國家知識基礎設施的行政法治理

文/翟翌 劉杰

（翟翌系重慶大學法學院教授，劉杰系重慶大學法學院博士生；摘自《財經(jīng)法學》2021年第5期；原題為《國家知識基礎設施的行政法治理——以行政特許為視角》）

近期我國多所高校對中國知網(wǎng)（CNKI）之服務價格過高及漲價問題提出質(zhì)疑。中國知網(wǎng)向各高校收費的逐年走高，給高校帶來了較大的財政壓力，也影響了科研事業(yè)的發(fā)展。此外，中國知網(wǎng)對社會上的眾多個人或非單位用戶也并不友好：一方面，個人客戶使用中國知網(wǎng)下載資料十分昂貴；另一方面，中國知網(wǎng)的一些服務如“學術(shù)不端檢測服務”，僅由能購買該服務的高校本科生、研究生管理部門限制使用，并不對個人用戶、社會個體用戶開放使用權(quán)限。不少高校畢業(yè)生被迫以高價從“不正當渠道”購買中國知網(wǎng)的學術(shù)不端檢測服務。價格畸高之下的該種現(xiàn)象成為某些“商家”牟取暴利的工具，也嚴重損害了學生群體的正當利益。中國知網(wǎng)的知識資源搜集于社會，與公共利益有著直接關(guān)系，但其單方面逐年大幅度提高產(chǎn)品使用費的行為，以及雖然收集、存儲來自社會的知識及科研成果，卻不對有使用需求的非單位及個人用戶提供普遍、平等服務的做法，對我國知識信息的傳播、學術(shù)電子資源的正常使用和科研工作造成巨大負面影響。

作為國家知識基礎設施的中國知網(wǎng)

國家知識基礎設施與其他類型的基礎設施一樣，具有三個特性。首先，應具備普遍服務性，即為人們提供平等的、標準化的知識服務，不會因為性別、膚色、地域、文化水平、貧富差距等原因而區(qū)別對待。其次，要保持服務內(nèi)容的全面性和豐富性，提供多樣化的知識服務，滿足不同群體的不同需求，提供的知識服務應涵蓋各方面學科內(nèi)容。最后，國家知識基礎設施是政府于國家層面進行的統(tǒng)籌規(guī)劃，應與國家的知識傳播與科研、實現(xiàn)相關(guān)公民文化社會權(quán)利等戰(zhàn)略一致。

1999年，王明亮最早提出了建設中國知識基礎設施工程（China National Knowledge Infrastructure,CNKI）。中國知網(wǎng)從建設之初，便從全國、全局的立場出發(fā)，與科教興國、人才強國戰(zhàn)略保持一致。根據(jù)其學術(shù)推廣網(wǎng)頁上的介紹，中國知網(wǎng)是全球最大的學術(shù)論文數(shù)據(jù)庫和學術(shù)電子資源集成商，而且市場占有率極高，處于絕對的主導地位?？梢姡瑹o論是中國知網(wǎng)建立時的初衷，還是其在實踐中展現(xiàn)的部分功能，都體現(xiàn)中國知網(wǎng)作為國家知識基礎設施的定位。

除中國知網(wǎng)以外，目前在我國學術(shù)電子資源市場上的其他知識庫還包括：萬方數(shù)據(jù)知識服務平臺、龍源數(shù)據(jù)庫、維普期刊資源整合服務平臺、超星數(shù)據(jù)庫等。這些知識庫經(jīng)營的業(yè)務與中國知網(wǎng)具有相似之處，從功能來看，它們事實上亦發(fā)揮著類似的功能。這些其他數(shù)據(jù)庫暫遠未達到中國知網(wǎng)具有的支配地位和市場占有率，但該行業(yè)存在著共性的問題，相關(guān)的行政法治理策略亦存在共通之處。本文探討作為國家知識基礎設施的中國知網(wǎng)的行政法治理措施，亦可在將來應用于其他與國家知識基礎設施相關(guān)的數(shù)據(jù)庫或平臺的治理上。

行政法視野下中國知網(wǎng)法律性質(zhì)的重新定位

中國知網(wǎng)近年來向各大高校頻繁提高報價，作為許可主體的政府對該行為并未進行特殊的限制。在實踐中，中國知網(wǎng)在服務價格上的調(diào)價自主權(quán)，實際上被認為是其經(jīng)營上的自由，這符合對普通許可的定位。這種對中國知網(wǎng)運營業(yè)務的普通許可定位，不僅忽視了其國家知識基礎設施工程的性質(zhì)，也忽略了它應承擔的職責，進而影響了相關(guān)的公共性。從中國知網(wǎng)的國家知識基礎設施工程的屬性來看，中國知網(wǎng)的行政法律性質(zhì)及許可類型應被定位為行政特許而不是普通許可。

