當前歐盟治理的困境及其根源*
2021-11-11 20:41:42田小惠慕陽子
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年4期
田小惠 慕陽子
[內(nèi)容提要] 二戰(zhàn)結(jié)束以來，歐洲一體化取得了舉世矚目的成就，歐盟也一直作為區(qū)域治理的榜樣而備受矚目。但2008 年以來，全球金融危機、歐債危機、英國脫歐危機接連重創(chuàng)歐盟，加之近來新冠疫情引發(fā)公共衛(wèi)生危機，歐盟治理陷入多重困境。其根源既有全球化時代的烙印，也有一體化發(fā)展和外部危機交織的作用，更有源自歐盟內(nèi)部的經(jīng)濟、政治、社會結(jié)構(gòu)性問題。歐盟采取了多方應(yīng)對舉措，法、德攜手呼吁成員國團結(jié)一致，積極倡導(dǎo)戰(zhàn)略自主，力圖重振一體化。后脫歐時代的歐盟雖面臨諸多挑戰(zhàn)，但仍將不斷探索治理之道，推動一體化繼續(xù)前行，并嘗試在全球力量格局中重新定位且發(fā)揮作用。
治理問題關(guān)乎社會穩(wěn)定和發(fā)展，任何政治行為體均需審慎面對。在日益全球化的今天，內(nèi)外因素的聯(lián)動增加了治理的難度。歐盟作為目前一體化程度最高的超國家政治行為體，其治理更為復(fù)雜，既不同于傳統(tǒng)主權(quán)國家的內(nèi)部治理，又超越了一般國際組織的非制度性治理。歐盟委員會在2001 年發(fā)布的白皮書中明確指出,所謂“歐盟治理”是指歐盟行使權(quán)力的相關(guān)程序、規(guī)則和慣例，其目的在于強化民主，縮短成員國民眾與歐盟機構(gòu)之間的溝壑，確保每個歐盟機構(gòu)和成員國都能承擔起對歐盟的責(zé)任，從而為全球治理作出貢獻。歐洲一體化是人類歷史上一次偉大的“政治實驗”，作為開創(chuàng)先河的嘗試，歐盟治理自然無經(jīng)驗可循，數(shù)十年來依然處于投石問路狀態(tài)。在百年未有之大變局下，歐盟面臨的治理挑戰(zhàn)進一步放大，其前景更加嚴峻。
一、歐盟治理面臨的困境
在實踐中，歐盟治理涵蓋了各個領(lǐng)域，從經(jīng)濟增長、貨幣政策到司法、共同外交與防務(wù)、能源安全、氣候變化乃至社會文化等方方面面，其最終目標在于實現(xiàn)歐洲一體化、減小成員國之間的分歧和發(fā)展差距。但考察治理的實際效果不難發(fā)現(xiàn)，歐盟在推動一體化取得重大成就的同時，也暴露出越來越多的問題，而這些問題盤根錯節(jié)、相互作用，使歐盟陷入前所未有的治理困境。
其一是治理的合法性困境。政治結(jié)構(gòu)斷層是歐盟治理合法性的最大挑戰(zhàn)，即在政策制定與實施過程中因缺少民眾的廣泛參與和支持而產(chǎn)生的“民主赤字”。長期以來，歐盟的決策機構(gòu)被詬病為“技術(shù)和法律專家組成的技術(shù)官僚團體”。民眾認為，該團體以歐洲一體化和經(jīng)濟發(fā)展需要專業(yè)化管理為借口，擺脫代議制和人民的約束，這一“知識共同體”的小圈子即可作出影響歐盟的重大決策。在決策過程中，由于專業(yè)門檻過高，且政策透明度不足，普通公民往往難以參與其中。近年來，歐盟治理中的民主問題凸顯，在難民危機等問題的應(yīng)對上暴露出諸多不足。依據(jù)《都柏林公約》的“第一入境國”原則，歐盟保證難民在避難資格被受理后，至少被第一入境國接收，以避免成員國之間的相互推諉。但在實踐中，意大利、希臘等成員國因自身經(jīng)濟問題難以負擔潮水般涌入的難民；馬耳他等地中海小國因領(lǐng)土狹小、行政人員不足無法對難民進行審核；匈牙利、波蘭等國家更因歷史文化原因反對接收難民。受不同因素影響，上述各國的民眾對歐盟難民政策的反對聲日漸增強，對于歐盟的不認同感也隨之上升。即使法、德和部分北歐國家愿意履行分攤協(xié)定而主動接收，但難民身份混雜難以甄別、極端勢力趁機滲入等問題對接收國的社會治安造成嚴重沖擊，導(dǎo)致這些國家被迫收緊難民政策。歐盟因為其難民政策而備受指責(zé)，歐盟推行共同外交與安全政策的合法性進一步受損。在此情形下，歐洲議會選舉的投票率逐年下跌。2019 年，歐洲議會選舉的投票率雖創(chuàng)下近20年來的新高，但近51%的投票率既無法與1979 年歐洲議會首次直選中高達62%的投票率相比，也難以保證民眾的選票具有足夠的代表性。因此，歐盟“民主赤字”問題始終難以緩解，并在極右翼政黨支持率升高、反歐思潮蔓延等現(xiàn)象加劇背景下，進一步制約歐盟治理的合法性。
