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      基層政府購(gòu)買公共服務(wù)中的干預(yù)行為研究
      ——基于兩個(gè)案例的探索

      2021-11-10 08:01:54王春婷魯利潔
      江蘇社會(huì)科學(xué) 2021年5期
      關(guān)鍵詞:代理人委托代理

      王春婷 魯利潔

      內(nèi)容提要 政府購(gòu)買公共服務(wù)在我國(guó)經(jīng)過(guò)近20年的探索,已逐漸向規(guī)范化、制度化和法治化轉(zhuǎn)型。然而,在基層政府購(gòu)買實(shí)踐中,還存在著既“熱衷”于購(gòu)買服務(wù)又“舍不得”放手的悖論。在基層治理轉(zhuǎn)型的背景下,系統(tǒng)比較政府是否干預(yù)購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程的兩個(gè)案例可以發(fā)現(xiàn),個(gè)別基層政府官員規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)對(duì)晉升和日常考核的壓力是誘發(fā)干預(yù)行為的個(gè)體性因素,而委托代理的績(jī)效目標(biāo)出現(xiàn)偏離、合同確定的正式規(guī)則被軟化、市場(chǎng)的聲譽(yù)機(jī)制在準(zhǔn)市場(chǎng)內(nèi)化為惡意投機(jī)、績(jī)效考核的“合規(guī)性審計(jì)”被“內(nèi)控評(píng)估”代替則在制度上為基層政府干預(yù)行為留下了灰色空間。未來(lái)要減少基層政府購(gòu)買服務(wù)中的干預(yù)行為,就必須建立和完善合同規(guī)則,加強(qiáng)合同管理,并構(gòu)建“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“對(duì)下負(fù)責(zé)”并重的晉升考核激勵(lì)機(jī)制,同時(shí)完善信息甄別、傳遞與共享機(jī)制,推行績(jī)效審計(jì)。

      一、引言

      政府購(gòu)買公共服務(wù)并非新鮮事物,20世紀(jì)90年代中期我國(guó)一些地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始探索通過(guò)向社會(huì)力量購(gòu)買的方式提供公共服務(wù)。經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐探索,政府購(gòu)買公共服務(wù)在我國(guó)已從零星摸索發(fā)展成為較大規(guī)模的“批發(fā)式”購(gòu)買,政府以購(gòu)買的方式將大量的公共服務(wù)委托給社會(huì)力量。目前,政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍已經(jīng)從社區(qū)服務(wù)延伸到了公共安全、教育、就業(yè)、衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理、社會(huì)治理、災(zāi)害防治與應(yīng)急管理等各個(gè)領(lǐng)域。據(jù)民政部不完全統(tǒng)計(jì),2013年全國(guó)政府購(gòu)買社工服務(wù)資金已達(dá)17.3億元,比上年度增長(zhǎng)38%[1]《民政部:去年政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)資金達(dá)17億多元》,《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2014年3月18日。。然而,購(gòu)買實(shí)踐中也暴露出了大量問(wèn)題,比如政府行為充滿了隨意性與“任性”,它們對(duì)于“買什么”“怎么買”“向誰(shuí)買”既缺乏科學(xué)的目標(biāo),也缺乏扎實(shí)的落實(shí)計(jì)劃。為了規(guī)范我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的改革實(shí)踐,2013年9月26日,國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,對(duì)政府購(gòu)買主體、內(nèi)容和機(jī)制、資金管理、績(jī)效與監(jiān)督管理等做了明確規(guī)定。隨后,中央陸續(xù)出臺(tái)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》《政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》等一系列政策、規(guī)章和規(guī)范性文件。同時(shí),在中央層面成立了由時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理張高麗同志親自掛帥的政府購(gòu)買服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府購(gòu)買服務(wù)改革工作。這些舉措標(biāo)志著我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)從“散兵游勇”式的雜亂無(wú)序探索開(kāi)始向規(guī)范化、制度化、法治化改革轉(zhuǎn)型。

      然而,政策文件的頒布并未徹底解決政府購(gòu)買實(shí)踐的隨意性、“任性”問(wèn)題,一些問(wèn)題又改頭換面以其他方式出現(xiàn)。比如地方政府盲目追求數(shù)目“亮眼”使得實(shí)踐中涌現(xiàn)出大量違規(guī)甚至違法行為。一些地方政府打著“購(gòu)買服務(wù)”的幌子,大肆干預(yù)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程,甚至在服務(wù)已經(jīng)外包的情況下,還進(jìn)一步干涉承包單位的公共服務(wù)生產(chǎn)活動(dòng)。審計(jì)署2018年第二季度公告披露了6省9地的政府以簽訂購(gòu)買服務(wù)協(xié)議等方式涉入購(gòu)買服務(wù)過(guò)程,以致形成了地方隱性債務(wù)88.63億元[2]《第二季度國(guó)家重大政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果》,2018-09-26,http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/26/content_5325366.htm。。毋庸諱言,政府干預(yù)已經(jīng)外包的公共服務(wù)既浪費(fèi)了公共財(cái)政和人力資本,也不利于政府轉(zhuǎn)變職能和代理方發(fā)揮自主性,甚至因政府過(guò)度干預(yù)引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議講話中指出,要“將每一筆錢用在刀刃上、緊要處”[3]《李克強(qiáng):在國(guó)務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議上的講話》,《人民日?qǐng)?bào)》2020年8月31日。。要解決此問(wèn)題,就需要從理論與實(shí)踐上廓清政府干預(yù)行為的誘因,并找到解決之道。本文承襲了經(jīng)濟(jì)學(xué)一以貫之的個(gè)體主義方法論,即任何集體行為(如政府決策和行為)都必須在微觀個(gè)體(如政府官員)水平上進(jìn)行理解,然后再把這些個(gè)體行為“加總”到中觀或宏觀水平上,再對(duì)集體行為或“加總”行為進(jìn)行解釋[4]周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府——官員激勵(lì)與治理》(第二版),格致出版社、上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社2017年版,第20頁(yè)。。擬從基層政府購(gòu)買公共服務(wù)的兩個(gè)案例出發(fā),來(lái)探索影響政府干預(yù)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程的制度性因素。

