疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)實(shí)施“公益一類(lèi)保障、公益二類(lèi)績(jī)效管理”政策研究分析

黃自發(fā)，汪 華，武 鳴

(1.江蘇省疾病預(yù)防控制中心，江蘇 南京 210009；2.江蘇省預(yù)防醫(yī)學(xué)會(huì)，江蘇 南京 210009)

新冠疫情發(fā)生后，改革完善疾病預(yù)防控制體系再次被提上議程，針對(duì)如何提高疾控機(jī)構(gòu)綜合保障激勵(lì)能力，專(zhuān)家學(xué)者提出實(shí)施“公益一類(lèi)保障和公益二類(lèi)績(jī)效管理”的政策，隨后，湖北、海南等省正式將這一政策寫(xiě)進(jìn)公共衛(wèi)生體系建設(shè)意見(jiàn)予以實(shí)踐。此舉引發(fā)社會(huì)強(qiáng)烈反響，引起廣泛關(guān)注，鑒于此，本文對(duì)此政策的內(nèi)涵特點(diǎn)、產(chǎn)生的原因、面臨的問(wèn)題進(jìn)行研究分析，思考并提出建議。

1 “公益一類(lèi)保障和公益二類(lèi)績(jī)效管理”內(nèi)涵及特點(diǎn)

1.1 “公益一類(lèi)”和“公益二類(lèi)”的政策依據(jù)

2011年，為推動(dòng)公益事業(yè)更好更快發(fā)展，中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(中發(fā)〔2011〕5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)[1]?！兑庖?jiàn)》按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為“承擔(dān)行政職能”“從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”和“從事公益服務(wù)”3個(gè)類(lèi)別。對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化其公益屬性。今后，不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位?！兑庖?jiàn)》對(duì)從事公益服務(wù)的事業(yè)單位細(xì)分為兩類(lèi)：承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益一類(lèi)；承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益二類(lèi)。見(jiàn)圖1。

圖1 事業(yè)單位改革的方式

1.2 “公益一類(lèi)”和“公益二類(lèi)”的區(qū)別

為切實(shí)做好分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革工作，國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2011〕37號(hào))[2]，配套印發(fā)了《關(guān)于事業(yè)單位分類(lèi)的意見(jiàn)》《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革中財(cái)政有關(guān)政策的意見(jiàn)》等9個(gè)文件?！蛾P(guān)于事業(yè)單位分類(lèi)的意見(jiàn)》指出：公益一類(lèi)事業(yè)單位不得從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其宗旨、業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)規(guī)范由國(guó)家確定；公益二類(lèi)事業(yè)單位按照國(guó)家確定的公益目標(biāo)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展活動(dòng)，在確保公益目標(biāo)的前提下，可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)提供與主業(yè)相關(guān)的服務(wù)，收益的使用按國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！蛾P(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革中財(cái)政有關(guān)政策的意見(jiàn)》規(guī)定，財(cái)政根據(jù)公益一類(lèi)事業(yè)單位，正常業(yè)務(wù)需要提供相應(yīng)經(jīng)費(fèi)保障；對(duì)公益二類(lèi)事業(yè)單位，財(cái)政根據(jù)單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)和財(cái)務(wù)收支狀況等，給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式予以支持。

另外，根據(jù)江蘇省人社廳、江蘇省財(cái)政廳《關(guān)于印發(fā)省直其他事業(yè)單位績(jī)效工資實(shí)施辦法的通知》(蘇人社發(fā)〔2012〕142號(hào))，公益服務(wù)一類(lèi)的其他事業(yè)單位，控高線(xiàn)為基準(zhǔn)線(xiàn)水平的120%；公益二類(lèi)的其他事業(yè)單位，控高線(xiàn)為基準(zhǔn)線(xiàn)水平的150%[3]。

1.3 “公益一類(lèi)保障”和“公益二類(lèi)績(jī)效管理”內(nèi)涵特點(diǎn)

根據(jù)上述國(guó)家相關(guān)政策，可以非常清晰地梳理出，公益一類(lèi)事業(yè)單位特點(diǎn)為：突出公益性、全部資源由政府配置、財(cái)政足額保障所需經(jīng)費(fèi)、不得從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；公益二類(lèi)事業(yè)單位特點(diǎn)為：強(qiáng)調(diào)公益性、部分資源可以由市場(chǎng)配置、財(cái)政對(duì)其一定補(bǔ)助和支持、在確保公益目標(biāo)完成的情況下可提供相關(guān)服務(wù)和取得收益。另外，從績(jī)效工資角度可以看出，公益二類(lèi)事業(yè)單位控高線(xiàn)水平較高，加上可以對(duì)外開(kāi)展技術(shù)服務(wù)，對(duì)財(cái)政依賴(lài)性低，更容易突破控高線(xiàn)政策，爭(zhēng)取更高的績(jī)效工資水平，見(jiàn)表1。