其二是治理的制度困境。一方面，歐盟決策機制存在缺陷。歐盟與民族國家的區(qū)別在于它并非“全職全能”，其職權(quán)是一項一項得來的。因此，歐盟并不具有普遍單一的權(quán)能決策機制，其采取的共同決策（co-decision）程序形成了獨特的權(quán)力分享模式，即由歐盟委員會和理事會共享行政權(quán)，理事會和歐洲議會共享立法權(quán)。理事會由非公民直接選舉的各成員國部長級官員組成，在決策過程中發(fā)揮決定性作用，歐洲議會議員雖是由五年一次的直接選舉產(chǎn)生，但難以發(fā)揮代議制民主制度下議會對于立法的決定性作用。歐洲議會選舉投票率的下跌，加上精英階層對決策結(jié)果的控制，導(dǎo)致歐盟治理在制度上缺乏保障，決策流程缺少中下層的參與，決策結(jié)果難以在成員國推行。同時，由于歐盟并非一個主權(quán)國家，其治理權(quán)力源于成員國讓渡的部分主權(quán)，而這部分主權(quán)目前仍極為有限且在范圍上存有爭議。在歐盟的機構(gòu)改革中，歐洲議會的擴權(quán)一直是重點，但目前看來成效有限，理事會對于立法權(quán)的主導(dǎo)地位依舊。作為政府間機構(gòu)的代表，理事會明顯受制于成員國國內(nèi)政治的影響。另一方面，成員國之間存在巨大差異和利益分歧。歐盟是一個由27個獨立主權(quán)國家組成的聯(lián)合體，成員國之間存在較大的政治、經(jīng)濟、文化和歷史差異。經(jīng)歷數(shù)百年戰(zhàn)爭之后，各國能夠捐棄前嫌，通過和解與法律途徑尋求歐洲強大的共同理想，但長期歷史中所形成的國家隔閡卻難以迅速瓦解，特別是在一體化面臨危機之時，成員國各自為政的情況明顯突出。同時，成員國之間存在利益上的不同訴求，導(dǎo)致其對歐盟制度安排和相關(guān)治理行為存在不信任感，繼而影響歐盟治理的有效性。其中，能源治理便是典型例子。長期以來，俄羅斯一直是歐盟重要的能源來源國。雖然近年來歐盟從俄羅斯進口的油氣比例有所下降，但歐俄燃氣項目一直在歐盟能源領(lǐng)域備受關(guān)注?！氨毕? 號”天然氣輸送管道協(xié)議是德俄的一項重要合作項目，項目建成后歐盟進口天然氣總量將翻倍，對于實現(xiàn)清潔能源轉(zhuǎn)型具有重要意義。然而，該項目提出后不僅要面對來自美國的阻撓，而且法國也表現(xiàn)出猶豫不決的態(tài)度，荷蘭等國更是在歐洲議會上全面聲討，陷入只有德國一國“力挺”的窘境。歐盟多國存在這樣的顧慮，即由于歐盟缺乏有效的監(jiān)督機制，難以確保歐洲不陷入德俄能源合作的負面困局。如瑞典、波蘭等國就認為，俄羅斯有可能借助波羅的海海底的天然氣管道，在歐盟內(nèi)進行“情報活動”，威脅歐盟國家的主權(quán)安全。
其三是治理的能力困境。良好的經(jīng)濟狀況對于行政機構(gòu)的運行至關(guān)重要，既有助于各項治理舉措的順利實施，也可為治理改革提供物質(zhì)基礎(chǔ)。當前，歐洲低迷的經(jīng)濟形勢使歐盟治理不可避免地陷入了能力困境。2008 年全球金融危機及后續(xù)歐債危機對歐洲造成沉重打擊，影響至今猶存。據(jù)歐盟統(tǒng)計局數(shù)字顯示，僅2008～2009 年，歐盟成員國國內(nèi)總產(chǎn)值（GDP）的總和就下跌5%，全部28 個成員國都經(jīng)歷了不同程度的經(jīng)濟下滑，后雖緩慢回暖，但通脹仍陷持續(xù)低迷。危機后經(jīng)濟的重振和回暖需要巨大支出作為保障，但歐盟成員國的債務(wù)持續(xù)高企，對歐盟進行有效治理造成巨大阻礙。據(jù)歐盟統(tǒng)計局數(shù)字顯示，2008～2019 年，歐盟28 國總債務(wù)占總GDP比重從61.3%上漲至83.5%，希臘、意大利、葡萄牙等國債務(wù)占比甚至超過100%。在這種情況下，歐盟亟需發(fā)達成員國的支援，但德、法作為引領(lǐng)歐盟進行危機治理的“雙引擎”，其自身情況也不樂觀，法國甚至被稱為歐元區(qū)“定時炸彈”。與此同時，難民危機更是給歐洲經(jīng)濟的恢復(fù)平添了額外負擔，成員國不得不逐漸收緊難民政策，以減輕經(jīng)濟壓力。為了從源頭遏制難民增長，歐盟還通過“九點協(xié)議”，承諾為土耳其提供30億歐元的經(jīng)濟援助；提出“非洲和鄰近地區(qū)投資計劃”，承諾向非洲提供400 億～880 億歐元的投資資金。在安全防務(wù)方面，為適應(yīng)美國戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)移，歐盟的北約成員國不得不提高軍費開支，而歐盟自身防務(wù)建設(shè)也同樣需要資金保障，例如默克爾主張設(shè)立的“歐盟海岸警衛(wèi)隊”就需一筆不小開支。2020 年初以來，新冠疫情在全球范圍內(nèi)引發(fā)史無前例的公共衛(wèi)生危機，歐盟也未能幸免。據(jù)國際貨幣基金組織2021年1月《全球經(jīng)濟展望》，受疫情影響，2020年全球經(jīng)濟萎縮3.5%，其中歐元區(qū)經(jīng)濟萎縮達7.5%；即使到2022 年，歐元區(qū)經(jīng)濟仍難以恢復(fù)到2019 年底的水平。綜上所述，內(nèi)外危機的交織和疊加使歐盟疲于應(yīng)急，甚至只能“拆東墻補西墻”，在經(jīng)濟和精力上均缺乏對歐盟治理的充分投入。在疫情沖擊下，歐盟更加受制于持續(xù)低迷的經(jīng)濟環(huán)境，更加難以對成員國提供有力支撐，治理能力不足進一步彰顯。
