“三社聯(lián)動”中的政府介入：形式、原因與限制

田 舒

（北京化工大學(xué) 文法學(xué)院，北京 100029）

一、緣起：政府介入是落實“三社聯(lián)動”的關(guān)鍵要素

全面推進(jìn)社會治理創(chuàng)新，是實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化、加強(qiáng)中國特色社會主義建設(shè)的重要保證。社區(qū)是社會治理的基本單元，社區(qū)治理創(chuàng)新是基層社會治理創(chuàng)新的重中之重與核心環(huán)節(jié)。作為社區(qū)治理創(chuàng)新成果之一的“三社聯(lián)動”，指的是社區(qū)、社會組織和社會工作者之間通過緊密聯(lián)合，在有效互動中實現(xiàn)功能互補(bǔ)，促進(jìn)基層社會治理健康有序發(fā)展。其具體表現(xiàn)是：以政府購買服務(wù)為活動牽頭、以社區(qū)為互動平臺、以社會組織為行動載體、以社會工作者為機(jī)動骨干、以滿足社區(qū)居民需求為目標(biāo)導(dǎo)向，通過社會組織將外部資源與社會力量引入社會治理體系，通過社會工作提供針對性的專業(yè)化服務(wù)，通過社區(qū)層面化解各類基層矛盾，在社區(qū)內(nèi)實現(xiàn)多元化的公共服務(wù)供給方式，既實現(xiàn)了社會服務(wù)的有效供給，又發(fā)展出了社會動員的全新機(jī)制?！叭缏?lián)動”不只是多方主體之間的簡單聯(lián)合與互動，還是在政府作為相應(yīng)的監(jiān)管者和保障者的前提之下，社區(qū)成員借由社區(qū)自組織以及其他社會組織的多種途徑和形式對基層公共事務(wù)治理進(jìn)行充分有序參與，由專業(yè)的社會工作隊伍對社區(qū)成員的服務(wù)需求加以精準(zhǔn)定位并以此來提供針對性的服務(wù)。可見，“三社聯(lián)動”是在政府的介入之下得以充分運(yùn)作的。所謂“政府介入”，以往多用于描述政府對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展策略，強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)的發(fā)展模式，后也用于描述政府對社會治理施加的理念影響和行動干預(yù)。無論何種闡述，其共同點(diǎn)都是政府以關(guān)鍵角色參與其中并發(fā)揮重要功能，突出政府的主導(dǎo)作用。顯然，政府在“三社聯(lián)動”中是一個獨(dú)特的存在。從身份性質(zhì)上來看，它和社區(qū)、社會組織和社會工作完全不同；從功能形式上來看，它與直接參與提供公共服務(wù)的社會主體也有所差異。但若從構(gòu)成“三社聯(lián)動”的各方主體及其之間的相互作用關(guān)系來看，實踐中的“三社聯(lián)動”大多以政府向社會組織購買服務(wù)作為依托環(huán)節(jié)，而社區(qū)往往又擔(dān)負(fù)著基層行政工作事務(wù)的日常執(zhí)行者角色，因此政府的介入是現(xiàn)實的必然。那么，政府在“三社聯(lián)動”中主要發(fā)揮了何種作用，產(chǎn)生“政府介入”的原因究竟為何？