首先，中國知網(wǎng)的學術(shù)資源來源于社會，學術(shù)電子資源行業(yè)屬于行政特許相關(guān)的“公共資源的配置”范疇。中國知網(wǎng)所儲存的期刊論文、報刊文章、學位論文、會議論文等資料本就取自高校學生、研究者、公司企業(yè)科研人員等公眾群體，其資源具有顯著的社會性，應“取之于社會、用之于社會”。而根據(jù) 《行政許可法》的規(guī)定，在一些公共資源的配置中，需要賦予特定權(quán)利的事項屬于行政特許。中國知網(wǎng)作為國家知識基礎設施的一部分，屬于學術(shù)、科研資料等的公共資源配置，是與公共利益密切相關(guān)的行業(yè)，需國家特別規(guī)制和許可，因此可歸入“公共資源配置，需要賦予特定權(quán)利”行政特許類型。

其次，國家知識基礎設施事關(guān)重大公共利益，政府應對其加強監(jiān)管。國家知識基礎設施系關(guān)我國知識資源、學術(shù)期刊論文、博碩學位論文、會議論文、專利、工具書等大量的中文學術(shù)信息的存儲、使用，是我國高校、科研機構(gòu)、企事業(yè)單位進行科研的基礎性工具，有著關(guān)鍵的公共性、重要性；中國知網(wǎng)對于我國學術(shù)和文化的傳承、豐富及發(fā)展有重要意義，中國知網(wǎng)對知識的系統(tǒng)留存，使文明成果能夠被傳承下去，而且通過與國外相關(guān)學術(shù)科研機構(gòu)合作，對國外的知識文化進行汲取和引進，使我國的國家知識內(nèi)容更加豐富。故其與普通許可只是對被許可人自由的恢復不同，應由政府加強監(jiān)管。

最后，作為國家知識基礎設施，中國知網(wǎng)的公共性、重要性決定了其應承擔與行政主體相似的公共性義務。獲得國家知識基礎設施的經(jīng)營權(quán)后，由于中國知網(wǎng)所儲存的資源來源于社會，其資源具有顯著的社會性，應堅持“取之于民、用之于民”，堅持服務的普遍性和公益性，故知網(wǎng)應面向公眾，滿足公眾對知識的需求，提供均等化服務；中國知網(wǎng)應致力于提供標準化、規(guī)范化的知識，使知識能夠被我國科研機構(gòu)、科研人員利用，其提供的產(chǎn)品及服務是我國科學研究、高等教育的基礎性資源，中國知網(wǎng)應履行相關(guān)的公共性義務。

從行政特許角度規(guī)制中國知網(wǎng)的必要性與優(yōu)越性

（一）從行政特許角度規(guī)制中國知網(wǎng)的必要性

首先，有利于維護國家知識基礎設施的公益屬性。中國知網(wǎng)作為國家知識基礎設施的一部分，與其他國家基礎設施如通信、電、水、氣等類似，相關(guān)服務具有公益性及公共性，尤其是中國知網(wǎng)作為中國科研與學術(shù)的重要基礎性工具，對我國高校和科研機構(gòu)的科研工作起著不可或缺的重要作用。只有明確中國知網(wǎng)的公益性，并從行政特許角度對其進行必要的規(guī)制，方可保持這一重要國家知識基礎設施的公益性。如果混淆其許可性質(zhì)，僅認定行政主體對中國知網(wǎng)的許可是普通許可，將被許可人通過行政許可獲得的權(quán)利視為被許可人自身的權(quán)利，完全市場化，那么有可能導致市場的失靈，且對被許可人將難以進行基于公益性的足夠規(guī)制。因此，為了確保我國科研、學術(shù)資源的公益性和可獲得性，避免完全市場化帶來的負面效應，應從行政特許的角度，對中國知網(wǎng)進行必要的規(guī)制。

其次，是政府履行其法定職責的必然要求。對中國知網(wǎng)國家知識基礎設施運營的行政許可屬于行政特許，而在行政特許中，行政主體對接受特許服務的公民或用戶仍負有間接潛在義務，這包括行政主體對受許人規(guī)制的職責。行政特許的性質(zhì)定位要求行政主體不可忽視其應盡的職責。只有行政主體積極地承擔起應有的職責，對中國知網(wǎng)進行必要的規(guī)制，才能保障中國知網(wǎng)這一特許事業(yè)的公益性和持續(xù)運營。

最后，有利于維護國家知識基礎設施用戶的合法權(quán)益。政府從行政特許視角對中國知網(wǎng)進行規(guī)制，通過干預將使用費維持在一個合理水平，并監(jiān)督中國知網(wǎng)對各用戶提供普遍、平等的服務。這對國家知識基礎設施用戶而言，收益無疑是巨大的。通過行政特許的規(guī)制也會促使中國知網(wǎng)進一步提升自身運營水平和效率，而不是把收益的希望僅放在提高服務價格上。