其四是治理的社會政治困境。當前歐盟政治和社會領(lǐng)域正在發(fā)生深刻變化，也成為歐盟治理所面臨的重要困境之一。近十余年來，受到歐洲一體化進程波折起伏及多重危機疊加影響，傳統(tǒng)政黨在民粹勢力的沖擊之下支持率普遍下降，極右和極左思潮在中下層民眾中的存在度持續(xù)飆升，各種極端聲音甚囂塵上。特別是，曾經(jīng)的極右翼勢力乘機迅速“漂白”，轉(zhuǎn)型為相對“溫和”的反移民、反一體化的“新”政黨，進一步迎合了部分民眾的利益訴求。在2019 年歐洲議會選舉后，英國廣播公司報道稱，選民對極右翼政黨的支持率已達到單一政治派系支持率的高點；在超過半數(shù)的歐盟成員國中，民眾對極右翼政黨的支持率已超過10%，在匈牙利、奧地利等國甚至高達20%～40%。傳統(tǒng)政黨被民眾逐漸“摒棄”，中左翼政黨支持率下跌尤其明顯，這意味著傳統(tǒng)的精英政治已受到無法進行有效治理的懲罰。在極端政治勢力崛起背景下，歐盟的治理基礎(chǔ)呈現(xiàn)碎片化趨勢。2019 年歐洲議會選舉結(jié)果顯示，在2014年選舉中曾“悄無聲息”的極右翼政黨贏得了73個席位，而主流的中左和中右翼政黨則失去了近80 個席位。雖然這一結(jié)果并不足以顛覆歐洲議會原有的政黨格局，但卻反映出歐盟正在失去傳統(tǒng)的中間路線，原有的治理政策在新的議會政黨結(jié)構(gòu)下必將遇到新的阻力；歐盟民眾在面對諸多危機時分歧將不斷增大。在歐盟面臨多重危機背景下，選民對主流政黨的不滿、訴求的逐漸多元化將持續(xù)體現(xiàn)在政黨政治的變化之中，極右翼勢力的擴張并不會就此停止，碎片化問題也將進一步加劇，從而造成歐盟治理的基層問題困難叢生。同時，傳統(tǒng)的中左翼政黨的逐漸右傾，也使得當前的歐盟治理陷入復(fù)雜的兩難境地。以難民危機和債務(wù)危機為例，極右翼勢力反對接收移民和難民，而接收移民不失為歐洲應(yīng)對人口老齡化、尋求廉價勞動力的一個解決方案，而且這也符合傳統(tǒng)中左翼政黨的人道主義價值觀；極右翼政黨反對歐洲一體化，但受債務(wù)危機影響最大的南歐和東歐國家，亟待德、法等較發(fā)達成員國的援助來擺脫困境，一體化的停滯反過來又會使這些國家陷入更深的困境。
二、歐盟治理陷入困境的根源
歐盟治理的上述困境源自內(nèi)外多方因素的相互作用。隨著全球化和歐洲一體化的深入發(fā)展，歐盟及其成員國在獲得資源共享福利的同時也背負了負面效應(yīng)。歐盟內(nèi)部發(fā)展不平衡不充分的問題愈發(fā)凸顯，各國經(jīng)濟、社會、政治問題相互傳導(dǎo)和刺激，持續(xù)增加歐盟治理的復(fù)雜性和難度。
首先是全球化發(fā)展的負面影響凸顯。自大航海時代以來，世界便開始逐漸連為一個整體。二戰(zhàn)結(jié)束后，世界經(jīng)濟體系將各國更為緊密地聯(lián)系起來。全球化使分工與合作成為國家間溝通、交流的重要形式之一。全球化也是一柄雙刃劍，在推動歐盟區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的同時，也使各成員國處于更加復(fù)雜多變的環(huán)境之中，一定程度上動搖了歐盟及其成員國治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)，加劇了社會階層分化。歐盟在建成統(tǒng)一大市場之后，允許資本和人員在成員國之間自由流通，但因各國經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，人員和資本的流動在成員國之間并不均衡，即主要是經(jīng)濟欠發(fā)達的東歐和南歐國家相對低廉的勞動力向西歐經(jīng)濟水平較高的國家流動。在這一過程中，社會精英階層和中下層民眾關(guān)注點的不同造成社會斷層的出現(xiàn)，國家間發(fā)展水平的差距使得極端勢力在政治舞臺得以重現(xiàn)并獲得極大的社會支持。
