黃河立法須體現(xiàn)保護(hù)和治理并重的科學(xué)理念

摘 要：通過對《黃河保護(hù)立法草案》《黃河保護(hù)法（草案）》（送審稿）進(jìn)行研究，認(rèn)為黃河立法應(yīng)充分體現(xiàn)保護(hù)和治理并重的科學(xué)理念，突出黃河保護(hù)和治理的主基調(diào)，故將本法名稱修改為《黃河保護(hù)治理法》更好;從本法條款構(gòu)成看，其內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出黃河保護(hù)和治理范疇，也可將本法的名稱修改為《黃河管理法》或《黃河保護(hù)管理法》。鑒于黃河是中華民族的母親河，是中華文明的搖籃，建議將“立法目的”條款中的表述“讓黃河成為造福人民的幸福河”后面加上“實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展”。鑒于生產(chǎn)堤在防洪減災(zāi)中作用較大，應(yīng)以河道工程為依托，將生產(chǎn)堤高標(biāo)準(zhǔn)改造成第一道防線，大堤為第二道防線，再將兩道防線間的道路提升成格堤，形成“三堤共存”局面，故將生產(chǎn)堤逐步拆除既不現(xiàn)實(shí)也不必要。

關(guān)鍵詞：黃河;立法;保護(hù);治理;管理;灘區(qū)

中圖分類號：X22;TV882.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.10.005

引用格式：張紅武.黃河立法須體現(xiàn)保護(hù)和治理并重的科學(xué)理念[J].人民黃河，2021，43（10）：24-29.

Abstract： On the basis of in-depth field investigation and issues research， this paper had conducted a preliminary review of the draft legislation on the Protection of the Yellow River and the draft law on the Protection of the Yellow River （Draft） （Draft for review） and put forward a series of modification suggestions on some imperfections. For an example， it was considered that the legislation of the Yellow River should fully reflect the scientific concept of paying equal attention to protection and harnessing and highlight the main tone of the Yellow River harnessing and protection. It was better to amend the name of this law as the Law on the Protection and Control of the Yellow River， which was more accurate than the original name. Since the content of this law far exceeded the scope of the Yellow River harnessing and protection， the name of this law also could be revised as the Yellow River Management Law or the Yellow River Protection and Management Law; as the Yellow River is the mother river of the Chinese nation and the cradle of Chinese civilization， it was suggested that for the clause of “Legislative Purpose”， the sentence of “realizing the harmonious coexistence between man and nature， the great rejuvenation and sustainable development of the Chinese nation” should be added after the sentence of making the Yellow River become a happy river for the benefit of the people. In view of the greater function of the production dike in flood control and disaster reduction， relying on the river engineering， the high standard of the production dike should be transformed into the first line of defense， the levee should be the second line of defense， and then the road between the two lines of defense should be upgraded into a lattice dike， forming a situation of “coexistence of three dikes”， so it was neither realistic nor necessary to dismantle the production dike step by step.

Key words： Yellow River; legislation; protection; harnessing; management; floodplain area

