設區(qū)的市地方立法權(quán)問題研究

邱宇

摘要：伴隨著2015年《立法法》的修改，設區(qū)的市行使地方立法權(quán)有了法律依據(jù)。設區(qū)的市依法行使立法權(quán)是一個新事物，其具有實踐時間較短、可供借鑒和參考的有益經(jīng)驗不足的特征，這在一定程度上決定著設區(qū)的市行使立法權(quán)必然會面臨許多方面的困境和難題。設區(qū)的市需要從立法人員、立法內(nèi)容、立法體制、立法利益平衡和立法監(jiān)督五個方面著手完善，才能使設區(qū)的市立法權(quán)的行使迎來新的出路。

關(guān)鍵詞：立法法 地方立法權(quán) 設區(qū)的市 治理體系 治理能力

一、問題的引出

在《立法法》修改以前，就地方立法權(quán)來說，只有省、自治區(qū)、直轄市、“較大的市”的人民代表大會及其常務委員會才依法享有地方立法權(quán)。出于地方立法實際需要的考慮，地方人民代表大會及其常務委員會對地方立法權(quán)擴容的需求越來越強烈。作為對地方立法機關(guān)的回應，伴隨著2015年《立法法》的修改，地方立法權(quán)進行了擴容，所有的設區(qū)的市都成為了地方立法權(quán)的立法主體[ ]。但是截至2020年，修改后的《立法法》已經(jīng)運行了五年有余，我們不難發(fā)現(xiàn)設區(qū)的市在實際行使地方立法權(quán)時仍然存在著許多不盡如人意的地方。

二、設區(qū)的市行使地方立法權(quán)存在的不足

（一）立法主體：立法人員的數(shù)量與質(zhì)量不足

修改后的《立法法》賦予設區(qū)的市地方立法權(quán)只有短短五年的時間，設區(qū)的市實際行使地方立法權(quán)的時間尚不足五年。在如此短暫的五年里，設區(qū)的市還沒有充分吸收和培養(yǎng)出足夠數(shù)量和質(zhì)量的立法人員。然而，立法活動具有高度的專業(yè)性、技術(shù)性和操作性，立法人員的數(shù)量和質(zhì)量在很大程度上決定著立法的數(shù)量和質(zhì)量，沒有充足和高質(zhì)量的立法人員是很難實現(xiàn)精細化立法的，同時也是很難保證立法數(shù)量和質(zhì)量的。

（二）立法內(nèi)容：立法的創(chuàng)新性和針對性不足

在立法過程中，設區(qū)的市所立之法在很大程度上是在對上位法進行自由裁量方面的細化，重復立法現(xiàn)象十分嚴重，立法缺乏創(chuàng)新性和針對性，不能很好地回應現(xiàn)實需求，也不能很好地解決實際問題。設區(qū)的市依法可在事項范圍內(nèi)行使地方立法權(quán)，事項范圍既是設區(qū)的市立法權(quán)行使的邊界也本應是設區(qū)的市地方立法權(quán)的亮點和創(chuàng)新點[ ]。然而，就目前的情況來看，設區(qū)的市并沒有深入探究城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護等方面的制度價值和立法空間，這也是導致設區(qū)的市不能有效行使地方立法權(quán)的根本原因。

（三）立法體制：未充分發(fā)揮人大的主導作用

設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會依法行使地方立法權(quán)，需要制定立法規(guī)劃和年度立法計劃，統(tǒng)籌全年的立法工作，在立項、起草、審議、修改和表決等各個立法環(huán)節(jié)充分發(fā)揮主導作用。就目前的地方立法實踐來看，設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會并沒有在地方立法過程中發(fā)揮出應有的主導作用，設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會主導作用的缺位，必然會對地方立法權(quán)的行使產(chǎn)生不利的影響。

（四）立法利益平衡：存在利益部門化和地方保護主義現(xiàn)象

新《立法法》賦予設區(qū)的市行使地方立法權(quán)的初衷在很大程度上是為了推進國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化和全面深化改革，進而實現(xiàn)法治國家建設[ ]。設區(qū)的市依法、合理地行使地方立法權(quán)，在很大概率上是能夠貼合新《立法法》初衷的，然而在實際行使地方立法權(quán)的過程中，設區(qū)的市卻背離了初衷，將原本服務于國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化和全面深化改革的地方立法異化為保護部門利益和地方保護主義的法律，從而使部門利益和地方保護主義合法化。這將在很大程度上危害設區(qū)的市地方立法權(quán)的生存土壤，破壞設區(qū)的市地方立法權(quán)的合法性和公信力。

