張高華 （安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃院，安徽 合肥 230091）

習(xí)近平總書記指出，要加快老舊小區(qū)改造；不斷完善城市管理和服務(wù)，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。隨著城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，由于老舊小區(qū)先天硬件不足、后天失修失養(yǎng)，成為影響居民生活和城市品質(zhì)的重要因素。十九屆五中全會(huì)明確提出實(shí)施城市更新，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造作為城市更新的重要內(nèi)容，是重大的民生工程和發(fā)展工程，對(duì)滿足人民美好生活需要、推動(dòng)惠民生擴(kuò)內(nèi)需、推進(jìn)城市更新和開(kāi)發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展意義重大。為了防止城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造成為人民心目中“不稱心的禮物”，我們?cè)谛抻啞栋不帐〕擎?zhèn)老舊小區(qū)改造技術(shù)導(dǎo)則》時(shí)，思考并研究增加了負(fù)面清單管理的內(nèi)容。

1 負(fù)面清單基本概述

1.1 負(fù)面清單的概念

“負(fù)面清單”來(lái)源于國(guó)際法概念，常用于國(guó)際投資領(lǐng)域，管理對(duì)外資準(zhǔn)入，也稱為“不符合措施列表”，即：一國(guó)政府用清單列出外商投資領(lǐng)域的限制條款，相當(dāng)于外商投資領(lǐng)域的“黑名單”。黨的十八屆三中全會(huì)以“頂層設(shè)計(jì)”的形式明確要探索實(shí)行負(fù)面清單管理，因此，負(fù)面清單管理逐漸成為我國(guó)深化經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革的一個(gè)方向。

1.2 負(fù)面清單的特征

①法無(wú)禁止即可為，清單內(nèi)的領(lǐng)域受到禁止或者限制，清單之外的均為非禁即入。

②負(fù)面清單內(nèi)容明確、透明度高，多數(shù)國(guó)家的負(fù)面清單疊加了“不符合措施”與“行業(yè)”列表，明確列出不符措施和相關(guān)保留的行業(yè)。

③窮盡性，負(fù)面清單必須列出所有的禁止或限制的領(lǐng)域。

④法定性，負(fù)面清單盡量做到有法可依。

1.3 負(fù)面清單與正面清單的關(guān)系

正面清單是指一國(guó)以正面舉例的方式規(guī)定外商投資應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)事項(xiàng)，對(duì)于沒(méi)有明確列明的事項(xiàng)則無(wú)需承擔(dān)義務(wù)，簡(jiǎn)單講就是外商不能投資清單沒(méi)有列出的領(lǐng)域或者行業(yè)。負(fù)面清單和正面清單都是在國(guó)際投資領(lǐng)域外資準(zhǔn)入的重要管理方式，在邏輯上不同，但在功能上，都能帶動(dòng)外資發(fā)展，促進(jìn)投資自由化，目的在于外資準(zhǔn)入中保留相關(guān)領(lǐng)域或行業(yè)的義務(wù)。

2 城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造技術(shù)導(dǎo)則負(fù)面清單的考慮

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造投資規(guī)模不大，但是惠及面廣，能有效改善居民的基本居住環(huán)境，更是推動(dòng)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)轉(zhuǎn)型、擴(kuò)大投資拉動(dòng)消費(fèi)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。為了確保城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作能夠科學(xué)、合理、有效，安徽省于2016 年編制了技術(shù)導(dǎo)則，并三次進(jìn)行修編，緊扣“新階段、新理念、新格局”，堅(jiān)持以人民為中心，貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院、住建部和安徽省委、省政府關(guān)于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的最新精神和工作思路，優(yōu)化了內(nèi)容，實(shí)施連片改造，除了正面的技術(shù)引導(dǎo)，更是根據(jù)工作實(shí)際，2020 版導(dǎo)則首先引入了“負(fù)面清單”管理思路，把在改造實(shí)際操作中曾經(jīng)存在、可能出現(xiàn)以及不應(yīng)該出現(xiàn)的內(nèi)容以負(fù)面清單的形式列出，明確在改造中哪些不能做，“把好事辦好辦實(shí)”，讓城鎮(zhèn)老舊小區(qū)成為普惠的民生，而不是面子工程，增加了可操作性和技術(shù)指導(dǎo)性。

3 內(nèi)容研究

3.1 安徽省導(dǎo)則的框架內(nèi)容

安徽省城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造技術(shù)導(dǎo)則正文包括：總則、基本規(guī)定、基礎(chǔ)設(shè)施整治、房屋綜合整治、公共設(shè)施整治、安防消防改造、建筑節(jié)能改造、“適老化”改造、加裝電梯改造、成片改造、實(shí)施和驗(yàn)收、負(fù)面清單和附則等13 章內(nèi)容。

