申誡罰的規(guī)范適用問(wèn)題研究

葛霞青，朱 文

(國(guó)浩律師(蘇州)事務(wù)所，江蘇 蘇州215028)

一、 申誡罰的概念與問(wèn)題的提出

申誡罰是行政機(jī)關(guān)對(duì)違法當(dāng)事人的名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)或精神上的利益造成一定損害以示警誡的行政處罰，又稱為聲譽(yù)罰或精神罰，其主要形式有警告、通報(bào)批評(píng)等。 《行政處罰法》將警告作為處罰的形式之一。

現(xiàn)代行政理念呈現(xiàn)由管理本位向服務(wù)本位遷移，以及人文關(guān)懷與權(quán)力謙抑的趨勢(shì)，該趨勢(shì)與申誡罰的行政理念在相當(dāng)程度上是吻合的。 申誡罰是對(duì)個(gè)人、組織的精神上的懲戒，相較于人身罰、財(cái)產(chǎn)罰或者資格罰，申誡罰的懲罰程度相對(duì)較低，適用于情節(jié)輕微或者未構(gòu)成實(shí)際危害的違法行為，具有相應(yīng)的存在意義。 另一方面，申誡罰作為一種行政處罰方式，必須要對(duì)行政違法行為起到警示作用。 實(shí)務(wù)中，經(jīng)常出現(xiàn)違法者拒絕接受處罰的情形，根本原因是違法者對(duì)自身權(quán)利的維護(hù)與行政執(zhí)法人員執(zhí)法行為之間存在對(duì)立。 因此，對(duì)于申誡罰的規(guī)范，既要考慮申誡罰的適用界線，即當(dāng)違法行為上升到什么程度時(shí)，才需要施以人身罰或財(cái)產(chǎn)罰進(jìn)行規(guī)制；又要考慮申誡罰的懲罰輕重程度，即多重的處罰才能在起到警示效果的同時(shí)又能避免給違法者帶來(lái)額外的損失。下文將以這兩點(diǎn)為主，對(duì)申誡罰的規(guī)范進(jìn)行分析。

二、 申誡罰的適用界線規(guī)范

規(guī)范申誡罰的適用界線，最重要的標(biāo)準(zhǔn)，即行政違法行為的危害程度。 當(dāng)行政違法行為的危害程度較輕時(shí)，可以僅通過(guò)申誡罰予以告示，而當(dāng)危害程度達(dá)到一定的限度后，則必須通過(guò)其他行政處罰加以規(guī)制，即違法者要為其違法行為承擔(dān)相應(yīng)的違法成本。 假若違法成本低于違法行為未來(lái)的收益，將無(wú)法對(duì)違法行為起到有效的扼制作用；反之，假若違法成本過(guò)高，則會(huì)損害違法者應(yīng)有的實(shí)體權(quán)利，會(huì)讓行為人感到不公，進(jìn)而在執(zhí)法過(guò)程中產(chǎn)生一系列的抗法問(wèn)題。 但是，對(duì)于違法行為的危害程度又該如何定質(zhì)? 這就需要結(jié)合當(dāng)前行政處罰中的各個(gè)規(guī)定加以總結(jié)。

(一)以涉案主體的主觀方面作為規(guī)范依據(jù)

以涉案主體違法行為的表征來(lái)衡量其是否具有主觀惡意。 最主要的表現(xiàn)就是違法者的態(tài)度。 對(duì)于危害程度輕微的違法行為，一般只需要用申誡罰加以警示。 但是，懲罰的根本目的是避免涉案主體再次以同樣的違法行為破壞秩序，假若其在申誡罰后仍然未及時(shí)中止違法行為的，就應(yīng)該通過(guò)其他方式加以處罰。 如我國(guó)《治安管理處罰法》第五十八條規(guī)定:“違反關(guān)于社會(huì)生活噪聲污染防治的法律規(guī)定，制造噪聲干擾他人正常生活的，處警告；警告后不改正的，處200 元以上500 元以下罰款?！痹摋l約明確規(guī)定了先警告、后罰款的處罰方式，當(dāng)申誡罰未對(duì)違法者產(chǎn)生威懾作用時(shí)，就通過(guò)財(cái)產(chǎn)罰的加罰進(jìn)一步扼制違法行為。

