統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與國家治理結(jié)構(gòu)調(diào)整*
——基于民國時(shí)期第二次全國內(nèi)政會(huì)議前后央地分權(quán)結(jié)構(gòu)的對(duì)比分析

■狄金華

［內(nèi)容提要］本文以統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)為視角，分析了在民國特定的央地關(guān)系下，第二次全國內(nèi)政會(huì)議前后國家治理結(jié)構(gòu)的變化。由于特定時(shí)代背景的影響，民國早期中央政府與軍閥控制的地方之間互不信任，二者僅存在著松散關(guān)聯(lián)，中央無法形成一統(tǒng)性的權(quán)威治理。為了化解地方治理的壓力，軍閥控制的省級(jí)政府率先向體制外的鄉(xiāng)村建設(shè)派知識(shí)分子授權(quán)，將其吸納到地方治理之中。伴隨著中央政府治理壓力和統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的增加，在第二次全國內(nèi)政會(huì)議之后，中央政府亦通過分權(quán)來化解自己的統(tǒng)治壓力，但這一分權(quán)并不是直接向省級(jí)政府分權(quán)，而是向體制外的鄉(xiāng)建派知識(shí)分子和與省級(jí)政府存在一定張力的縣級(jí)政府分權(quán)。

一、引言

長久以來對(duì)國家治理議題的討論一直牽扯著學(xué)者們的注意力，因?yàn)樗粌H事關(guān)國民福祉的提升，同時(shí)也關(guān)乎國家文明的傳承。對(duì)中國而言，這一議題的復(fù)雜性，不僅在于廣土眾民增加了治理負(fù)荷與治理的復(fù)雜性，同時(shí)也由于“中國是這個(gè)世界上唯一一個(gè)將19 世紀(jì)的幅員、人口和政治文化保持在主權(quán)國家和民族范疇內(nèi)部的社會(huì)”，中國“近代的民族運(yùn)動(dòng)和國家建設(shè)將前19 世紀(jì)混合型的普遍主義帝國體制的若干特征和內(nèi)容直接地轉(zhuǎn)化到民族-國家的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中”（汪暉，2003：21），因此它使傳統(tǒng)帝國治理中的“封建與郡縣之爭”（顧炎武，1983；柳宗元，1974；渠敬東，2016）在當(dāng)下的國家治理中仍具有討論的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。加之，趕超型的現(xiàn)代化使得百年來的中國政府都不遺余力地自上而下地推動(dòng)政治改革和社會(huì)改造，由此使得近代以來中國的國家治理具有既不同于傳統(tǒng)帝國，又不同于西方民主國家的一些獨(dú)特性。如何借助歷史與比較的視野，拓展理解當(dāng)下中國國家治理的縱深度，并進(jìn)行理論性的反思，則是這一領(lǐng)域的研究者面臨的問題。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)中國國家治理的研究更多的是以當(dāng)下中國國家治理的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，進(jìn)行概念提煉和邏輯推演，其雖然有助于把握當(dāng)下國家治理中的一些關(guān)鍵機(jī)制與邏輯，但正如前文所講，中國國家治理體制及其實(shí)踐邏輯具有明顯的歷史延承性，它需要我們“放寬歷史的視界”（黃仁宇，2007）。這種歷史的想象力提醒我們，放寬歷史的視界，將有助于我們更好地將當(dāng)下與過去放在一個(gè)連續(xù)統(tǒng)之中進(jìn)行審視，同時(shí)也只有如此，才能洞悉國家治理的淵源與流變。正是在這一思路下，本文將研究的目光聚集到中國在現(xiàn)代國家治理制度引入初期的治理實(shí)踐，分析其所嵌入的治理基礎(chǔ)，以及伴隨治理風(fēng)險(xiǎn)的波動(dòng)，這種治理體制是如何調(diào)整的。

二、統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與治理結(jié)構(gòu)：一個(gè)簡單的文獻(xiàn)梳理

在國家治理議題上，研究者從一統(tǒng)體制的內(nèi)在矛盾入手來解析此矛盾的表征、應(yīng)對(duì)機(jī)制及由此形成的治理模式與治理邏輯，產(chǎn)生了一批有影響的研究成果（周雪光，2011，2012，2017；周黎安，2014a，2017；曹正漢，2011，2017；曹正漢、王寧，2020；等等）。周雪光（2017：18-19）指出，“一統(tǒng)體制的核心是中央統(tǒng)轄權(quán)與地方治理權(quán)之間的關(guān)系”，兩者之間的緊張與不兼容構(gòu)成了一統(tǒng)體制與有效治理之間的內(nèi)在矛盾，即“一統(tǒng)體制的集中程度越高、越剛性，必然以相應(yīng)程度上削弱地方治理權(quán)為代價(jià)，其有效治理的能力就會(huì)相應(yīng)減弱；反之，有效治理能力的增強(qiáng)意味著地方政府治理權(quán)的擴(kuò)張，常常表現(xiàn)在各自為政，又會(huì)對(duì)一統(tǒng)體制產(chǎn)生巨大威脅”。