1 引 言

黃河流域幅員廣闊，資源豐富，地位重要。從中國歷史上第一個王朝——夏起至北宋的3 000多a中，黃河流域一直是我國政治、經(jīng)濟(jì)與文化中心[1]，被譽(yù)為“中華民族的搖籃”[2]。然而，黃河水少沙多，水旱災(zāi)害嚴(yán)重且頻繁[3]，防洪和水土流失防治任務(wù)十分艱巨[4-5]，尤其是下游系舉世聞名的地上懸河，以善淤、善徙、善決著稱[6]，因而黃河又被稱為“中華民族的憂患”[3，7]。筆者[8]自2005年全國“兩會”以來，多次通過全國政協(xié)提案指出：“《水法》《防洪法》《水土保持法》等現(xiàn)行法律都是針對全國普遍情況而制定的，對解決黃河保護(hù)和治理開發(fā)中的特殊問題存在一定的局限性。例如，黃河流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位、責(zé)任與權(quán)利在上述現(xiàn)行法律法規(guī)中沒有體現(xiàn)，特別是水行政執(zhí)法地位和行政監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)不明確，履行職能時困難重重，致使無法統(tǒng)一管理水資源，水事糾紛不斷，水資源浪費(fèi)及污染嚴(yán)重。因此，迫切需要制定專門法律——《黃河管理法》，明確黃河流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位，規(guī)范和調(diào)整黃河治理開發(fā)與水資源保護(hù)中的各種利益關(guān)系，保障黃河治理開發(fā)健康有序地進(jìn)行，促進(jìn)沿黃地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)與人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展?！迸c此同時，時任黃河水利委員會（簡稱黃委）主任的李國英，以全國人大代表身份呼吁制定一部適應(yīng)黃河保護(hù)和治理的專門法律——《黃河法》[9]。此后，馬麗艷[10]開展了黃河流域管理立法問題研究。對黃河立法也有不同的聲音，例如曹明德等[11]論述了《黃河法》不宜立法的理由，指出起草人往往過分考慮部門利益和權(quán)力而很少明確主管部門所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律義務(wù)與法律責(zé)任。隨著《長江保護(hù)法》2020年12月26日在十三屆全國人大常委會第二十四次會議上表決通過，今年全國人大常委會立即將黃河立法列入計(jì)劃。相關(guān)部門通過大量認(rèn)真地工作，在較短時間內(nèi)起草了《黃河保護(hù)立法草案（征求意見稿）》（簡稱《征求意見稿》）、《中華人民共和國黃河保護(hù)法（草案）》（送審稿）（簡稱《送審稿》），表明黃河立法工作已經(jīng)取得重要進(jìn)展。國務(wù)院參事室要求筆者在對《征求意見稿》提出意見[12]的基礎(chǔ)上，深入黃河實(shí)地開展走訪調(diào)查，對《送審稿》存在的問題進(jìn)行研究探討。

2 黃河立法的名稱應(yīng)力求科學(xué)規(guī)范

2.1 科學(xué)治黃是保障流域保護(hù)和發(fā)展的先決條件

黃河被稱為世界上最為復(fù)雜和最為難治的河流[13]，只有治理好黃河才能真正保護(hù)好黃河，才能為高質(zhì)量發(fā)展提供最基本的保障，才談得上高質(zhì)量發(fā)展[14]。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次實(shí)地考察黃河，并就黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展發(fā)表重要講話，為黃河立法提供了根本遵循和指引[15]。《送審稿》借鑒了《長江保護(hù)法》的結(jié)構(gòu)形式與內(nèi)容，在第一章總則中講到“為了加強(qiáng)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)”，與《長江保護(hù)法》的表述相當(dāng)接近，強(qiáng)調(diào)了流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，卻忽視了黃河的復(fù)雜性與特殊性，淡化了黃河的治理。長江宜昌站多年平均徑流量是黃河花園口站的9.3倍，但花園口多年平均輸沙量卻是宜昌站的2.5倍[16];恒河多年平均輸沙量與黃河花園口站相差不大，但多年平均徑流量卻是花園口的8倍。黃河這一水沙不平衡的特點(diǎn)，導(dǎo)致由暴雨洪水和冰凌洪水造成的災(zāi)害幾乎遍及上中下游及其支流[4]，因此黃河安危歷史上一直被視為治國安邦的大事，“黃河寧，天下平”，黃河治理絕不容掉以輕心[17-18]。何況《送審稿》同2019年9月18日習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上發(fā)表的重要講話（簡稱“9·18”講話）精神有一定出入，該講話強(qiáng)調(diào)“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理”“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”，還對完善黃河水沙調(diào)控體系提出要求，充分體現(xiàn)了保護(hù)與治理并重的科學(xué)理念。

2.2 黃河立法名稱要突出保護(hù)和治理并重的主基調(diào)