      二、文獻(xiàn)回顧與研究框架

      (一)文獻(xiàn)回顧

      在西方國(guó)家,政府購(gòu)買公共服務(wù),政府與代理人之間是地位平等的合同關(guān)系,彼此的行為均由明確的合同條款予以規(guī)制。在這種制度之下,政府基本上不干預(yù)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程,故而目前涉及政府干預(yù)服務(wù)購(gòu)買的研究還非常稀缺。與之相關(guān)的探索主要是對(duì)購(gòu)買主體身份屬性的討論,學(xué)者們將其概括為委托代理、合作伙伴或者管家關(guān)系。Warner和Brown等學(xué)者認(rèn)為政府的委托者身份顯而易見(jiàn)[5]Warner,Mildred E.,Hefetz,A.,"Managing Markets for Public Service:The Role of Mixed Public-Private Delivery of City Services",Public Administration Review,2008,68(1),pp.155-166;Brown,Trevor L.,Potoski,M.,&Van Slyke,D.,"Managing Public Service Contracts:Aligning Values,Institutions and Markets",Public Administration Review,2006,66(3),pp.323-331.,Girth也完全承認(rèn)政府的委托者角色,同時(shí)他還發(fā)現(xiàn),由于信息不對(duì)稱的存在,政府往往會(huì)成為被代理人欺騙的“冤大頭”委托人[6]Girth,Amanda M.,"A Closer Look at Contract Accountability:Exploring the Determinants of Sanctions for Unsatisfactory Contract Performance",Journal of Public Administration Research and Theory,2014,24(4),pp.317-348.。Savas和Salamon發(fā)現(xiàn),在購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中,政府并非單向度的“委托人”,它其實(shí)與代理人之間形成了互利互惠、相互依存的合作伙伴關(guān)系[1]Savas,E.S.,Privatization and Public-Private Partnerships,New York:Chatham House Publishers,2000.Salamon,Lester M.,Partners in Public Service:Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare,Washington:John Hopkins University Press,2003.,Gazley從正式協(xié)議、政府資源、決策權(quán)出發(fā)以實(shí)證檢驗(yàn)的方式支持了Savas與Salamon的洞察,發(fā)現(xiàn)政府與代理人之間確實(shí)是一種合作伙伴關(guān)系[2]Gazley,B.,"Beyond the Contract:The Scope and Nature of Informational Government-Nonprofit Partnership",Public Administration Review,2008,68(1),pp.141-154.。政府與代理人之間展開(kāi)良好的合作,就一定能夠促進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效嗎?這顯然是個(gè)受質(zhì)疑的命題,但Warsen等對(duì)荷蘭和比利時(shí)25個(gè)公司合作伙伴關(guān)系項(xiàng)目(PPP項(xiàng)目)的實(shí)證檢驗(yàn),也確實(shí)支持了這個(gè)命題,證明政府與代理人之間確實(shí)是一種合作伙伴關(guān)系,且這種關(guān)系有效提升了政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效,值得發(fā)揚(yáng)光大[3]Warsen,R.,&Klijin,Erik H.,&Koppenjan,J.,"Mix and Match:How Contractual and relational Conditions Are Combined in Successful Public-Private Partnerships",Journal of Public Administration Research and Theory,2019,29(3),pp.375-393.。這些研究為我們理解政府購(gòu)買公共服務(wù)提供了豐富的理論視角和經(jīng)驗(yàn)證據(jù),但是由于中西方管理情境的異質(zhì)性,在解釋我國(guó)政府與代理人關(guān)系和行為方面顯得不足。

      我國(guó)理論界尚未有專門(mén)針對(duì)政府干預(yù)購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程的研究,現(xiàn)有相關(guān)研究主要從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視角討論政府購(gòu)買的動(dòng)機(jī)。部分學(xué)者認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)是為了行政吸納社會(huì)[4]康曉光、韓恒:《分類控制:當(dāng)前中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究》,《社會(huì)學(xué)研究》2005年第6期。,通過(guò)控制經(jīng)費(fèi)等行政手段約束代理方行為,使其在政府要求的固定“軌道”上行動(dòng)。例如,管兵通過(guò)上海市購(gòu)買實(shí)踐,發(fā)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)存在非常明顯的國(guó)家對(duì)社會(huì)的嵌入性[5]管兵:《競(jìng)爭(zhēng)性與反向嵌入性:政府購(gòu)買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展》,《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第3期。。姜曉萍和康健認(rèn)為我國(guó)購(gòu)買服務(wù)呈現(xiàn)官僚式外包特征,即政府過(guò)度利用行政權(quán)力挾裹或替代公眾和社會(huì)組織利益訴求[6]姜曉萍、康?。骸豆倭攀酵獍赫?gòu)買公共服務(wù)中利益相關(guān)者的行動(dòng)邏輯及其對(duì)績(jī)效的影響》,《行政論壇》2019年第4期。。徐盈艷、黃曉星基于資源依賴和政策控制,提出政府購(gòu)買服務(wù)是一種“制度嵌入”[7]徐盈艷、黃曉星:《促成與約制:制度嵌入性視角下的社會(huì)組織發(fā)展——基于廣東五市政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的實(shí)踐》,《新視野》2015年第5期。。陳天祥等進(jìn)一步指出,政府購(gòu)買服務(wù)是國(guó)家“形塑社會(huì)”的一種方式[8]陳天祥、鄭佳斯、賈晶晶:《形塑社會(huì):改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷邏輯——基于廣東經(jīng)驗(yàn)的考察》,《學(xué)術(shù)研究》2017年第9期。。黃曉春和周黎安則認(rèn)為政府購(gòu)買服務(wù)是政府為解決自身靈活性不足而采取的“行政借道”方式[9]黃曉春、周黎安:《政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型與社會(huì)組織發(fā)展》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年11期。。總的來(lái)說(shuō),持“行政吸納社會(huì)”觀點(diǎn)的學(xué)者普遍認(rèn)為,在政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中,政府掌握著各類資源,社會(huì)沒(méi)有能力與之談判、博弈,只能被動(dòng)地在“夾縫中求生”[10]陳天祥、鄭佳斯:《雙重委托代理下的政社關(guān)系:政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的新解釋框架》,《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第3期。。然而,也有學(xué)者認(rèn)為隨著政府購(gòu)買服務(wù)的推進(jìn),在政府與社會(huì)互動(dòng)過(guò)程中,社會(huì)從支配地被動(dòng)“嵌入”國(guó)家轉(zhuǎn)為有意愿地主動(dòng)“嵌入”國(guó)家,重塑了國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系框架[11]陳書(shū)潔、張汝立:《政府購(gòu)買服務(wù)發(fā)展的障礙——一個(gè)“嵌入”視角的分析》,《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第6期。;還有學(xué)者提出在政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中,社會(huì)組織會(huì)針對(duì)政府控制權(quán)分配的不同層級(jí)進(jìn)行分層嵌入[12]徐盈艷、黎熙元:《浮動(dòng)控制與分層嵌入——服務(wù)外包下的政社關(guān)系調(diào)整機(jī)制分析》,《社會(huì)學(xué)研究》2018年第2期。。