（二）從行政特許角度規(guī)制中國知網(wǎng)的優(yōu)越性

在我國相關(guān)部門法的規(guī)定中，對中國知網(wǎng)的規(guī)制思路，除行政特許外，主要還可依據(jù) 《反壟斷法》展開。然而，若片面地按《反壟斷法》對中國知網(wǎng)進行反壟斷規(guī)制，可能會影響相關(guān)政策目的的達成，因為實際上《反壟斷法》第7條亦豁免了某些情形的反壟斷審查。相較于反壟斷這樣的干涉行政的規(guī)制方式，從行政特許視角對中國知網(wǎng)進行治理具有顯著優(yōu)勢。

行政特許作為一種公私合作的方式和社會多元參與治理的途徑，相比于傳統(tǒng)的行政規(guī)制手段，其強制性色彩較弱，更有利于以平等協(xié)商的方式達致行政目的。首先，行政主體可與作為受許人的中國知網(wǎng)運營方協(xié)商和確定國家知識基礎設施特許要實現(xiàn)的公共服務、實現(xiàn)公民社會文化權(quán)等公法性任務，明確其并非普通的營利性商業(yè)活動。其次，行政主體可以與中國知網(wǎng)運營方約定其作為受許人所需負擔的特殊義務，如提供普遍、平等服務的義務，不得隨意調(diào)價的義務等。最后，為了更好地確保實現(xiàn)國家知識基礎設施所欲實現(xiàn)的公共性任務，及基于中國知網(wǎng)運營方負擔了公共性義務等因素，行政主體可與中國知網(wǎng)運營方協(xié)商約定和確定中國知網(wǎng)可保持一定的市場優(yōu)勢地位，及相應稅收等方面的政策優(yōu)待、特殊權(quán)利等?？蛇M一步通過雙方訂立行政特許契約的方式，明確中國知網(wǎng)的公法任務和締約雙方的權(quán)利義務等內(nèi)容，以平衡中國知網(wǎng)公共任務的完成和運營方適度盈利的雙重目標。

基于行政特許對中國知網(wǎng)規(guī)制措施的完善

（一）明確中國知網(wǎng)是在完成國家知識基礎設施的公共性任務

在明確中國知網(wǎng)的行政許可性質(zhì)為行政特許后，以行政特許對中國知網(wǎng)的建設與運營進行規(guī)制首先需對其應承擔的公共性任務予以明確。具體包括如下幾點：

第一，加大對來源于社會的知識信息資源的大規(guī)模集成與整合，保障知識信息資源的多樣化、全面化，并“取之于社會，用之于社會”。第二，推動知識信息資源的傳播與共享、傳承與發(fā)展，為知識的創(chuàng)新化、高效化利用提供條件，為社會各主體提供普遍、平等、可靠、價格適當?shù)闹R服務。第三，推動圖書業(yè)、文化出版行業(yè)的線上發(fā)展，促使其轉(zhuǎn)型升級和做大做強，平衡好電子出版行業(yè)與傳統(tǒng)出版行業(yè)、紙質(zhì)期刊等之間的關(guān)系是中國知網(wǎng)重要的公共性義務。第四，中國知網(wǎng)在推動文化傳播的過程中需注重對知識產(chǎn)權(quán)的保護及人才的培養(yǎng)。第五，中國知網(wǎng)應注重國家利益、國家秘密的甄別與分類存儲。作為國家知識基礎設施工程，中國知網(wǎng)包括了我國科技論文及相關(guān)科研數(shù)據(jù)、專利信息等重要知識資產(chǎn)，在目前中美科技競爭加劇的背景下，應對中國知網(wǎng)的重要性予以高度關(guān)注。

（二）監(jiān)督中國知網(wǎng)切實履行相關(guān)公共性義務

為了行政任務能更有效率地完成，行政主體將國家知識基礎設施建設與運營的資格特許給中國知網(wǎng)運營者，其也因此負有與行政主體相似的義務：首先，中國知網(wǎng)應設置特殊的定價機制，使其對各用戶的報價合理；其次，中國知網(wǎng)應確保其提供的產(chǎn)品或服務價格的穩(wěn)定性，不能時間隨意、任意幅度地調(diào)價；再次，中國知網(wǎng)對不同主體的收費標準應體現(xiàn)公平性，對各用戶應同等對待，不能對不同用戶設置不公平的收費標準；最后，中國知網(wǎng)應該履行普遍、平等服務的公共性義務，讓更多的社會公眾可以便利、平等、普遍地使用國家知識基礎設施。