一些學(xué)者對于政府與“三社聯(lián)動”的關(guān)系、政府在“三社聯(lián)動”中的作用等問題進(jìn)行了探討。閆學(xué)芬和韓健民（2016）認(rèn)為“三社聯(lián)動”的作用發(fā)揮與服務(wù)型政府建設(shè)有密切聯(lián)系，服務(wù)型政府的價值理念對改進(jìn)和優(yōu)化“三社聯(lián)動”模式具有重要作用；劉璇（2018）從具體案例入手對“三社聯(lián)動”中的政府職能進(jìn)行了論述，指出應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化政府職能和厘清政社關(guān)系邊界；曹海軍和薛喆（2018）分析了“三社聯(lián)動”中政府購買服務(wù)的三階段運(yùn)作模式；葉智堅和李晟暉（2018）認(rèn)為以政府購買社會組織服務(wù)為抓手的“三社聯(lián)動”是夯實社區(qū)建設(shè)、有效推動政府職能轉(zhuǎn)變、激發(fā)基層自治能力和社會活力的重要機(jī)制。但以上論述均未對政府在“三社聯(lián)動”中發(fā)揮作用的形式進(jìn)行具體分析，也未深入討論造成“政府介入”這一現(xiàn)狀的內(nèi)在邏輯。李精華和趙珊珊（2016）認(rèn)為政府不能算作是“三社聯(lián)動”的參與主體，只是一個重要的外部發(fā)展動力，但因為政府不可能永久性地提供這種動力，必然要靠增強(qiáng)社會自身活力才能真正推動整個社會治理系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。這種觀點(diǎn)固然肯定了政府作為一種重要驅(qū)動力對激發(fā)社會自主性的價值所在，然而卻忽略了當(dāng)前政社關(guān)系對于“三社聯(lián)動”運(yùn)作過程施加的固有限制，也低估了政府角色和職能對“三社聯(lián)動”運(yùn)作效果的影響。當(dāng)前我國各地社會治理水平發(fā)展不均衡現(xiàn)象較為突出，一些地區(qū)尚未構(gòu)建起系統(tǒng)、完善的基層社會治理體系，社會組織和社會工作者參與社區(qū)公共服務(wù)仍然處于較低的水平，作用發(fā)揮也較有限。有些地區(qū)盡管已經(jīng)在“三社聯(lián)動”引導(dǎo)下取得了一定的進(jìn)展，然而很多時候還要依賴政府的政策扶持和資源調(diào)撥才能實現(xiàn)基層社會治理有效運(yùn)作?？梢姡槿搿叭缏?lián)動”是必要的。這種適度的介入以政府職能履行為依托，為社區(qū)、社會組織和社會工作者提供了成長所需的必要保障，并經(jīng)由黨建領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)社會力量的有序發(fā)展，但若介入不當(dāng)，則可能會導(dǎo)致政府包攬過界，并在一定程度上削弱社會力量的積極性。

黨的十九大提出“要打造共建共治共享的社會治理格局”，“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，這從理論政策層面肯定了社會力量發(fā)展對于社會治理創(chuàng)新的重大意義，也將“三社聯(lián)動”模式對社區(qū)治理的價值提升到了一個新的高度。而服務(wù)型政府的理念是堅持以社會為本位，在市場經(jīng)濟(jì)條件下與政治實踐中建立健全社會的自主運(yùn)行機(jī)制，通過擴(kuò)大社會自治范圍最終實現(xiàn)社會治理，要求政府摒棄原有的管制定位和機(jī)械化的體制設(shè)計，改變單一的政府中心化格局。黨的十九大在強(qiáng)調(diào)“轉(zhuǎn)變政府職能”“深化簡政放權(quán)”和“創(chuàng)新監(jiān)管方式”的同時，提出要“增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”；黨的十九屆四中全會也提出要“提高行政效能”“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，指出調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能的必要性。這意味著政府原有的行政模式正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，“管理行政”正趨向于演變?yōu)椤胺?wù)行政”。準(zhǔn)確把握政府在社會治理格局中的角色和職能定位，是全面推進(jìn)社會治理創(chuàng)新的保證。在推進(jìn)多元主體參與社會共治、努力建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，政府需要精準(zhǔn)定位自身在社會治理中的角色、明確自身介入“三社聯(lián)動”的意義所在，才能更好地履行職能，促進(jìn)“三社聯(lián)動”的發(fā)展，進(jìn)而構(gòu)建良好的政府與社會關(guān)系，實現(xiàn)和諧有序的社會治理格局。因此，有必要對“三社聯(lián)動”中的政府介入進(jìn)行更多探討。

二、形式：政府介入“三社聯(lián)動”的外在表現(xiàn)與內(nèi)在動力

作為“三社聯(lián)動”的重要創(chuàng)建者和關(guān)鍵參與者，政府介入“三社聯(lián)動”的形式既有外在表現(xiàn)，又有內(nèi)在動力。外在表現(xiàn)為政府向“三社”提供包括資源保障和政策幫扶等多種支持措施，內(nèi)在動力是依托“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的社會治理機(jī)制，在黨建引領(lǐng)下政府有效整合社會力量，共同實現(xiàn)有序參與式多元治理，從而建構(gòu)起一種互補(bǔ)、穩(wěn)固、和諧的政社關(guān)系。