黃河立法名稱必須突出黃河保護(hù)和治理并重的主基調(diào)，不能完全套用《長江保護(hù)法》，而應(yīng)稱為《黃河保護(hù)治理法》。從《送審稿》涉及的內(nèi)容看，該法還包括黃河流域高質(zhì)量發(fā)展、水資源管理、灘區(qū)防洪管理、社會事務(wù)管理、人口土地管理、黃河文化傳承弘揚(yáng)等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出黃河保護(hù)和治理的范疇，故名稱也可改為《黃河管理法》。全國政協(xié)委員馬珺在2020年全國“兩會”上的提案主張黃河流域立法定位為黃河流域綜合管理法，她認(rèn)為“長江流域立法采用的是單項(xiàng)法模式，即命名為《長江保護(hù)法》;黃河流域立法不僅要解決黃河嚴(yán)峻的生態(tài)保護(hù)問題，還要以黃河水資源為抓手解決沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下和不平衡等問題，因此只有流域綜合管理法的模式才能實(shí)現(xiàn)協(xié)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)共贏的宏大目標(biāo)”“黃河流域立法應(yīng)當(dāng)兼顧生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益、區(qū)域利益和國家利益的綜合保障”“現(xiàn)有涉水法律是在‘流域分部門管理的思想指導(dǎo)或影響下制定的，帶有明顯的部門立法偏向，只能解決涉水事務(wù)的單項(xiàng)管理，不能達(dá)到綜合管理目標(biāo)。黃河流域立法應(yīng)當(dāng)是與涉水四部法律（《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》）并行的黃河流域特別法，立法應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決現(xiàn)有涉水法律立法盲區(qū)、立法沖突等問題”[19]，顯然所言頗有見地。

《送審稿》涉及黃河的治理開發(fā)以及規(guī)劃與管控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控與防洪安全、水土流失綜合治理、水土保持監(jiān)督管理、科技創(chuàng)新、文化保護(hù)等，內(nèi)容大部分屬于黃河管理的范疇?！肮芾怼币辉~有“治理”的含義，也有“料理、照管”之意，從而可引申出“保護(hù)”（指盡力照顧，使自身、他人或其他事物的權(quán)益不受損害）和“通過管理，實(shí)現(xiàn)保護(hù)”的含義，因此本法名稱可修改為《黃河管理法》。若為兼顧原來的立法名稱，也可稱為《黃河保護(hù)管理法》（如此將“保護(hù)管理”組合在一起的實(shí)例有《濕地保護(hù)管理規(guī)定》《野生藥材資源保護(hù)管理?xiàng)l例》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等）。如果考慮其他因素不便修改該法名稱，建議該法章節(jié)的名稱盡量采用“管理”一詞，例如：第四章的內(nèi)容并不只是水資源的節(jié)約集約利用，名稱改為“水資源管理”更為確切;第五章名稱改為“水沙調(diào)控與防洪管理”為宜，至于防洪安全不安全，主要看相關(guān)條款是否嚴(yán)謹(jǐn)和執(zhí)法是否到位。

立法名稱的科學(xué)化和規(guī)范化不僅有利于法的淵源、體系、外部形式的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，方便法律的分類、編排和整理，而且對法律的適用和執(zhí)行也具有重要的實(shí)踐意義。對于黃河這一特殊河情水情且問題突出的河流立法，名稱更應(yīng)該科學(xué)規(guī)范?！饵S河管理法》這一名稱，能夠確定黃河治理開發(fā)的基本原則，確立黃河流域管理體制和管理方式，明確黃河流域管理機(jī)構(gòu)的行政處罰權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在治河防洪、水資源管理、水土保持及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面制定體現(xiàn)黃河特殊性的法律條款，并為建立由流域機(jī)構(gòu)和地方水利、環(huán)保部門共同參與的流域聯(lián)合治污機(jī)制及水污染綜合整治工作提供法律依據(jù)[8]。

針對管理特殊河流的立法，國外已有成功的范例。如美國的《田納西流域管理法》、西班牙的《塔霍—塞古拉河聯(lián)合用水法》、新西蘭的《懷卡托流域管理局法》等，這些法律在流域治理開發(fā)中均發(fā)揮了巨大作用。人民治黃70多a來，黃委為流域管理的法制化建設(shè)做出了不懈努力，使黃河治理開發(fā)與管理逐步納入法制軌道，從而為《黃河管理法》的制定積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)條件[8]。

