反思與重構(gòu)：行政機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的定位
2021-11-11 21:59:13任洋
任 洋
一、引 言
我國環(huán)境公益訴訟采取的是“摸著石頭過河”邊試點邊立法的制度建構(gòu)方式。社會組織和檢察機關(guān)的原告資格終因立法的明確而塵埃落定，而行政機關(guān)是否具有環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，存在法律依據(jù)不充分、理論觀點莫衷一是的現(xiàn)實困境。隨著新中國歷史上首部法典化法律——《民法典》的出臺，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟得以正式確立。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不斷發(fā)展的背景下，繼續(xù)賦予行政機關(guān)環(huán)境民事公益訴訟原告資格是否具有現(xiàn)實必要性，令人心生疑問。在立法層面，雖然《民法典》第七編第七章最終確立了行政機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的主體地位，但尚沒有法律法規(guī)對環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的關(guān)系問題加以明確，在實踐層面業(yè)已形成了針對生態(tài)環(huán)境損害救濟“兩訴”并行的“雙軌制”模式。這不禁引人深思，“兩訴”究竟是何種關(guān)系？行政機關(guān)是否可以同時提起這兩種訴訟？在此背景下，本文以反思并重構(gòu)行政機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的定位為研究對象，以期厘清行政機關(guān)是否具備環(huán)境民事公益訴訟原告資格的問題。
二、行政機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的制度演進
(一)規(guī)范梳理
在法律和司法解釋層面，《民事訴訟法》(2012)的修訂正式確立了我國的環(huán)境民事公益訴訟制度，并明確了有權(quán)提起訴訟的主體，《環(huán)境保護法》(2014)及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2020)進一步明確了“社會組織”的資格，然而對于“法律規(guī)定的機關(guān)”并沒有相關(guān)的規(guī)則加以明確。其中《民事訴訟法》(2017)第五十五條、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2020)第十條和第二十八條只規(guī)定了適格原告包括“法律規(guī)定的機關(guān)”“有權(quán)提起訴訟的其他機關(guān)”，但未明確哪些機關(guān)是“法律規(guī)定的機關(guān)”以及哪些機關(guān)屬于“有權(quán)提起訴訟的其他機關(guān)”。2010年6月最高人民法院出臺《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》第十三條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)“依法受理環(huán)境保護行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊一切破壞環(huán)境的行為”。該意見認可了環(huán)境保護行政主管部門有權(quán)針對海洋環(huán)境污染之外的其他類型的環(huán)境污染行為提起訴訟。唯一在國家立法層面對行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟做出明確規(guī)定的法律是《海洋環(huán)境保護法》(2017)，其中第八十九條規(guī)定“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”有權(quán)代表國家對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)的責(zé)任者提出損害賠償要求。通過對本法第五條的理解，可知“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”包括環(huán)境保護行政主管部門、海洋行政主管部門、海事行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門、軍隊環(huán)境保護部門?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》(2017)實則明確了上述行政機關(guān)在海洋環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)。
在地方立法層面，地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件也為行政機關(guān)的原告主體地位提供了合法性注腳?！顿F陽市促進生態(tài)文明建設(shè)條例》(2010)是首例明確承認行政機關(guān)享有環(huán)境民事公益訴訟訴權(quán)的地方性法規(guī)。海南省高級人民法院發(fā)布的《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點的實施意見》(2011)以及昆明市中級人民法院、昆明市人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境民事訴訟案件若干問題的意見(試行)》(2010)也都規(guī)定了環(huán)保行政機關(guān)是環(huán)境公益訴訟的適格原告。