3.2 負(fù)面清單分析

安徽省作為第一個(gè)將負(fù)面清單明確列入技術(shù)導(dǎo)則的省份，勇于創(chuàng)新、敢于嘗試，在編制的過(guò)程中是以實(shí)際為參照，將在實(shí)施過(guò)程中應(yīng)絕對(duì)避免，將違背改造初衷、居民意愿的事項(xiàng)作為基礎(chǔ)內(nèi)容，應(yīng)經(jīng)過(guò)反復(fù)論證、征求意見(jiàn)確定。其邏輯結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)前面正面的技術(shù)導(dǎo)則，逐條分析按照負(fù)面清單的模式列出相應(yīng)的“不符合措施”，分為基礎(chǔ)設(shè)施整治、屋面綜合整治、公共設(shè)施整治、安防消防改造、建筑節(jié)能改造、“適老化”改造、加裝電梯改造、成片改造、實(shí)施管理9 節(jié)共23 條內(nèi)容。

3.2.1 第1 節(jié)基礎(chǔ)設(shè)施整治，對(duì)應(yīng)前文第3 章，將道路改造、管網(wǎng)改造應(yīng)該達(dá)到卻在實(shí)施過(guò)程中易出現(xiàn)的問(wèn)題列為“黑名單”。

①道路改造后的要求方面，改造必須達(dá)到設(shè)計(jì)要求，做到路平、燈明、水通。

②根據(jù)現(xiàn)行設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，改造的小區(qū)100%要達(dá)到雨污分流，形成“小區(qū)管網(wǎng)未做雨污分流的，陽(yáng)臺(tái)污水落水管未接入污水管網(wǎng)的”。

③從安全方面考慮，基礎(chǔ)設(shè)施涉及管道的整修，尤其是燃?xì)夤艿?，在防爆防裂防漏上要有所要求，即“燃?xì)夤艿朗┕の催_(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，存在燃?xì)庑孤?、爆炸隱患的”。

3.2.2 第2 節(jié)房屋綜合整治，對(duì)應(yīng)第4 章，在房屋綜合整治過(guò)程中尤其是按規(guī)定依法實(shí)施違建房屋拆除、墻面、屋面改造，與居民權(quán)益矛盾點(diǎn)較多的事項(xiàng)，一定要杜絕強(qiáng)制實(shí)施、搞面子工程等問(wèn)題。綜合考慮，仔細(xì)斟酌，負(fù)面清單主要有四方面內(nèi)容。

①違章建筑等未按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行拆除整治的。

②改造過(guò)程中未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變建筑使用功能的。

③屋面改造未按標(biāo)準(zhǔn)施工，不符合安全要求的。

④墻面外飾改造不切合實(shí)際，不符合適用、經(jīng)濟(jì)、美觀原則，搞不重實(shí)效的政績(jī)工程、形象工程的。

3.2.3 第3 節(jié)公共設(shè)施整治，對(duì)應(yīng)第5 章，公共設(shè)施整治時(shí)，務(wù)必堅(jiān)持程序化、法制化，一切以居民意愿為基本參考，保障居民人身安全為準(zhǔn)則，保持公共空間的實(shí)用性、便捷性、惠民性，確保公共設(shè)施整治，要杜絕形象工程，做好安全防護(hù)、合法合規(guī)以及保護(hù)歷史等。

①綠化小品等設(shè)計(jì)不符合實(shí)際、貪大求洋，搞不切實(shí)際形象工程的。

②小區(qū)環(huán)境改造不符合安全防護(hù)要求的。

③對(duì)改造項(xiàng)目涉及歷史文化街區(qū)、歷史建筑、古樹(shù)名木等未嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)保護(hù)修繕要求的。

④未經(jīng)征求居民意愿等程序，改變小區(qū)公共綠地等用途的。

⑤停車場(chǎng)出入口設(shè)置不滿足交通安全要求的。

⑥充電設(shè)施設(shè)置達(dá)不到安全防護(hù)和使用要求的。

3.2.4 第4 節(jié)安防、消防改造，對(duì)應(yīng)第6 章，安防消防是小區(qū)安全的基本保障，尤其是消防，務(wù)必保持道路改造不影響消防使用，設(shè)備配備符合標(biāo)準(zhǔn)，以備關(guān)鍵時(shí)刻不出事故?？紤]道路安防消防需要和老舊小區(qū)實(shí)際，其負(fù)面清單：

①道路改造后，降低原有道路消防、救護(hù)等要求的；

②消防器材等設(shè)施配備不達(dá)標(biāo)的。

3.2.5 第5 節(jié)建筑節(jié)能改造，對(duì)應(yīng)第7 章，建筑節(jié)能改造是落實(shí)國(guó)家綠色、生態(tài)、環(huán)保、低碳要求，從保護(hù)環(huán)境的角度對(duì)建筑進(jìn)行錦上添花的行為，為了將好事辦好，考慮在滿足安全和防火等規(guī)范的前提下給予改造最大的自由，只列“建筑節(jié)能改造影響建筑結(jié)構(gòu)安全和使用功能，不滿足相關(guān)安全和防火規(guī)范規(guī)定的”一條內(nèi)容。

3.2.6 第6 節(jié)“適老化”改造，對(duì)應(yīng)第8 章，伴隨著老齡化社會(huì)的到來(lái)，小區(qū)改造同步考慮適老化、無(wú)障礙是社會(huì)發(fā)展的要求，也是社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志，為了保障適老化設(shè)施的實(shí)用性，設(shè)定其負(fù)面清單“小區(qū)主要公共活動(dòng)區(qū)域未設(shè)置無(wú)障礙通道的”。

