案，從而選出最優(yōu)對(duì)策，進(jìn)而達(dá)到提升應(yīng)急決策的科學(xué)化水平的目的。

首先是決策作出前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。決策前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍包括社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)生產(chǎn)以及社會(huì)生活三方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。[10]社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是要尋找出有哪些因素會(huì)引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，以及各個(gè)因素作用程度及作用方式是什么，從而進(jìn)行分析提出相應(yīng)對(duì)策。其目的在于防止決策作出后影響社會(huì)的穩(wěn)定，例如出現(xiàn)封閉管理的決策引發(fā)物資哄搶、航班熔斷措施的決策引發(fā)“天價(jià)機(jī)票”等社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。同理，社會(huì)生產(chǎn)及社會(huì)生活的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，就是要評(píng)估不同決策的作出對(duì)社會(huì)生產(chǎn)及社會(huì)生活的影響，包括對(duì)不同行業(yè)的生產(chǎn)以及對(duì)人民群眾正常生活的影響程度。只有通過(guò)充分評(píng)估，提出最優(yōu)的決策方案，才能將相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)控制在決策者治理的可接受范圍內(nèi)。

其次是決策實(shí)施中的成效分析與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。將決策作出前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估延續(xù)到了決策實(shí)施中，原因在于，由于突發(fā)事件的緊急性，應(yīng)急決策的作出必須注重效率。這就致使決策前的評(píng)估極易被簡(jiǎn)化或忽略，進(jìn)而導(dǎo)致未被評(píng)估出的風(fēng)險(xiǎn)在決策實(shí)施中爆發(fā)。因此，在決策實(shí)施中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估反而更為重要。而決策實(shí)施中的成效分析就是要通過(guò)對(duì)決策的目的，手段及成果進(jìn)行綜合分析，找出影響決策成效的因素，從而通過(guò)采取改變決策內(nèi)容、增加配套政策等方式予以優(yōu)化。

（三）構(gòu)建公平合理的補(bǔ)償機(jī)制

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件等應(yīng)急狀態(tài)下，對(duì)公民權(quán)利的限制是有限度的，權(quán)利主體超出限度的侵害不是行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。行政應(yīng)急權(quán)力如果沒(méi)有公平合理的補(bǔ)償機(jī)制做保障，容易在一定程度上導(dǎo)致應(yīng)急權(quán)力的濫用，從而降低公民配合應(yīng)急措施的積極性。補(bǔ)償機(jī)制有兩大功能：一是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，二是增強(qiáng)行政措施的合理性。[11]構(gòu)建公平合理的補(bǔ)償機(jī)制可以一定程度上補(bǔ)充航班熔斷措施合理性不足這一問(wèn)題。

第一，明確規(guī)定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于航空運(yùn)輸企業(yè)也需承擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，則不能以其實(shí)際損失作為依據(jù)來(lái)確定補(bǔ)償數(shù)額。對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的確定可以參考財(cái)政部聯(lián)合民航局發(fā)布的針對(duì)民航運(yùn)輸企業(yè)的資金支持政策文件，即2020年3月和5月分別頒布的《財(cái)政部民航局關(guān)于民航運(yùn)輸企業(yè)新冠肺炎疫情防控期間資金支持政策的通知》《財(cái)政部民航局關(guān)于對(duì)民航運(yùn)輸企業(yè)在疫情防控期間穩(wěn)定和提升國(guó)際貨運(yùn)能力實(shí)施資金支持政策的通知》，文件規(guī)定國(guó)際客運(yùn)航班以里程及航線的性質(zhì)（獨(dú)飛或共飛）為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，國(guó)際貨運(yùn)航班以單班飛行里程及最大起飛全重為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。那么同理，航班熔斷措施的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定可以被熔斷周數(shù)為依據(jù)，進(jìn)而劃定具體的賠償區(qū)間和對(duì)應(yīng)數(shù)額。

第二，采取多樣的補(bǔ)償形式。除資金支持政策外，民航局還制定了一攬子政策為民航運(yùn)輸企業(yè)紓困。例如，采取免征民航發(fā)展基金、降低機(jī)場(chǎng)起降費(fèi)、航路費(fèi)、暫?？己撕娇展竞桨嘤?jì)劃執(zhí)行率等航班正常性指標(biāo)、優(yōu)化審批流程、提高審批效率等措施。具體到航班熔斷措施，除上述形式以外，還可以采取有條件的取消入境航班數(shù)上線限制，增添我國(guó)與疫情控制良好國(guó)家之間的來(lái)往航班數(shù)（該數(shù)不受“最多達(dá)到兩班”規(guī)定的限制）等形式進(jìn)行補(bǔ)償。

第三，簡(jiǎn)化現(xiàn)行補(bǔ)償程序。目前民航運(yùn)輸企業(yè)的補(bǔ)償程序是申請(qǐng)審核制，即由民航運(yùn)輸企業(yè)向民航局、財(cái)政部提交材料申請(qǐng)，由民航局審核，報(bào)送財(cái)政部，再由財(cái)政部根據(jù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)向企業(yè)和地方撥付資金。該程序雖合理但作為航班熔斷措施的補(bǔ)償程序仍需改善。對(duì)此，一方面，提交的材料應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化，材料只需能夠證明航班被熔斷的事實(shí)即可;另一方面，審核的主體應(yīng)變更為財(cái)政部，民航局作為備案機(jī)關(guān)，以簡(jiǎn)化程序。

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作者：中國(guó)民航大學(xué)法學(xué)碩士

責(zé)任編輯：劉小僑