然而隨著新《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》的實施，與此前一致認可行政機關(guān)的原告資格不同，實踐中出現(xiàn)了不同的聲音。貴州省高級人民法院發(fā)布的《關(guān)于推進環(huán)境民事公益訴訟審判工作的若干意見》(2015)對行政機關(guān)的公益訴訟訴權(quán)予以明確肯定，而江蘇省、重慶市、吉林省則采取模棱兩可的態(tài)度。
(二)實踐發(fā)展
在《民事訴訟法》正式確立公益訴訟制度之前，我國就已有行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的實踐先例。1983年深圳市蛇口區(qū)環(huán)境監(jiān)測站訴香港凱達企業(yè)有限公司環(huán)境污染一案以原告的勝訴告終。1999年最高人民法院在對黑龍江高級人民法院《關(guān)于雞西市梨樹區(qū)人民政府與雞西市化工局、沈陽冶煉廠環(huán)境污染賠償一案的請示》的復(fù)函中，明確了雞西市梨樹區(qū)人民政府有權(quán)作為原告提起訴訟。2007年貴陽市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工有限公司環(huán)境侵權(quán)糾紛一案是貴州省環(huán)境公益訴訟第一案。2011年昆明市環(huán)保局訴昆明三農(nóng)公司、昆明羊甫公司環(huán)境侵權(quán)糾紛一案是云南省首例環(huán)境公益訴訟案。據(jù)統(tǒng)計，1995年至2014年間全國各級人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟案件72件，其中由行政機關(guān)提起的案件數(shù)量有28件，占比達到37%。我們可以發(fā)現(xiàn)，在已發(fā)生的非海洋環(huán)境污染類型的環(huán)境公益訴訟案件中，作為原告的行政機關(guān)的范圍更為寬泛，涵蓋環(huán)境保護行政主管部門、國土資源行政主管部門、林業(yè)行政主管部門等。
三、行政機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的反思
(一)環(huán)境公益訴訟制度產(chǎn)生的歷史背景和功能定位
環(huán)境公益訴訟制度發(fā)端于美國。伴隨著工業(yè)革命所帶來的日益嚴峻的環(huán)境危機，20世紀60年代末70年代初美國政府先后頒布了一系列法案用于治理環(huán)境污染，其中1970年《清潔空氣法》和1972年《清潔水法》的出臺標(biāo)志著美國公民訴訟制度的初步確立。
依據(jù)《清潔空氣法》《清潔水法》的規(guī)定，公民訴訟條款的含義為：如果美國環(huán)保署未能履行法律要求的任何非自主行為或責(zé)任，任何人都可以針對涉嫌違法排污的任何人(包括美國政府、企業(yè)、個人)提起公民訴訟。與此同時，《清潔水法》對公民訴訟原告資格進行了釋義，即“人(person)”這一概念包括“個人、企業(yè)、合伙、協(xié)會、州、市政當(dāng)局、政府部門、州際機構(gòu)”。依此規(guī)定，公民訴訟的原告不僅包含美國公民，甚至國家、政府機構(gòu)也是適格的原告主體。然而，隨著公民訴訟制度的不斷發(fā)展和完善，擁有強大執(zhí)法權(quán)的政府機構(gòu)具備公民訴訟原告資格的正當(dāng)性飽受爭議。司法審判實踐中，法院也常常對其表現(xiàn)出排斥的態(tài)度。
法律雖然授權(quán)了最為廣泛的原告資格，然而，為了避免濫訴以及不必要的訴訟，法律對公民訴訟的起訴要件設(shè)定了一些限制性條件。比如，只有在美國環(huán)保署未能履行法律要求的任何非自主行為或責(zé)任的情況下，方能啟動公民訴訟程序。再比如，美國的公民訴訟制度設(shè)置了提前告知程序，即原告需要提前60天將“指控違法通知”發(fā)送至環(huán)保局局長、違法行為發(fā)生地所在州、被控違法者。提前告知程序的制度設(shè)計在于督促潛在被告勤勉地履行環(huán)保義務(wù)，保證公民訴訟不至于取代行政執(zhí)法。由此可見，美國公民訴訟制度的功能在于對環(huán)境執(zhí)法和傳統(tǒng)訴訟的有效補充，而非替代。
總之，美國公民訴訟制度的建立與設(shè)計初衷便是為了彌補政府實施環(huán)境監(jiān)管的不足，正如外國學(xué)者所言，“公益訴訟不能入侵行政機關(guān)的合法領(lǐng)地”，公民訴訟是對環(huán)境行政執(zhí)法行為的有效補充而非代替。
(二)行政機關(guān)具備原告資格的理論基礎(chǔ)已發(fā)生變化
從歷時的視角分析可知，《環(huán)境保護法》(2014)頒布之前的行政機關(guān)囿于有限的行政權(quán)，因而具備成為環(huán)境公益訴訟原告的合理性。隨著《環(huán)境保護法》(2014)等法律的實施，尤其是在第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定之后，行政機關(guān)具有原告資格的理論基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了變化。
1.行政機關(guān)在執(zhí)法過程中已不再面臨體制性障礙