（一）外在表現(xiàn)：資源保障，政策幫扶

一般而言，政府向社會組織購買服務(wù)的行為構(gòu)成了“三社聯(lián)動”的初始驅(qū)動力。2013年國務(wù)院頒布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，2014年財政部聯(lián)合民政部出臺《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》，中央和地方陸續(xù)頒布一批對政府購買社會服務(wù)的指導(dǎo)和規(guī)范文件，開啟了新形勢下社會組織參與政府購買服務(wù)的實踐。北京、上海、廣東、四川等地結(jié)合基層的社會需求，制定了具有本地特色的政府購買服務(wù)的相關(guān)政策，在制度和資源層面對社會組織參與政府購買服務(wù)進(jìn)行鼓勵和支持。“三社聯(lián)動”正是以政府購買服務(wù)為先導(dǎo)，借由政府購買公共服務(wù)這一途徑串聯(lián)起了社區(qū)、社會組織和社會工作者等多方主體。在政府向社會組織購買公共服務(wù)的過程中，政府作為關(guān)鍵的“管理角色”，擔(dān)負(fù)著制定相關(guān)法規(guī)、實現(xiàn)政策目標(biāo)等職責(zé)，同時以公共財政資金幫助社會組織開展服務(wù)項目、提升服務(wù)能力，直接促進(jìn)了社會組織的發(fā)展?？梢?，政府的介入是一種必然，若缺失政府的作用，“三社聯(lián)動”是很難在全國各地基層社區(qū)治理中蓬勃發(fā)展起來的。

“三社聯(lián)動”在社區(qū)治理實踐中可以表現(xiàn)為多種形式，社區(qū)公共服務(wù)的供給需要社會組織和專業(yè)社工參與，社會組織的培育發(fā)展需要外部社會組織支持和專業(yè)社工介入等，這些都少不了“三社”中任何一方的在場。然而，無論何種形式，政府的介入總是必不可少。例如，北京市朝陽區(qū)A街道近幾年來依托“北京市社會建設(shè)專項資金支持項目”，在街道積極探索“社區(qū)創(chuàng)享計劃”，通過S社會工作事務(wù)所的專業(yè)社工引導(dǎo)社區(qū)居民以小組團(tuán)隊形式確定社區(qū)問題提案并付諸行動。“創(chuàng)享計劃”充分發(fā)揮了社會組織的專業(yè)性，使得社區(qū)環(huán)境、居民精神面貌等都朝著更好的方向轉(zhuǎn)變，是有效落實“三社聯(lián)動”的典型。然而無論是社區(qū)工作者還是社會組織工作人員，都認(rèn)為街道（政府）自上而下的推動是關(guān)鍵，“（項目的）源頭還是政府”。又如，在江蘇省常州市新北區(qū)，政府購買公共服務(wù)是當(dāng)?shù)鼗鶎印叭缏?lián)動”最直接的動力來源，很多情況下都是政府把購買服務(wù)的意向轉(zhuǎn)化為具體工作任務(wù)分配到社區(qū)，社區(qū)作為信息共享平臺進(jìn)行匯總，引入符合條件的社會組織，社會組織以專業(yè)化社會工作提供服務(wù)來獲得政府的財政資金支持。正如當(dāng)?shù)孛裾块T的工作人員所講，“要是沒有政府牽頭的話，社區(qū)想要做點(diǎn)事還是不太容易”，“社區(qū)活動經(jīng)費(fèi)基本都是上級政府撥付，如果少了這些錢，社區(qū)工作肯定不好開展”?？梢娬凇叭缏?lián)動”實踐當(dāng)中的影響力依然較大，政府發(fā)揮的功能往往超越了基本保障的范疇。因此，對于“三社聯(lián)動”的實際運(yùn)作，政府的支持在某種程度上幾乎是不可替代的。

（二）內(nèi)在動力：黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)

