淺談現(xiàn)今社區(qū)人民調(diào)解的現(xiàn)狀與問題

趙國瑜

摘要：我國自古就有“以和為貴”的傳統(tǒng)思想，本文對人民調(diào)解制度的歷史上各時期的狀況做了概述，并且對具有重要的意義關(guān)鍵部分做了重點介紹。而且通過調(diào)查詢問的方式，以自己所在地區(qū)的社區(qū)人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀作為藍本，并結(jié)合各方面的資料對當今社區(qū)人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀、問題做了介紹，并且提出自己對于出現(xiàn)問題的原因的一些觀點與看法，并結(jié)合實際與自己的經(jīng)歷，對問題解決提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解 社區(qū) 現(xiàn)狀與問題 完善建議

一、人民調(diào)解制度的主要概況

（一）調(diào)解制度的由來

調(diào)解，斡旋于雙方之間以便使雙方和解、調(diào)解爭執(zhí)、勸說雙方消除糾紛。

在法律上對調(diào)解的定義是：“調(diào)解（mediation）：雙方或者多方當事人之間發(fā)生民事權(quán)益糾紛，由當事人聲請，或者人民法院、法庭、群眾調(diào)解組織認為有和好的可能時，為了減少訟累，經(jīng)法庭或者群眾調(diào)解組織從中排解疏導(dǎo)、說服教育，使當事人互相諒解，爭端得以解決，是謂調(diào)解。1

綜合各方面的解釋，可以說“調(diào)解”是指雙方當事人以外的第三者，以國家法律、法規(guī)和政策以及社會公德為依據(jù)，對糾紛雙方進行疏導(dǎo)、勸說，促使他們相互諒解，進行協(xié)商，自愿達成協(xié)議，解決糾紛的活動。

中國古代宗族文化的興盛。有溫鐵軍先生為代表，把傳統(tǒng)中國概括為五個字“國權(quán)不下縣”，即國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳。在傳統(tǒng)中國社會，事實上存在著兩種秩序力量：一種是“官制”秩序或國家力量;另一種是鄉(xiāng)土秩序或民間力量。前者以皇權(quán)為中心，自上而下形成等級分明的梯形結(jié)構(gòu);后者以家族（宗族）為中心，聚族而居形成大大小小的自然村落。每個家族（宗族）和村落是一個天然的“自治體”，這些“自治體”結(jié)成為“蜂窩狀結(jié)構(gòu)”。因此，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會是散漫、和諧的自然社會?；蕶?quán)政治“在人民實際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的”。2

（二）人民調(diào)解制度的產(chǎn)生發(fā)展沿革

1、人民調(diào)解的啟蒙階段

人民調(diào)解制度最早可追溯到上世紀二十年代初，第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的工農(nóng)運動中。

日本人田中忠夫1924年在其《中國的農(nóng)民運動》中寫道：“因自己解決會員相互間的爭議，故減少縣長和警察的訴訟事件，農(nóng)民得免官憲的壓制，且其解決比較官憲頗為公平?！?1923年9月《安源路礦工人俱樂部辦事細則》第十二條規(guī)定：“凡本部部員間，或部員與非部員間所發(fā)生之糾葛紛爭，均由裁判委員會處理?！薄安⒃O(shè)立問事處于部內(nèi)，受理各種紛爭事件?！?

從抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭時期直至建國之前，人民調(diào)解制度從萌芽、初具雛形，逐步得到發(fā)展，并初步形成了獨具特色的人民調(diào)解制度。3

2、在1949年新中國成立后，我國的人民調(diào)解制度迎來了一個新的發(fā)展時期。

1954 年 2月25日政務(wù)院通過、3月22日頒布了《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》（下稱《通則》）。1954 年 4 月，司法部發(fā)布了《司法部關(guān)于〈人民調(diào)解委員會暫行組織通則〉的說明》，對人民調(diào)解的組織與領(lǐng)導(dǎo)問題、調(diào)解委員會的任務(wù)、調(diào)解委員會必須遵守的三個原則和工作方法與工作制度等四個方面進行了詳細的說明。

1982 年 3 月，《民事訴訟法（試行）》頒布實施，明確將人民調(diào)解制度寫入法律;1982 年 12月4日，人民調(diào)解委員會作為基層民主自治組織被寫入憲法;1989年5月5日，國務(wù)院第四十次常務(wù)會議通過了《人民調(diào)解委員會組織條例》;2011年1月1日，《人民調(diào)解法》頒布實施。4

二、現(xiàn)今社區(qū)人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀及問題

（一）現(xiàn)今社區(qū)人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀及問題

筆者在這里以西安市蓮湖區(qū)桃園路勞動一坊社區(qū)為例，通過對社區(qū)黨支部書記、社居委主任，人民調(diào)解委員會主任周建玲做了相關(guān)的咨詢調(diào)查。以此作為藍本，了解現(xiàn)今在社區(qū)人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀。5

1、現(xiàn)今人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀

當前城鎮(zhèn)社區(qū)設(shè)有人民調(diào)解委員會，主要由社區(qū)黨支部書記、社居委主任或社區(qū)專職副書記兼任人民調(diào)解委員會主任。也會有一小部分是由當?shù)匾恍┑赂咄氐娜藫??；诂F(xiàn)實原因，一般情況下，社區(qū)調(diào)解工作人員會出現(xiàn)“身兼數(shù)職”的情形。從以上這些情況來看，優(yōu)勢和局限性明顯。

（1）優(yōu)勢在于：

①社區(qū)的基層干部（黨政“一把手”）有長時間的基層歷練，長時間在基層的摸爬打使他們熟悉當?shù)氐娘L土人情及各家各戶的基本情況。長期的基層社區(qū)工作使他們積累了豐富的經(jīng)驗，能夠使他們面對轄區(qū)各類糾紛和矛盾。

②黨政“一把手”擔任人民調(diào)解委員會主任不僅僅是因為他們長期的基層工作經(jīng)歷，并且他們的政治素質(zhì)是完全可靠、經(jīng)得住考驗的。長期的基層一線工作，使他們接觸到形形色色的各類人群，這使得他們發(fā)揮了黨政干部區(qū)別于專職政法機關(guān)工作人員依照法律法規(guī)的程序性、規(guī)范性的工作原則，他們的工作方式更加具有靈活性、直接性、親民性。

（2）但是，由于客觀存在的的先天不足，必然會存在著局限性。

①從人員結(jié)構(gòu)組成上看，社區(qū)調(diào)解工作的調(diào)解人員主要是有社區(qū)黨政干部組成，缺乏專職的調(diào)解人員，大多數(shù)調(diào)解委員會主任是由社區(qū)“一把手”兼任。

②從人員的能力素質(zhì)來看，由于社區(qū)調(diào)解工作涉及范圍廣，數(shù)量多復(fù)雜情況較多，矛盾糾紛的調(diào)解往往涉及到專業(yè)法律條文、原則。這就會導(dǎo)致作為主體為黨政干部的社區(qū)調(diào)解人員專業(yè)知識不足，相關(guān)調(diào)節(jié)的業(yè)務(wù)能力缺失。

③從人員的調(diào)解手段上來看，目前社區(qū)調(diào)解隊伍的人員結(jié)構(gòu)有些單一，年齡有些老化。以蓮湖區(qū)桃園路勞動一坊社區(qū)為例，街道社區(qū)調(diào)解工作人員是由黨政“一把手”兼任，基層干部的文化素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)相對缺乏，尤其是缺乏專業(yè)的調(diào)解工作人員。當前人民調(diào)解制度存在的問題