（五）立法監(jiān)督：缺乏有效的地方立法監(jiān)督機制

設區(qū)的市沒有建立起有效的地方立法監(jiān)督機制，在設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會制定完地方性法規(guī)后，未能及時組織立法后評估工作，從而導致立法規(guī)范與實際生活存在很大的偏差，不能切實保障地方性法規(guī)的科學性和合理性。

三、設區(qū)的市行使地方立法權(quán)可行的進路

（一）立法人員：提高立法人員的數(shù)量和質(zhì)量

為了適應地方立法權(quán)科學、有效行使的實際需要，設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會非常有必要設立專門的立法委員會，由立法委員會牽頭負責地方立法的主要工作。與此同時，設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會要配備專門的立法人員，合理擴大立法人員的規(guī)模，明確立法人員的職責和職能，并將立法人員的待遇納入政府財政預算。這將在很大程度上提升設區(qū)的市的立法能力和立法水平，進而提高地方立法的數(shù)量和質(zhì)量。

（二）立法內(nèi)容：在事項范圍內(nèi)創(chuàng)新性、針對性立法

城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護等方面與社會治理緊密結(jié)合，很能體現(xiàn)國家的治理體系和治理能力。每個城市的自然環(huán)境、風土人情以及經(jīng)濟與社會發(fā)展程度各不相同，設區(qū)的市在制定地方性法規(guī)時需結(jié)合當?shù)氐牡赜蛱卣骱偷胤教厣?，在事項范圍?nèi)制定出創(chuàng)新程度高且針對性強的地方性法規(guī)[ ]。尤其需要強調(diào)的是，每個城市都有各自不同的生態(tài)環(huán)境，隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展進步，國家越來越強調(diào)生態(tài)保護的作用，公民也越來越重視生態(tài)環(huán)境的價值。相較于城鄉(xiāng)建設與管理、歷史文化保護，環(huán)境保護領(lǐng)域的立法在設區(qū)的市行使地方立法權(quán)的過程中具有相當廣闊的制度架構(gòu)空間，能夠很好地體現(xiàn)地方立法的創(chuàng)新性和針對性。設區(qū)的市需要集中立法資源實現(xiàn)環(huán)境保護領(lǐng)域的立法突破，相信在不久的將來，環(huán)境保護領(lǐng)域的立法必然將成為設區(qū)的市地方立法最重要、最核心的組成部分，也將是最具有制度價值的部分。

（三）立法體制：充分發(fā)揮人大的主導作用

立法權(quán)是憲法賦予人民代表大會及其常務委員會的法定職責，設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會需要加強立法規(guī)劃和年度立法計劃工作，充分發(fā)揮設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會在立項、起草、審議、修改和表決等各個立法環(huán)節(jié)中的主導作用。另外，人民代表大會由人大代表組成，改進和完善立法的起草機制，充分調(diào)動人大代表的積極性，更好地發(fā)揮人大代表在地方立法中的作用也是發(fā)揮人大主導作用的應有之義。當設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會在地方立法權(quán)的行使過程中切實發(fā)揮主導作用，設區(qū)的市的地方立法能力和質(zhì)量將有更大的突破。

（四）立法利益平衡：防范利益部門化和地方保護主義

設區(qū)的市行使地方立法權(quán)不是為了使地方利益合法化，因此在設區(qū)的市行使地方立法權(quán)時，必須堅決杜絕利益部門化和地方保護主義。破除利益部門化和地方保護主義不僅體現(xiàn)出設區(qū)的市地方立法能力和水平，還將有利于樹立地方立法權(quán)威，提高地方立法的公信力，從而實現(xiàn)治理能力的提升。

（五）立法監(jiān)督：強化立法后評估

在設區(qū)的市行使地方立法權(quán)出臺地方性法規(guī)后，設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會應當強化立法后評估工作。在立法后評估過程中，根據(jù)地方性法規(guī)必須符合憲法精神的原則，在每一項地方性法規(guī)出臺后的每年適時開展立法后評估，對適應經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的地方性法規(guī)予以保留，對不適應經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的地方性法規(guī)予以修改和完善，同時強化地方性法規(guī)的解釋工作。與此同時，不斷加強對地方性法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查工作，從而確保設區(qū)的市制定的每一項地方性法規(guī)都符合當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的需要，反映人民的意志并得到人民的擁護。

參考文獻：

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沈陽師范大學 遼寧沈陽 110034