3 對“總則”的修改建議

就“立法目的”而言，《長江保護(hù)法》第一章“總則”第一條使用了“實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展”這一非常重要的表述，而《送審稿》相應(yīng)表述卻明顯缺乏如此高度，沒有體現(xiàn)出“黃河是中華民族的母親河，是中華文明的搖籃”這一國人共識和“關(guān)于《中華人民共和國黃河保護(hù)法（草案）》（送審稿）的說明”所講的“黃河是中華民族的母親河，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展確定的重大國家戰(zhàn)略”。因此，建議在“立法目的”條款中的表述“讓黃河成為造福人民的幸福河”后面加上“實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展”。

對于本法的“適用范圍”，《送審稿》沒有包括治河防洪等對于黃河保護(hù)和治理十分重要的內(nèi)容，應(yīng)該補(bǔ)充進(jìn)去。第三條“基本原則”，符合習(xí)近平總書記“9·18”講話精神，也體現(xiàn)了2020年1月中央財(cái)經(jīng)委員會第六次會議指出的把握好黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的原則。鑒于“總則”前幾條都有同“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”相近的表述，可將第三條第一句“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”修改為“本法基本原則”，以免令人將第三條這一立法基本原則的內(nèi)容，理解成“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”的基本原則。本條后面所講的“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、以水而定、量水而行、重在保護(hù)、要在治理、因地制宜、分類施策、統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)”，作為大江大河相關(guān)法律的基本原則，建議將相近的詞語加以精煉或者合并，例如：“以水而定”同“量水而行”意思相近;“生態(tài)優(yōu)先”與“綠色發(fā)展”可只留其一;“因地制宜”“分類施策”可只留一詞甚至全部刪去，畢竟立法基本原則的重點(diǎn)不在這兩方面;從立法角度，“要在治理”沒有“系統(tǒng)治理”全面。此外，建議增補(bǔ)“科學(xué)規(guī)劃”“創(chuàng)新驅(qū)動”“防洪減災(zāi)”等對本法很有必要的原則。鑒于“以水而定、量水而行”之類的詞較為精煉，從本法基本原則中刪除后，可用到第四章之中，盡量解決第四十一條、第四十五條及第四十六條等條款文字過多的問題，達(dá)到字?jǐn)?shù)協(xié)調(diào)均衡。

第四條為“管理體制1”（黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制），其第一段第二句采用“統(tǒng)籌”一詞不太確切，建議修改為“審議”;后兩句內(nèi)容應(yīng)該體現(xiàn)黃河流域“除害與興利、整體與局部以及上下游、左右岸關(guān)系極為密切”的特殊性，何況參與黃河治理開發(fā)的地區(qū)、部門眾多，要求不一，關(guān)系協(xié)調(diào)和利益調(diào)整極為復(fù)雜，河情十分特殊，水事問題相比其他河流更為突出，必須依法加強(qiáng)黃河流域統(tǒng)一規(guī)劃、管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系[22]，故建議將第一段最后兩句改為“協(xié)調(diào)跨地區(qū)主體利益分配關(guān)系，解決工作中出現(xiàn)的問題與矛盾，對難以協(xié)調(diào)的問題進(jìn)行裁決并督促執(zhí)行”，否則，對于關(guān)乎黃河治理與高質(zhì)量發(fā)展大局的工程（如已列入《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年（2016—2020年）規(guī)劃綱要》的黑山峽河段開發(fā)工程[4]），仍然無法通過黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，從國家和省區(qū)層面研究相關(guān)問題，協(xié)調(diào)和解決省區(qū)之間、部門與省區(qū)之間的矛盾，也不能對難以協(xié)調(diào)的問題進(jìn)行裁決并督促執(zhí)行[22]。另外，第四條第二段最后一句講到“按照職責(zé)分工”，而本法并沒有明確國家部委及相關(guān)省區(qū)政府在“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”中的職責(zé)分工，從而無法按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)相關(guān)工作，故建議將其改為“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，提高黃河流域保護(hù)、治理的效率和效益，讓黃河成為造福人民的幸福河”。同時，第九十一條 “生態(tài)補(bǔ)償”條款，也應(yīng)同“管理體制1”相呼應(yīng)，建議在該條第二段第一句之后，加上“通過協(xié)商機(jī)制、聯(lián)動機(jī)制、互補(bǔ)機(jī)制”。