      上述研究討論了政府在購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中如何“控制”“吸納”“嵌入”社會(huì),以及社會(huì)如何主動(dòng)反向嵌入,這為觀察和理解政府與代理人行為動(dòng)機(jī)提供了很好的借鑒。但是,這些研究或是基于宏觀層面討論政府購(gòu)買服務(wù)的動(dòng)機(jī),或是基于微觀層面討論政府如何實(shí)現(xiàn)購(gòu)買目標(biāo),尚未對(duì)政府干預(yù)購(gòu)買服務(wù)行為提供一個(gè)較為有力的解釋框架。同時(shí),大量案例研究多以寫(xiě)實(shí)性描述為主,往往局限于一隅而難窺全貌,缺乏從中觀層面對(duì)政府和代理人的行為邏輯進(jìn)行深層解構(gòu)。本研究試圖以委托-代理模型為基礎(chǔ),以基層政府為研究對(duì)象,解釋政府干預(yù)購(gòu)買服務(wù)行為的誘因。

      (二)研究框架

      考慮到政府購(gòu)買服務(wù)是一項(xiàng)典型的委托代理事業(yè),要弄清楚政府為什么要干預(yù)購(gòu)買過(guò)程就必須從委托代理的特征、模式、載體、績(jī)效考核四個(gè)維度入手。這四個(gè)維度是完成任何一項(xiàng)委托代理事務(wù)都必須遵循、彼此鏈接遞進(jìn)的環(huán)節(jié),即委托代理的特征→委托代理的模式→委托代理的載體(合同)→委托代理的績(jī)效考核,政府與代理人的行為邏輯嵌入其中。

      1.委托代理的特征

      在委托-代理模型中,由于委托人與代理人的效用函數(shù)不一樣,二者間本質(zhì)上就存在利益沖突。阿羅(Arrow)認(rèn)為,當(dāng)關(guān)于代理人的信息不完備時(shí),委托人將某項(xiàng)任務(wù)授權(quán)給具有和自己不同目標(biāo)函數(shù)的代理人就會(huì)帶來(lái)很多問(wèn)題[1]Arrow K.J.,The Economicsof Agency,Principalsand Agents:The Structureof Business,Boston,Mass.:Harvard Business School Press,1985.。當(dāng)代理人具有私人信息,而委托人無(wú)法獲取這些信息又無(wú)法觀察代理人努力程度時(shí),交易在簽訂合同前存在道德風(fēng)險(xiǎn)或隱匿行動(dòng),在簽訂合同后存在逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)。因此,能否約束代理人投機(jī)行為有賴于信息的對(duì)稱性。規(guī)避委托代理風(fēng)險(xiǎn)可以采取兩種方式:一是披露代理人的私人信息,使其無(wú)法利用信息優(yōu)勢(shì)投機(jī);二是觀察代理人行為和努力程度并設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制,使其采取與委托人利益相一致的行為。由于獲取代理人隱蔽信息的成本較高且不易獲取,委托人通常采取第二種方式,即觀察代理人行為和努力程度,這就需要設(shè)計(jì)具有激勵(lì)效應(yīng)的委托代理模式。

      2.委托代理的模式

      在非對(duì)稱信息條件下,委托人不能直接觀測(cè)到代理人行為,在沒(méi)有有效制度安排的情況下可能造成委托人利益受損。為了克服委托代理的風(fēng)險(xiǎn),學(xué)者們認(rèn)為可以從長(zhǎng)期合作的激勵(lì)機(jī)制、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和“執(zhí)行局制度”三個(gè)方面設(shè)計(jì)委托代理模式。比如,Rogerson和Lambert等學(xué)者主張建立長(zhǎng)期的委托代理關(guān)系來(lái)激勵(lì)代理人努力,使其行為目標(biāo)與委托人保持一致[2]Rogerson,William P.,"The First-Order Approach to Principal-Agent Problems",Econometric,1985,53,pp.1357-1367;Lambert,Richard A.,"Long-Term Contracts and Moral Hazard",The Bell Journal of Economics,1983,14(2),pp.441-452.。然而,一般情況下代理人是風(fēng)險(xiǎn)反對(duì)者,很在意自己承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)量,激勵(lì)并不是“萬(wàn)能良藥”,激勵(lì)不足不能抑制投機(jī)行為,激勵(lì)過(guò)度則會(huì)增加購(gòu)買成本,浪費(fèi)公共資源[3]王春婷、尚虎平:《政府購(gòu)買服務(wù):風(fēng)險(xiǎn)生成與實(shí)質(zhì)邏輯》,《南京社會(huì)科學(xué)》2020年第5期。。Fama指出,激勵(lì)作用在委托代理關(guān)系中被顯著夸大,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)代理人行為的約束作用更有效,應(yīng)重視聲譽(yù)機(jī)制和“事后支付”(exposit settlingup)在防范代理人投機(jī)中的作用[4]Fama,Eugene F.,"Agency Problems and the Theory of the Firm",Journal of Political Economy,1980,88(2),pp.288-307.。不同于建立長(zhǎng)期合作伙伴的激勵(lì)機(jī)制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,Brown等學(xué)者認(rèn)為,政府與代理人可以建立涵蓋產(chǎn)品、交易和治理三層規(guī)則(three contract layers)的新機(jī)構(gòu),即建立“執(zhí)行局”制度,專門(mén)對(duì)購(gòu)買項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行全流程監(jiān)督與管理,將組織間的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織內(nèi)部問(wèn)題[5]Brown,Trevor L.,&Potoski,M.,&Van Slyke,D.,"Contracting for Complex Products",Journal of Public Administration Research and Theory,2009,20(1),pp.42-58.。簡(jiǎn)單地說(shuō),委托代理模式可以概括為長(zhǎng)期合作伙伴模式、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式和“執(zhí)行局”模式。

      3.委托代理的載體(合同)

      合同作為委托代理的載體是交易關(guān)系不可或缺的一個(gè)組成部分。不同的委托代理模式,其載體即合同的形式、內(nèi)容和執(zhí)行規(guī)則也不同,但是合同的設(shè)計(jì)不外乎產(chǎn)品規(guī)則、交易規(guī)則和治理規(guī)則三個(gè)方面。就產(chǎn)品規(guī)則而言,由于公共服務(wù)的成本、數(shù)量和質(zhì)量難以度量,產(chǎn)品規(guī)則就難以界定;在不完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng),產(chǎn)品規(guī)則的不清晰為代理人的投機(jī)行為提供了契機(jī),比如后者有機(jī)會(huì)避開(kāi)市場(chǎng)配置資源的作用“漫天要價(jià)”,或者在成本不變的情況下降低公共服務(wù)質(zhì)量,引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)品規(guī)則的不清晰會(huì)導(dǎo)致交易規(guī)則的不確定和治理規(guī)則的弱約束性,尤其是當(dāng)代理人擁有資產(chǎn)專用性時(shí),可能因資產(chǎn)專用性下沉造成交易鎖定(lock-in)和代理人“敲竹杠”(hold up)等投機(jī)行為,引發(fā)逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此,從合同的角度規(guī)避代理人投機(jī),可以采取兩種策略:一是簽訂較為細(xì)致具體的合同并嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行;二是委托人進(jìn)行干預(yù)。