在周雪光的帝國治理理論中，“治理規(guī)模”是一個(gè)關(guān)鍵的變量，正是治理規(guī)模的屬性衍生出國家治理在組織程度、組織方式和組織成本等維度上的問題：中國的廣土眾民特征決定了其不能采取集權(quán)的方式來達(dá)至有效治理的目標(biāo)，于是國家的治理便要在降低代理風(fēng)險(xiǎn)與提升治理效率之間尋求某種平衡；由于二者之間的內(nèi)生張力無法消除，因此這種均衡只能是短期性的，國家必須在動(dòng)態(tài)的調(diào)整中追求均衡性。在周雪光的分析中，因治理規(guī)模屬性所型塑的治理模式事實(shí)上需要規(guī)避因分權(quán)帶來的代理人自利風(fēng)險(xiǎn)和因集權(quán)帶來的治理效率低下的風(fēng)險(xiǎn)，后者客觀上可能引發(fā)民眾對(duì)整體國家統(tǒng)治合法性的質(zhì)疑。

相較于周雪光的帝國治理理論而言，周黎安與曹正漢的分析則更多地將“統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)”置于分析的前臺(tái)。同樣是關(guān)注國家的治理模式，周黎安卻將其行政發(fā)包制理論的分析單位限定為“單項(xiàng)的政府事務(wù)或由需求方（公眾）和供給方（政府）完成的行政服務(wù)交易”（周黎安，2017：61）。雖然周黎安的行政發(fā)包制理論是以威廉姆森（Oliver Eaton Williamson）的交易成本學(xué)說為基本底色，但他也意識(shí)到由政府提供的公共服務(wù)與私人服務(wù)之間的重要區(qū)別，即公共服務(wù)的供給不濟(jì)將帶來潛在的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)。在周黎安（2017：63-64）看來，“統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)主要包括國家分裂、社會(huì)暴動(dòng)和革命對(duì)統(tǒng)治權(quán)帶來的直接威脅，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的失序和波動(dòng)帶來的不穩(wěn)定，如金融和債務(wù)危機(jī)、大規(guī)模失業(yè)和巨大的貧富差距引起的社會(huì)不滿。”周黎安在微觀化的分析中也觀察到降低統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與提升治理效率之間的矛盾，他指出，“委托人在決定是否內(nèi)部發(fā)包以及發(fā)包范圍時(shí)面臨一個(gè)基本的權(quán)衡，即公共事務(wù)的質(zhì)量壓力、統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與成本壓力之間的權(quán)衡，兩者難以兼得?！保ㄖ芾璋玻?017：65）行政發(fā)包制理論在央地關(guān)系領(lǐng)域中提出了一個(gè)重要的命題，即“發(fā)包制實(shí)行的程度和范圍與統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)有著反比關(guān)系，而且因統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的變化而變化”（周雪光，2014）。細(xì)言之，中央政府在決定何種事務(wù)采取集權(quán)，何種事務(wù)采取發(fā)包時(shí)，主要是考慮三個(gè)因素：一是質(zhì)量壓力，即民眾對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量要求所形成的政治壓力；二是統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，即地方官員可能背離中央利益所造成的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)；三是治理成本，即中央政府承擔(dān)的財(cái)政成本和行政監(jiān)督成本（周黎安，2014a）。

同樣是分析地方政府行為與統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)（或曰質(zhì)量壓力與中央集權(quán)）之間的關(guān)系，周黎安與周雪光的理論在分析前提假設(shè)上存在根本性的分歧。周黎安從哈特等人（Hart，Shleifer and Vishny，1997）的理論出發(fā)，借鑒他們對(duì)監(jiān)獄管理的分析，將自己理論模型中的“地方政府”視為哈特分析中的“私人企業(yè)”，認(rèn)為地方政府的行為表現(xiàn)出“追求降低成本”而“忽視提高質(zhì)量”的偏好，故當(dāng)中央放權(quán)給地方時(shí)，地方政府的行為將導(dǎo)致質(zhì)量壓力的增加以及統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的上升（周黎安，2014a）。與周黎安不同，周雪光則認(rèn)為地方政府的行為整體上會(huì)有利于提升公共服務(wù)，因?yàn)榈胤秸畵碛懈纳频胤焦卜?wù)質(zhì)量的私人信息，它更容易“把事情做好”；雖然“地方政府表現(xiàn)的短期行為可能導(dǎo)致統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)上升，但這在很大程度上受控于自上而下的制度約束和激勵(lì)機(jī)制”（周雪光，2014）。導(dǎo)致周雪光與周黎安理論分析存在分歧的根本原因是二人所依賴的理論框架存在差異：在哈特和周黎安的分析中，“偏好”更為重要（企業(yè)更偏好降低成本而不是提升質(zhì)量），“信息”則相對(duì)不重要，因?yàn)檎c市場是在一個(gè)相對(duì)扁平的結(jié)構(gòu)之中，二者所擁有的信息無顯著差異；但在周雪光分析的中央-地方結(jié)構(gòu)之中，“偏好”的差別并不重要，而“信息”則更為重要，地方政府擁有更多提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的私人信息，因而中央政府需要放權(quán)給地方政府以保障公共服務(wù)供給的質(zhì)量。