第五條為“管理體制2”，其第一段最后1句“承擔(dān)支撐保障”用詞有些堆積，要求也偏高（如果真能“承擔(dān)支撐保障黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)工作”，管理體制1的必要性就不大了），建議修改為“承擔(dān)黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的日常運(yùn)行工作”。第十條對于國家鼓勵和支持開展的重大科技問題研究內(nèi)容，應(yīng)補(bǔ)充“河道與灘區(qū)治理、洪水管理”，以全面體現(xiàn)黃河治理內(nèi)容。第七十六條“科技創(chuàng)新”，應(yīng)補(bǔ)充“水沙科學(xué)調(diào)控、河道和灘區(qū)綜合提升治理”，并將第1段最后一句修改為“提升黃河流域治理和保護(hù)的科技創(chuàng)新能力”。

總則最后體現(xiàn)了“公眾參與”，對于黃河管理十分重要，為更加全面，第1段建議修改為“國家鼓勵、支持企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人參與黃河流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)、河道與灘區(qū)治理、防汛抗旱、水資源節(jié)約集約利用、推動高質(zhì)量發(fā)展、黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)等活動”。

4 灘區(qū)治理關(guān)乎黃河下游能否成為幸福河

4.1 “黃河灘區(qū)”的定義應(yīng)科學(xué)合理

《送審稿》附則中對“黃河灘區(qū)”的解釋為“本法所稱黃河灘區(qū)，是指河道管理范圍內(nèi)由于歷史原因形成的群眾居住、耕種的灘地，具有行洪、滯洪、沉沙功能”，比該法《征求意見稿》對“黃河灘區(qū)”的定義有了改進(jìn)[12]，但仍存在一定問題，如對“河道管理范圍內(nèi)”界定不很明確（《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》起初對河道管理范圍河道兩側(cè)的具體距離也未明確，該條例2018年修正版第二十條明確“河道的具體管理范圍，由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)劃定”，兩岸堤防及護(hù)堤地可劃歸“河道管理范圍內(nèi)”）。黃河堤外一定距離經(jīng)過人為劃定后可以作為“河道管理范圍”，但不應(yīng)當(dāng)成“灘區(qū)”。黃河下游堤防形成具有特殊性和復(fù)雜性，“河道”與“灘區(qū)”往往不是一回事[23-24]。因此，附則中對“黃河灘區(qū)”的定義建議修改為“本法所稱黃河灘區(qū)，是指兩岸之間河道內(nèi)設(shè)防的最大洪水時被淹沒、平時露出的灘地空間，具有行洪、滯洪、沉沙功能的由于歷史原因形成的群眾居住、耕種的場所”。

4.2 灘區(qū)防洪管理必須符合黃河實(shí)際

《送審稿》第五十六條“灘區(qū)防洪管理”第一段講到“有序安排灘區(qū)居民遷建”，好像灘區(qū)居民最終都要遷出黃河大堤以外似的。黃河灘區(qū)實(shí)際屬于百萬群眾賴以生存的場所，近幾年當(dāng)?shù)卣畬τ跒﹨^(qū)居民遷建采取的諸如村莊外遷和拆村并居至新建的大村臺等方案引起群眾很多抱怨，且存在大拆大建所帶來的財(cái)產(chǎn)和資源浪費(fèi)、環(huán)境污染及“隔斷鄉(xiāng)愁”等問題，媒體也多次披露。從上中游干支流修建水利工程和水沙狀況均已發(fā)生很大改變后下游設(shè)計(jì)洪水流量、洪量均明顯減小等技術(shù)角度講，全部將灘區(qū)內(nèi)居民外遷既不現(xiàn)實(shí)也不必要。