以法國為例，經(jīng)濟全球化雖為法經(jīng)濟帶來發(fā)展機遇，但也打破了法國經(jīng)濟獨立綜合性發(fā)展模式。從企業(yè)層面來看，高福利、高稅收推高企業(yè)經(jīng)營成本，使法國企業(yè)在全球化競爭中處于不利地位。從產(chǎn)業(yè)層面來看，經(jīng)濟全球化造成了法國產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)空心化、制造業(yè)萎縮現(xiàn)象。目前法國制造業(yè)占GDP比重僅為10%左右，遠低于德國（19.4%），抗風(fēng)險能力不足。全球金融和歐債危機以來，法國經(jīng)濟長期低位徘徊，甚至在2009 年出現(xiàn)負增長，公債比占GDP比重接近100%，失業(yè)率一度高達10%。在該背景下，法國中產(chǎn)階級規(guī)模萎縮，金融資本加速集中，社會貧富差距不斷擴大。法國國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2018 年，5%最富有的法國人資產(chǎn)占法國所有家庭凈資產(chǎn)的1/3；1%最富有的法國人擁有全國16%的財富，并擁有全體法國人31 %的金融資產(chǎn)；2008～2016年，法國家庭平均可支配收入減少440歐元，家庭購買力下降1.2%；1996～2016 年，10%最富有人群在20 年間月收入增長近1000 歐，而10%最窮人口月收入僅增長約100 歐。法國蒙田研究所2019年3 月發(fā)表的一項關(guān)于“黃背心”運動（2018 年底在法爆發(fā)的反改革抗議示威）的研究發(fā)現(xiàn)，在1萬名受訪者中，絕大多數(shù)將自身購買力下降列為參加抗議活動的主要動機。美國布魯金斯學(xué)會高級研究員威廉·德羅茲迪亞克指出，“黃背心”運動在工人階級聚集的郊區(qū)和荒蕪的農(nóng)村地區(qū)扎根，尤其體現(xiàn)在“真空對角線”，即從東北部的阿登地區(qū)到西南部的比利牛斯山脈。這片廣袤地區(qū)被稱為“法國中部”，人口稀少，公共服務(wù)嚴重不足，這里絕大部分民眾自認為被全球化甩下，被新的城市經(jīng)濟模式拋棄，難以維護自身社會文化資本與個人身份。法國“穆斯林問題”的惡化同樣根源于此。缺乏勞動技能、教育程度低的穆斯林移民在經(jīng)濟危機中受沖擊最大。近年來25 歲以下穆斯林青年失業(yè)率高達50%。就業(yè)難加上子女多，穆斯林很容易陷入代際貧困，愈發(fā)淪為社會邊緣，進而滋生極端主義和恐怖主義。
和法國一樣，歐盟各成員國的中下層民眾也是全球化中的利益受損者。在精英和平民階層日益斷裂的背景下，民粹主義政治勢力“以人民的名義”強勢崛起，高舉反全球化、反金融資本、反移民的旗幟，對歐盟治理所倡導(dǎo)的“開放、多元”理念造成持續(xù)沖擊。
其次是一體化的累積效應(yīng)。歐盟成員國出于歷史上歐洲統(tǒng)一的思想而走向聯(lián)合，但背后更現(xiàn)實的動因則是和平與合作中的“發(fā)展紅利”和“共同利益”。自舒曼計劃啟動歐洲一體化至整個冷戰(zhàn)期間，可謂歐洲際一體化的利益共享期。最初，歐共體6 個創(chuàng)始成員國（法、德、意、荷、比、盧）的共同目標是避免西歐國家淪為美國的附庸，抱團對抗蘇聯(lián)意識形態(tài)的威脅和防止德國再軍事化，因此各國能夠在煤鋼、經(jīng)濟、原子能等領(lǐng)域通過讓渡主權(quán)至超國家機構(gòu)來換取和平與發(fā)展的福利。工業(yè)發(fā)展的紅利所帶來的經(jīng)濟增長促使煤鋼共同體“外溢”并發(fā)展為歐洲共同體，各成員國通過歐共體來實現(xiàn)政策協(xié)調(diào)，削減經(jīng)濟發(fā)展中的貿(mào)易壁壘，強化工業(yè)發(fā)展中的資源共享。冷戰(zhàn)時期，歐洲一體化主要集中于經(jīng)濟、貿(mào)易等“低政治”領(lǐng)域，且成員國以經(jīng)濟發(fā)展水平較高的西歐發(fā)達國家為主，同質(zhì)性較高，因此一體化發(fā)展的復(fù)雜程度較低。隨著后冷戰(zhàn)時代的到來，歐洲進入了新的發(fā)展階段，歐盟成立、歐元誕生，一體化逐步擴展至內(nèi)政、外交、安全防務(wù)等更具主權(quán)敏感度的“高政治”領(lǐng)域，成員國需要讓渡更多主權(quán)來換取全面發(fā)展的紅利。21 世紀初期，歐盟實現(xiàn)了歷史上最大的一次擴大，成員國從15國迅速增至25 國，在地域上涵蓋了南北歐和中東歐國家，實現(xiàn)了“歐洲統(tǒng)一”的夢想。