      4.委托代理的績(jī)效考核

      在一個(gè)政府處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)主導(dǎo)地位的國(guó)家,由于政府治理的特征源于政府官員的自由裁量權(quán)和政府所擔(dān)負(fù)的維護(hù)公共利益的重任,對(duì)公權(quán)力的監(jiān)管就至關(guān)重要。當(dāng)公權(quán)力不受或較少受到監(jiān)控時(shí),政府官員擁有巨大的自由裁量權(quán),而這些權(quán)力因?yàn)楣卜?wù)的壟斷性很容易成為腐敗滋生的“溫床”,因此,既要對(duì)公權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管,也要注重結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效考核。政府績(jī)效評(píng)估引導(dǎo)著政府管理的方向,起著管理控制、干預(yù)、矯正的作用。不追求績(jī)效的政府是“純消費(fèi)型政府”,追求績(jī)效卻不推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)的政府是“失控的政府”[1]尚虎平:《合理配置政治監(jiān)督評(píng)估與“內(nèi)控評(píng)估”的持續(xù)探索——中國(guó)40年政府績(jī)效評(píng)估體制改革的反思與進(jìn)路》,《管理世界》2018年第10期。。20世紀(jì)70年代,西方國(guó)家興起了一股“結(jié)果導(dǎo)向”的政府績(jī)效評(píng)估,就公共服務(wù)合同外包而言,通常采取以項(xiàng)目合同為中心的考核管理辦法,遵循嚴(yán)格的預(yù)算管理制度,績(jī)效評(píng)估主體主要是實(shí)施外包的委托機(jī)構(gòu)以及公共服務(wù)對(duì)象。我國(guó)是人民政府,擔(dān)負(fù)著對(duì)人民的“受托責(zé)任”,為人民服務(wù),受人民監(jiān)督,故而在對(duì)政府的監(jiān)督與績(jī)效評(píng)估中都要體現(xiàn)人民的意志。由于預(yù)算軟約束和建立責(zé)任政府的要求,我國(guó)委托代理的監(jiān)督與績(jī)效考核主體就是多方位的,包括本級(jí)政府、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、組織人事部門(mén)以及績(jī)效考核辦等多個(gè)政府部門(mén)。

      三、研究方法與案例分析

      (一)研究方法

      本研究擬通過(guò)對(duì)案例結(jié)構(gòu)化的提煉來(lái)探索典型事務(wù)中蘊(yùn)含的普遍規(guī)律,這有助于避免當(dāng)前“講故事”式的案例分析偏頗,將案例從“說(shuō)明文”“記敘文”轉(zhuǎn)化為科學(xué)分析素材與數(shù)據(jù)。在案例選擇上,為了保障案例的同質(zhì)性,我們選取了同一時(shí)期、同一領(lǐng)域南京市兩個(gè)區(qū)所推行的政府購(gòu)買服務(wù)改革實(shí)踐。之所以以南京兩個(gè)區(qū)的社會(huì)領(lǐng)域購(gòu)買公共服務(wù)改革實(shí)踐作為案例選取對(duì)象,是考慮到:首先,南京市是第一批進(jìn)行政府購(gòu)買公共服務(wù)試點(diǎn)的副省級(jí)城市,經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐探索,政府購(gòu)買實(shí)踐相對(duì)成熟,暴露的問(wèn)題和弊端具有典型代表性;其次,在這兩個(gè)區(qū)的實(shí)踐中,一個(gè)發(fā)生了政府干預(yù)購(gòu)買過(guò)程的行為,而另一個(gè)未發(fā)生此類行為,正好二者形成了“實(shí)驗(yàn)組-對(duì)照組”的關(guān)系,有助于我們?cè)谶M(jìn)一步的研究中進(jìn)行比較分析;再次,購(gòu)買社工服務(wù)已在全國(guó)得到普遍推廣,也是基層政府提供民生類公共服務(wù)的“日常操作”,相對(duì)于其他領(lǐng)域更具普遍代表性和可推廣性。

      在案例研究的過(guò)程中,我們以南京市S區(qū)政府委托X街道政府購(gòu)買社工服務(wù)作為觀察組,將Z區(qū)政府直接購(gòu)買社工服務(wù)作為對(duì)照組,試圖探尋影響基層政府干預(yù)購(gòu)買公共服務(wù)行為的主要因素。需要說(shuō)明的是,案例1部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)源于已有文獻(xiàn)《政府購(gòu)買社工服務(wù)中多元主體角色偏差與矯正——以南京市X街道為例》[1]馮金小:《政府購(gòu)買社工服務(wù)中多元主體角色偏差與矯正——以南京市X街道為例》,南京工業(yè)大學(xué)碩士論文,2019年。,其他數(shù)據(jù)來(lái)源于我們2018年10月對(duì)S區(qū)S1局分管該項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)及街道有關(guān)負(fù)責(zé)人的深度訪談;案例2數(shù)據(jù)來(lái)源于我們2019年5月對(duì)Z區(qū)的實(shí)證考察;為了比照研究的一致性,我們也訪談了Z區(qū)Z1局該項(xiàng)目的分管領(lǐng)導(dǎo)和街道負(fù)責(zé)人等。表1列出了選取案例的訪談與資料獲取情況。

      表1 案例訪談與資料獲取情況

      (二)案例的結(jié)構(gòu)性概況(見(jiàn)表2)

      表2 基層政府購(gòu)買社工服務(wù)的兩個(gè)案例

      續(xù)表

      (三)案例分析

      案例1、2分別呈現(xiàn)了政府干預(yù)和不干預(yù)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程的兩個(gè)外包實(shí)踐,它們展示了兩類外包中委托代理的特征,即委托代理模式、載體、績(jī)效考核幾個(gè)方面的差異。

      1.委托代理模式:規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)以直接干預(yù)置換了激勵(lì)性監(jiān)督的初始目標(biāo)

      委托代理理論認(rèn)為,委托人與代理人都是經(jīng)濟(jì)人,在信息不對(duì)稱博弈下,存在投機(jī)主義傾向,克服委托代理風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)合理的監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制。案例1是一個(gè)多重委托-代理關(guān)系,S區(qū)政府與X街道、X街道與A機(jī)構(gòu)都存在委托關(guān)系;整個(gè)購(gòu)買過(guò)程中,沒(méi)有任何一重委托代理關(guān)系建立了諸如激勵(lì)、監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)和聲譽(yù)等機(jī)制防范委托代理風(fēng)險(xiǎn)。作為第一委托人的S區(qū)政府對(duì)X街道如何操作并不知情,也沒(méi)采取相應(yīng)的監(jiān)管措施。在區(qū)職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)看來(lái),轄區(qū)內(nèi)的所有街道均要接受區(qū)政府的考核、評(píng)比與監(jiān)督問(wèn)責(zé),每一個(gè)街道都企冀在考核、評(píng)比中脫穎而出,同時(shí)也都盡力避免被監(jiān)督問(wèn)責(zé),起碼也要做到在監(jiān)督問(wèn)責(zé)中處于有利地位,故而會(huì)落實(shí)區(qū)職能部門(mén)的任務(wù)。S區(qū)S1局J局長(zhǎng)說(shuō):“我們委托給街道的項(xiàng)目都會(huì)進(jìn)行結(jié)果考核、評(píng)估和排名,街道會(huì)認(rèn)真完成項(xiàng)目。”(訪談資料,20181016)