對于黃河下游灘區(qū)，地方政府嚴(yán)重存在依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政支出的問題，甚至將土地指標(biāo)出讓給沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，灘區(qū)農(nóng)民也可根據(jù)自己耕地多少獲得一定的“流轉(zhuǎn)費(fèi)”。成品油價(jià)格居高不下引起農(nóng)資產(chǎn)品漲價(jià)，從而帶動灌溉、耕田、運(yùn)輸?shù)绒r(nóng)業(yè)機(jī)械化成本增加，導(dǎo)致從事農(nóng)業(yè)活動取得的經(jīng)濟(jì)收益很低，使當(dāng)?shù)卮蟛糠洲r(nóng)民不愿種田而低價(jià)承包給他人，他們對于控導(dǎo)工程對岸及其下游大量農(nóng)田遭水流沖刷變成嫩灘的現(xiàn)狀缺乏清醒認(rèn)識，甚至認(rèn)為會像小浪底水庫修建前那樣此沖彼淤。豈不知黃河中游水土保持措施和水利工程大量攔減泥沙后[25]，進(jìn)入下游河道的沙量過少的狀況可能常態(tài)化[23]，農(nóng)田坍塌后很難再淤成農(nóng)田，一旦糧食安全出現(xiàn)波動，灘區(qū)缺地農(nóng)民的生產(chǎn)生活狀況便不容樂觀。因此，不宜在第五十七條中強(qiáng)調(diào)“退耕還濕”“打造綠色生態(tài)廊道”[26]。另外，主槽因?yàn)┑厮鸀┳儗捄?，中小水主流更加擺動不定，那些由退耕而成的濕地又隨時可能坍塌入水[27-28]，黃河下游也將長期維持在復(fù)雜難治狀態(tài)。

五十六條第二段“灘區(qū)已經(jīng)劃定為永久基本農(nóng)田的，應(yīng)當(dāng)逐步退出”的文字表述，容易造成誤解，甚至同國家嚴(yán)格實(shí)行永久基本農(nóng)田的特殊保護(hù)政策法規(guī)不一致。現(xiàn)在所謂永久基本農(nóng)田其實(shí)就是人們常說的基本農(nóng)田，指的就是1.03億hm2基本農(nóng)田。灘區(qū)土地已經(jīng)被劃定為永久基本農(nóng)田的，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，任何單位和個人不得擅自占用或擅自改變用途，如果確需占用和退出的，必須經(jīng)過可行性論證，應(yīng)當(dāng)將土地利用整體規(guī)劃調(diào)整方案和永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案一并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，及時補(bǔ)劃數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)挠谰没巨r(nóng)田。即便《送審稿》講的含義是指灘區(qū)條件不夠劃定為永久基本農(nóng)田而“應(yīng)當(dāng)逐步退出”，也不合適，畢竟現(xiàn)實(shí)中的灘區(qū)土地作為基本農(nóng)田是高質(zhì)量的，在防洪減災(zāi)體系越來越健全（尤其科學(xué)構(gòu)筑第一道防線）[6]和防洪調(diào)度運(yùn)用方式越來越科學(xué)[24]的大背景下，大部分灘區(qū)基本農(nóng)田都不是行洪、滯洪、沉沙的空間，因此在許多問題沒有理清之前，不能簡單地讓其“逐步退出”。至于“禁止在灘區(qū)新開墾荒地”，規(guī)定過于死板，具體執(zhí)行時難度很大，也無完全禁止的必要。