發(fā)展經(jīng)濟必然不可避免地會出現(xiàn)環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象，地方政府往往以犧牲環(huán)境為代價以期最大限度地實現(xiàn)經(jīng)濟增長的目標(biāo)。而各級行政機關(guān)作為地方政府的組成部分，在環(huán)境執(zhí)法過程中難免會出現(xiàn)束手束腳的情形。行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中曾經(jīng)面臨著體制性的障礙。然而隨著《環(huán)境保護法》(2014)的通過，目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制的正式確立從根本上突破了這種體制性的障礙?！董h(huán)境保護法》(2014)首次賦予環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制以強制效力，其中第二十六條規(guī)定：“國家實行環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護目標(biāo)完成情況納入對本級人民政府負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負責(zé)人和下級人民政府及其負責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價的重要依據(jù)?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開?！庇纱丝梢?，環(huán)境保護目標(biāo)已經(jīng)納入地方政府的政績考核體系，這迫使地方政府增強對環(huán)境保護的重視程度。
為更有效地推行目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制，改變以塊為主的地方環(huán)保監(jiān)管模式，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年9月印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，在省以下試點推行環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理模式。此外，《水污染防治法》(2017)第六條、《節(jié)約能源法》(2016)第六條也規(guī)定了目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度?？傊?，伴隨著目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制的正式確立，現(xiàn)階段行政機關(guān)在環(huán)境執(zhí)法過程中已不存在體制性的障礙。
2.現(xiàn)有法律法規(guī)已賦予行政機關(guān)足夠的行政處罰權(quán)
美國聯(lián)邦環(huán)保署(United States Environmental Protection Agency，簡稱EPA)有權(quán)向法院提起針對違法者實施禁止令的訴訟，這一做法已成為許多國內(nèi)學(xué)者用于闡釋行政機關(guān)具備環(huán)境公益訴訟原告資格的依據(jù)和理由。然而，盲目地照搬照抄式的借鑒實則忽視了中國與美國國情的巨大差異。美國法院之所以允許EPA提起此類訴訟，是因為在美國的政權(quán)架構(gòu)中，發(fā)布禁止令的強制執(zhí)行權(quán)僅由法院享有，EPA無權(quán)通過行政手段對企業(yè)發(fā)布禁止令。然而，依據(jù)《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等法律規(guī)定，我國的環(huán)境保護行政主管部門擁有責(zé)令企業(yè)限期治理、停產(chǎn)停業(yè)的權(quán)力。因此，在我國，行政機關(guān)提起針對違法者實施禁止令的環(huán)境公益訴訟并非是對環(huán)境行政執(zhí)法行為的補充，而是一種不必要的替代。
事實上，依據(jù)我國現(xiàn)有法律法規(guī)及規(guī)范性文件的規(guī)定，行政機關(guān)已擁有足夠的行政處罰權(quán)。行政機關(guān)依法享有的行政處罰權(quán)主要是由《行政處罰法》(2017)授權(quán)規(guī)定的。該法第八條明確指出行政處罰的種類包括：“(一)警告；(二)罰款；(三)沒收違法所得、沒收非法財物；(四)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；(五)暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；(六)行政拘留；(七)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。”
與此同時，《行政處罰法》(2017)第十五條規(guī)定：“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施?！蓖ㄟ^法條梳理可知，《水污染防治法》(2017)第八十條至第八十五條、第九十一條、第九十三條、第九十四條，《大氣污染防治法》(2015)第九十八條至第一百零三條，以及《環(huán)境保護法》(2014)第五十九條至第六十八條等法條中已明確環(huán)境保護主管部門、其他依照法律規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)的部門擁有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰權(quán)。