然而，中東歐國家“大批量”入盟，使得歐盟內(nèi)部的多元性和異質(zhì)性凸顯，潛在沖突也大大增加。對于老成員國而言，歐盟東擴可創(chuàng)造出諸多新的紅利，如獲取低廉的勞動力，形成新的技術(shù)轉(zhuǎn)讓市場，保障更多的能源供應(yīng)，實現(xiàn)東部的地緣戰(zhàn)略安全等。但很多問題也隨之而來，如中東歐成員國經(jīng)濟水平較低，歐盟東西經(jīng)濟差距拉大；中東歐國家大量廉價勞動力涌入西歐，引發(fā)西歐中下層民眾的不滿；東西歐之間的歷史、文化和社會差異難以迅速彌合，極易引發(fā)社會問題；在應(yīng)對金融和歐債危機等挑戰(zhàn)中，東歐、南歐國家危機防范意識低,應(yīng)對措施不夠健全，導(dǎo)致歐盟雖承擔了消防隊員的角色，卻難以繼續(xù)深化一體化并開創(chuàng)新的紅利期。該背景下，紅利分配問題在一體化發(fā)展過程中不斷累積。冷戰(zhàn)期間，一體化的參與國家數(shù)量少、經(jīng)濟水平相近、社會文化相通，所涉及的領(lǐng)域敏感度低，共同發(fā)展的目標高于國家間矛盾，因而容易產(chǎn)生紅利，且各成員國能夠相對平衡地分配紅利。冷戰(zhàn)后，隨著歐洲一體化史無前例的擴大，原本在經(jīng)濟、政治、文化等方面的外部矛盾逐漸演變?yōu)闅W盟成員國之間的內(nèi)部矛盾，而一體化的紅利未能在成員國之間均衡分配則導(dǎo)致出現(xiàn)更多的利益分歧，使得歐盟深陷東西南北的“十字裂痕”之中，歐盟治理的困境由此加劇。
再次是經(jīng)濟、政治、社會效應(yīng)的相互轉(zhuǎn)化。如果說內(nèi)外危機的交錯是歐盟治理陷入困境的水平性根源，那么多重危機之下經(jīng)濟、政治和社會三要素的相互刺激與轉(zhuǎn)化則是歐盟治理困境的內(nèi)部根源。如歐債危機以來，歐盟就經(jīng)歷了危機從經(jīng)濟領(lǐng)域向政治、社會領(lǐng)域不斷擴散的過程。2009 年12月，世界三大評級機構(gòu)對希臘實行信用評級下調(diào)，標志著歐債危機正式爆發(fā)。隨后，希臘政府宣布實行新一輪財政緊縮政策以緩解危機，但拿不到失業(yè)救濟的希臘民眾舉行多次游行，抗議政府的財政政策，由此債務(wù)危機的影響逐漸深化，演變?yōu)橄ＥD全面的政治與社會危機。隨著債務(wù)危機的不斷擴散，意大利、葡萄牙、西班牙等國也出現(xiàn)了類似的情況。政府被迫采取財政緊縮政策應(yīng)對經(jīng)濟危機，而這導(dǎo)致出現(xiàn)公共福利下降等問題，從而引發(fā)失業(yè)人群甚至整個社會的不安，游行抗議頻發(fā)，政府被迫辭職等政治事件，并由此形成惡性循環(huán)。雖然歐盟的經(jīng)濟援助使上述各國的經(jīng)濟獲得一定程度的穩(wěn)定，但危機余波依舊影響著歐盟治理與歐元區(qū)的穩(wěn)定。巨額的經(jīng)濟援助使歐盟成員國內(nèi)部產(chǎn)生嫌隙，成員國對于歐盟和歐元區(qū)的疑慮增加；無力償還國際貨幣基金組織貸款的成員國國家信用受到打擊，政治信譽的透支對于歐盟的后續(xù)發(fā)展產(chǎn)生諸多負面影響。又如在難民問題上，信仰伊斯蘭教的難民與歐洲的基督教文化格格不入，難以融入主流社會，甚至引發(fā)恐怖襲擊和流血事件。以波蘭為代表的部分東歐國家對穆斯林的抵觸心態(tài)不斷上升，歐盟內(nèi)部在難民問題上分歧持續(xù)擴大。究其根源，是成員國經(jīng)濟狀況存在巨大差異，能力與意愿之間不匹配引發(fā)了社會矛盾的加劇，最終表現(xiàn)在成員國政治上的對立?？梢哉f，經(jīng)濟、政治、社會三方面要素相互轉(zhuǎn)化和影響，是造成歐盟治理困境進一步惡化的內(nèi)部根源。
三、歐盟治理困境的應(yīng)對
在錯綜復(fù)雜的困境中，歐盟常常陷入成員國各自為政的分裂局面，疑歐聲浪和極端勢力的政治影響甚囂塵上。歐盟采取了多方舉措予以應(yīng)對。
一是大幅縮減“民主赤字”。其一，提高歐洲議會選舉的投票率。由于歐盟自身的特殊性，即使歐洲議會經(jīng)歷了數(shù)次擴權(quán)，但仍因有限的立法權(quán)而被認為是“次級選舉”。2009 年底生效的《里斯本條約》對歐洲議會的權(quán)力進行了補充，將歐洲議會的立法權(quán)能擴充至40多個領(lǐng)域，歐洲議會從政策咨詢與監(jiān)督性質(zhì)的部門步入了共同決策領(lǐng)域。同時，公民參與機制嶄露頭角。在公民中享有較高呼聲且獲得足夠簽名支持的提案，將在歐洲議會得到商議，這被稱為歐洲議會“新形式的參與民主”。正因上述改革措施的出臺，2019 年歐洲議會選舉的投票率升至近51%，是持續(xù)下跌的歐洲議會投票率的首次回彈?？