政府對“三社聯(lián)動”的直接支持，是黨建引領(lǐng)社會治理的“外在表現(xiàn)”，其本質(zhì)是政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)社會治理。黨作為國家政權(quán)結(jié)構(gòu)的核心，通過黨政緊密結(jié)合，實現(xiàn)國家系統(tǒng)的有效運(yùn)行。從制度層面而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位體現(xiàn)在一系列有關(guān)社會治理的大政方針當(dāng)中。如黨的十九屆四中全會在堅持和完善社會治理制度的論述中強(qiáng)調(diào)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”，以及提出進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)基層社區(qū)和社會組織黨建工作的要求。以黨政分工推進(jìn)社會治理，既是基于對當(dāng)前政社關(guān)系的精準(zhǔn)定位與認(rèn)知，也包含了黨的領(lǐng)導(dǎo)在社會治理中的作用與方式。政府是社會治理格局中不可或缺的主體，其主導(dǎo)地位必然會長期穩(wěn)定。執(zhí)政黨則是這一長效機(jī)制的締造者和維護(hù)者，以全面領(lǐng)導(dǎo)來保證社會治理格局的整體穩(wěn)定性。從具體途徑而言，則是通過加強(qiáng)基層社區(qū)和社會組織的黨建工作，由黨組織全方位領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理工作，牽頭開展社區(qū)治理實踐。行政部門對社區(qū)和社會組織在工作上實行必要的指導(dǎo)，從而成為“三社聯(lián)動”的關(guān)鍵角色。實踐證明，通過街道黨工委等機(jī)構(gòu)來領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)黨組織和社會組織中的黨組織，開展黨建工作，將“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”融入并有效貫穿于社區(qū)和社會組織的日常管理，能夠保證社區(qū)和社會組織的發(fā)展方向正確、發(fā)展勢態(tài)良好，有利于減少潛在的不穩(wěn)定因素。2018年12月，北京首家社會組織黨建服務(wù)中心成立，該機(jī)構(gòu)由北京市社工服務(wù)機(jī)構(gòu)第一聯(lián)合黨委等部門聯(lián)合發(fā)起，在北京市行業(yè)協(xié)會商會綜合黨委指導(dǎo)下，積極探索社會組織黨建工作模式，力求在加強(qiáng)社會組織培育孵化、培育社會組織黨建人才隊伍、提高社會組織規(guī)范化建設(shè)水平和服務(wù)質(zhì)量、充分發(fā)揮社會組織服務(wù)與凝聚群眾作用等方面有所建樹。社會組織黨建工作作為黨加強(qiáng)對社會治理領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，正在受到越來越多的關(guān)注。

無疑，不論是社區(qū)治理的日常工作、社會組織的運(yùn)行監(jiān)督，還是社會工作者人才隊伍的發(fā)展壯大，都需要黨建引領(lǐng)。值得注意的是，黨建引領(lǐng)不僅在思想政治層面、政策方針層面凸顯影響，更在各類治理實踐中積極發(fā)揮核心凝聚力，實打?qū)嵉貐⑴c其中，以實際行動支持社會力量發(fā)展，成為一切治理工作的“帶頭人”?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)“堅持黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過程、各方面”，“完善黨建引領(lǐng)的社會參與制度”。因此“三社聯(lián)動”的運(yùn)作全程，都有黨政體制機(jī)制的作用發(fā)揮，是社會治理創(chuàng)新理念充分醞釀之后的積極實踐。正如北京市朝陽區(qū)A街道某社區(qū)黨組織書記（兼居委會主任）所述：“黨委是把握方向、把握大局的，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，才能促進(jìn)各方面工作更好發(fā)展。居委會主要是推動各方面工作的進(jìn)行，再把社工、社會組織這些資源利用好，工作肯定能無往而不利。”可見，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”是政府介入“三社聯(lián)動”的內(nèi)在動力，黨委領(lǐng)導(dǎo)行政部門，行政部門執(zhí)行黨委的決定，使得政府行政管理職能和基層黨建工作緊密合一，促進(jìn)政府職能有效融入“三社聯(lián)動”之中。

（三）政府介入的重要意義：整合社會力量，厘清政府職能

由前所述，政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過對社區(qū)治理創(chuàng)新、社會組織建設(shè)和社會工作發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行方向引導(dǎo)和培育扶持，在社區(qū)、社會組織和社會工作發(fā)展的政策保障、資源供給和互動網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等方面予以充分幫扶，并在此基礎(chǔ)之上進(jìn)一步挖掘社會力量的自主性，進(jìn)而使得社會力量在國家法治的規(guī)范框架之內(nèi)進(jìn)行有序整合，以保證社會治理體系在健康有序的環(huán)境之中不斷煥發(fā)新的生機(jī)。黨的領(lǐng)導(dǎo)使得政府在社會治理創(chuàng)新的大方向上按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的原則開展工作，保持目標(biāo)一致、理念一致和行動一致，這是理解“三社聯(lián)動”的出發(fā)點(diǎn)，也是當(dāng)前政府與社會關(guān)系的要義所在。當(dāng)前政府與社會的關(guān)系正在由原有的封閉一體結(jié)構(gòu)中的單向制約關(guān)系向開放多元結(jié)構(gòu)中的合作互動關(guān)系轉(zhuǎn)化，政府角色亦由原本的管理型政府逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這是社會治理格局中的獨(dú)特存在。這種關(guān)系既是轉(zhuǎn)型期社會治理創(chuàng)新的立足之本，更是深入理解當(dāng)前基層社會治理創(chuàng)新實踐的重要前提。