除此之外，《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》依法賦予環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)實施現(xiàn)場檢查、行政處罰和行政強制的條件和手段，以增強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性。
尤須強調(diào)的是，《環(huán)境保護法》(2014)首次賦予環(huán)保部門“警察權(quán)力”，具體涵蓋查封、扣押等行政強制執(zhí)行權(quán)以及行政拘留、按日計罰、責(zé)令停產(chǎn)等行政處罰權(quán)。為了增強環(huán)保部門的現(xiàn)場執(zhí)法權(quán)，原環(huán)境保護部分別于2010年和2012年出臺《環(huán)境行政處罰辦法》和《環(huán)境監(jiān)察辦法》，明確環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)享有現(xiàn)場執(zhí)法的現(xiàn)場檢查權(quán)。同時，針對不同行業(yè)的不同監(jiān)管內(nèi)容和方向，國家出臺了一系列的環(huán)境監(jiān)察指南，如《工業(yè)污染源現(xiàn)場檢查技術(shù)規(guī)范》(HJ606-2011)、《污染源自動監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場監(jiān)督檢查技術(shù)指南》(環(huán)辦[2012]57號)、《焦化行業(yè)現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)察指南(試行)》(環(huán)辦[2011]79號)、《味精行業(yè)現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)察指南(試行)》(環(huán)辦[2010]147號)、《制漿造紙行業(yè)現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)察指南(試行)》(環(huán)辦[2010]146號)、《電解金屬錳企業(yè)環(huán)境監(jiān)察工作指南》(環(huán)辦[2010]79號)、《環(huán)境保護部關(guān)于印發(fā)建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收現(xiàn)場檢查及審查要點的通知》(環(huán)辦[2015]113號)等。
實踐中，2014年12月19日最高人民法院發(fā)布的“人民法院環(huán)境保護行政案件十大案例”中的夢達馳汽車系統(tǒng)(蘇州工業(yè)園區(qū))有限公司訴蘇州工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護局環(huán)保行政處罰案，以及2016年3月30日最高人民法院發(fā)布的“人民法院環(huán)境保護行政案件十大案例(第二批)”中的浦鐵(青島)鋼材加工有限公司訴青島市環(huán)境保護局環(huán)保行政處罰案，再次明確了企業(yè)不得以未經(jīng)負責(zé)人同意或公司內(nèi)部管理規(guī)定等為由拒絕環(huán)保部門的現(xiàn)場檢查，從司法實踐角度再次肯定了環(huán)保部門的現(xiàn)場檢查權(quán)。
總之，我國法律賦予環(huán)境保護相關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)已經(jīng)涵蓋《行政處罰法》中行政機關(guān)所擁有的全部種類的行政處罰手段和方式。申言之，行政機關(guān)擁有足夠充分的行政處罰權(quán)力來預(yù)防和控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為。
(三)行政機關(guān)具備環(huán)境公益訴訟原告資格的弊端凸顯
從司法實踐的角度分析，賦予行政機關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格不僅不具正當(dāng)性，而且弊端凸顯，問題重重。行政機關(guān)作為第一順位原告不僅剝奪了社會組織的起訴選擇權(quán)，還會造成行政資源和司法資源的雙重浪費。
1.行政機關(guān)作為第一順位原告剝奪了社會組織的起訴選擇權(quán)
2012年修正的《民事訴訟法》規(guī)定對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。為了進一步明確“有關(guān)組織”的概念，2014年修訂的《環(huán)境保護法》第五十八條對有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的社會組織進行了界定，只要符合“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記且專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”條件的社會組織均有權(quán)對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為提起環(huán)境公益訴訟。至此，社會組織依法成為環(huán)境公益訴訟的適格原告。