表1 “公益一類(lèi)”與“公益二類(lèi)”事業(yè)單位保障及運(yùn)行模式比較

至此，可以概括出“公益一類(lèi)保障和公益二類(lèi)績(jī)效管理”實(shí)質(zhì)，即疾控機(jī)構(gòu)作為公益一類(lèi)事業(yè)單位，由政府配置全部資源，財(cái)政足額保障所需的人員、公用、業(yè)務(wù)、發(fā)展建設(shè)經(jīng)費(fèi)。同時(shí)在確保公益性的情況下可對(duì)外提供技術(shù)服務(wù)，用于績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，提高待遇。

2 “公益一類(lèi)保障和公益二類(lèi)績(jī)效管理”政策實(shí)施面臨的問(wèn)題

2.1 疾控機(jī)構(gòu)已經(jīng)不具備實(shí)施“公益二類(lèi)管理”的基礎(chǔ)

2011年國(guó)家推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革以來(lái)，政府已經(jīng)逐步取消或停征了疾控機(jī)構(gòu)各類(lèi)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，疾控機(jī)構(gòu)作為公益一類(lèi)事業(yè)的改革已經(jīng)初步完成。關(guān)于取消行政事業(yè)性收費(fèi)的合理性，將另行專(zhuān)題研究。2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于城市公立醫(yī)院綜合改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕38號(hào))[4]，意見(jiàn)指出要破除以藥補(bǔ)醫(yī)機(jī)制，取消藥品加成(中藥飲片除外)，二類(lèi)疫苗作為生物制品，也在取消藥品加成的范圍之中，至此二類(lèi)疫苗加成費(fèi)用被取消。2017年，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范一批行政事業(yè)性收費(fèi)有關(guān)政策的通知》(財(cái)稅〔2017〕20號(hào))，明確取消或停征“預(yù)防性體檢費(fèi)”“衛(wèi)生檢測(cè)費(fèi)”和“委托性衛(wèi)生防疫服務(wù)費(fèi)”3項(xiàng)中央設(shè)立的衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)行政事業(yè)性收費(fèi)[5]。2018年，財(cái)政部、中央編辦起草了《關(guān)于規(guī)范事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)活動(dòng)強(qiáng)化公益屬性的通知》(財(cái)辦綜〔2018〕8號(hào))，文件要求公益一類(lèi)事業(yè)單位禁止開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得對(duì)外投資及設(shè)立或參股企業(yè)。2019年，國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳印發(fā)《加快推進(jìn)預(yù)防接種規(guī)范化管理工作方案的通知》(國(guó)衛(wèi)辦疾控函〔2019〕503號(hào))[6]，文件明確2019年關(guān)停所有設(shè)立在疾控中心的接種單位。至此，疾控已經(jīng)完全成為一類(lèi)事業(yè)單位，取消了所有經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。在政策推動(dòng)下，疾控機(jī)構(gòu)的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目逐步分流到醫(yī)療機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)第三方或者政府購(gòu)買(mǎi)。目前在事業(yè)單位發(fā)展的指導(dǎo)方針政策下，對(duì)疾控機(jī)構(gòu)進(jìn)行二類(lèi)管理，允許其對(duì)外開(kāi)展技術(shù)服務(wù)，提高人員待遇，既不符合公益一類(lèi)事業(yè)單位的改革方向，也不具備對(duì)外開(kāi)展技術(shù)服務(wù)的基礎(chǔ)。