梢哉f，民眾已開始逐步意識到議會作用的增大，而公民參政程度的提高意味著歐盟的政策將更具民意的代表性。其二，樹立歐盟的親民形象。在政策宣傳上，注重幫助民眾理解歐盟復(fù)雜的決策程序和機制。歐盟官網(wǎng)的政策宣傳和機構(gòu)介紹均配有簡潔的關(guān)系圖表，以方便民眾參考；政策發(fā)布信息中多附有政策文件、宣傳海報，以及工作人員聯(lián)系信息等，以供民眾閱讀和聯(lián)系；歐盟主要機構(gòu)在推特（Twitter）、臉書（Facebook）和照片墻（Instagram）等主流社交媒體上均設(shè)有官方賬號，以歐盟工作語言與公眾保持互動。上述措施的執(zhí)行，使得歐盟樹立起更平易近人的形象，吸引民眾的關(guān)注和參與，從而逐步彌補“民主赤字”，降低合法性質(zhì)疑。據(jù)2019 年歐委會發(fā)布的“歐洲晴雨表”民調(diào)結(jié)果顯示，歐盟成員國中有超過半數(shù)的成員國及民眾在過去的一年間對“個人意見得到重視”以及“歐洲議會在歐盟的作用”等問題持樂觀態(tài)度。這表明，在歐盟努力提高公民參與度和行政透明度后，歐盟的合法性困境已得到一定程度的緩解。
二是力推結(jié)構(gòu)和機制改革。從更深層次來看，債務(wù)危機的爆發(fā)暴露出歐盟嚴重的結(jié)構(gòu)性問題，即統(tǒng)一的貨幣政策難以與各成員國獨立的經(jīng)濟政策相適應(yīng)。作為“里斯本戰(zhàn)略”的延續(xù)，2010 年歐盟提出“歐洲2020 戰(zhàn)略”，旨在恢復(fù)歐洲經(jīng)濟，并通過結(jié)構(gòu)性改革提高歐盟的危機應(yīng)對能力。其中，“歐洲學(xué)期”（European Semester）協(xié)助指導(dǎo)歐盟及成員國未來一年的經(jīng)濟發(fā)展目標，為歐元區(qū)國家的經(jīng)濟政策提出宏觀建議。針對歐盟成員國對“歐洲學(xué)期”的多種批評，特別是對于其強制性要求的質(zhì)疑，在實際運作中，歐盟一直在推進其社會化的改革。2014 年，容克當選歐委會主席后不久即提出加強“歐洲學(xué)期”成員國自主性的措施，主張在給予成員國更多空間的前提下對成員國予以指導(dǎo)。在2020年的相關(guān)政策報告中，歐盟成員國表現(xiàn)出對于自主性提高的贊許和認同。在危機防范與應(yīng)對機制方面，自2018 年6 月歐元區(qū)峰會后，歐盟針對“經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟”的深化改革就已提上日程。相關(guān)改革主要包含三項措施：其一，強化歐洲穩(wěn)定機制（ESM）的作用，增強歐元區(qū)的韌性、危機預(yù)防和解決能力，同時深化該機制與歐委會的合作，加強對成員國經(jīng)濟的宏觀監(jiān)控。其二，減少銀行業(yè)聯(lián)盟建設(shè)中的不良貸款，提高自有資金和合格債務(wù)以降低財政風(fēng)險。其三，建立歐元區(qū)預(yù)算工具，在歐洲貨幣聯(lián)盟框架內(nèi)提高成員國的競爭力和結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性。雖然各方對上述危機防范和應(yīng)對措施仍有不小的爭議，但在超國家層面加強宏觀控制、保障歐盟貨幣政策與國家經(jīng)濟政策的一致性的改革思路，仍得到了較為廣泛的認同。
三是提高內(nèi)部共同行動能力。內(nèi)外多重危機沖擊，特別是英國脫歐使歐盟的困境和成員國之間的分歧放大。以“退群”方式分裂歐盟而非通過改革去解決困難成為一種“選擇”，這使得歐盟陷入一盤散沙的危險境地。在此背景下，歐盟各成員國亟需重拾共同行動的信心和動力。作為歐洲一體化的雙引擎，法、德兩國積極行動，發(fā)揮軸心作用，試圖重新激發(fā)一體化動力機制的團結(jié)精神。2019年1月，法德簽署《亞琛條約》（簡稱“條約”），作為《愛麗舍宮條約》的延續(xù)和升級，“進一步印證了歐洲兩個政治和經(jīng)濟強國的聯(lián)盟關(guān)系”，同時構(gòu)建了一種“將當前與過去相互聯(lián)系起來，有利于團結(jié)及合作的歷史或文化大背景”。條約強調(diào)深化法德兩國在外交與安全、氣候變化、恐怖主義、文化與教育等領(lǐng)域的合作，成立跨境合作委員會；主張加強兩國間的密切磋商，特別是在大型歐盟會議前對共同立場的協(xié)調(diào)與確定，創(chuàng)立法德聯(lián)合議會。