《民事訴訟法》(2017)第五十五條以及《海洋環(huán)境保護法》(2017)第五條對行政機關(guān)的原告資格進行了規(guī)定。與此同時，《民事訴訟法》(2017)第五十五條以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2020)第十條明確了行政機關(guān)的起訴順位。換言之，法律賦予行政機關(guān)以環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，即行政機關(guān)是環(huán)境民事公益訴訟的適格原告。而且依據(jù)現(xiàn)有法律文本，行政機關(guān)與社會組織并列第一順位，檢察機關(guān)作為補充列第二位。
我們深諳，環(huán)境公益訴訟制度本身就是司法制度對行政執(zhí)法的補充，在環(huán)境公益訴訟中，行政機關(guān)可能成為不履行法定職責(zé)之訴的被告。未加任何限制便允許行政機關(guān)徑行提起環(huán)境公益訴訟，有怠于履行職責(zé)的嫌疑。如果環(huán)境公益損害是由于行政機關(guān)的怠于履行職責(zé)而造成的，或是因其不積極履職而進一步惡化，那么行政機關(guān)便可能成為環(huán)境公益訴訟的潛在被告或共同被告，此時如果賦予行政機關(guān)第一順位的原告資格，即相當(dāng)于規(guī)避了將行政機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟被告的可能性，也就是剝奪了社會組織的起訴選擇權(quán)。
2.行政機關(guān)作為第一順位原告會造成行政和司法資源的雙重浪費
“社會公約就是每個人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導(dǎo)之下”。然而，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們會一直使用權(quán)力直到遇有界限方才休止”。因此，任何權(quán)力都應(yīng)受到約束和制約。與西方國家單一追求權(quán)力之間的制衡不同，我國《憲法》規(guī)定不同權(quán)力都處于平等的地位，彼此獨立、分工負責(zé)，互相配合、互相制約。根據(jù)權(quán)力配置原則，司法作為最后一道防線，解決的應(yīng)是行政失靈的問題。很顯然，將行政機關(guān)作為第一順位的原告實為允許行政機關(guān)無限制地通過司法權(quán)代替其行使本部門應(yīng)盡的環(huán)境監(jiān)管義務(wù)，從而造成司法權(quán)對行政權(quán)的僭越。在這種情況下即意味著同時運用行政程序和司法程序，無疑會造成行政資源和司法資源的雙重浪費。
有學(xué)者認為，如果嚴格執(zhí)行經(jīng)過三十年來不斷修訂、完善的法律法規(guī)，應(yīng)足以解決多數(shù)常規(guī)案件。一個案件如經(jīng)行政執(zhí)法尚不能解決，其根源一定在于執(zhí)行困難。而無論是行政處罰的強制執(zhí)行權(quán)抑或是法院的生效判決執(zhí)行權(quán)都在法院，如果執(zhí)行問題得以解決，行政機關(guān)再行提起訴訟實無必要，更是對行政和司法資源的雙重浪費。
四、行政機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的重新定位
(一)制度重構(gòu)：環(huán)境民事公益訴訟制度內(nèi)涵應(yīng)予限縮
環(huán)境民事公益訴訟制度內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)予以限縮的必要性體現(xiàn)在：一方面，環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之間并不存在種屬關(guān)系。理論層面，僅以兩類訴訟訴權(quán)來源的差異性便可佐證這一結(jié)論。關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)，學(xué)界眾說紛紜。觀點一認為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)是自然資源國家所有權(quán)理論。這一種觀點又可細分為兩類：有學(xué)者認為私法意義上的自然資源國家所有權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)；另有學(xué)者認為公法意義上的自然資源國家所有權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。觀點二認為政府對自然資源的規(guī)制權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。觀點三分別將自然資源國家所有權(quán)理論和公共信托環(huán)境權(quán)益作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的程序性訴權(quán)來源和實體性訴權(quán)來源。觀點四認為環(huán)境權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。其中觀點一是主流觀點。環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)雖亦未形成定論，但“環(huán)境權(quán)說”“法定訴訟擔(dān)當(dāng)說”為主流觀點?？梢钥隙ǖ氖?