就國家治理模式而言，它至少包括官僚體制內(nèi)部的層級(jí)權(quán)力分配（如央地關(guān)系等）和政府與民眾間的關(guān)系結(jié)構(gòu)。如果說周雪光的帝國治理理論與周黎安的行政發(fā)包制理論更多的是側(cè)重官僚體制內(nèi)部的不同層級(jí)中因代理關(guān)系而引發(fā)的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，那么曹正漢的風(fēng)險(xiǎn)論則更多關(guān)注來自民眾的風(fēng)險(xiǎn)。同樣是從一統(tǒng)體制的內(nèi)在矛盾出發(fā)，曹正漢指出，正是由于“中央集權(quán)有利于控制來自地方官員的代理風(fēng)險(xiǎn)，卻不利于分散控制來自民眾的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；地方分權(quán)有利于分散控制來自民眾的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，卻增加了來自地方官員的代理風(fēng)險(xiǎn)”，因此為了應(yīng)對(duì)這一矛盾，中國發(fā)展出“中央治官、地方治民”的治理結(jié)構(gòu)（曹正漢，2011，2017；曹正漢、王寧，2020）。在曹正漢（2011）看來，“中央治官、地方治民”的央地結(jié)構(gòu)可以通過“分散燒鍋爐”，達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)的效果，因?yàn)楫?dāng)社會(huì)沖突發(fā)生時(shí)，地方政府可以扮演“防火墻”和矛盾“緩沖帶”的角色，緩解中央政府的壓力。對(duì)此，周黎安提出了自己的質(zhì)疑，他認(rèn)為“從中央政府的角度來看，地方政府是一把雙刃劍，具有明顯的兩面性，有時(shí)可以扮演‘防火墻’‘緩沖地帶’和分散風(fēng)險(xiǎn)的角色，但本身也可以是統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的制造者或放大器”。鑒于此，周黎安指出，“分散燒鍋爐”的機(jī)制發(fā)揮作用存在邊界性，即“分散性的、純地方性的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)可以由地方政府來‘分而治之’，而一旦突破了這一邊界，形成系統(tǒng)性的、全局性的風(fēng)險(xiǎn)，則地方政府不僅難以屏蔽，反而可能放大這些統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)”（周黎安，2014b）。由此觀之，曹正漢的風(fēng)險(xiǎn)論與周黎安的行政發(fā)包制理論在統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)及治理模式選擇上存在一定的分歧，即曹正漢認(rèn)為，涉民的風(fēng)險(xiǎn)（統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)）越大，中央政府就越有動(dòng)力把這些事務(wù)下放給地方政府來實(shí)施，以降低自己的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)；或者是設(shè)置更多的地方政府層級(jí)，以便中央政府有更大的空間來屏蔽來自民眾的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)（曹正漢，2011，2014）。與之不同，周黎安則認(rèn)為，當(dāng)公共服務(wù)涉及的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)越大或該公共服務(wù)的溢出效應(yīng)特別明顯時(shí)，中央政府則更傾向于將這樣的公共服務(wù)控制在自己手里，或?qū)嵤└嗟男姓刂坪蛯徟鷻?quán)上收（周黎安，2014b）。

同樣是基于統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)中央應(yīng)進(jìn)行分權(quán)，周雪光（2011，2017）的帝國治理理論與曹正漢（2014，2017）的風(fēng)險(xiǎn)論也存在一定的差異。即一方面，帝國治理理論強(qiáng)調(diào)地方政府因掌握有地方社會(huì)的私人信息，對(duì)地方社會(huì)的公共服務(wù)需求有更多的了解，能更有效地提供高質(zhì)量的服務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)論則強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的供給有可能誘發(fā)政府與民眾之間的社會(huì)沖突，將治民權(quán)（廣義上的公共服務(wù)供給）交給地方政府則有助于中央政府避責(zé)。另一方面，在帝國治理理論中，鑒于無法消除一統(tǒng)體制的內(nèi)在矛盾，國家治理只能在“集權(quán)-分權(quán)”的動(dòng)態(tài)調(diào)整中尋求均衡，因此基于提升公共服務(wù)效率，降低統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)所進(jìn)行的分權(quán)具有非穩(wěn)定性；而在風(fēng)險(xiǎn)論看來，“分散燒鍋爐”的“中央治官、地方治民”結(jié)構(gòu)具有穩(wěn)定性（曹正漢，2014）。對(duì)于二者理論差異形成的原因，曹正漢認(rèn)為主要是源自于二者的假設(shè)前提不同：風(fēng)險(xiǎn)論是以“兵民分治”為前提，而帝國治理理論則是以“兵民不可分治”為前提。所謂“兵民分治”，是指“在國家治理上，中央政府獨(dú)立執(zhí)掌兵權(quán)，壟斷全國軍事武裝力量，同時(shí)，依靠地方政府治理民眾和處理民眾事務(wù)，包括維持治安和平息地方民眾騷亂”。（曹正漢，2014）這一前提的治理意涵則是“中央政府在對(duì)外御敵和對(duì)內(nèi)平亂上，都無須假手地方政府統(tǒng)領(lǐng)軍隊(duì)，不必與地方政府分享兵權(quán)，只需授權(quán)地方政府統(tǒng)領(lǐng)地方警察力量即可”。（曹正漢，2014）