      然而,并不是每個(gè)街道都有機(jī)會(huì)和動(dòng)力爭(zhēng)取職能部門(mén)的資源,當(dāng)有的街道認(rèn)為獲取資源比較困難時(shí)就會(huì)對(duì)職能部門(mén)的委托采取敷衍策略。本研究中,X街道隨意選擇代理人并對(duì)其“放任不管”,后又向社區(qū)轉(zhuǎn)嫁壓力,社工和社區(qū)為完成指標(biāo)進(jìn)行數(shù)據(jù)造假。由于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和有效的激勵(lì)與監(jiān)管機(jī)制,A機(jī)構(gòu)未能如期完成項(xiàng)目;為了完成區(qū)政府委托的項(xiàng)目,規(guī)避購(gòu)買失敗的風(fēng)險(xiǎn),街道相關(guān)負(fù)責(zé)人選擇直接干預(yù)購(gòu)買過(guò)程。

      與案例1不同,案例2中Z區(qū)Z1局通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)程序選擇代理人,并與之簽訂正式合同,后者定期匯報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展情況。Z1局作為委托人實(shí)施監(jiān)管和評(píng)估,而街道作為服務(wù)對(duì)象對(duì)服務(wù)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí),項(xiàng)目選擇了多個(gè)代理人形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,采取后付款制度。本項(xiàng)目通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)與監(jiān)管機(jī)制和“事后支付”有效防范了委托代理中的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。Z區(qū)Z1局W局長(zhǎng)在訪談中對(duì)“區(qū)屬、區(qū)街共管、街用”的委托代理模式進(jìn)行了解釋:“這個(gè)項(xiàng)目由街道核對(duì)本轄區(qū)的需求并上報(bào)給我們,由我們統(tǒng)一購(gòu)買,然后再分配到各個(gè)街道,街道是服務(wù)使用者也是監(jiān)督者。街道的任務(wù)繁重,由我們親自操作,他們監(jiān)督,能夠保證提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)?!保ㄔL談資料,20190520)

      2.委托代理的載體(合同):以“具體問(wèn)題具體分析”的借口替代了正式規(guī)則的初心

      受有限理性、不確定性、投機(jī)性、資產(chǎn)專用性等因素影響,政府購(gòu)買服務(wù)可能會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)置換、公共財(cái)政、道德、逆向選擇等風(fēng)險(xiǎn)。這就需要制定清晰的合同,明確產(chǎn)品、交易和治理規(guī)則。只有建立正式的合同規(guī)則體系,才能保證購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施有據(jù)可依,違約也將得到相應(yīng)的懲罰。

      案例1,X街道與A機(jī)構(gòu)前期簽訂了一個(gè)“打包”社區(qū)各類服務(wù)的大合同,街道認(rèn)為A機(jī)構(gòu)是長(zhǎng)期合作伙伴,可以具體問(wèn)題具體分析,并沒(méi)有為該項(xiàng)目簽訂明確的正式合同,只有口頭承諾。這就為A機(jī)構(gòu)投機(jī)并逃避懲罰提供了空間。A機(jī)構(gòu)的社工對(duì)該項(xiàng)目并不重視[1]馮金小:《政府購(gòu)買社工服務(wù)中多元主體角色偏差與矯正——以南京市X街道為例》,南京工業(yè)大學(xué)碩士論文,2019年。。

      前期我們這個(gè)調(diào)查是沒(méi)有指標(biāo)的,領(lǐng)導(dǎo)(社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人)讓我們帶著做,平時(shí)我們工作例會(huì)或者機(jī)構(gòu)考評(píng)都沒(méi)有提過(guò)這個(gè),也沒(méi)有人催,大家平時(shí)工作也忙,難免忘了這事,想起來(lái)可能會(huì)做一下。(訪談?dòng)涗?,WX20180615)

      我們也想盡快完成我們的指標(biāo),但是你看,早上我要先到辦公室處理機(jī)構(gòu)的事務(wù),到9點(diǎn)鐘我出來(lái)給社區(qū)老人做調(diào)查,11點(diǎn)我還要趕到小區(qū)的助餐點(diǎn)給老人送飯;下午另一個(gè)社區(qū)有活動(dòng),我還要過(guò)去協(xié)助,這一天下來(lái),我能做這個(gè)調(diào)查的時(shí)間真的不多。(訪談?dòng)涗洠篖Y20180527)

      沒(méi)有正式規(guī)則約束為代理人(在此指A機(jī)構(gòu))“漫天要價(jià)”以及違約不履行責(zé)任提供了機(jī)會(huì)。案例1項(xiàng)目進(jìn)行中期,A機(jī)構(gòu)要求追加資金,X街道因前期已支付50%資金,在沒(méi)有正式合同的情況下,只能被A機(jī)構(gòu)套牢(lock-in)。

      在項(xiàng)目收尾階段,X街道沒(méi)有督促A機(jī)構(gòu)完成項(xiàng)目,而是直接繞開(kāi)A機(jī)構(gòu),以行政命令和自身資源動(dòng)員能力“一竿子到底”,將任務(wù)直接攤派給社區(qū),形成了以街道-社區(qū)為主體的委托代理關(guān)系。同時(shí),X街道建立了“政府+社區(qū)+社工”的工作群,通過(guò)類似于“執(zhí)行局”制度來(lái)干預(yù)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程。X街道認(rèn)為,社區(qū)主任及其他工作者的薪資績(jī)效以及社區(qū)各類考核評(píng)優(yōu)評(píng)先都是由街道來(lái)決定,社區(qū)應(yīng)該有動(dòng)力和壓力完成本項(xiàng)工作。X街道G科長(zhǎng)在訪談中談到:“我們每年年底都會(huì)對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行評(píng)分排名,區(qū)里社區(qū)星級(jí)評(píng)比首先是由街道推薦,社區(qū)會(huì)有動(dòng)力和壓力完成我們安排的任務(wù)。”(訪談資料,20181016)