此外，涉案主體的主觀方面還表現(xiàn)為違法者的心理狀態(tài)，是初犯還是慣犯，是故意還是過(guò)失。 當(dāng)前我國(guó)的行政處罰法律雖并未以此作為參考依據(jù)，但是卻可以參照刑法規(guī)定，如:違法者在警告后，雖暫時(shí)改正了行為，但在此以后又多次故意再犯，此時(shí)即便再處以申誡罰，亦很難從根本上制止其違法行為，因此需要通過(guò)別的行政處罰加重處罰。 但如果違法者在自己不知情或認(rèn)識(shí)不足的情況下違法，其再犯的可能性不大，則對(duì)其處以申誡罰即可。 綜上，對(duì)涉案主體主觀意識(shí)的判斷，既要考慮其違法的原因、面對(duì)處罰時(shí)的態(tài)度，又要考慮其受到申誡罰后的改正行為。

(二)以違法行為所造成的實(shí)際損害結(jié)果作為規(guī)范依據(jù)

與刑法、侵權(quán)法等其他部門(mén)法相同，行政處罰作為一種法律責(zé)任，需要以違法行為所造成的損害結(jié)果作為主要依據(jù)進(jìn)行裁量。 當(dāng)違法行為未造成損害或只造成輕微損害時(shí)，可采用申誡罰這種較輕的處罰，但假若造成了較為嚴(yán)重的結(jié)果，即便違法行為并無(wú)二致，也應(yīng)該加重其處罰。 如我國(guó)《道路交通安全法》第九十三條規(guī)定:“對(duì)違反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于機(jī)動(dòng)車(chē)停放、臨時(shí)停車(chē)規(guī)定的，可以指出違法行為，并予以口頭警告、令其立即駛離。 機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)瞬辉诂F(xiàn)場(chǎng)或者雖在現(xiàn)場(chǎng)但拒絕立即駛離，妨礙其他車(chē)輛、行人通行的，處20 元以上200 元以下罰款，并可以將該機(jī)動(dòng)車(chē)拖移至不妨礙交通的地點(diǎn)或者公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)指定的地點(diǎn)停放?！本瓦`法行為而言，雖然都是違反機(jī)動(dòng)車(chē)停放、臨時(shí)停放規(guī)定，但是當(dāng)因?yàn)轳{駛?cè)瞬辉诂F(xiàn)場(chǎng)或者雖在現(xiàn)場(chǎng)但拒絕立即駛離時(shí)，造成了妨礙其他車(chē)輛、行人通行的結(jié)果，在這種情況下，相較于立即駛離，顯然造成了更多的損害，自然也就需要違法者承擔(dān)更重的行政處罰。 在現(xiàn)有的行政處罰中，絕大部分也是根據(jù)是否有造成損害作為申誡罰和其他行政處罰的適用界線。

三、 申誡罰的懲罰程度

申誡罰作為一種精神罰，其懲罰效果一般通過(guò)對(duì)違法者名譽(yù)上的影響表現(xiàn)出來(lái)，其懲罰的程度與人身罰和財(cái)產(chǎn)罰相比亦相對(duì)較輕。 既然如此，法律上就需要對(duì)申誡罰的懲罰程度加以準(zhǔn)確規(guī)范，使申誡罰具有必要威懾力的同時(shí)，不會(huì)對(duì)違法者造成額外的影響。 申誡罰所懲罰的對(duì)象是違法者的精神聲譽(yù)等人格權(quán)，不像罰金或限制人身自由，其將會(huì)給違法者帶來(lái)較為嚴(yán)重的后果。 因此，法律上對(duì)申誡罰懲罰程度的規(guī)定應(yīng)更多地從申誡罰的現(xiàn)實(shí)狀況考慮。