總而言之，政府的必要介入使社會力量得到了有效規(guī)范與良性發(fā)展。以政府引導(dǎo)為行動前提，以社會協(xié)同為行動基礎(chǔ)，形成了一套有方向、有規(guī)則、有邏輯的社會治理框架，從而實現(xiàn)了對基層社會治理中各方要素的有機(jī)整合。這種介入形態(tài)突出反映了政府與社會組織之間在資源占有和制約關(guān)系層面的差異，也表明了全面推進(jìn)社會治理創(chuàng)新過程中精準(zhǔn)界定政府職能邊界、加強(qiáng)培育社會自主程度的重要性。

三、原因：政府介入是緣于歷史積淀、發(fā)展矛盾與體制特征

政府以關(guān)鍵角色介入“三社聯(lián)動”的必要性，溯其根源，在于改革開放的歷史積淀推動政府角色轉(zhuǎn)變，社會治理發(fā)展需求與社會自主性缺失的矛盾，以及黨建工作開展等多方因素。

（一）歷史積淀：管理行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變是政府改革的必然

改革開放以來，我國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等都取得了巨大成就，而這些進(jìn)步都和行政體制改革有著極為密切的聯(lián)系。在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，依托原有行政體制所構(gòu)建起來的單位制社會體系也逐步瓦解，這一高度組織化、集中化的管理模式因不再符合基層社會管理需要而退出了歷史舞臺。伴隨著單位制社會關(guān)系的緩慢消亡和大量單位組織的解體，基層社會同步地進(jìn)行著分化與轉(zhuǎn)型，而社會轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生和積累了相當(dāng)多的社會矛盾與社會問題需要處理，亟待構(gòu)建一套新的協(xié)調(diào)利益關(guān)系方式和化解社會矛盾的新機(jī)制來推動社會整合、促進(jìn)社會發(fā)展。與此同時，治理理論在全球逐步興起并成為公共管理領(lǐng)域?qū)W術(shù)話語的主流，其倡導(dǎo)多元主體合作協(xié)商共治公共事務(wù)的理念，對政府在新時期的應(yīng)然職能提出了新的要求。如果說此前的政府職能更多側(cè)重于“管理”、政府主要是扮演“掌舵者”的角色，那么新時期政府的職能則是由“管理”向著“服務(wù)”的方向不斷推進(jìn)，政府不僅僅是“掌舵者”，更是“服務(wù)者”。加快行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)社會合作治理、推行社區(qū)建設(shè)和發(fā)展社會組織，是管理行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志，也反映了我國努力建設(shè)服務(wù)型政府的堅定決心。因此政府不再以全盤包攬的方式去管理社會，而是通過推進(jìn)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展社會組織、引入專業(yè)化社會工作人才隊伍，以“三社聯(lián)動”進(jìn)行社會自主性培育，從而建構(gòu)起一套能夠在新形勢下有效整合社會和化解矛盾的社會治理體制機(jī)制。這是當(dāng)前政府進(jìn)行一系列改革措施和創(chuàng)新實踐的目標(biāo)，也可以說是一種歷史的必然。

（二）發(fā)展矛盾：當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型期的治理新需求與社會自主性缺失