      然而,實(shí)際情況并非如此。這種建立在行政權(quán)威之上的直接干預(yù)與以監(jiān)管和懲罰為特征的合同管理相悖。社區(qū)在街道的權(quán)威下被迫成為沒(méi)有薪酬的服務(wù)代理人,故而對(duì)完成項(xiàng)目采取了敷衍策略。為了了解社區(qū)的態(tài)度,我們對(duì)X街道X1社區(qū)L主任進(jìn)行了深度訪談,他認(rèn)為這項(xiàng)臨時(shí)性任務(wù)不會(huì)對(duì)自己的薪資績(jī)效、評(píng)優(yōu)評(píng)先造成影響。

      社區(qū)工作比較復(fù)雜,上面千條線下面一根針,我們既要完成街道各個(gè)口上安排的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo),又要為居民提供養(yǎng)老助餐助殘、文體活動(dòng)等各類服務(wù),我們社區(qū)人手有限,每個(gè)人都有具體的工作,這個(gè)臨時(shí)任務(wù)時(shí)間緊迫,我們的工作人員敷衍在所難免。一般情況下,這種救急的臨時(shí)任務(wù)不會(huì)也不應(yīng)該影響我們的績(jī)效。(訪談資料,20181016)

      案例2,Z區(qū)Z1局通過(guò)中介Y機(jī)構(gòu)公開(kāi)招投標(biāo)營(yíng)造了競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)環(huán)境,制定了精細(xì)的合同管理和監(jiān)督制度并選擇代理人,簽訂正式的購(gòu)買合同,對(duì)產(chǎn)品、交易和治理進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。政府選擇了多個(gè)代理人分別實(shí)施項(xiàng)目。代理人投機(jī)可能會(huì)被替代的情況,一定程度上遏制了道德風(fēng)險(xiǎn),而事后支付制度的實(shí)施使政府不會(huì)陷入逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)。以下是我們對(duì)Z區(qū)社工機(jī)構(gòu)B1法人D經(jīng)理的訪談?dòng)涗洝?/p>

      我們是區(qū)政府公開(kāi)招標(biāo)中標(biāo)的四家機(jī)構(gòu)之一,政府和我們簽訂了詳細(xì)的合同,嚴(yán)格按照合同執(zhí)行就行,我們要定期向政府匯報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展情況。街道是我們的服務(wù)對(duì)象,會(huì)定期對(duì)我們進(jìn)行抽查和評(píng)估,整個(gè)管理比較規(guī)范。我們四家機(jī)構(gòu)之間互相比較,項(xiàng)目做不好拿不到錢的,還可能被直接替換,我們投入這么多,不可能去糊弄冒險(xiǎn),而且我們都希望以后還能承接政府購(gòu)買項(xiàng)目??傮w來(lái)說(shuō),居民對(duì)我們服務(wù)還是很滿意的。(訪談資料,20190520)

      3.委托代理的績(jī)效考核:將“結(jié)果導(dǎo)向”的機(jī)制預(yù)設(shè)轉(zhuǎn)為“內(nèi)控式評(píng)價(jià)”改革開(kāi)放后,我國(guó)各級(jí)政府逐漸破除了“干好干壞一個(gè)樣,干多干少一個(gè)樣”的沉疴頑疾,形成了不斷追求實(shí)績(jī)的行政文化,將“結(jié)果導(dǎo)向”作為行政問(wèn)責(zé)和績(jī)效管理的工具[1]參見(jiàn)周志忍:《我國(guó)政府績(jī)效管理研究的回顧與反思》,《公共行政評(píng)論》2019年第1期;高小平、盛明科、劉杰:《中國(guó)績(jī)效管理的實(shí)踐與理論》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第6期;尚虎平:《我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的總體性問(wèn)題與應(yīng)對(duì)策略》,《政治學(xué)研究》2017年第4期。。但是,結(jié)果導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)與考核奉行“結(jié)果好一切都好”的邏輯,在對(duì)下級(jí)官員的問(wèn)責(zé)和考核壓力下,績(jī)效考核評(píng)估具有典型的“內(nèi)控”性質(zhì)[2]尚虎平:《合理配置政治監(jiān)督評(píng)估與“內(nèi)控評(píng)估”的持續(xù)探索——中國(guó)40年政府績(jī)效評(píng)估體制改革的反思與進(jìn)路》,《管理世界》2018年第10期。。這種內(nèi)控式評(píng)價(jià)由政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)發(fā)起,借助較為明確的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo),實(shí)現(xiàn)本級(jí)政府的目標(biāo)。政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效考核就具有典型的“內(nèi)控式評(píng)價(jià)”特征,作為委托人的政府對(duì)購(gòu)買程序、服務(wù)生產(chǎn)和供給、服務(wù)質(zhì)量、資金使用進(jìn)行績(jī)效評(píng)估;財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)分別對(duì)資金使用效率、使用規(guī)范進(jìn)行評(píng)估和審計(jì);紀(jì)檢監(jiān)察和組織人事部門(mén)對(duì)政府購(gòu)買行為進(jìn)行監(jiān)督和考核。這種內(nèi)控式評(píng)價(jià)能產(chǎn)生一種“印象政績(jī)”[3]黃曉春、周黎安:《“結(jié)對(duì)競(jìng)賽”:城市基層治理創(chuàng)新的一種新機(jī)制》,《社會(huì)》2019年第5期。,使得考核結(jié)果高于政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目本身目標(biāo)。

      我們對(duì)X街道G科長(zhǎng)的深度訪談,證明了結(jié)果考核比購(gòu)買項(xiàng)目本身重要?!皩?duì)這個(gè)項(xiàng)目,我不要求在區(qū)里評(píng)審爭(zhēng)當(dāng)?shù)谝?,但也不能?dāng)最后一名,給街道領(lǐng)導(dǎo)留下負(fù)面印象。”(訪談資料,20190515)

      案例2,購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目由Z區(qū)政府親自發(fā)起,由Z1局負(fù)責(zé)執(zhí)行,市區(qū)兩級(jí)財(cái)政對(duì)其進(jìn)行預(yù)算和資金使用的監(jiān)管和審計(jì)。Z區(qū)Z1局委托Y機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo),后者制定了較為明確的競(jìng)標(biāo)規(guī)則、流程以及評(píng)標(biāo)規(guī)則。本項(xiàng)目采取先服務(wù)后結(jié)算的事后支付制度,也就是說(shuō),只有完成服務(wù)合同,政府才會(huì)根據(jù)實(shí)際支付費(fèi)用。在這種情況下,代理人只有按合同規(guī)則提供服務(wù),才能拿到項(xiàng)目資金,相應(yīng)的前期投入才能有所回報(bào)??梢哉f(shuō)在一定程度上,政府擁有資產(chǎn)專用性,代理人必須與政府目標(biāo)保持一致,否則便利益受損。在監(jiān)管方面,Z區(qū)Z1局要求代理人定期匯報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展情況,并由作為服務(wù)對(duì)象的街道負(fù)責(zé)實(shí)施具體的監(jiān)督和評(píng)估工作。