(一)申誡罰的涉及范圍

申誡罰的涉及范圍并不是指申誡罰適用的法律范圍，而是指適用申誡罰后，其造成的影響范圍。 申誡罰是對(duì)違反者的精神罰，會(huì)對(duì)違法者的名譽(yù)產(chǎn)生影響，而這種影響實(shí)質(zhì)上就是申誡罰的懲罰程度。 要對(duì)申誡罰的影響范圍進(jìn)行限制，可以建立一種處罰公開(kāi)制度。 對(duì)于一些個(gè)人輕微的違法行為，申誡罰只需要對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生警示作用即可，其涉及范圍也應(yīng)限制在違法者自身，并不需要進(jìn)一步公開(kāi)。 但對(duì)于單位違法行為或個(gè)人比較嚴(yán)重的違法行為，建立起公開(kāi)制度，則能通過(guò)擴(kuò)大影響范圍，讓申誡罰更有效地發(fā)揮威懾力。 另一方面，通過(guò)官方權(quán)威渠道公開(kāi)信息，政府可以限制不實(shí)的非官方輿論擴(kuò)散，一定程度是對(duì)違法者名譽(yù)的保護(hù)。 但是，這種公開(kāi)只應(yīng)在必要的范圍內(nèi)公開(kāi)，而這種范圍應(yīng)該通過(guò)法律明確規(guī)定，不能隨意擴(kuò)大或縮小。 比如，我國(guó)《旅游法》第一百零八條規(guī)定:“對(duì)違反本法規(guī)定的旅游經(jīng)營(yíng)者及其從業(yè)人員，旅游主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)記入信用檔案，向社會(huì)公布。”

精神罰對(duì)相對(duì)人造成的精神、名譽(yù)利益的消極影響，不僅要通過(guò)自我評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)，還受到社會(huì)評(píng)價(jià)的影響，不同時(shí)期、不同社會(huì)的道德底線及法律秩序狀況決定了公眾對(duì)違法行為的譴責(zé)程度。 如何保證申誡罰程度因地制宜、因時(shí)制宜正是難點(diǎn)所在。 如有學(xué)者指出:“名譽(yù)與其他社會(huì)觀念一樣，要受歷史的制約，同一民族的不同時(shí)代，有不同的名譽(yù)觀念?！?/p>

(二)申誡罰的時(shí)效長(zhǎng)短

申誡罰所造成的影響除了可以用空間上的范圍來(lái)衡量外，也可以通過(guò)時(shí)效的長(zhǎng)短加以規(guī)制。 提到時(shí)效，自然會(huì)聯(lián)想到時(shí)效制度，時(shí)效制度也稱期間制度，是指行政行為的全過(guò)程或其各個(gè)階段應(yīng)受到法定時(shí)間限制的制度。 而文中所說(shuō)申誡罰的時(shí)效是指申誡罰所存續(xù)的時(shí)間限制或者時(shí)間跨度。 申誡罰作為一種精神罰，其存續(xù)的時(shí)間越長(zhǎng)，造成的影響就越大，懲罰的程度自然也就越高。 我國(guó)現(xiàn)有行政處罰制度雖未對(duì)此作出規(guī)定，但是我們不妨從現(xiàn)存的法律來(lái)探尋其可行性。