條約的簽訂具有極大的象征意義，特別是當歐盟深陷英國脫歐僵局和民粹主義風(fēng)頭正盛之時，法德兩國高舉一體化的旗幟，通過簽訂具有強制力和約束力的條約，為一體化注入新的活力和生機。條約在法德兩國遭到極右翼政黨的猛烈批評，如法國國民聯(lián)盟主席勒龐抨擊馬克龍“犯下賣國罪”，德國選擇黨主席高蘭也聲稱“不希望馬克龍用德國的錢來給法國翻新”。但毫無疑問，條約的簽訂為法德合作確保歐盟的共同行動能力注入了一劑強心針。2020年7月21 日，在歐盟輪值主席國德國的推動和法國的積極配合之下，各方經(jīng)過艱苦談判，歐盟特別峰會最終通過了7500億歐元的“復(fù)蘇基金”，用于支持受新冠疫情打擊最嚴重的成員國的經(jīng)濟復(fù)蘇。正如默克爾所言，“正是這次危機的不同尋常導(dǎo)致德國選擇了一條不同尋常之路，其目的在于促成歐洲的團結(jié)”。“復(fù)蘇基金”是歐盟成員國聯(lián)合發(fā)行債券的首創(chuàng)之舉和歐盟財政一體化的新模式，推動了歐盟治理的新探索，顯示出歐洲一體化的韌性。
四是努力對外發(fā)出“一個聲音”。特朗普治下的美國發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)，并采取了退出《中導(dǎo)條約》和《巴黎氣候協(xié)定》等一系列“退群”行為，給世界各國和國際組織的運作帶來諸多不確定性，同時也將歐盟推到了全球治理的前線。面對日趨復(fù)雜的國際局勢，歐盟意識到，其治理不僅需要對內(nèi)加強成員國之間的合作、提高共同行動能力，也迫切需要采取更加團結(jié)一致的立場對外發(fā)聲和表態(tài)。2018 年，歐委會主席容克在歐洲議會發(fā)表題為“歐洲主權(quán)時刻”的年度盟情咨文。他在咨文中指出，面對當前“更具不確定性”的世界，歐盟需要在深化共同外交和安全領(lǐng)域方面作出更多努力，以追求其“獨立和強大”的目標。歐盟長期堅持獨立自主的共同外交政策，而當下的主要目標是加強對歐盟周邊國的影響，拯救多邊主義的危機，以及填補跨大西洋聯(lián)盟中美國的空缺。一方面，面對俄羅斯、土耳其等周邊國家對西巴爾干地區(qū)加強滲透，歐盟將西巴爾干地區(qū)的發(fā)展和歐盟擴大也納入共同外交的范疇。2019 年7 月,歐盟—西巴爾干波茲南峰會的舉行被視為五年期“柏林進程”的延續(xù)。德國在2014 年首倡“柏林進程”，該倡議在幫助西巴爾干國家和地區(qū)發(fā)展社會經(jīng)濟、強化互聯(lián)互通、增進地區(qū)合作以及融入歐洲一體化等方面發(fā)揮了重要作用。在此基礎(chǔ)上，波茲南峰會更加務(wù)實，雖然會議內(nèi)部分歧不斷且最終未能達成協(xié)議，但明確表達出歐盟對外統(tǒng)一行動、協(xié)助未來入盟國全面轉(zhuǎn)型的意愿。另一方面，歐盟與日本、韓國、加拿大和澳大利亞等“潛在盟友”加強協(xié)調(diào)，以拓寬外交網(wǎng)絡(luò)，如在世界貿(mào)易組織框架內(nèi)積極開展多邊貿(mào)易，在氣候問題、環(huán)境治理、經(jīng)貿(mào)、高新技術(shù)領(lǐng)域達成一系列新的合作框架。
此外，歐盟尤為注重加強成員國在安全防務(wù)領(lǐng)域的合作。隨著國際局勢的變化、恐怖主義蔓延和美國對歐盟在北約中“搭便車”的不滿上升，歐盟積極加強防務(wù)自主性建設(shè)。其中，最具代表性的實踐當屬永久結(jié)構(gòu)性合作機制（PESCO）的建立，這是歐盟治理向最具主權(quán)敏感度的“高政治”領(lǐng)域邁出的重要一步。隨著英國離開歐盟，來自機制內(nèi)部的反對聲音會逐漸平息，也將可能有更多的歐盟成員國參與其中。歐盟試圖用“一個聲音說話”、強化共同外交與安全政策是歐盟應(yīng)對當前多變的國際形勢下的嘗試，一系列的機制性舉措表現(xiàn)出歐盟對于美國在全球治理中逐漸缺席的主動彌補，以及歐盟在愈發(fā)白熱化的大國競爭中爭取優(yōu)勢地位的愿望。
四、歐盟治理的前景
歐洲一體化經(jīng)過70 年的發(fā)展，歷經(jīng)風(fēng)雨，在危機中曲折前行?？梢哉f，危機成就并鍛造了歐盟，而英國脫歐無疑是一體化進程中遭遇的最大挑戰(zhàn)。2021 年1 月1 日，英國結(jié)束脫歐過渡期正式脫離歐盟，標志著歐盟治理中所面臨的一大難題得以解決。然而，歷時四年半的英國脫歐大戲又深刻暴露出歐盟內(nèi)部的種種弊端和缺陷，給歐盟治理留下了一系列問題和挑戰(zhàn)。此外，美國全球戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變、恐怖主義擴散、難民危機沖擊、全球經(jīng)濟低迷等這些“傷口上的鹽?！倍荚诘贡茪W盟進行變革。