3.2.7 第7 節(jié)加裝電梯改造，對(duì)應(yīng)第9 章，老舊小區(qū)改造中的重點(diǎn)和亮點(diǎn)之一就是加裝電梯，也是小區(qū)“適老化”和無(wú)障礙改造的重要舉措，方便居民生活，但是加裝電梯關(guān)系到居民的人身財(cái)產(chǎn)安全，必須要謹(jǐn)慎。起負(fù)面清單是“增設(shè)電梯影響建筑使用安全的”。

3.2.8 第8 節(jié)連片改造，對(duì)應(yīng)第10章，連片改造是新增加的章節(jié)，是總結(jié)試點(diǎn)改造經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際提出的，是模式上的創(chuàng)新，以居住社區(qū)為基本單元，對(duì)于片區(qū)內(nèi)的老舊小區(qū)和周邊公共配套設(shè)施要整體規(guī)劃，統(tǒng)籌資源，實(shí)施片區(qū)或者跨片區(qū)改造，設(shè)施改造參照前面的技術(shù)指導(dǎo)。在實(shí)施老舊小區(qū)改造中，考慮公共設(shè)施配套問(wèn)題，我們建議將零星的、相連的老舊小區(qū)進(jìn)行成片改造，進(jìn)行整體規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施但是初衷不是為了打包而捆綁，必須實(shí)現(xiàn)公共利益的優(yōu)化。杜絕“成片改造項(xiàng)目未整體規(guī)劃的，未達(dá)到改善片區(qū)公共服務(wù)、公共環(huán)境成效的”。

3.2.9 第9 節(jié)實(shí)施管理，對(duì)應(yīng)第11章，前期設(shè)計(jì)圖紙?jiān)偻昝馈⒎桨冈倬?xì)都要落到實(shí)施中，我們必須保證優(yōu)先考慮居民訴求，改造實(shí)施過(guò)程符合法定化、程序化在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中盡量減少對(duì)于居民正常生活的干擾和影響。實(shí)施管理著重關(guān)注“共謀、共建、共管、共評(píng)、共享”，程序符合相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

①改造前未征求居民及物業(yè)服務(wù)等相關(guān)單位意見(jiàn)的，改造項(xiàng)目未立項(xiàng)的，未公示的。

②改造項(xiàng)目未按程序設(shè)計(jì)、不招標(biāo)進(jìn)行施工的。

③未按照施工安全管理規(guī)范施工，未做好安全防護(hù)、未及時(shí)清理施工現(xiàn)場(chǎng)的。

④改造項(xiàng)目未經(jīng)驗(yàn)收移交使用的，改造后無(wú)物業(yè)管理的。

4 完善負(fù)面清單的建議

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造不僅是一項(xiàng)建設(shè)工程工作，更是社會(huì)治理、基層組織動(dòng)員工作，技術(shù)指導(dǎo)上引入負(fù)面清單管理制度，能確保改造成效，也更大地放權(quán)于民、讓利于民，2020 版的技術(shù)導(dǎo)則是創(chuàng)新也是試水，需要到實(shí)踐中去檢驗(yàn)，更好地兼顧技術(shù)導(dǎo)則的指導(dǎo)性和管理的科學(xué)性。

4.1 進(jìn)一步提升負(fù)面清單的精準(zhǔn)性

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造負(fù)面清單的主要內(nèi)容應(yīng)是結(jié)合實(shí)際，實(shí)施過(guò)程中以前存在卻應(yīng)避免內(nèi)容，作為第一個(gè)吃螃蟹的人，內(nèi)容不僅要盡量滿足相對(duì)的窮盡性，更要精準(zhǔn)性，具有科學(xué)性和合理性，滿足居民、施工單位、設(shè)計(jì)單位、政府主管部門等的共同需要。

4.2 提升負(fù)面清單的穩(wěn)定性

省級(jí)的技術(shù)導(dǎo)則作為省級(jí)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)定性是其具有威信的必要條件,負(fù)面清單作為技術(shù)導(dǎo)則的重要內(nèi)容，是各地市指導(dǎo)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指南和指引，對(duì)于居民的影響也很大，負(fù)面清單的穩(wěn)定性也是政府主管部門透明性和權(quán)威性的證明。

4.3 加強(qiáng)負(fù)面清單的監(jiān)管

負(fù)面清單不僅要關(guān)注內(nèi)容和體例是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，更要加強(qiáng)監(jiān)管的力度，不能一味的精簡(jiǎn)，也不能像外商投資領(lǐng)域的負(fù)面清單一樣窮盡一切不可能、不符合、不達(dá)標(biāo)的內(nèi)容，要有的放矢的監(jiān)管，確保能夠?qū)Φ胤匠擎?zhèn)老舊小區(qū)改造有所裨益，對(duì)有可能損壞居民權(quán)益，帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的，要加強(qiáng)監(jiān)管。