2.2 政府對(duì)疾控機(jī)構(gòu)的保障政策尚未調(diào)整到位

當(dāng)前，疾控機(jī)構(gòu)雖然完成了前一階段的行政事業(yè)性收費(fèi)清理，但是政府做出的任何行為都需要有預(yù)算資金的支持，在這個(gè)層面上，通過(guò)對(duì)疾控機(jī)構(gòu)原有收費(fèi)項(xiàng)目的取消或停征，隔斷了原有基于特定行政服務(wù)行為所扭結(jié)的公益與私益內(nèi)在的統(tǒng)一，打破了疾控機(jī)構(gòu)財(cái)政保障模式的平衡[7]。公益就是疾控機(jī)構(gòu)通過(guò)具體的技術(shù)服務(wù)履行公共衛(wèi)生服務(wù)職能，私益就是通過(guò)對(duì)外技術(shù)服務(wù)獲取財(cái)政保障額外的資金。這些資金往往用于人員績(jī)效、科研獎(jiǎng)勵(lì)、設(shè)備更新維護(hù)。在政府保障政策未及時(shí)調(diào)整到位的情況下，疾控機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障不足的現(xiàn)象加劇，疾控機(jī)構(gòu)發(fā)展收到巨大的政策沖擊。朱立國(guó)、周明浩等[8]基于江蘇102個(gè)市縣疾控機(jī)構(gòu)的調(diào)查數(shù)據(jù)，取消3項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)后，疾控機(jī)構(gòu)技術(shù)服務(wù)收入減少約3.9億元，明確有額外財(cái)政補(bǔ)償?shù)募部貦C(jī)構(gòu)僅16家(占比16%)。58.4%的機(jī)構(gòu)認(rèn)為人員職業(yè)發(fā)展受到影響、57.4%的機(jī)構(gòu)發(fā)生人員經(jīng)濟(jì)收入下降、25.7%的機(jī)構(gòu)存在人員流出部門(mén)或單位的現(xiàn)象，83.2%的機(jī)構(gòu)認(rèn)為相關(guān)儀器設(shè)備的更新和維護(hù)受到影響。另外，根據(jù)杜晶琳、黃自發(fā)等[9]研究結(jié)果，2017年、2018年、2019年連續(xù)3年，江蘇省疾控機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障比例分別為86.6%、90.9%、92.6%。由于疾控機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政保障的依賴(lài)性較強(qiáng)，政府對(duì)疾控機(jī)構(gòu)的“足額保障”逐步演變成 “低水平全額保障”。

2.3 疾控機(jī)構(gòu)現(xiàn)有績(jī)效工資相關(guān)制度不完善

根據(jù)人事部、財(cái)政部、衛(wèi)生部《關(guān)于印發(fā)衛(wèi)生事業(yè)單位貫徹<事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案>的實(shí)施意見(jiàn)的通知》(國(guó)人部發(fā)〔2006〕111號(hào))[10]，衛(wèi)生事業(yè)單位的工資收入由崗位工資、薪級(jí)工資、績(jī)效工資和津貼補(bǔ)貼4部分組成。其中崗位工資和薪級(jí)工資為基本工資，執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的工資政策和標(biāo)準(zhǔn)?？?jī)效工資主要體現(xiàn)工作人員的實(shí)績(jī)和貢獻(xiàn)，是收入分配中靈活的部分，也是造成不同衛(wèi)生事業(yè)單位人員待遇差別的主要因素。人社部、財(cái)政部、衛(wèi)生部《關(guān)于印發(fā)公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實(shí)施績(jī)效工資的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(人社部發(fā)〔2009〕182號(hào))[11]，文件指出“公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位績(jī)效工資總量由相當(dāng)于單位工作人員上年度12月份基本工資的額度和規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼構(gòu)成?？?jī)效工資水平由縣級(jí)以上人民政府人力資源社會(huì)保障、財(cái)政部門(mén)按照與當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位工作人員平均工資水平相銜接的原則核定，各地結(jié)合本地實(shí)際確定具體核定辦法”。在開(kāi)展績(jī)效工資分配時(shí)文件還指出“衛(wèi)生部門(mén)要制定績(jī)效考核辦法”“公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位要完善內(nèi)部考核制度，根據(jù)專(zhuān)業(yè)技術(shù)、管理、工勤等崗位的不同特點(diǎn)，實(shí)行分類(lèi)考核”?？?jī)效工資政策頂層設(shè)計(jì)是完美的，但是在具體執(zhí)行操作中偏差較大。首先，績(jī)效工資總量核定的方法完全沒(méi)有按照政策要求進(jìn)行，績(jī)效工資總量核定不科學(xué)、不合理；績(jī)效工資核定程序由下而上，與政策設(shè)計(jì)完全相反；主管部門(mén)未制定績(jī)效考核辦法，疾控機(jī)構(gòu)內(nèi)部績(jī)效考核制度不合理，簡(jiǎn)單粗放，激勵(lì)效用差，走向大鍋飯。以某省疾控中心為例，績(jī)效工資總量自己設(shè)定，在往年的基礎(chǔ)上適當(dāng)增加，申報(bào)人社廳進(jìn)行核定；獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效根據(jù)行政級(jí)別分檔次發(fā)放。在績(jī)效工資制度不完善的情況下，疾控機(jī)構(gòu)雖然可以通過(guò)實(shí)施二類(lèi)績(jī)效管理，提高待遇，但是仍然不能有效調(diào)動(dòng)內(nèi)部積極性。