帝國治理理論、行政發(fā)包制理論和風(fēng)險(xiǎn)論作為當(dāng)下關(guān)于國家治理的三個(gè)代表性理論，它們都關(guān)注了統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于中央治理模式選擇的影響，他們之間的分歧、碰撞也使得不同理論的邊界、內(nèi)在的預(yù)設(shè)前提以及所依托的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)得以厘清。不同理論對(duì)不同面向的把握總能彰顯其透析經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)的穿透力，但也因?yàn)閲抑卫淼膹?fù)雜性，它們?cè)凇皺M看成嶺側(cè)成峰”的過程中也不可避免地各有所限?？v觀上述三種理論，它們從不同的理論預(yù)設(shè)出發(fā)，立足中國復(fù)雜經(jīng)驗(yàn)的部分面向，解析了統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于治理模式選擇的影響。雖然它們?cè)诰唧w機(jī)制的解釋上存在分歧，但是它們有一個(gè)共同的分析起點(diǎn)，即中央政府擁有治理模式的自主選擇權(quán)，可以根據(jù)統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的大小，自主地選擇集權(quán)或分權(quán)的治理模式。這一分析起點(diǎn)在一統(tǒng)體制中是常態(tài)，尤其是當(dāng)國家能力較強(qiáng)時(shí)，中央政府的這種自主選擇性通常較大。這也是研究者在以當(dāng)下的中國治理經(jīng)驗(yàn)入手時(shí)，不約而同以此為前提的原因。然而，在近代中國，當(dāng)現(xiàn)代國家治理體制被引入時(shí)，當(dāng)時(shí)的中央政府恰恰不具備這一前提。中央政府不僅需要面對(duì)來自國際列強(qiáng)的擠壓，同時(shí)也要面對(duì)來自地方實(shí)力派軍閥的挑戰(zhàn)。國內(nèi)外的政治格局為中央政府預(yù)留的國家政權(quán)建設(shè)與國家治理模式的選擇空間相對(duì)有限。探討在中央權(quán)力羸弱狀態(tài)下國家治理模式選擇同統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系，則不僅是對(duì)既有理論的拓展，同時(shí)也有助于更好地理解當(dāng)下國家治理模式。

三、民國時(shí)期的央地關(guān)系與地方公共服務(wù)供給

（一）民國時(shí)期的央地關(guān)系與中央政府面臨的地方挑戰(zhàn)

辛亥革命以后，許多省份隨即宣布獨(dú)立。雖然他們很快又紛紛取消了獨(dú)立，但這種短暫的“獨(dú)立”產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響——它在相當(dāng)程度上瓦解了此前一統(tǒng)體制的權(quán)威。如此，此前中央政府在一統(tǒng)體制之下對(duì)于地方行政所擁有的支配權(quán)、干預(yù)權(quán)遂即喪失了，甚至中央對(duì)包括地方叛亂之類的行為進(jìn)行道德評(píng)判的合法性也被否定了。這一時(shí)期因此也成為中國近代歷史上中央權(quán)力最為羸弱的階段。

中華民國成立之后，北京政府試圖通過委派地方民政長官，調(diào)換地方都督①，修訂《中華民國臨時(shí)約法》等一系列手段來恢復(fù)中央集權(quán)的局面，但它所做的努力進(jìn)一步激化了中央與地方之間的矛盾，并引發(fā)了“二次革命”“護(hù)國運(yùn)動(dòng)”，以及1920 年的直皖戰(zhàn)爭。此時(shí)，中央與各省的關(guān)系可以從1922 年黎元洪暫時(shí)恢復(fù)大總統(tǒng)職位時(shí)的通電電文中窺見一斑：

二年之役，則政黨挾督軍為后盾；六年之役，則政黨倚督軍為中心?！徒鑼?shí)力以自雄，軍人假名流以為重，縱橫捭闔，各戴一尊。（莊建平，2009：548）

黎元洪復(fù)任總統(tǒng)之時(shí)，國內(nèi)的混亂及中央權(quán)威的衰落確實(shí)令人堪憂：一方面北京政府與廣州政府紛爭不斷，另一方面夾在南北政府之間又“不受南北雙方任何一方面完全統(tǒng)治的省份，提出用省憲達(dá)到自治，然后由立憲的各省聯(lián)合起來統(tǒng)一中國”（陳志讓，2008：68）。這種“聯(lián)省自治”的方法是試圖借鑒美國聯(lián)邦制來型塑中央與地方的關(guān)系，這種訴求從陳炯明當(dāng)時(shí)的建議中可看出端倪。依照陳炯明的建議，中央政府僅擁有“外交、軍事及對(duì)外宣戰(zhàn)媾和締治條約之權(quán)”，而“司法、教育、交通、實(shí)業(yè)等權(quán)限之劃分，由聯(lián)省會(huì)議定之”。（陳炯明，2007：14-15）

