公共文化服務合同外包的現(xiàn)狀及困境

摘 ?要：提供公共文化服務是現(xiàn)代政府的基本職能，L市在實現(xiàn)公共文化服務均等化、標準化的過程中，主要通過合同外包的方式轉變政府公共職能。本文通過對L市公共文化服務合同外包中的現(xiàn)實困境和存在的問題進行分析，對于西部地區(qū)公共文化服務合同外包的后續(xù)發(fā)展提供借鑒意義。

關鍵詞：公共文化服務;合同外包;現(xiàn)狀;困境

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。隨著我國社會主要矛盾的轉化，即人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。雖然L市位于我國西部地區(qū)，社會經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，但是人民對于日益增長的美好生活的需要是相同的。近幾年，L市人民政府為了滿足本轄區(qū)內人民對于公共文化服務的需要，為了提高提供公共文化服務質量，轉變政府職能，向社會力量購買公共文化服務并與其簽訂公共文化服務合同并支付服務費用。

一、L市公共服務合同外包的發(fā)展現(xiàn)狀

第一，在政策方面，L市人民政府辦公廳印發(fā)了《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務的實施意見》（2018年），該文件大致規(guī)定了公共文化服務合同外包中的購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金保障、監(jiān)督管理、績效評價等內容。從該文件規(guī)定的內容對實踐中政府部門購買公共文化服務具有一定的指導意義。比如，明確了公共文化服務合同外包中的購買主體是承擔提供公共文化與體育服務的各級行政機關。合同承接方是社會組織、事業(yè)單位等社會力量，且規(guī)定了社會力量應具備的條件。

第二，公共文化服務合同外包的內容主要包括公益性文化體育產(chǎn)品的創(chuàng)作與傳播，公益性文化體育活動的組織與承辦，優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、紅色文化與民族民間傳統(tǒng)體育的保護、傳承與展示，公共文化體育設施的運營和管理，民辦文化體育機構提供的免費或低收費服務，公共文體輔助及技術性服務等內容。重點加強面向農(nóng)牧區(qū)群眾和特殊群體的文藝演出（含藏戲）、群眾文藝創(chuàng)作、數(shù)字文化資源建設傳播、文化藝術輔導培訓等公共文化服務的購買工作。目前，L市公共文化服務合同外包的項目主要有公共數(shù)字文化服務，公共體育活動等（詳見表1）。

二、L市公共文化服務合同外包的困境及問題

（一）社會力量自身發(fā)展不完善

西部地區(qū)公共文化服務合同外包起步較晚，L市也不例外，該地政府及相關職能部門在公共文化服務方面都屬于摸索中發(fā)展并進行完善的模式。相對于供給方的應有優(yōu)勢，而承接方即社會力量的發(fā)展更是不足。一方面，L市地處西部邊陲，社會經(jīng)濟發(fā)展不充分，社會力量發(fā)展也不足，公共文化服務的外包承接者往往是其他省份的社會力量。另一方面，由于社會力量要充分考慮到自身的運營成本及盈利問題，常住L市的工作人員很少，導致社會力量投入到服務中數(shù)量不足、服務質量不佳、服務效果不理想的問題。

（二）服務外包中監(jiān)管闕如

建立完善的公共文化服務體系，政府在提供公共文化服務職能時離不開有效的監(jiān)督管理措施。根據(jù)筆者對L市公共文化服務部分合同外包情況進行分析調查發(fā)現(xiàn)，實踐中行政機關的監(jiān)管大部分走于形式，而沒有進行有效監(jiān)管。政府將公共文化服務職能讓承接者來承擔，但是由于政府職能轉變不到位，認為公共文化服務外包出去了就應該由承接者對其完全負責，若是行政機關在公共文化服務中監(jiān)管太多，反而會讓自身承擔更多的政府責任，甚至成為直接的責任者。而且公共文化服務涉及到不特定的大多數(shù)人的合法權益，行政機關雖然不能直接干涉承接者依托公共服務項目中進行私人運營項目，但也并不意味著放任其收費并降低原有項目的服務質量?，F(xiàn)實中存在承接者違規(guī)收費的問題，由于政府提供給承接者的預算經(jīng)費是有限的，部分額外的開支就得通過承接者自身籌措或是通過其他項目進行收費。因此，部分行政機關的習慣做法是讓承接主體自我管理，反而使公共服務外包中的監(jiān)管責任闕如。

（三）公共文化服務合同存在一定的法律風險

公共文化服務合同關系到合同雙方的權利義務以及合同的實施效果，若是雙方權利義務約定不明確，易導致相應的法律風險。L市公共文化服務外包中簽訂的合同主要存在以下問題：其一，服務合同缺少統(tǒng)一的文本，合同格式不規(guī)范、不嚴謹;其二，服務合同存在部分合同實質性條款欠缺或是約定不明確的情況，導致問題發(fā)生之后供應主體與承接主體雙方互相推脫;其三，服務合同中行政機關的監(jiān)管義務和違約責任約定不明確。

三、結論與討論

通過分析L市行政機關公共文化服務合同外包的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，我們可窺見L市行政機關積極地轉變政府職能，為社會公眾提供必要的公共文化服務，期間取得了一定的發(fā)展以及相關的經(jīng)驗。但是在整個公共文化服務合同外包中的困境表現(xiàn)在：一方面，社會公眾對于公共文化服務的需求遠超于該地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平;另一方面，行政機關在公共文化服務外包中缺乏相關的配套制度及有效的監(jiān)管措施。因此，行政機關致力于轉變政府職能、簡政放權，實現(xiàn)公共文化服務均等化的同時應關注到公共文化服務本身的現(xiàn)實問題。

第一，行政機關提供公共文化服務應量力而行，不可盲目借鑒參考其他地區(qū)公共文化服務合同外包的相關經(jīng)驗和成果?！澳脕碇髁x”若不適合本地區(qū)的區(qū)情，公共文化服務的效果會適得其反，也可能造成公共資源的浪費以及受服務群眾對行政機關產(chǎn)生不信任感。

第二，加強公共文化服務中監(jiān)督管理責任，并建立完善的監(jiān)督管理評價體系。為什么我們常提監(jiān)督管理責任呢？其中最關鍵的原因就是實踐中行政機關的疏于監(jiān)督管理，一方面是由于行政機關自身公務人員不足且缺乏專業(yè)的公共文化服務監(jiān)督管理人員;另一方面，行政機關缺乏配套的監(jiān)督管理制度及評價制度，實踐中無法操作。因此，提高行政機關工作人員的專業(yè)能力及執(zhí)法能力是加強監(jiān)督管理的關鍵因素，同時公共文化服務外包合同中的問題也就迎刃而解了。

參考文獻

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基金項目：西藏大學高層次人才培育項目“西藏政府購買公共服務法律規(guī)制研究”階段性成果（項目編號：010341）

作者簡介：程桂好，女，漢族，西藏大學政法學院講師，主要研究方向：行政法學。