對接CPTPP外資準(zhǔn)入負(fù)面清單規(guī)則研究

孫曉濤

摘?要：外資準(zhǔn)入負(fù)面清單是我國未來參與CPTPP談判的難點之一，目前看我國與CPTPP要求還有一定差距，需要在對接高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則上下功夫。一方面，要提升投資領(lǐng)域開放水平，進(jìn)一步壓減負(fù)面清單，適應(yīng)棘輪機(jī)制，協(xié)調(diào)好投資負(fù)面清單與跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單、國際法層面負(fù)面清單與國內(nèi)法層面負(fù)面清單、外資準(zhǔn)入負(fù)面清單與國內(nèi)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的關(guān)系;另一方面，也要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，做到既放得開、又管得住。

關(guān)鍵詞：外資準(zhǔn)入?負(fù)面清單?投資協(xié)定?CPTPP

準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式是當(dāng)前國際投資規(guī)則的主流。在與投資相關(guān)的對外經(jīng)貿(mào)談判中，負(fù)面清單用于列出締約方的例外條款，是締約方爭取權(quán)益的主要渠道，也是談判博弈的焦點和各方分歧最大、最難達(dá)成一致的條款。2020年11月，我國提出積極考慮加入全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP），未來投資負(fù)面清單條款談判必將面臨很大挑戰(zhàn)，需要在放寬外資準(zhǔn)入和完善國內(nèi)政策等方面做好準(zhǔn)備。

一、我國外資準(zhǔn)入負(fù)面清單的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

（一）我國負(fù)面清單管理改革歷程

美國是準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式的積極推動者，通常認(rèn)為1992年簽署的北美自由貿(mào)易協(xié)議（NAFTA）是全面落實這種模式的開端。2008年全球金融危機(jī)之后，原本采取保護(hù)與準(zhǔn)入并重的歐洲國家也開始向負(fù)面清單管理模式靠攏。我國早期投資協(xié)定均采用正面清單模式商簽，準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式對我國外資管理水平提出了更高要求。2013年，我國最先同意以負(fù)面清單模式為基礎(chǔ)與美國進(jìn)行雙邊投資協(xié)定談判。此后，為了與準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式接軌，我國開啟了以自由貿(mào)易試驗區(qū)為主的試點工作和外資管理體制改革。2013年，我國在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)率先推出了首張外商投資準(zhǔn)入特別管理措施清單，即外資準(zhǔn)入負(fù)面清單，共包含190條限制措施，對負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，外商投資項目由核準(zhǔn)制改為備案制、外商投資企業(yè)合同章程審批改為備案管理。2015年，隨著我國自貿(mào)試驗區(qū)的擴(kuò)容，國務(wù)院出臺了首張自貿(mào)試驗區(qū)版負(fù)面清單，適用于上海、廣東、天津、福建四個自貿(mào)試驗區(qū)，負(fù)面清單之外的領(lǐng)域按照內(nèi)外資一致原則實施管理，限制措施壓減至122條。2017年，發(fā)改委和商務(wù)部出臺了首張全國版外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，限制措施進(jìn)一步壓減至63條。又經(jīng)過逐年壓減，2020年全國版、自貿(mào)試驗區(qū)版和自貿(mào)港版負(fù)面清單分別僅為33條、30條和27條。

同時，我國不斷完善與負(fù)面清單管理相適應(yīng)的制度體系。2013年，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)率先出臺了《外商投資項目備案管理辦法》和《外商投資企業(yè)備案管理辦法》。2014年，發(fā)改委出臺《外商投資項目核準(zhǔn)和備案管理辦法》，將外商投資項目管理由全面核準(zhǔn)改為有限核準(zhǔn)和普遍備案相結(jié)合。2016年，商務(wù)部出臺《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》，將負(fù)面清單外的外商投資企業(yè)設(shè)立及變更事項，由審批改為備案管理。2019年，我國出臺《外商投資法》和《外商投資法實施條例》，這是外商投資管理體制的根本性變革，將規(guī)范對象限定為外國投資者及其投資行為，不再規(guī)范企業(yè)的組織形式、經(jīng)營活動等內(nèi)容，明確對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，建立外商投資信息報告制度，取代外商投資企業(yè)審批、備案和聯(lián)合年報，并在2019年底商務(wù)部和市場監(jiān)管總局聯(lián)合制定的《外商投資信息報告辦法》中得以落實。