      四、基層政府購(gòu)買服務(wù)中干預(yù)行為的深層原因

      案例分析表明,基層政府是否干預(yù)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程受委托代理的特征、委托代理的模式、合同規(guī)則、績(jī)效考核四個(gè)方面因素影響?;鶎诱艚⒘思?lì)性的監(jiān)督機(jī)制、清晰明確的合同規(guī)則、競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)機(jī)制、有效的聲譽(yù)甄選淘汰機(jī)制和事后支付的績(jī)效審計(jì)制度等,便能有效約束委托代理中因信息不對(duì)稱引發(fā)的投機(jī)行為,進(jìn)而降低購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn),減少干預(yù)行為。反之亦然。但要探尋這類行為產(chǎn)生的根源還要從更深層面挖掘。

      (一)委托代理的績(jī)效目標(biāo)在實(shí)踐中出現(xiàn)偏離

      政府職責(zé)具有多維度目標(biāo)、多任務(wù)導(dǎo)向的特征且不易量化,使得委托代理關(guān)系的初始績(jī)效目標(biāo)在競(jìng)爭(zhēng)考核等行政壓力下容易發(fā)生偏離。在我國(guó),政府間關(guān)系本質(zhì)上是科層組織內(nèi)部不同層級(jí)間的上下級(jí)關(guān)系,中央或上級(jí)官員有權(quán)決定下級(jí)官員的任命,上下級(jí)政府之間形成了直接的“權(quán)力線”,下級(jí)是上級(jí)政府“命令鏈”的直接約束對(duì)象。上級(jí)政府通過(guò)掌握下級(jí)政府官員的“命運(yùn)”來(lái)貫徹執(zhí)行本級(jí)政府的政策主張。因此,一些地方官員特別重視考核結(jié)果,擔(dān)心一旦因?yàn)榻Y(jié)果不佳被問(wèn)責(zé)不僅會(huì)失去晉升的機(jī)會(huì)甚至職位不保。在晉升考核的壓力下,政府官員特別是基層政府官員,其購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效目標(biāo)不是為了節(jié)約成本、提高效率,而是應(yīng)對(duì)上級(jí)政府及其職能部門(mén)的績(jī)效考核,避免出現(xiàn)購(gòu)買失敗的結(jié)果。規(guī)避委托代理風(fēng)險(xiǎn)的主要方式是觀察代理人行為,而在我國(guó)基層,這種具有監(jiān)督性質(zhì)的觀察往往流于形式,一旦出現(xiàn)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn),基層官員通常采取“救火行政”行為,即直接干預(yù)購(gòu)買過(guò)程。另一方面,政府與代理人在地位、資源稟賦等方面差異巨大,“行政吸納社會(huì)”“國(guó)家嵌入社會(huì)”滲透在國(guó)家與社會(huì)管理的許多環(huán)節(jié),再加上我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的“有事找市長(zhǎng)而不是有事找市場(chǎng)”的“以吏為師”的傳統(tǒng)行政文化[1]尚虎平:《我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的總體性問(wèn)題與應(yīng)對(duì)策略》,《政治學(xué)研究》2017年第4期。,社會(huì)對(duì)政府形成無(wú)條件的“惰性依賴”,使得社會(huì)與政府之間很難形成平等的合同關(guān)系,為少數(shù)自利型政府官員干預(yù)購(gòu)買過(guò)程提供了空間。

      (二)合同確定的正式規(guī)則在實(shí)踐中被軟化

      政府購(gòu)買公共服務(wù)合同的復(fù)雜性使得合同規(guī)則在制定與實(shí)施過(guò)程中可能被軟化,為了控制因合同被軟化引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn),政府會(huì)選擇直接干預(yù)策略。在實(shí)踐中,一些官員會(huì)因?yàn)檎螘x升需要,裝模作樣應(yīng)付中央或上級(jí)政府的號(hào)召,或者因?yàn)闀r(shí)間與精力有限無(wú)暇顧及對(duì)本人政治晉升影響較小的事務(wù),以及懶政怠政、不作為等原因,蓄意弱化合同的簽訂程序、刪減必要的合同內(nèi)容、模糊合同的規(guī)制性,最終導(dǎo)致正式合同被軟化。另外,一些政績(jī)觀扭曲的官員,還以“創(chuàng)租”“設(shè)租”的方式,通過(guò)軟化的合同牟利。在這種逐利動(dòng)機(jī)之下,他們會(huì)故意將合同模糊化,以便于自己與代理人合謀,從合同之中“合理”地支取、截留公共資金,用以滿足自己的私欲。在這種情況下,合同越軟化、越模棱兩可,越有利于他們?cè)谥酗査侥抑蠼o出“合理合法”的解釋。合同程序被虛化、弱化導(dǎo)致政府購(gòu)買公共服務(wù)出現(xiàn)大量基于“私交”的關(guān)系合同以及隱性合同。合同內(nèi)容的弱規(guī)范性,增加了合同的彈性,合同解釋的空間擴(kuò)大,降低了合同對(duì)交易雙方行為的約束力。正式合同被軟化可能導(dǎo)致代理人利用“軟約束”合同進(jìn)行投機(jī),引發(fā)逆向選擇或道德風(fēng)險(xiǎn),最終導(dǎo)致政府購(gòu)買服務(wù)失敗。

      (三)市場(chǎng)的聲譽(yù)機(jī)制在準(zhǔn)市場(chǎng)內(nèi)化為惡意投機(jī)

      在政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中,代理人不是只能“在夾縫中求生存”,其在自身?xiàng)l件、與政府關(guān)系、合同規(guī)則與管理等多種因素影響下,會(huì)根據(jù)政府的行為采取回應(yīng)性策略。代理人既能選擇努力策略,通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù),建立良好的聲譽(yù)機(jī)制,為與政府長(zhǎng)期合作創(chuàng)造條件來(lái)謀求利益,也能采取偷懶、投機(jī)行為,利用信息和資產(chǎn)專用性優(yōu)勢(shì)進(jìn)行投機(jī),通過(guò)鎖定交易、“敲竹杠”等方式擴(kuò)大自身經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)政府與代理人各自擁有權(quán)威、代理人保持獨(dú)立性時(shí),其行為的主動(dòng)性更強(qiáng),甚至利用資產(chǎn)專用性優(yōu)勢(shì)“鎖定交易”。當(dāng)政府不夠重視市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,憑借信任機(jī)制或聲譽(yù)機(jī)制選擇代理人,又沒(méi)有建立嚴(yán)格的甄選機(jī)制時(shí),代理人就能夠利用政府的信任和自身的聲譽(yù)機(jī)制在準(zhǔn)市場(chǎng)內(nèi)進(jìn)行惡意投機(jī)。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施“誰(shuí)主管,誰(shuí)負(fù)責(zé)”的屬地管理和行政分權(quán)體制下“守土有責(zé)”的無(wú)限責(zé)任治理模式,一些政府官員寧可采取增加支出、直接干預(yù)甚至弄虛作假的策略,也不會(huì)中止或者回購(gòu)服務(wù),使自己在政治晉升中處于劣勢(shì)。