雖然在1928 年“東北易幟”之后，南京國民政府在形式上完成了國家的統(tǒng)一，但由各軍閥所控制的地方仍然對(duì)中央的權(quán)威形成挑戰(zhàn)，其中一個(gè)重要的原因就是，這一時(shí)期中央政府的統(tǒng)一局面“在很大程度上不是因?yàn)樵S多省的軍閥在戰(zhàn)場上戰(zhàn)敗，而是因?yàn)樗麄儦w附了革命運(yùn)動(dòng)。雖然，這些軍閥獲得了國民黨黨籍，并接受了南京政府等級(jí)制中的顯赫職位，但是他們不相信蔣介石”。（費(fèi)正清、費(fèi)維愷：1994：142）各地的軍閥通過設(shè)立當(dāng)?shù)氐恼畏謺?huì)來使自己的地位合法化②。雖然在隨后的時(shí)間里，蔣介石撤銷了各地的政治分會(huì)，并利用“戰(zhàn)斗力差的軍隊(duì)?wèi)?yīng)首先復(fù)員”的裁軍原則來削弱地方軍閥的兵力，但地方軍閥對(duì)中央的挑戰(zhàn)令這一時(shí)期的中央權(quán)威遠(yuǎn)不及之前以及之后的中央在一統(tǒng)體制中的權(quán)力與權(quán)威。

縱觀民國初期的央地關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，在辛亥革命之后，各省紛紛以自身所擁有的軍事力量為基礎(chǔ)與中央進(jìn)行博弈。雖然基于國家觀的認(rèn)同，各省不敢輕言獨(dú)立，但它們不再膺服中央的權(quán)威與權(quán)力，它們脅迫中央認(rèn)可自身的權(quán)力。同時(shí)，中央政府因自身的軍事實(shí)力不足以武力統(tǒng)一各省，因此在各省承認(rèn)中央政府的前提下，中央政府也只能默許省級(jí)政府（尤其是軍閥控制的省級(jí)政府）所擁有的權(quán)力。當(dāng)中央政府以保留地方軍事實(shí)力來換取地方政府對(duì)中央政府合法性的認(rèn)可時(shí)，其必然使中央政府自身的權(quán)力與權(quán)威受到損傷，并進(jìn)而導(dǎo)致政局動(dòng)蕩。政局動(dòng)蕩的狀況雖然在1928 年之后的國民政府中有了較大改善，但只要地方軍閥的勢(shì)力仍然存在，中央受到來自地方?jīng)_擊的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)就不會(huì)消失。與周雪光、周黎安、曹正漢理論中的中央政府在國家治理模式選擇中具有充分、自主的選擇權(quán)不同，南京國民政府必須面對(duì)辛亥革命以來業(yè)已形成的各地軍閥力量。如果說周黎安、周雪光、曹正漢等人的分析是中央與地方基于信息、財(cái)政、風(fēng)險(xiǎn)等約束而進(jìn)行的一種最優(yōu)化治權(quán)分配，那么在南京國民政府這里，這一前提并不存在：在中央與地方之間過度分權(quán)的結(jié)構(gòu)之下，中央雖有加強(qiáng)集權(quán)的沖動(dòng)，地方軍閥卻有“擁兵自重”的條件。在這一央地結(jié)構(gòu)下，中央政府的國家治理模式必然不同于一統(tǒng)體制下的國家治理模式。

民國時(shí)期，國內(nèi)政治的復(fù)雜性在于，一方面中央與軍閥控制的省政府之間存在齟齬，另一方面則是軍閥控制的省政府同縣級(jí)政府之間也存在張力。造成后者的主要原因是許多軍閥是在混戰(zhàn)中獲得“新地盤”，他們以軍事勢(shì)力為基礎(chǔ)掌控了省級(jí)治權(quán)后，與舊有的縣級(jí)政權(quán)就不可避免地存在摩擦：挾軍事勢(shì)力進(jìn)行省域管理的軍閥最終也必須依賴縣級(jí)政權(quán)的支持。正是因?yàn)槿绱?，在?dāng)時(shí)的國家政治體系中，中央-省-縣之間的關(guān)系類似于橄欖形，“縣介于中央和省之間，得到畸形的發(fā)展。省權(quán)過于膨脹，其結(jié)果，對(duì)上難免分庭抗禮，對(duì)下唯恐控制不嚴(yán)”（王奇生，2010：383）。

（二）民國縣制與地方公共服務(wù)的供給

對(duì)于國家治理而言，其一般包括中央與地方的權(quán)力分配以及政府與民眾關(guān)系的協(xié)調(diào)兩個(gè)部分，而后者直接表現(xiàn)為稅賦征收、公共服務(wù)的供給等。當(dāng)國家治理在稅賦征收、公共服務(wù)供給等層面處理不當(dāng)時(shí)，其極有可能誘發(fā)統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)。前文簡要地勾勒了中央與地方軍閥之間的關(guān)系，這一部分則以縣域的公共服務(wù)供給為基礎(chǔ)來重點(diǎn)介紹政府與民眾的關(guān)系。