盡管新時期我國基層社會的轉(zhuǎn)型和發(fā)展需要通過社會治理來彌補(bǔ)單位制社會關(guān)系的消亡所留下的空缺地帶，承接其缺失的功能，然而目前多元主體參與社會治理的格局尚未完全形成，更毋論充分發(fā)揮作用?，F(xiàn)代意義上的治理理論大多來源于西方國家的社會治理經(jīng)驗總結(jié)，而將西方社會治理學(xué)術(shù)話語應(yīng)用于中國本土實踐的過程中往往會存在理論與現(xiàn)實的偏差。只有我們更多地依靠中國特色治理實踐來進(jìn)行驗證和糾錯，才能夠形成真正具有指導(dǎo)意義的中國特色治理理論。為了更好地創(chuàng)新基層社會治理體制機(jī)制實踐、構(gòu)建中國特色治理理論、完善多元主體參與社會治理格局和實現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)，就必須對當(dāng)前的政社關(guān)系進(jìn)行精準(zhǔn)認(rèn)知。一方面，雖然單位制社會關(guān)系的瓦解改變了高度集中化的社會治理的體制基礎(chǔ)，但是原有的“強(qiáng)國家—弱社會”模式并未因此而徹底消解，社會只是和政府之間存在有限的分離而并非脫離，這就為政府對社會施加影響和發(fā)揮效用提供了聯(lián)結(jié)紐帶；另一方面，基層社會治理需要完成應(yīng)對矛盾訴求和維護(hù)和諧穩(wěn)定的諸多任務(wù)，面臨著巨大的壓力，而其擁有相應(yīng)資源卻較為缺乏，解決問題的能力也相對有限，因此實際上無法全然脫離政府的必要扶持，這又為政府在某種程度上介入社會治理空間創(chuàng)造了條件。故此，國家民政部門大力推行社區(qū)建設(shè)、鼓勵和促進(jìn)社會組織蓬勃發(fā)展，使其承接了原有單位組織的很多功能、成為新的國家治理單元，從而為回應(yīng)基層意見訴求、化解基層問題矛盾和協(xié)調(diào)基層利益關(guān)系開辟了一條行之有效的路徑。“三社聯(lián)動”和其他很多探索成果在一定程度上是自上而下推行基層社會治理創(chuàng)新實踐的產(chǎn)物，而這些積極的社會動員無一不是由政府發(fā)起和倡導(dǎo)實行的?？梢?，正是由于當(dāng)前社會力量的自主性相對薄弱，才使得多元主體參與社會治理的格局形成不可能一蹴而就，而是需要政府力量的扶持。社會治理要在政府主導(dǎo)和保障下才能得到穩(wěn)步有序的長遠(yuǎn)發(fā)展，這正是我國當(dāng)前社會治理的特殊性表現(xiàn)，這一現(xiàn)狀也可能長期存在。

（三）體制特征：黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)社會治理創(chuàng)新的中樞系統(tǒng)

單位制社會關(guān)系的瓦解不僅標(biāo)志著政府對社會的管理體制和方式發(fā)生了變化，也代表著原有行政體制的自我轉(zhuǎn)型。如何在全球化背景下和在推進(jìn)中國特色社會主義建設(shè)實踐中持續(xù)探索中國社會治理創(chuàng)新之路，成為我國社會治理急需應(yīng)對的重大議題之一。改革開放以來進(jìn)行的若干次行政體制改革，是將政府的職責(zé)定位不斷深入明晰、職能行使方式進(jìn)行逐步轉(zhuǎn)變的一個連續(xù)進(jìn)程，而這些舉措背后無一不是黨的重要會議決定的精神蘊(yùn)含。黨在社會治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位與黨在國家中的領(lǐng)導(dǎo)地位是一脈相承的，有關(guān)社會治理領(lǐng)域的思想也同樣在黨的決議當(dāng)中體現(xiàn)：黨的十七大提出健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局；黨的十八大指出加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制；黨的十八屆三中全會提出“改進(jìn)社會治理方式”，“堅持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與”“激發(fā)社會組織活力”；黨的十九大提出了完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制；黨的十九屆四中全會提出要完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系，建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。無論社會治理戰(zhàn)略如何深化，黨的領(lǐng)導(dǎo)都作為推進(jìn)社會治理創(chuàng)新的中樞系統(tǒng)貫穿始終。黨和政府在社會治理中的角色協(xié)同、內(nèi)涵合一，使得“黨委領(lǐng)導(dǎo)”與“政府負(fù)責(zé)”相得益彰。在“三社聯(lián)動”運(yùn)作過程中，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)，政府對社區(qū)、社會組織和社會工作進(jìn)行引導(dǎo)和保障，街道以基層黨建工作的形式介入社會治理運(yùn)作，實現(xiàn)了對社會組織的間接制約，其目的是扶持和培育社會力量經(jīng)歷必要的過渡發(fā)展期，最終實現(xiàn)有序的自主自治。只有深入理解黨的領(lǐng)導(dǎo)在社會治理中的特定意義，才能把握政府角色在“三社聯(lián)動”中的實質(zhì)內(nèi)涵，明確基層社會治理的發(fā)展方向。