為了讓中國知網(wǎng)更好地履行相關(guān)義務，行政主體可以從以下兩方面加強監(jiān)管：一方面，行政主體需事先明確中國知網(wǎng)應承擔的公共性義務；另一方面，行政主體需對中國知網(wǎng)履行公共性義務的行為進行切實有效的監(jiān)督，為促使中國知網(wǎng)履行明確的公共性義務，應重視責任條款的功能，對中國知網(wǎng)不履行義務的行為，應進行相應的懲罰及處理。

（三）規(guī)范中國知網(wǎng)的特殊權(quán)利

為了推動國家知識基礎設施的建設，中國知網(wǎng)獲得了一些其他市場主體所不具備的特殊權(quán)利，如：具有相對支配優(yōu)勢的經(jīng)營地位，獲得某些財政上支持，得到一些國家知識基礎設施工程相關(guān)的政策支持等。為了防止中國知網(wǎng)濫用其優(yōu)勢及不當侵害高校、科研院所等用戶的正當利益，需對這些權(quán)利加以規(guī)范。第一，適度降低給予中國知網(wǎng)各方面的政策乃至財政支持，由于中國知網(wǎng)實際上在建設與運營國家知識基礎設施的特許經(jīng)營過程中形成了一家獨大的近似壟斷地位，故不宜再給予其各方面的支持，以平衡其業(yè)已形成的優(yōu)勢地位。第二，加強和提升對中國知網(wǎng)的規(guī)制措施：一方面，需在相關(guān)規(guī)定中明確中國知網(wǎng)享有的特殊權(quán)利的邊界，這是對其進行規(guī)范的前提和依據(jù)；另一方面，政府要規(guī)范中國知網(wǎng)行使特殊權(quán)利、優(yōu)勢地位的手段、方式、程序，防止其濫用權(quán)利。第三，可適當以優(yōu)惠政策扶持其競爭對手——萬方數(shù)據(jù)、龍源期刊數(shù)據(jù)、超星數(shù)據(jù)庫、維普數(shù)據(jù)庫等，以形成競爭較為充分、合理的國家知識基礎設施多方運營格局。

（四）加強有關(guān)信息的披露和公開

中國知網(wǎng)相關(guān)的國家知識基礎設施運營中的信息公開可主要從政府和中國知網(wǎng)兩個方面著手：一方面，政府應依據(jù)《政府信息公開條例》和《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，將中國知網(wǎng)建設和運營國家知識基礎設施的相關(guān)政府信息主動或依當事人申請予以公開，從而使社會或相關(guān)用戶可以依據(jù)公開的政府信息更好地監(jiān)督政府履行監(jiān)管者職責的情況，督促政府更好地促進國家知識基礎設施的建設和管理。另一方面，中國知網(wǎng)應履行信息公開的相關(guān)義務。根據(jù)《政府信息公開條例》第五十條、《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第四十五條的規(guī)定，中國知網(wǎng)應將國家知識基礎設施的行政特許經(jīng)營中的相關(guān)成本、價格、服務、下載使用情況、服務社會情況等信息依法予以公開，接受社會公眾和用戶的監(jiān)督。相關(guān)信息的公開化、透明化不僅可以使用戶對中國知網(wǎng)的產(chǎn)品及服務價格進行更好的監(jiān)督，也可增加社會公眾對該行政特許經(jīng)營事業(yè)各方面的了解，在此基礎上，亦可促使社會公眾增加對國家知識基礎設施的參與。

結(jié)語

中國知網(wǎng)的行政法治理并不只是一個行政法上的技術(shù)性問題，而是與社會權(quán)、文化權(quán)利密切相關(guān)。公民的受教育權(quán)、科學研究權(quán)、文化活動權(quán)等經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利，并不能自動實現(xiàn)，它們的實現(xiàn)和發(fā)展需要國家投入額外的資源或進行相關(guān)政策的配套，故需要政府的積極介入。應當高度重視中國知網(wǎng)等國家知識基礎設施的建設和運營，為我國高等院校、科研機構(gòu)、醫(yī)院等單位的科研人員和學習者提供良好、平等、充足、便利的全方位知識服務。同時，由于以中國知網(wǎng)為代表的國家知識基礎設施，存儲了從社會搜集而來的我國期刊論文、報刊文章、學位論文、會議論文、統(tǒng)計年鑒、工具書、專利、科技成果、國家標準、學術(shù)圖片等眾多知識成果，有必要在促使中國知網(wǎng)等國家知識基礎設施在國內(nèi)更廣泛提供平等服務的同時，要求國家知識基礎設施運營商認真履行相關(guān)的保密等國家安全義務。總之，完善對中國知網(wǎng)等國家知識基礎設施的治理，是貫徹科教興國、人才強國戰(zhàn)略的必然要求，有利于推動我國在未來的科技競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位，有利于實現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)獨立自主，最終有利于實現(xiàn)中華民族偉大復興。