，環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)來源與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的訴權(quán)來源并不相同，亦不存在包含與被包含的關(guān)系。由此可見，環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)無法囊括生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)。此外，根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳，2017)的規(guī)定，磋商程序為生態(tài)環(huán)境損害賠償活動前置程序，而環(huán)境公益訴訟中并未有此程序性規(guī)定。綜上，從理論層面而言，僅從訴權(quán)來源和訴訟程序兩個方面便可佐證“兩訴”并不存在種屬關(guān)系。在立法層面，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(2020年修正)的第十六條至第十八條對環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的關(guān)系做了明確界定，對此，最高人民法院相關(guān)負責(zé)人解釋為，“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是不同于環(huán)境民事公益訴訟和普通環(huán)境侵權(quán)責(zé)任訴訟的一類新的訴訟類型”。綜上所述，“兩訴”并不存在包含與被包含的關(guān)系，二者是兩個并行不悖的制度。
另一方面，環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的一致，都旨在保護環(huán)境公益，二者在適用范圍上具有高度契合性。實踐中，“兩訴”的適用范圍逐漸趨同，環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度似乎形成了包含與被包含的關(guān)系。浙江省檢察院出臺的《關(guān)于公益訴訟重特大案件標(biāo)準的規(guī)定(試行)》(2019)將應(yīng)由生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主管的兩種情形——“突發(fā)環(huán)境事件”“重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)”納入了環(huán)境公益訴訟制度的適用范圍?！短旖蚴猩鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》(2018)直接將《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》認定的“嚴重污染環(huán)境”或“后果特別嚴重的”八種行為列為依法應(yīng)當(dāng)追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的情形。實踐中逐漸顯現(xiàn)出環(huán)境公益訴訟包含生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的趨勢。鑒于此，隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的興起與發(fā)展，限縮環(huán)境民事公益訴訟的內(nèi)涵十分必要。
環(huán)境民事公益訴訟制度內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)予以限縮的合理性和可行性體現(xiàn)在：從理論層面而言，環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)承載預(yù)防性功能而非事后救濟性功能。一方面，反觀環(huán)境公益訴訟制度產(chǎn)生的歷史背景和功能定位可以得出，美國的公民訴訟制度中強調(diào)公民的訴訟權(quán)利應(yīng)當(dāng)與《清潔空氣法》的原則相一致，這些原則包括發(fā)展可辨認的空氣質(zhì)量標(biāo)準與實施這些標(biāo)準的控制措施。由此可見，立法者認為公民訴訟制度也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)預(yù)防原則。另一方面，國內(nèi)許多學(xué)者也從理論上肯定環(huán)境公益訴訟的預(yù)防功能，例如汪勁教授認為，“環(huán)境公益訴訟具有顯著的預(yù)防作用。與私益訴訟相比，環(huán)境公益訴訟的訴因未必一定要有損害發(fā)生，只要合理判斷某種行為有危害環(huán)境利益的可能即可由潛在的受害人(公眾及其團體)提起訴訟”。肖建國教授認為，“環(huán)境公益訴訟的本義就在于維護環(huán)境公益，要表現(xiàn)為預(yù)防環(huán)境公益(繼續(xù))遭受損害以及對已經(jīng)造成的環(huán)境損害采取積極的補救措施”。但我國的環(huán)境公益訴訟實踐卻具有明顯的事后救濟特征，大部分的環(huán)境公益訴訟實則是在環(huán)境損害發(fā)生之后才介入，有學(xué)者因此稱之為“救濟性環(huán)境公益訴訟”，還有學(xué)者將其概括為“侵權(quán)訴訟”。