該法《征求意見稿》“灘區(qū)治理”條款講到“已建生產(chǎn)堤，應(yīng)當(dāng)逐步拆除”。實(shí)際上，黃河下游現(xiàn)行河道兩岸堤防多是歷史上不同時期就地修筑或被動修建的[1]，具有一定的合理性，同時也存在較大的局限性。尤其東壩頭以下河段因1855年銅瓦廂決口改道時正值太平軍和捻軍起義，清廷無力顧及堵口，讓民眾筑埝自衛(wèi)，后來的新堤即是以此為基礎(chǔ)逐漸修建的，右岸上段是將改道前的北堤改作南堤，左岸上段則以北金堤為屏障。顯然當(dāng)初修筑的大堤缺乏科學(xué)論證，也沒有經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃，因此依靠大堤難以防御不同量級的洪水，也難以通過大堤防洪解決灘區(qū)民眾面臨的生存、生活、生產(chǎn)問題。1958年非汛期以來，灘區(qū)居民大量修筑生產(chǎn)堤是可以理解的，幾十年來屢清屢建，規(guī)模越來越大，有不少生產(chǎn)堤因成為護(hù)灘控導(dǎo)工程的聯(lián)壩而被河務(wù)部門承認(rèn)，包括灘地上大量長年不靠河的丁壩后面的聯(lián)壩，不少也是當(dāng)年由生產(chǎn)堤轉(zhuǎn)化而成的。以至于后來形成汛前檢查時在生產(chǎn)堤破口以預(yù)留漫灘通道、之后堵住的局面，洪水期一旦沖決生產(chǎn)堤，河務(wù)部門概不組織堵口。不過，2003年8月下旬受“華西秋雨”影響發(fā)生秋汛時，小浪底水庫按花園口站2 600 m3/s流量控泄，9月18日一股邊溜將蔡集工程上游生產(chǎn)堤沖決，很快將灘區(qū)12萬群眾圍困，使東明黃河出現(xiàn)愈40 km大堤偎水的嚴(yán)重險(xiǎn)情，河南省與黃委組織近萬軍民及技術(shù)人員奮戰(zhàn)幾十天，進(jìn)行生產(chǎn)堤堵口，首次客觀上提高了生產(chǎn)堤的地位[15]。鑒于大規(guī)模同兩岸護(hù)灘控導(dǎo)工程聯(lián)壩相連的生產(chǎn)堤在實(shí)際防洪減災(zāi)中作用較大，國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃“黃河下游河道與灘區(qū)治理研究”項(xiàng)目組，針對黃河下游灘區(qū)基本農(nóng)田坍塌嚴(yán)重的現(xiàn)狀，提出以靠溜險(xiǎn)工、控導(dǎo)工程為依托，將生產(chǎn)堤高標(biāo)準(zhǔn)改造成防護(hù)堤，構(gòu)成第一道防線，由按標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的大堤構(gòu)成第二道防線，再將兩道防線之間現(xiàn)存的道路加固提升成格堤，由此形成三堤（大堤、防護(hù)堤、格堤）共存的局面，對于影響百萬人生活生產(chǎn)的灘區(qū)實(shí)施護(hù)灘治灘工程，實(shí)現(xiàn)槽灘共治[23]。因此，將已建生產(chǎn)堤逐步拆除既不現(xiàn)實(shí)也不必要。本次《送審稿》修改后加上了“影響防洪的”這一條件，有了很大改進(jìn)，只是所講“已建生產(chǎn)堤影響防洪的，應(yīng)當(dāng)逐步拆除”，余地較大，執(zhí)法時不便操作。

附帶指出，山東窄河段（陶城鋪至利津）長307 km，堤距0.45～4.00 km，這段堤防基本是20世紀(jì)50年代以來加高加固的，還過度修建了大批險(xiǎn)工及控導(dǎo)工程[24]，導(dǎo)致多處堤距過小，形成卡口河段，影響防洪。因此，筆者主張利用鋼結(jié)構(gòu)異型板樁技術(shù)將艾山等卡口擴(kuò)寬改造[29]，提升黃河下游窄河段過洪能力，在確保灘區(qū)治理效果的同時，提高窄河段“束水攻沙”的效果，對于完善黃河下游防洪減災(zāi)治理體系意義重大。

5 針對黃河流域特點(diǎn)的文化遺產(chǎn)保護(hù)應(yīng)該加強(qiáng)