      (四)績(jī)效考核中“合規(guī)性審計(jì)”被“內(nèi)控式評(píng)價(jià)”代替

      政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效考核通常采取“內(nèi)控式評(píng)價(jià)”方式,奉行“結(jié)果好一切都好”的邏輯,缺乏對(duì)合同制定和執(zhí)行的“合規(guī)性審計(jì)”,導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估的非人格化,標(biāo)準(zhǔn)有失偏頗,使得績(jī)效評(píng)估的形式凌駕于評(píng)估使命之上。在我國(guó)行政管理體制中,政府工作的多重任務(wù)導(dǎo)向,使得下級(jí)政府疲于應(yīng)付上級(jí)政府及其職能部門(mén)的各類檢查和績(jī)效評(píng)估,無(wú)暇顧及已經(jīng)外包的公共服務(wù),基層政府尤其如此。因而,在缺乏監(jiān)管的狀態(tài)下,代理人可能采取投機(jī)行為,將自身利益最大化,通過(guò)“偷工減料”“投機(jī)取巧”的方式應(yīng)對(duì)財(cái)政和審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督;而財(cái)政和審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督只針對(duì)合同以及代理人提供的數(shù)據(jù)報(bào)表進(jìn)行審查,并不對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的程序、形式、目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管,故而代理人能夠通過(guò)“漂亮”的數(shù)據(jù)報(bào)表逃避專業(yè)審查。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)購(gòu)買項(xiàng)目的形式、過(guò)程以及購(gòu)買行為進(jìn)行監(jiān)督,但是由于委托代理行為本身是以信息不對(duì)稱為特征,容易發(fā)生隱蔽信息、隱蔽行為,造成紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督的較大困難,通常以事后懲罰來(lái)履行監(jiān)管職能。

      五、完善基層政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐的具體路徑

      2019年5月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》之后,國(guó)家對(duì)基層治理轉(zhuǎn)型提出了新的要求,從注重經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅刂卫砗头?wù),剝離了街道的經(jīng)濟(jì)職能,突出其社會(huì)治理和公共服務(wù)職能,使得基層政府“內(nèi)控式績(jī)效考核”指標(biāo)和模式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變,這些轉(zhuǎn)變直接影響到基層政府的行為。就基層政府購(gòu)買公共服務(wù)的行為而言,在政府購(gòu)買公共服務(wù)中缺乏正式規(guī)則或正式規(guī)則被軟化、購(gòu)買績(jī)效目標(biāo)發(fā)生偏離、“內(nèi)控式”績(jī)效評(píng)價(jià)取代合規(guī)性審計(jì)的情形下,出于規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)晉升和考核壓力的考慮,一些基層官員就會(huì)采取直接干預(yù)策略。為了減少基層政府干預(yù)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程、防范購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)采取如下措施:

      第一,建立和完善合同規(guī)則,加強(qiáng)合同制定和執(zhí)行的程序性和規(guī)范性,防范隱性合同、關(guān)系合同、陰陽(yáng)合同引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。提高購(gòu)買程序的合法性、合理性、規(guī)范性,加強(qiáng)法律法規(guī)等相關(guān)制度建設(shè)。合理配置合同的最終控制權(quán),明確界定產(chǎn)品規(guī)則、明晰交易規(guī)則、規(guī)范執(zhí)行治理規(guī)則。根據(jù)代理人所愿意承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)量和風(fēng)險(xiǎn)偏好,明確提供激勵(lì)的條件和激勵(lì)強(qiáng)度,使激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)分配保持平衡。

      第二,構(gòu)建“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“對(duì)下負(fù)責(zé)”并重的晉升考核激勵(lì)機(jī)制,提升財(cái)政可持續(xù)性在官員晉升中的地位和權(quán)重?!鞍颜詡鶆?wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核”,提升財(cái)政可持續(xù)性在官員晉升中的地位和權(quán)重。重視政府性債務(wù)在晉升考核中的作用,嘗試推行“前后任互評(píng)”機(jī)制,規(guī)避“前任政績(jī),后任包袱”問(wèn)題,遏制前任政府官員不顧人民的“受托責(zé)任”,增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。

      第三,構(gòu)建基于制度和聲譽(yù)的信任機(jī)制,完善信息甄別、傳遞與共享機(jī)制,建立健全監(jiān)管體制機(jī)制。重視聲譽(yù)約束機(jī)制的價(jià)值和積極作用。加強(qiáng)信息甄別與傳遞機(jī)制,構(gòu)建更加公開(kāi)透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,利用信息技術(shù)優(yōu)勢(shì),建立涵蓋信息生產(chǎn)—分級(jí)—披露—傳播—反饋的制度系統(tǒng),防范政府被“鎖定”在高消耗、高風(fēng)險(xiǎn)、低收益“兩高一低”的購(gòu)買交易中。明確作為委托人的政府監(jiān)管責(zé)任主體地位;加強(qiáng)財(cái)政和審計(jì)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算審批、資金撥付與使用過(guò)程的監(jiān)管;利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù),強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)項(xiàng)目全流程的監(jiān)管,統(tǒng)籌紀(jì)律、監(jiān)察、派駐、巡察等四項(xiàng)監(jiān)督以及審計(jì)監(jiān)督,建立信息互通、力量整合、成果共享、捆綁考核機(jī)制,推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

      第四,合理使用“第三方評(píng)價(jià)”制度,加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估的“底線責(zé)任”,建立全過(guò)程績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制,推行績(jī)效審計(jì)。合理使用“第三方評(píng)價(jià)”,避免“外行評(píng)內(nèi)行”;將評(píng)價(jià)單位、被評(píng)價(jià)單位、第三方學(xué)者、群眾代表均納入評(píng)估過(guò)程。繼續(xù)推進(jìn)“實(shí)績(jī)激勵(lì)”制度,把績(jī)效評(píng)估結(jié)果剛性化地與合同執(zhí)行、資金使用結(jié)合起來(lái),對(duì)績(jī)效高者進(jìn)行資金、物資等獎(jiǎng)勵(lì),使得“干好干壞不一樣”。努力根治“結(jié)果導(dǎo)向”評(píng)價(jià)模式下過(guò)程違法違紀(jì)問(wèn)題,實(shí)施績(jī)效評(píng)估指標(biāo)“底線責(zé)任計(jì)分”模式,實(shí)現(xiàn)全過(guò)程績(jī)效問(wèn)責(zé)。

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