在傳統(tǒng)帝國時(shí)期，士紳等鄉(xiāng)村精英在地方社會(huì)治理以及公共服務(wù)等領(lǐng)域一直扮演著重要角色（張仲禮，1991；杜贊奇，2003）。雖然晚清朝廷發(fā)起地方“自治”，并將其視為立憲之根本，朝廷卻將“自治”僅限定在“未離官治而獨(dú)立”的層面，那些執(zhí)行地方公共事務(wù)的地方名流在自治實(shí)踐中都“受到正式任命的官員的監(jiān)督”（孔飛力，1990：223）。這種“官督紳辦”的公共服務(wù)模式雖然帶有明顯的“官治”色彩，但士紳等鄉(xiāng)村精英仍然扮演著主導(dǎo)性的角色。然而，隨著國家政權(quán)的深入及革命浪潮的興起，鄉(xiāng)村精英開始流出，轉(zhuǎn)入城市。在精英城市化的浪潮下，鄉(xiāng)村社會(huì)日益成為一個(gè)被精英遺棄，管理日趨失序的地區(qū)（王奇生，2010：32）。

現(xiàn)代國家的一個(gè)重要特征就是政府將公共服務(wù)的有效供給納入其治理范圍之中。伴隨著中國近代的社會(huì)轉(zhuǎn)型，國家權(quán)力不斷向基層延伸，但在鄉(xiāng)村精英外流的同時(shí)，政府（尤其是地方政府）并沒有充分地承擔(dān)起提供公共服務(wù)的責(zé)任。

在帝國的治理傳統(tǒng)中，州縣官“必須維持轄區(qū)的秩序。他是法官、稅官和一般行政官。他對(duì)郵驛、鹽政、保甲、警察、公共工程、倉儲(chǔ)、社會(huì)福利、教育、宗教和禮儀事務(wù)等等都負(fù)有責(zé)任”。（瞿同祖，2011：28）民國時(shí)期，地方的行政制度雖隨中央的政令有所調(diào)整，但直到抗戰(zhàn)前，中國的縣政由于尚未建立健全的人事及會(huì)計(jì)制度，它事實(shí)上仍延續(xù)著帝國時(shí)期傳統(tǒng)的“承包體制”：“一位縣長上任、卸任，不僅從科長、秘書到收發(fā)、差役，全套班底隨來隨往，而且財(cái)政收支也帶有承包性質(zhì)，多者自得，少者自賠”（王奇生，2010：357-368）。周黎安（2017：67）曾指出，這種屬地化的“承包體制”在帝國時(shí)期之所以盛行，是“古代集權(quán)者在治理成本和收益間進(jìn)行精心權(quán)衡和選擇的結(jié)果，是在信息和財(cái)政的約束下進(jìn)行理性選擇的產(chǎn)物”，而這一體制得以有效運(yùn)作的前提則是中央能“以隨時(shí)收回默許權(quán)力作為威脅，讓承包方自由裁量行為不至于失控”（張靜，2014）。在傳統(tǒng)帝國時(shí)期，這一“承包體制”的約束是以“吏部掌理百官”的廷擇外放機(jī)制為基礎(chǔ)的，而進(jìn)入民國，各省軍閥在控制地方官僚體系的同時(shí)，棄廷擇外放機(jī)制而不顧，競相自放縣長。在北京政府時(shí)代，縣長職位甚至成為大小軍閥用來獎(jiǎng)勵(lì)下屬或送人的禮品（王奇生，2010：339）。

如果“承包體制”是嵌入一個(gè)具有持續(xù)穩(wěn)定性的任期結(jié)構(gòu)中，“承包體制”則有可能激勵(lì)承包主體——縣長——進(jìn)行有效的公共服務(wù)投入。然而，事實(shí)恰恰相反，自清朝中期以來，基層地方官的任期日漸縮短；進(jìn)入民國后，這一趨勢(shì)進(jìn)一步惡化，“‘十年九牧’成為當(dāng)時(shí)各省各縣的普遍現(xiàn)象”（王奇生，2010：366）。在這種結(jié)構(gòu)下，承包體制不僅未能起到正向激勵(lì)的作用，反而鼓勵(lì)縣長盡可能地從地方社會(huì)汲取資源，而不是為地方社會(huì)提供公共服務(wù)。

就這一時(shí)期農(nóng)村公共服務(wù)的缺乏而言，一方面可歸因?yàn)榭h政治理的缺位，即縣政府不僅未能為地方民眾提供基本的公共物品（如良好的社會(huì)治安條件、生產(chǎn)生活服務(wù)、有保障的教育資源等），反而不斷加大了對(duì)農(nóng)村的稅賦汲??；另一方面則歸因于縣政之外宏觀政治結(jié)構(gòu)的影響，即軍閥之間的混戰(zhàn)導(dǎo)致了政府軍費(fèi)和攤派的不斷增加，同時(shí)中央及省級(jí)政府在金融上向城市傾斜，使“農(nóng)村生產(chǎn)，日見衰落；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，日趨下游；農(nóng)民消費(fèi)力，亦日益薄弱”（楊蔭溥，1933：1）。上述兩個(gè)因素的疊加，使得鄉(xiāng)村日趨衰敗。正如時(shí)人所記錄，“歲余以來，南北五陷五復(fù)，往來十決十蕩。戰(zhàn)火所及，血肉橫飛；戎馬一經(jīng)，閬里皆墟。商業(yè)凋殘，士民流離，田園荒蕪，學(xué)校蔓草”（中共湖南省委黨史委，1991：12）。