（1）當前人民調(diào)解的相關(guān)法律法規(guī)的不完善?！度嗣裾{(diào)解法》的第二條規(guī)定，人民調(diào)解是一項解決民間糾紛的社會團體的活動，依照這一法律規(guī)定，事實上也對人民調(diào)解的受案范圍做出了一個界定，即民間糾紛。民間糾紛，卻是一個沒有明確的法律含義和學術(shù)上的界定，反而更像是一種口頭形式的概念。

（2）當前人民調(diào)解隊伍的人員結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)能力存在問題。以西安市蓮湖區(qū)桃園路勞動一坊社區(qū)為例，我們不難發(fā)現(xiàn)，人民調(diào)解隊伍是由基層黨政干部兼任，從這種人民調(diào)解工作人員的產(chǎn)生可以看出產(chǎn)生的盲目性，隨意性。

（3）工作人員進行調(diào)解成功后的效力難以解決。

三、對現(xiàn)今人民調(diào)解制度下存在問題的幾點建議

（一）完善人民調(diào)解相關(guān)立法

2011年《人民調(diào)解法》頒布實施至今。雖然它使得人民調(diào)解工作有了法律保障，但是，隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，改革進入深水區(qū)，社會轉(zhuǎn)型經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，人們所發(fā)生的矛盾和糾紛數(shù)量越來越多，種類也越來越復(fù)雜，《人民調(diào)解法》與社會發(fā)展有些滯后，有些地方的解釋、界定有些模糊，在上面提到的《人民調(diào)解法》的第二條規(guī)定，人民調(diào)解是一項解決民間糾紛的社會團體的活動，對民間糾紛的概念、范圍的界定尤為重要，它關(guān)系到人民調(diào)解工作的職能、范圍，調(diào)解工作未來的發(fā)展，以及人民調(diào)解工作人員所需要學習知識的范圍和領(lǐng)域。有道是“名不正，則言不順”沒有明確的法律作為未來發(fā)展的后盾，是無法使得人民調(diào)解工作更好的發(fā)展進步的，完善立法工作是持續(xù)發(fā)展人民調(diào)解工作的第一步。

（二）完善人民調(diào)解人員隊伍的建設(shè)

在這里，筆者結(jié)合自身經(jīng)歷與當下發(fā)展趨勢對人民調(diào)解機構(gòu)隊伍的建設(shè)提出一些自己的建議與思路。

人民調(diào)解隊伍的 “專業(yè)化、職業(yè)化”建設(shè)。這里的“專業(yè)化”主要包括：人員培養(yǎng)方式專業(yè)化、手段方法專業(yè)化、思想觀念專業(yè)化。

人員培養(yǎng)專業(yè)化是指人民調(diào)解員要擺脫過去以黨政干部兼職為主體，手段方式上要擺脫只是依靠在實踐中積累的經(jīng)驗，而是應(yīng)當經(jīng)過專業(yè)知識的訓(xùn)練;掌握各個涉及調(diào)解工作的相關(guān)知識、方法。

手段方法專業(yè)化是指有了專業(yè)化的人員培養(yǎng)基礎(chǔ)上，在處理實際矛盾糾紛時，就要運用所學習或接受培訓(xùn)的專業(yè)知識專業(yè)手段，專業(yè)化的對矛盾糾紛進行處理。擺脫過去單純利用“擺事實，講道理”的方式，“曉之以理，動之以情，陳之以義”單純情感的手段，使人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)素質(zhì)朝著良性的方向發(fā)展。

思想觀念的專業(yè)化，這是建立在以上兩個措施的基礎(chǔ)上，進一步推進專業(yè)化的理論措施。在人民調(diào)解員接受了專業(yè)化的知識與訓(xùn)練后，在運用自己的專業(yè)知識與手段去應(yīng)對矛盾與糾紛時，在思想觀念上要用專業(yè)化的眼光去對待，能夠運用客觀科學的專業(yè)化的思維去分析，在此基礎(chǔ)上運用專業(yè)化的手段去解決。這里的“職業(yè)化”主要是指將人民調(diào)解員作為一種正式的職業(yè)來看待。