總體而言，歐盟當前所采取的應(yīng)對舉措已取得了一定的成效，但不可否認，歐盟依然要面對來自內(nèi)部和外部的多方壓力。歐洲議會投票率的回升似乎是歐盟克服民主赤字的一份“出色答卷”，但同時民粹主義在歐洲議會的影響加大卻是不爭事實。歐盟機構(gòu)改革和歐元區(qū)逐見成效，但債務(wù)危機余波未平而新冠疫情的壓力又接踵而來。在危急時刻，法德軸心加速一體化重啟的作用明顯，但來自歐盟內(nèi)部的維謝格拉德集團節(jié)儉四國乃至羅馬—波蘭軸心等團體的反對之聲也在升高，加劇了歐盟治理的多元化挑戰(zhàn)。多重機制性合作下，歐盟在強化對外能力上初現(xiàn)端倪，但由于安全防務(wù)問題牽扯核心主權(quán)讓渡，成員國之間一直糾紛不斷。美國對于歐洲軍設(shè)想的不滿及俄羅斯對于歐盟東擴觸及其勢力范圍的警覺，也可能使歐盟對外發(fā)出“一個聲音”的夢想難以真正實現(xiàn)。
在后脫歐時代，以及在后疫情時代背景下，歐盟仍然存在諸多亟待決的問題，歐盟治理任重而道遠。其一，深化政治結(jié)構(gòu)改革，提高歐盟的合法性。歐盟并非一個主權(quán)國家，但具有主權(quán)國家的諸多特征。面對這種特殊性所產(chǎn)生的合法性問題特別是“民主赤字”問題，歐盟正通過擴大歐洲議會的立法權(quán)來解決，力爭使后者能夠更好地代表民眾意愿。歐盟機構(gòu)運行也將更為公開透明，便利民眾進一步了解和參與。同時，歐盟亟需對民粹主義的興起進行深刻反思，傳統(tǒng)政黨當正視精英政治的弊端并加以補救和完善，以此才能鏟除民粹主義的土壤。
其二，推進歐元區(qū)改革，加強單一貨幣政策的韌性。從債務(wù)危機到新冠疫情危機，無一不對歐盟經(jīng)濟權(quán)能治理領(lǐng)域提出深刻挑戰(zhàn)，而法德在歐元區(qū)改革中一直存有分歧，北歐和東歐國家也有不同的聲音和訴求，歐盟內(nèi)部的“十字裂痕”凸顯，外部環(huán)境同樣危機重重。在此背景下，法德軸心應(yīng)在更大范圍內(nèi)發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，以“復(fù)蘇基金”的通過為契機來彌合歐盟內(nèi)部的分裂，并充分利用2022年法國作為歐盟輪值主席國之機進一步推進歐盟經(jīng)濟治理的改革。
其三，調(diào)整難民政策，構(gòu)建完善的融入機制。難民危機是對歐盟經(jīng)濟、政治和社會的全方位沖擊，而《都柏林公約》中所暴露出的共同難民政策的弊端亟待修訂。2020年9月，歐委會出臺《移民與庇護公約》草案，從注重難民準入轉(zhuǎn)向關(guān)注難民融入，這將有助于深度修補難民危機中所暴露出的種種弊病，值得進一步關(guān)注。當然，難民治理是一個系統(tǒng)工程，歐盟還需進一步加強與難民來源國的合作，構(gòu)建新時期的歐盟對非洲及中東的外交政策。
其四，推動防務(wù)一體化建設(shè)，為歐洲戰(zhàn)略自主謀求安全保障。在北約職能轉(zhuǎn)變、恐怖主義蔓延和周邊局勢變化的共同作用下，歐盟通過建立歐洲軍以強化在大國競爭中的硬實力。在永久結(jié)構(gòu)性合作機制的框架下，完善防務(wù)一體化建設(shè)、提升相關(guān)機制約束力等改革，成為“多速歐洲”的一部分舉措，旨在以縮小成員國軍事水平的差距。其五，擴展海外行動能力，積極參與大國競爭。隨著美國對外戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變及其在全球治理中的缺席，歐盟開始積極拓展面向海外的行動，如通過亞歐會議、歐韓會議加強亞歐的聯(lián)系，同時在全球范圍內(nèi)尋求志同道合的伙伴共同擔起全球治理的責(zé)任。此外，歐盟加強和改善對華關(guān)系也將成為其參與大國角逐和多邊外交的重要途徑。中歐已互為最大貿(mào)易伙伴；《中歐全面投資協(xié)定》談判完成和《中歐地理標識協(xié)定》的生效表明，中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系在疫情之下逆行升級。更重要的是，在多邊外交舞臺上，中歐在氣候變化、能源轉(zhuǎn)型、技術(shù)革新、反恐合作等方面均存在共同利益與合作機會。
毫無疑問，當下的歐盟正處于新的十字路口，治理問題不僅將決定歐盟前進的方向，更關(guān)系到全球力量格局的平衡以及世界的和平與發(fā)展。縱觀歷史，歐盟正是在不斷應(yīng)對危機中獲得團結(jié)的力量與新的發(fā)展。即使會時有倒退或波折，但歐洲從分散走向統(tǒng)一的大趨勢從未停止，一體化進程一直在曲折中涉險前行?！?/p>