通過上文的分析可以發(fā)現(xiàn)，在民國時(shí)期，對(duì)于中央政府而言，它同時(shí)面臨著來自省級(jí)政府（地方軍閥）的分權(quán)挑戰(zhàn)和來自民眾（尤其是受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民眾）因政府公共服務(wù)不濟(jì)而形成的對(duì)其合法性的質(zhì)疑及革命反抗；對(duì)于省級(jí)政府而言，它也面臨著來自中央的削權(quán)壓力和來自民眾的對(duì)其合法性的質(zhì)疑和革命壓力。中央政府與地方政府共同面臨著民眾因?qū)卜?wù)供給不滿所產(chǎn)生的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，因此中央政府與地方政府本是可以進(jìn)行合作的，但由于中央政府與地方政府互不信任，使其無法通過合作來予以應(yīng)對(duì)。對(duì)于中央政府而言，它雖然面臨統(tǒng)治壓力，但也顧慮再次放權(quán)給地方可能使地方政府的治權(quán)更大；對(duì)于地方政府而言，其雖然有發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)生產(chǎn)的動(dòng)力，但在“剿匪”等事務(wù)上態(tài)度較為復(fù)雜——對(duì)于以軍事實(shí)力為基礎(chǔ)獲得地方治權(quán)的軍閥而言，他們既面臨著中央裁軍等對(duì)自身的軍事擠壓，同時(shí)也顧慮因自身在轄區(qū)內(nèi)積極“剿匪”可能損傷自己的軍事實(shí)力，進(jìn)而給中央及鄰近省份其他軍閥擴(kuò)張軍事實(shí)力范圍的機(jī)會(huì)，因此地方軍閥基于自身的考慮很有可能采取將土匪趕出自己轄區(qū)的方案，而不是直接與其交戰(zhàn)③。

四、鄉(xiāng)村建設(shè)派的知識(shí)分子：體制外的公共服務(wù)供給者

1930 年之前，中國社會(huì)涌現(xiàn)出一批以知識(shí)分子為主導(dǎo)的社會(huì)力量，他們?cè)诟鞯卣归_了類型眾多的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐。據(jù)南京國民政府實(shí)業(yè)部的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，20 世紀(jì)20 年代末30 年代初，全國從事鄉(xiāng)村建設(shè)工作的團(tuán)隊(duì)和機(jī)構(gòu)有六百多個(gè)，先后設(shè)有各種實(shí)驗(yàn)區(qū)一千多處（溫鐵軍、潘家恩，2018：18）。其中最有名氣的是梁漱溟等人在山東鄒平，晏陽初在河北定縣，陶行知在江蘇南京，彭禹廷在豫西等地的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐。

鄉(xiāng)村建設(shè)派的不同群體雖然對(duì)中國農(nóng)村問題的診斷及干預(yù)、改造路徑等方面存在一定的分歧，但他們有著一套共同的目標(biāo)，即“通過興辦教育、改良農(nóng)業(yè)、流通金融、提倡合作、辦理地方自治與自衛(wèi)、建立公共衛(wèi)生保健制度以及移風(fēng)易俗等措施，復(fù)興日趨衰落的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)所謂的‘民族再造’或‘民族自救’”（鄭大華，2006）；同時(shí)，他們也不同程度地“試圖對(duì)舊有的農(nóng)村政治、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民素質(zhì)進(jìn)行具有一定現(xiàn)代化性質(zhì)的改造，即對(duì)鄉(xiāng)村政治進(jìn)行自治化和民主化的制度改革，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)推行企業(yè)化和市場化的股份制合作社建設(shè)，對(duì)農(nóng)民素質(zhì)實(shí)施知識(shí)化和文明化的普及教育，從而顯示了一種農(nóng)村改造的現(xiàn)代性模式”（虞和平，2006）。當(dāng)鄉(xiāng)村建設(shè)派的知識(shí)分子積極投身到鄉(xiāng)村建設(shè)工作中時(shí)，他們本質(zhì)上是在致力于改善地方公共服務(wù)，只是他們的供給既不同于政府自上而下的提供，也不同于農(nóng)民自身的合作供給，而更類似于當(dāng)前社會(huì)組織作為“第三方”的服務(wù)供給。即便是當(dāng)鄉(xiāng)村建設(shè)派的工作被政府吸納后，他們提供公共服務(wù)的模式也類似于后來研究者們所分析的“行政外包”（周黎安，2016；黃曉春、周黎安，2017）。