3 討論及建議

綜上分析，疾控機(jī)構(gòu)實(shí)施“公益一類(lèi)財(cái)政保障和公益二類(lèi)績(jī)效管理”不符合國(guó)家推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革的政策和對(duì)公益一類(lèi)事業(yè)單位發(fā)展的定位，它是在疾控機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)保障不足、薪酬待遇水平不高的情況下催生的產(chǎn)物。其目的是讓疾控機(jī)構(gòu)既能享受財(cái)政足額保障政策，又能享受公益二類(lèi)事業(yè)單位較高的績(jī)效工資系數(shù)和對(duì)外開(kāi)展技術(shù)服務(wù)的政策。這也間接反映出疾控機(jī)構(gòu)對(duì)政府足額保障的信心不足，希望通過(guò)打開(kāi)對(duì)外技術(shù)服務(wù)政策壁壘，在今后的發(fā)展中掌握更多主動(dòng)權(quán)。在此政策下，雖然有利于提高疾控機(jī)構(gòu)人員待遇，但是也容易產(chǎn)生逐利機(jī)制，削弱其公益性，重新走疾控發(fā)展的老路。因此，在新的發(fā)展階段，進(jìn)一步提高疾控機(jī)構(gòu)激勵(lì)保障能力，要重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作：

3.1 切實(shí)落實(shí)疾控機(jī)構(gòu)足額保障政策

健全疾控機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，所需基本建設(shè)、設(shè)備購(gòu)置等發(fā)展建設(shè)支出由政府根據(jù)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展需要足額安排；所需人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由政府預(yù)算全額安排。以此，增強(qiáng)疾控機(jī)構(gòu)對(duì)未來(lái)發(fā)展的信心，削弱其通過(guò)對(duì)外開(kāi)展技術(shù)服務(wù)彌補(bǔ)財(cái)政保障不足的動(dòng)機(jī)，這也是疾控機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取公益二類(lèi)績(jī)效管理的主要原因。

3.2 科學(xué)核定疾控機(jī)構(gòu)績(jī)效工資總量

績(jī)效工資是收入分配中靈活的部分，也是影響不同事業(yè)單位收入的部分。要提高績(jī)效工資實(shí)施質(zhì)量，嚴(yán)格按照政策科學(xué)核定疾控機(jī)構(gòu)績(jī)效工資總量、理順核定程序，充分體現(xiàn)其工作量、技術(shù)價(jià)值和工作貢獻(xiàn)。疾控機(jī)構(gòu)目前績(jī)效工資的水平偏低，造成了其對(duì)公益二類(lèi)績(jī)效管理的渴望，想以此來(lái)提高待遇。因此，在實(shí)現(xiàn)了合理待遇的情況下，二類(lèi)績(jī)效管理對(duì)疾控機(jī)構(gòu)就失去了意義。

3.3 完善疾控機(jī)構(gòu)績(jī)效工資考核制度

將獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效的發(fā)放與人員工作量和實(shí)際貢獻(xiàn)結(jié)合起來(lái)，體現(xiàn)多勞多得、優(yōu)績(jī)優(yōu)酬，真正發(fā)揮績(jī)效工資的效用，破解目前大鍋飯的局面。鑒于疾控機(jī)構(gòu)高層次人才、優(yōu)秀人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，可以探索施行優(yōu)秀人才協(xié)議工資的內(nèi)部分配方式(省委組織部、省人事廳《關(guān)于事業(yè)單位實(shí)行優(yōu)秀人才協(xié)議工資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(蘇人社發(fā)〔2004〕17號(hào))[12]，以此來(lái)充分激發(fā)疾控機(jī)構(gòu)內(nèi)部發(fā)展活力。只通過(guò)整體提高人員待遇，不進(jìn)行有效的內(nèi)部分配，激勵(lì)效用和對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力有限。

3.4 規(guī)范管理治理疾控機(jī)構(gòu)收費(fèi)項(xiàng)目

在經(jīng)費(fèi)足額保障、人員薪酬待遇合理的情況下，疾控機(jī)構(gòu)能否開(kāi)展對(duì)外技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目，收取行政事業(yè)性收費(fèi)，要與其公共服務(wù)職責(zé)相匹配，做到“治費(fèi)”與“職責(zé)”同步變動(dòng)[7]，不能談虎色變。目前疾控機(jī)構(gòu)因新冠肺炎病毒檢測(cè)需求，開(kāi)始收取“新型冠狀病毒核酸檢測(cè)費(fèi)”。并不意味著國(guó)家對(duì)疾控機(jī)構(gòu)不得對(duì)外開(kāi)展技術(shù)服務(wù)的政策動(dòng)搖，僅僅是因?yàn)槁氊?zé)履行的需要。同時(shí)要對(duì)各類(lèi)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目采用“收支兩條線(xiàn)”的方式進(jìn)行規(guī)范管理，切斷逐利機(jī)制和獲利渠道，當(dāng)然前提是政府的財(cái)政足額保障。讓對(duì)外技術(shù)服務(wù)真正成為履行職責(zé)和鍛煉能力的平臺(tái)。