四、限制：政府介入“三社聯(lián)動”的程度和范圍需要把握

由前所述，強(qiáng)調(diào)政府在社會治理中的重要角色，明確當(dāng)前基層社會治理創(chuàng)新離不開政府的支持和規(guī)范，是進(jìn)一步試點(diǎn)和推廣“三社聯(lián)動”的必備前提。自民政部、財政部提出按照“政府扶持、社會承接、專業(yè)支撐、項目運(yùn)作”的思路探索建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)服務(wù)管理機(jī)制以來，“三社聯(lián)動”便開始成為很多地區(qū)開展社會治理創(chuàng)新實踐所選擇的主要路徑。然而由于各地區(qū)的社會組織和社會工作發(fā)展水平不均衡，在實踐中發(fā)展出幾種不同的運(yùn)作模式：社會組織委托型、社會工作機(jī)構(gòu)服務(wù)型、項目指導(dǎo)型和社區(qū)內(nèi)部發(fā)展型等，同時按照由前到后的順序排列，采用該種類型運(yùn)作模式的社會組織的社會工作發(fā)展水平也逐次降低。但無論是哪一種運(yùn)作類型，政府介入都是必然的，只是作用方式和程度范圍有所差異。因此，如何讓政府發(fā)揮優(yōu)勢，在有限范圍內(nèi)通過政府介入，有層次、有步驟、有特色地進(jìn)行“三社聯(lián)動”的創(chuàng)新，培育社會力量的自主性，為“三社聯(lián)動”帶來積極效能，是今后一段時期內(nèi)有待解決的突出問題。

（一）社會力量發(fā)育水平影響政府介入程度

政府并非對所有的“三社聯(lián)動”都要采取同等水平的措施進(jìn)行扶持和監(jiān)督。對于不同地區(qū)的社會組織和社會工作發(fā)展水平存在差異這一現(xiàn)狀，若機(jī)械照搬其他地區(qū)“三社聯(lián)動”運(yùn)作的成熟經(jīng)驗，很容易出現(xiàn)“水土不服”現(xiàn)象。要根據(jù)本地區(qū)的基層社會組織發(fā)展情況，確定政府對其進(jìn)行培育和保障的具體方式。對于社會組織和社會工作發(fā)展程度較低、社區(qū)治理模式仍然受傳統(tǒng)行政因素干擾較大的地區(qū)，政府介入程度要稍高一些，先由政府牽頭，在資金、人員和項目等方面進(jìn)行全方位的幫扶，使之初步完成自主能力建設(shè)，形成一個基本的社區(qū)自治環(huán)境，而非不加區(qū)分地“一刀切”式盲目推行某種“創(chuàng)新模式”。對于社會組織和社區(qū)工作發(fā)展態(tài)勢較好、已經(jīng)具備一定的社區(qū)自治環(huán)境和條件的地區(qū)，政府介入程度就應(yīng)相對低些，依據(jù)實際情況，有所側(cè)重地進(jìn)行發(fā)展引導(dǎo)和提供保障，重點(diǎn)關(guān)注那些明顯存在的薄弱環(huán)節(jié)，并予以針對性的彌補(bǔ)，讓社會組織自主發(fā)展空間更寬廣。例如，江蘇省的社會組織總體發(fā)展水平在全國處于較為領(lǐng)先地位，社會組織整體數(shù)量也一直穩(wěn)步增長，但隨之而來的是江蘇省各地對社會組織的監(jiān)督管理也在增強(qiáng)，對社會組織的登記審批也相對更為謹(jǐn)慎、嚴(yán)格。這說明政府并非僅僅在意社會組織數(shù)量的增加，而是更注重社會組織質(zhì)量的提高，希望通過充分發(fā)揮“優(yōu)勝劣汰”的調(diào)節(jié)機(jī)制，使得該地區(qū)社會組織實現(xiàn)更為健康有序的良性發(fā)展。新北區(qū)是常州市社會治理創(chuàng)新實踐工作走在前列的地區(qū)之一，然而該區(qū)相關(guān)工作負(fù)責(zé)人認(rèn)為，資金和人才是制約社會組織和社區(qū)發(fā)展的兩大關(guān)鍵因素，目前都相對緊缺。與兼職為主、門檻較低、流動性強(qiáng)的志愿服務(wù)不同，社會工作要求更為專業(yè)的知識水平、更加嚴(yán)格的素質(zhì)要求以及長期穩(wěn)定的工作狀態(tài)。如果缺乏資金，就很難吸引這類高素質(zhì)人才到社會組織當(dāng)中工作，更難以保證社會組織的生存與發(fā)展。因此，如何從政策引導(dǎo)方面進(jìn)行協(xié)助和推動，促使社會力量進(jìn)行自身修正和完善，是政府面臨的重要課題。