我國(guó)《海關(guān)法》第八十七條規(guī)定:“海關(guān)準(zhǔn)予從事有關(guān)業(yè)務(wù)的企業(yè)，違反本法有關(guān)規(guī)定的，由海關(guān)責(zé)令改正，可以給予警告，暫停其從事有關(guān)業(yè)務(wù)，直至撤銷(xiāo)注冊(cè)?！痹谶@里，并沒(méi)有對(duì)“撤銷(xiāo)注冊(cè)”之前的改正期限作出明確的規(guī)定，換言之，“警告”的存續(xù)時(shí)間規(guī)定不明。 假如企業(yè)立即改正其違法行為，后續(xù)處罰應(yīng)當(dāng)終止。 但如果企業(yè)在一段時(shí)間內(nèi)并未有改正其違法行為，是否就應(yīng)該按照法律規(guī)定，撤銷(xiāo)其注冊(cè)呢? 兩種懲罰程度落差太大卻沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何過(guò)渡，法律上對(duì)申誡罰和其他處罰的過(guò)渡時(shí)間也未作任何規(guī)定，企業(yè)更是無(wú)從得知其被允許改正的期限，在沒(méi)有明確申誡罰時(shí)效長(zhǎng)短情況下就加重處罰，這種法律上的任意解釋性對(duì)被懲罰企業(yè)顯然是不公平的。 類似情況如我國(guó)《審計(jì)法》第四十三條:被審計(jì)單位違反本法規(guī)定，拒絕或者拖延提供與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的資料的，或者提供的資料不真實(shí)、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計(jì)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以通報(bào)批評(píng)，給予警告；拒不改正的，依法追究責(zé)任。 當(dāng)事人被處以申誡罰后，并未有明確的改正期限，這一處罰問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由法律而不是規(guī)章加以規(guī)定。

因此，針對(duì)這種情況，法律上可以對(duì)申誡罰的時(shí)間跨度做明確的規(guī)定，比如說(shuō)“違反本法有關(guān)規(guī)定的企業(yè)，責(zé)令改正并給予警告；在收到警告后一周內(nèi)未改正的，處以通報(bào)批評(píng)；在通報(bào)批評(píng)一個(gè)月內(nèi)仍未改正的，處以罰款并撤銷(xiāo)注冊(cè)?！钡?，對(duì)申誡罰的時(shí)間跨度作明確的規(guī)定，是對(duì)申誡罰懲罰程度的區(qū)分，一定時(shí)段內(nèi)的通報(bào)批評(píng)肯定要比即時(shí)的警告懲罰效果要強(qiáng)，而長(zhǎng)時(shí)間的通報(bào)批評(píng)肯定要比短時(shí)間的通報(bào)批評(píng)懲罰效果要強(qiáng)，其有利于豐富申誡罰的懲罰效果，也更有利于使懲罰與違法行為相適應(yīng)。

四、 申誡罰適用的其他事項(xiàng)

(一)擴(kuò)大當(dāng)前申誡罰的適用范圍

目前在我國(guó)的法律中仍然較少明確以申誡罰作為其中一種法律責(zé)任。 像我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》《食品安全法》等并未采取申誡罰作為法律責(zé)任方式，而《藥品管理法》《道路交通安全法》《治安管理處罰法》《衛(wèi)生法》等也僅規(guī)定只有一種情形可以適用申誡罰。 由此可見(jiàn)，當(dāng)前我國(guó)行政處罰還是以其他處罰為主，而申誡罰是相當(dāng)欠缺的，這固然是受申誡罰的懲罰效果，以及各種違法行為的社會(huì)危害性影響，但是，在越來(lái)越重視公民權(quán)利的現(xiàn)在，有如刑法的發(fā)展趨勢(shì)，當(dāng)前法律上的懲罰也應(yīng)當(dāng)以從輕從寬處罰作為發(fā)展方向。 此外，限制申誡罰的使用也阻礙了申誡罰的完善和發(fā)展，不完善的申誡罰也會(huì)被其他的行政處罰所取締而減少使用，將形成惡性循環(huán)。 因此，在完善申誡罰的同時(shí)，也要適當(dāng)擴(kuò)大當(dāng)前申誡罰的使用范圍。