第八十二條有關(guān)“文化遺產(chǎn)保護(hù)”的條款表述缺乏黃河特色，建議針對黃河流域特點(diǎn)加以完善。除人們熟知的二十世紀(jì)三四十年代黃河花園口扒口、堵口和蘭州黃河鐵橋以及濼口黃河鐵路大橋等實(shí)例[1]外，再列舉幾個例子：①1903年（清光緒二十九年）9月，比利時工程公司幫助修建平漢鐵路鄭州黃河大橋（鄭州黃河鐵路老橋，又稱“京廣鐵橋”）[30]，1905年2月1日竣工，1906年4月1日通車，全長3 015 m（橋梁基礎(chǔ)用內(nèi)徑30 cm、外徑35 cm、下端帶有直徑120 cm螺旋翼的鑄鋼管樁），是黃河上修建的第一座鐵路橋，也是新中國成立前最長的橋梁[1]，背負(fù)的歷史遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出治黃、建橋領(lǐng)域，按鋼結(jié)構(gòu)異型板樁技術(shù)對橋墩加固修復(fù)后，作為遺產(chǎn)加以保護(hù)，意義非凡。②1946年2月中國共產(chǎn)黨在山東菏澤成立冀魯豫黃河故道管理委員會，同年5月改稱冀魯豫解放區(qū)黃河水利委員會，渤海解放區(qū)行政公署成立山東省河務(wù)局[1]。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理黃河60年之際，為紀(jì)念偉大的治黃事業(yè)走過的光輝歷程，黃委于2006年10月在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民治黃機(jī)構(gòu)成立之地菏澤市冀魯豫邊區(qū)革命紀(jì)念館東南側(cè)立碑以志紀(jì)念。③1933年洪水在河南封丘縣貫臺附近決口，沖垮華洋民埝，在大車集、石頭莊一帶破堤北流，堤決33處;1951年2月3日山東利津王莊下首380 m處黃河大堤凌汛決口;1955年1月30日利津五莊黃河大堤凌汛決口。為讓人們居安思危，都應(yīng)該立“決口思危碑”或“決口警示碑”，推進(jìn)歷史遺產(chǎn)活化利用[24]。④為讓人們了解黃河治理的復(fù)雜性，對于黃河沿岸諸如花園口水利樞紐（1959年12月8日動工興建[30]，1960年6月投入運(yùn)用，1963年7月破除攔河土壩，恢復(fù)原河道泄水）、位山水利樞紐工程（1958年5月1日開工，1963年11月20日破壩工程陸續(xù)開工[31]，1963年12月5日第一、二攔河壩先后被破除）、濼口水利樞紐工程（1960年2月25日開工，未建成）、王旺莊樞紐工程（1960年1月1日開工，未建成）[31]以及“百船工程”試點(diǎn)段等不成功的治黃遺跡，也應(yīng)該在黃河文化旅游長廊或“黃河記憶”展示基地中加以保護(hù)，畢竟這些水文化遺產(chǎn)記錄了治黃的曲折道路和讓人扼腕的未竟夢想。

6 結(jié) 論

（1）黃河系世界上最為復(fù)雜難治的河流，只有治理好黃河才能真正保護(hù)好黃河，才能為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展提供保障，黃河立法應(yīng)突出黃河治理和保護(hù)的主基調(diào)，因此本法名稱改為《黃河保護(hù)治理法》更好。鑒于本法內(nèi)容遠(yuǎn)超黃河保護(hù)和治理的范疇，故該法名稱也可修改為《黃河管理法》或《黃河保護(hù)管理法》。

（2）《長江保護(hù)法》“立法目的”中使用了“實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展”這一非常重要的表述，而《送審稿》相應(yīng)表述則缺乏如此高度，沒有體現(xiàn)出“黃河是中華民族的母親河，是中華文明的搖籃”這一國人共識，建議在“立法目的”條款中的表述“讓黃河成為造福人民的幸福河”后面加上“實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展”。

（3）現(xiàn)存的同兩岸護(hù)灘控導(dǎo)工程聯(lián)壩相連的生產(chǎn)堤數(shù)量眾多，在防洪減災(zāi)中實(shí)際發(fā)揮作用較大，建議以河道工程為依托，將生產(chǎn)堤高標(biāo)準(zhǔn)改造成第一道防線，大堤為第二道防線，再將兩道防線之間的道路提升成格堤，并通過實(shí)施護(hù)灘治灘工程，形成“三堤共存、槽灘共治”的局面，故將生產(chǎn)堤逐步拆除既不可能也沒有必要。

（4）對于《送審稿》有關(guān)“文化遺產(chǎn)保護(hù)”的條款，需要針對黃河流域特點(diǎn)加以完善。例如，清末修建的鄭州黃河鐵路老橋，是黃河上修建的第一座鐵路橋，也是新中國成立前最長的橋梁，背負(fù)的歷史遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出治黃、建橋領(lǐng)域，按創(chuàng)新的橋墩加固技術(shù)將其修復(fù)后，作為遺產(chǎn)加以保護(hù)，意義非凡;再如，為讓人們了解黃河治理的復(fù)雜性，對于記錄治黃失敗的遺跡，同樣是水文化遺產(chǎn)，記錄了治黃的曲折道路和讓人扼腕的未竟夢想，應(yīng)在黃河文化旅游長廊或“黃河記憶”基地中展示、保護(hù)。

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