（二）角色定位與職能邊界制約政府介入范圍

政府介入對于促進(jìn)社會力量的初步發(fā)育起到了“扶上馬”的作用，但“扶上馬”之后還要“送一程”，以保證社會自主性發(fā)育是在規(guī)范有序的框架內(nèi)進(jìn)行。因此，要精準(zhǔn)界定政府在基層社會治理中的角色和職能，進(jìn)一步完善政府權(quán)責(zé)清單，使政府對“三社聯(lián)動”的影響維持在一個較為均衡的范圍尺度上，既不“包攬”，也不“無為而治”。自實行改革開放以來，尤其是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)之后，社會治理方式逐步發(fā)生變化，社區(qū)成為基層社會治理的基本單元。這些轉(zhuǎn)變的出現(xiàn)固然是社會自主性發(fā)育并和政府管理逐步分離的結(jié)果，然而相對分離并不意味著政府與社會關(guān)系的斷裂，自主性發(fā)育也并不意味著政府減少必要的規(guī)范和監(jiān)管。特別是在這種自主性力量形成的初始階段，若缺乏政府有效監(jiān)管，社會治理就可能迷失前進(jìn)方向，那樣不但無法保證社會治理的健康有序發(fā)展，更可能危害社會治理創(chuàng)新。然而，過于強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)的必要性、忽視政府職能轉(zhuǎn)變要求的履職邊界，又或許會演變?yōu)椤叭P包攬”的局面，壓縮社會力量發(fā)展的空間。國家“十四五”規(guī)劃綱要提出要“依法厘清基層政府與基層群眾性自治組織的權(quán)責(zé)邊界”，“提高社區(qū)精準(zhǔn)化精細(xì)化服務(wù)管理能力”，“發(fā)揮群團(tuán)組織和社會組織在社會治理中的作用”，“支持和發(fā)展社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和志愿服務(wù)組織”，積極引導(dǎo)社會力量參與基層治理。因此，當(dāng)社會力量發(fā)育程度逐步提升的時候，政府也應(yīng)隨之調(diào)整介入方式，將更多的空間賦予日益增加的社會自主性力量。例如，北京市目前的“三社聯(lián)動”主要體現(xiàn)為政府向社會組織購買公共服務(wù)，把更多的選擇交給社會，政府則主要占據(jù)保障和守護(hù)者的位置，支持和監(jiān)管兩手并重?？梢姡谡槿敕秶m當(dāng)?shù)那疤嵯?，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)，保障“三社”主體之間的互動合作效能，使之在可控范圍內(nèi)平穩(wěn)和諧發(fā)展，實現(xiàn)對社會力量的有效培育與有序規(guī)范，形成和諧的政社關(guān)系，這是“三社聯(lián)動”的本質(zhì)和核心，也是當(dāng)前全面推進(jìn)社會治理創(chuàng)新的最終目標(biāo)。

五、結(jié) 語

政府介入“三社聯(lián)動”實質(zhì)上是一個不斷促進(jìn)基層社會治理水平提升的動態(tài)過程，盡管在不同時期呈現(xiàn)出一定的差異，但都有其合理性。在社區(qū)建設(shè)的初始階段，社會組織亟須培育支持，需要依靠政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行大力主導(dǎo)與推動，才能使“三社聯(lián)動”有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來。但當(dāng)社區(qū)建設(shè)已具備一定的基礎(chǔ)，社會組織的資源汲取能力和隊伍建設(shè)能力也在加強(qiáng)，此時社會力量與政府之間的關(guān)系亦會由之前的單向扶持關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髋c互動伙伴關(guān)系，相應(yīng)的政府作用形式與范圍的變更，會更加貼近服務(wù)型政府的要求，這將進(jìn)一步突出“放管服”的重要性，為“三社聯(lián)動”提供更多的自主發(fā)展空間。

綜上所述，作為基層社會治理創(chuàng)新成果之一的“三社聯(lián)動”，需要政府的適度介入才能得以實現(xiàn)健康有序發(fā)展，這也反映出黨和政府積極推進(jìn)基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化之決心。黨的十九屆四中全會突出了社會治理體系中的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的職能定位，這為“三社聯(lián)動”的實踐路徑指明了運(yùn)行方向、奠定了運(yùn)作基調(diào)，也在一定程度上使得“政府介入”變得更加合理合規(guī)。目前我國的多元主體參與社會治理格局仍然處在發(fā)展階段，社會力量相對薄弱，需要足夠的生存資源與成長空間。因此，政府要給予充分的支持與保障，對其進(jìn)行合理有序的規(guī)范和引導(dǎo)，完善社會整合的有機(jī)建構(gòu)，以合理適度的政府介入，來推進(jìn)政府角色和職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。相信在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下，我國社會治理創(chuàng)新必將在理論和實踐層面不斷發(fā)展，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家書寫更加燦爛的篇章。