（三）加強與其他部門的協(xié)調(diào)、合作

新時期矛盾糾紛的急劇增長和日益復(fù)雜化，給社會治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。面對訴訟激増、案多人少、司法機關(guān)不堪重負的局面，構(gòu)建多元化矛盾糾紛解決機制勢在必行。調(diào)解作為化解矛盾的“東方經(jīng)驗”，其功能重新受到青睞。立足于整合體制內(nèi)外的調(diào)解資源，服務(wù)于維護社會穩(wěn)定的大局，大調(diào)解模式應(yīng)運而生?！案鞑块T之間要建立聯(lián)絡(luò)機制，搭建一個共同的平臺，協(xié)調(diào)各單位之間所遇到的矛盾糾紛，進行信息共享。人民調(diào)解隊伍要發(fā)揮自身的優(yōu)勢，同時多與政法部門多多交流相互配合，加強聯(lián)系提升自身調(diào)解水平。矛盾糾紛的解決可能不只是單靠一個人民調(diào)解隊伍就可以解決的，這時候就需要其他的政法機關(guān)、調(diào)解組織參與進來，運用多方面力量化解矛盾糾紛。

四、結(jié)語

習近平總書記指出：“社會治理是一門科學，管得太死，一潭死水不行;管得太松，波濤洶涌也不行。要講究辯證法，處理好活力和秩序的關(guān)系。社會人民調(diào)解工作是國家治理的重要內(nèi)容。必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國。要完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機制，完善社會治安防控體系，全公共安全體制機制，構(gòu)建基層社會治理新格局，完善國家安全體系。6在新的時期，繼續(xù)繼承和發(fā)揚人民調(diào)解工作踐行共建共治共享理念的重要體現(xiàn)。

參考文獻

[1]《中國大百科全書法學》，中國大百科全書出版社 1992 年版.

[2]劉艷芳著：《論我國傳統(tǒng)調(diào)解制度的繼承與改造》，安徽大學2005年碩士學位論文 .

[3]王亞明：《多元糾紛解決機制的法文化探源》，載《理論與現(xiàn)代化》2006年第 6 期.

[4]曾憲義：《關(guān)于中國傳統(tǒng)調(diào)解制度的若干問題研究》，載中國法學2009年4月.

[5]鄒瑜;《法學大辭典》，中國政法大學出版社，1991年12月.

[6]秦暉：《傳統(tǒng)中華帝國的鄉(xiāng)村基層控制：漢唐間的鄉(xiāng)村組織》，載黃宗智主編：《中國鄉(xiāng)村研究》第一輯，商務(wù)印書館 2003 年版.

[7]洪冬英：《當代中國調(diào)解制度的變遷研究——以法院調(diào)解與人民調(diào)解為中心》，華東政法大學2007年博士學位論文.

[8]汪世榮等：《新中國司法制度的基石：陜甘寧邊區(qū)高等法院（1937-1949）》，商務(wù)印書館2011年版.

[9]李婧輝：《論人民調(diào)解制度的完善與建構(gòu)》，載2018年3月15《法制與社會》.

[10]馬亞雄等《公安學基礎(chǔ)教程》編寫組：《公安學基礎(chǔ)教程》，中國人民公安大學出版社2012年10月第一版.

[11]汪世榮：『楓橋經(jīng)驗』基層社會治理的實踐，法律出版社2018年第二版.

[12]馬文斌，高陽：《社會治理創(chuàng)新背景下人民調(diào)解制度的完善》，載《衡水學院學報》第19卷第5期 2017年10月.

[13]汪世榮：《人民調(diào)解的楓橋經(jīng)驗》，法律出版社，2018年第一版.

《 人民日報 》：2019年11月01日 01 版

西北政法大學 法治法律碩士教育學院