從實踐層面而言，不斷發(fā)展著的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實際上已經(jīng)完全承載了環(huán)境公益訴訟在事后救濟方面的功能，其在生態(tài)環(huán)境損害事后救濟領(lǐng)域發(fā)揮的作用實則已與環(huán)境公益訴訟高度重合，從而導(dǎo)致“兩訴”在發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害救濟性作用時不斷產(chǎn)生沖突?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的發(fā)布以及《民法典》的出臺標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的確立。隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展，針對同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，既可由符合法定條件的社會組織、檢察機關(guān)、行政機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，亦可由省級、市地級政府及其指定的行政機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，這種“兩訴”并行的“雙軌制”模式極易增加“撞車”的風(fēng)險。例如在江蘇德司達案中，江蘇省環(huán)保聯(lián)合會提起了環(huán)境公益訴訟，江蘇省人民政府以賠償權(quán)利人的身份就同一事由提起了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在重慶藏金閣案中，重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心提起了環(huán)境公益訴訟，重慶市人民政府以賠償權(quán)利人的身份就同一事由提起了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在山東章丘“10.21”案中，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會提起了環(huán)境公益訴訟，山東省環(huán)保廳基于同一事由提起了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。面對“兩訴”“撞車”的情形，法院采取了兩種不同的處理方式，第一種方式是將“兩訴”合并審理，典型代表為江蘇德司達案和重慶藏金閣案，第二種處理方式是對“兩訴”進行了先后處理，如在山東章丘“10.21”案中，濟南市中級人民法院在環(huán)境公益訴訟尚未審結(jié)的情形下徑行審理了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件。實踐證明，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在事后救濟方面已完全承載環(huán)境公益訴訟的功能，隨著這一制度的興起，環(huán)境民事公益訴訟制度的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)進行限縮。
鑒于此，未來在實現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度銜接過程中，應(yīng)當(dāng)以有無實際損害結(jié)果發(fā)生為標(biāo)準區(qū)分“兩訴”，環(huán)境民事公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)以預(yù)防性為主要功能定位，而救濟性訴訟作用則由生態(tài)環(huán)境損害賠償制度承擔(dān)。就民事責(zé)任承擔(dān)方式而言，《民法典》第一百七十九條規(guī)定承擔(dān)民事責(zé)任的方式主要有：停止侵害，排除妨礙，消除危險，返還財產(chǎn)，恢復(fù)原狀，修理、重作、更換，繼續(xù)履行，賠償損失，支付違約金，消除影響、恢復(fù)名譽，賠禮道歉?！睹穹ǖ洹肺{了原《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定。《環(huán)境保護法》(2014)指出，應(yīng)依照《侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定確定侵權(quán)責(zé)任?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2020)第十八條明確規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的行為，原告可以請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任?！?/p>
環(huán)境公益訴訟的訴訟請求類型主要包括停止侵害、排除妨礙、消除影響、恢復(fù)環(huán)境之訴等，以預(yù)防性的行為給付型訴訟請求為主；而生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴則主要是賠償性的財產(chǎn)給付型訴訟。未來對于兩項制度的銜接應(yīng)以是否已造成生態(tài)環(huán)境受損的結(jié)果為判斷標(biāo)準和依據(jù)，對于尚未造成生態(tài)環(huán)境損害后果的，以環(huán)境公益訴訟為主導(dǎo)型訴訟，訴訟請求類型應(yīng)以預(yù)防性的行為給付型為主；而對于已造成生態(tài)環(huán)境損害后果的，以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為主導(dǎo)型訴訟，訴訟請求類型限于賠償性訴訟。