（二）我國外資準(zhǔn)入負(fù)面清單現(xiàn)狀

我國目前有兩套外資準(zhǔn)入負(fù)面清單，一套是通過《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》做出的自主承諾，這屬于國內(nèi)法層面的負(fù)面清單;另一套是通過雙邊投資協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)議等做出的對外承諾，這屬于國際法層面的負(fù)面清單。國內(nèi)法層面的負(fù)面清單分為全國版、自貿(mào)試驗區(qū)版、自貿(mào)港版，后者較前者項目更少，政策更加優(yōu)惠。以全國版負(fù)面清單為例，第一產(chǎn)業(yè)共4條，第二產(chǎn)業(yè)共6條，其余23條都為服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。我國國際法層面的負(fù)面清單目前僅有區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）的“投資保留和不符措施承諾表”和“服務(wù)具體承諾表”中商業(yè)存在相關(guān)條目。表1給出了兩套清單項目的匯總。

兩套清單比較來看，我國在RCEP中對第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)投資的限制與國內(nèi)法層面的負(fù)面清單大體一致，兩套清單的差異主要在服務(wù)業(yè)，國內(nèi)法層面采用負(fù)面清單形式，國際法層面仍然采用正面清單。具體來看，全國版國內(nèi)法層面的負(fù)面清單33條中有23條集中在服務(wù)業(yè)，主要涉及運(yùn)輸、郵政、電信、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)、法律、社科科學(xué)研究、教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域。RCEP“服務(wù)具體承諾表”承諾表以聯(lián)合國統(tǒng)計局臨時中心產(chǎn)品分類目錄（CPC）為基礎(chǔ)進(jìn)行分類，但很多CPC類別都沒有列出，也就是沒有作出相關(guān)開放承諾，類別覆蓋度并不高。國內(nèi)法層面負(fù)面清單列出的項目，RCEP“服務(wù)具體承諾表”都沒有作出開放承諾;國內(nèi)法層面負(fù)面清單沒有列出的項目，RCEP“服務(wù)具體承諾表”也沒有全部包含，因此，我國服務(wù)業(yè)開放的國際承諾要少于國內(nèi)法層面的負(fù)面清單。

（三）我國外資準(zhǔn)入負(fù)面清單與美日的比較

從國際經(jīng)驗來看，國際法層面的負(fù)面清單是國際通行做法，包括美國、日本、澳大利亞、加拿大等在內(nèi)的大多數(shù)國家并沒有國內(nèi)法層面的負(fù)面清單，目前也沒有國際組織和國際條約要求或建議出臺國內(nèi)法層面的負(fù)面清單。大多數(shù)國家針對外資的特別管理措施通常散見于國內(nèi)法律制度之中，當(dāng)對外簽署多雙邊協(xié)議時，將國內(nèi)限制性措施匯總后作為例外條款附于協(xié)議之后，稱為“不符措施承諾表”或“負(fù)面清單”?？缣窖蠡锇殛P(guān)系協(xié)定（TPP）與CPTPP的負(fù)面清單是一致的，表1中列出了TPP美國和日本“投資與跨境服務(wù)貿(mào)易減讓表”中與投資相關(guān)的措施。目前，RCEP、CPTPP等自由貿(mào)易協(xié)定的外資準(zhǔn)入負(fù)面清單普遍分為兩類，I類清單為締約方目前的不符措施，Ⅱ類清單為締約方當(dāng)前和以后都有權(quán)維持或采取新行動的措施，可見Ⅱ類清單中的不符措施能夠讓締約方獲得更大權(quán)益，表1也具體標(biāo)出了I類措施和Ⅱ類措施。