(二)申誡罰的演化和升格

各地行政執(zhí)法不斷顯示出制度上的創(chuàng)新，“首次不罰”制度的嘗試便是申誡罰理念運(yùn)用于實(shí)踐的一項(xiàng)突破。 “首次不罰”制度中的“不罰”是不予以財(cái)產(chǎn)罰、資格罰、行為罰，但該制度本身是采用精神罰加以警示，通過(guò)相對(duì)人的自我認(rèn)知來(lái)實(shí)現(xiàn)行政處罰的目標(biāo)，從而減小執(zhí)法阻力，體現(xiàn)以人為本的執(zhí)法理念。 “首次不罰”制度的合法性體現(xiàn)在我國(guó)《行政處罰法》第五條，行政處罰應(yīng)當(dāng)是處罰與教育相結(jié)合的行政行為。

關(guān)于申誡罰加計(jì)處罰，不少學(xué)者主張建立申誡處罰登記制度，累計(jì)處罰達(dá)到一定次數(shù)，可以升格處罰方式。 文章贊成這一做法，行政相對(duì)人多次受到申誡罰后不僅表現(xiàn)出其具有一定的主觀惡性，還表明申誡罰對(duì)其不再有威懾力，在處罰效果不佳的情況下應(yīng)當(dāng)升格罰種。

(三)社會(huì)環(huán)境考慮

在以往認(rèn)識(shí)中，申誡罰作為一種精神罰，其懲罰的程度與人身罰和財(cái)產(chǎn)罰等相比較輕。 但如今信息往往只需要幾秒就能傳播，警告或通報(bào)批評(píng)后所造成的輿論影響若不加以控制，則造成的后果甚至?xí)绕渌幜P形式更為嚴(yán)重，相當(dāng)于變相加重了處罰。 上海交警部門(mén)試點(diǎn)利用“電子警察”抓拍行人闖紅燈違法行為，并通過(guò)人像識(shí)別軟件在附近公交站點(diǎn)的顯示屏進(jìn)行公示，督促當(dāng)事人盡快接受調(diào)查處理。 這種違法公示所屬的處罰種類不明確，文章傾向于認(rèn)為這種違法公示是通報(bào)批評(píng)，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在一定范圍內(nèi)對(duì)違法行為人的違法事實(shí)、處理情況予以公布，導(dǎo)致其聲譽(yù)和信譽(yù)受到損害，既制裁和教育違法者，又廣泛教育他人。 首先，根據(jù)我國(guó)《道路交通安全法》第六十二條、八十九條規(guī)定，對(duì)于行人闖紅燈的行為，應(yīng)處以警告或者五元以上五十元以下罰款，上述行為似乎違反了處罰法定的基本原則。 再者，由于違法公示面向不特定人群公布且持續(xù)數(shù)天，而實(shí)際操作中違法通知又很難送達(dá)行政相對(duì)人，如果行政相對(duì)人無(wú)法及時(shí)繳納罰款的，累計(jì)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，將會(huì)記入公共信用信息系統(tǒng)。 這不僅會(huì)影響行政相對(duì)人的聲譽(yù)，而且可能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益損失，從某種程度上說(shuō)，比警告、罰款等行政處罰還要嚴(yán)厲。 最后，行政相對(duì)人不僅要面臨通報(bào)批評(píng)的違法公示，還需繳納罰款，形成事實(shí)上的并罰。

申誡罰既然本身是用以懲罰較為輕微的違法行為的，就應(yīng)避免其實(shí)際造成的懲罰效果高于立法原意。 因此，正如前文所述，應(yīng)對(duì)申誡罰的涉及范圍加以限制，而利用信息技術(shù)提高執(zhí)法水平的，也應(yīng)當(dāng)在依法行政的要求下進(jìn)行，以避免申誡罰的過(guò)度影響。

綜上所述，申誡罰對(duì)于當(dāng)前的行政處罰從輕從寬的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)說(shuō)是必不可少的。 完善申誡罰的規(guī)范，在行政處罰上秉持界線明朗，使懲罰效果與違法行為相適，做到既合法又合理，也是有效進(jìn)行行政管理、維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序、貫徹法制建設(shè)的重要手段。