(二)身份重構(gòu)：行政機關(guān)應(yīng)退出環(huán)境民事公益訴訟舞臺
隨著環(huán)境公益訴訟制度內(nèi)涵的逐步限縮和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的不斷發(fā)展，行政機關(guān)應(yīng)由環(huán)境公益訴訟的舞臺逐步走向生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的舞臺。換言之，隨著環(huán)境公益訴訟制度內(nèi)涵的不斷限縮，行政機關(guān)不應(yīng)再具備環(huán)境公益訴訟的原告資格，而應(yīng)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告主體。
一方面，基于限縮后的環(huán)境公益訴訟以預(yù)防生態(tài)環(huán)境受損為主要功能定位，再賦予行政機關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)已不具合理性。環(huán)境公益訴訟旨在預(yù)防而非救濟生態(tài)環(huán)境損害，行政機關(guān)尤其是環(huán)境保護行政機關(guān)依法負有環(huán)境管理的職責(zé)，環(huán)境公益訴訟與環(huán)境行政是兩種獨立、平行的環(huán)境治理手段。立法、行政、司法之間的分工與定位，決定了行政機關(guān)不宜作為原告提起環(huán)境公益訴訟。如上文所述，現(xiàn)有法律法規(guī)已賦予行政機關(guān)足夠的行政處罰權(quán)，加之行政機關(guān)在執(zhí)法過程中已不再面臨體制性障礙，行政機關(guān)完全能夠通過行使行政權(quán)實現(xiàn)預(yù)防生態(tài)環(huán)境受損的目的。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)“窮盡行政救濟”，通過環(huán)境行政而非公益訴訟渠道實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防。
然而，我國的環(huán)境民事公益訴訟實際上并未受到“窮盡行政救濟”原則的制約，甚至在實踐中出現(xiàn)了環(huán)境污染者未受到行政處罰就已成為環(huán)境公益訴訟被告的情況。例如在云南省昆明市環(huán)保局訴三農(nóng)農(nóng)牧有限公司一案，昆明市環(huán)保局未進行行政處罰便提起了環(huán)境公益訴訟。此外，部分環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件的發(fā)生與政府的不作為息息相關(guān)。環(huán)境損害是實施環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為人與政府行政不作為的共同產(chǎn)物，在發(fā)生這兩種消極行為競合的情況下，僅僅將實施環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為人作為直接起訴對象，而對負有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)完全不提起訴訟，這就形成了目前損害環(huán)境公益的行政行為完全不受環(huán)境民事公益訴訟制度制約的窘境。江蘇泰州1.6億天價環(huán)境訴訟案便是典型例證。據(jù)資料顯示，從2012年1月至2013年2月整整一年多的時間內(nèi)，6家化工企業(yè)委托無危險廢物處理資質(zhì)的主體傾倒兩萬余噸廢酸，造成了嚴重的水體污染。而這6家化工企業(yè)的非法排污行為一直未受到行政處罰。直至2012年12月當(dāng)?shù)孛襟w將此事披露后，泰州市環(huán)境監(jiān)測站才于2013年1月14日對受污染運河進行水質(zhì)采樣監(jiān)測。而此次環(huán)境民事公益訴訟完全沒有涉及當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)環(huán)保行政主管部門的怠于履職行為。實踐證明，在現(xiàn)有訴訟模式下，行政機關(guān)利用司法手段代替、逃避其應(yīng)盡的環(huán)境監(jiān)管義務(wù)極易引發(fā)行政權(quán)與司法權(quán)的錯位。因此，再賦予行政機關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)已不具合理性。
另一方面，基于最強公益代表性原則，行政機關(guān)應(yīng)逐漸退出環(huán)境公益訴訟舞臺。我們深諳，環(huán)境公益訴訟制度建立的目的在于通過公民訴訟激勵政府更好地履行環(huán)境保護職責(zé)，從而彌補環(huán)境行政執(zhí)法的不足。在原告資格方面，環(huán)境公益訴訟已不再要求訴訟主體與案件具有利害關(guān)系，“訴之利益”的擴張使得社會公眾對于舒適的生活環(huán)境更加關(guān)注，訴訟的功能逐漸傾向于對生態(tài)環(huán)境和公共利益的保護。鑒于環(huán)境公益訴訟制度的目標(biāo)和定位，最強公益代表性應(yīng)成為選定環(huán)境公益訴訟原告的標(biāo)準。而行政機關(guān)應(yīng)退出環(huán)境民事公益訴訟的舞臺，并逐步走向生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的舞臺。