就鄉(xiāng)村建設(shè)派的知識(shí)分子而言，雖然他們?yōu)榱吮３肿约汗ぷ鞯莫?dú)立性，對(duì)不同層級(jí)的政府都保持著適當(dāng)?shù)木栊?，但他們本質(zhì)上并不反對(duì)政府的統(tǒng)治，這也是鄉(xiāng)村建設(shè)派的反對(duì)者們批評(píng)他們?yōu)椤案牧贾髁x”的重要原因（千家駒、李紫翔，2012；鄭大華，2000）。當(dāng)鄉(xiāng)村建設(shè)派知識(shí)分子在地方從事鄉(xiāng)村建設(shè)時(shí)，他們客觀上改善了當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)：推動(dòng)農(nóng)民合作，改善了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況；發(fā)展教育，提升了農(nóng)民的文化素質(zhì)；發(fā)動(dòng)農(nóng)民自衛(wèi)，維護(hù)了地方社會(huì)秩序。這些旨在為地方社會(huì)服務(wù)，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展與農(nóng)村服務(wù)的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)自然受到地方政府的青睞，甚至作為一種相對(duì)稀缺的資源被各省的地方軍閥所爭奪④。由于“在一個(gè)組織起來的計(jì)劃中，任何同農(nóng)民打交道的企圖必然引起政治方向的問題和合法性的問題，而不管該計(jì)劃是否有明顯的政治目的或活動(dòng)”（費(fèi)正清、費(fèi)維愷，1994：407），因此在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，中央政府對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)派的知識(shí)分子始終保持距離和警惕。造成這種狀況的原因也并非鄉(xiāng)村建設(shè)派的工作本身，而是因?yàn)樗麄兊墓ぷ鳛榈胤缴鐣?huì)提供了高質(zhì)量的公共服務(wù)，客觀上鞏固了地方軍閥的統(tǒng)治，進(jìn)而增強(qiáng)了其與中央的對(duì)抗能力。

雖然鄉(xiāng)村建設(shè)派的知識(shí)分子都有擺脫政府支配的動(dòng)力，但當(dāng)他們?cè)噲D通過教育及經(jīng)濟(jì)的改革來復(fù)興農(nóng)村時(shí)，總是不可避免地要與政治當(dāng)局建立起支持和保護(hù)關(guān)系。這也是梁漱溟后來反思鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)“高談社會(huì)改造而依附政權(quán)”的原因?；仡?quán)l(xiāng)村建設(shè)派的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)最初主要是知識(shí)分子自行推動(dòng)并實(shí)踐，但隨著其工作的推進(jìn)，地方軍閥如山西的閻錫山、山東的韓復(fù)榘、廣東的李濟(jì)深等，逐漸吸納其參與到地方建設(shè)之中。地方政府之所以對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)予以吸納，一個(gè)重要原因是鄉(xiāng)村建設(shè)派的工作有助于提升轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)的供給質(zhì)量，進(jìn)而鞏固地方統(tǒng)治的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村建設(shè)派的知識(shí)分子究竟是以獨(dú)立身份還是以體制內(nèi)的身份進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)，對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量本身可能影響不大，然而這對(duì)地方政府而言特別重要，因?yàn)楫?dāng)鄉(xiāng)村建設(shè)派的知識(shí)分子僅僅作為體制外的力量來開展工作時(shí)，其雖然有助于提高地方公共服務(wù)供給的質(zhì)量，對(duì)地方政府統(tǒng)轄的合法性的提升作用卻尚有限。相應(yīng)地，當(dāng)鄉(xiāng)村建設(shè)派的知識(shí)分子被地方政府所吸納，前者的“加盟”客觀上提升了地方政府統(tǒng)轄的合法性。

五、省政府面臨的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)及分權(quán)策略：以山東省為例

對(duì)于以軍事實(shí)力為基礎(chǔ)獲得省級(jí)治權(quán)的地方軍閥而言，雖然他們通過歸屬中央而獲得了體制性的合法性，中央政府卻在加強(qiáng)中央集權(quán)的目的下，不斷地采取各種方式來削弱各省的勢(shì)力。對(duì)于地方軍事長官而言，他們一方面面臨著來自中央政府對(duì)其行政權(quán)力和軍事力量進(jìn)行削弱的壓力，另一方面則面臨著來自匪患及民眾革命抗?fàn)幍膲毫ΑＲ陨綎|省為例，在韓復(fù)榘主政山東后，他即面臨著來自中央政府和地方社會(huì)的壓力。作為應(yīng)對(duì)，1931 年6 月，他推動(dòng)省政府將鄒平劃作試驗(yàn)區(qū)，交由梁仲華、梁漱溟等人建立的山東鄉(xiāng)村建設(shè)研究院（以下簡稱“鄉(xiāng)建院”）來管轄，這可以被視為山東省政府對(duì)鄉(xiāng)建院的授權(quán)策略，即山東省政府希望借此授權(quán)來分擔(dān)自己的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)。

（一）山東省政府面臨的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)

雖然韓復(fù)榘個(gè)人對(duì)儒家治理理念的偏好是其選擇梁漱溟等人進(jìn)行治理授權(quán)的重要因素，然而他主政山東時(shí)所面臨的治理困境亦是其決定授權(quán)的關(guān)鍵。下文中，筆者將重點(diǎn)介紹導(dǎo)致韓復(fù)榘主政的山東省政府向以梁漱溟為代表的鄉(xiāng)建院授予治權(quán)的結(jié)構(gòu)性因素。

1.社會(huì)失序與治理壓力

中原大戰(zhàn)甫定，無論是對(duì)于韓復(fù)榘的山東政府而言，還是對(duì)于地方民眾而言，最為緊迫的需求就是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的安定有序，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的匪患已經(jīng)成為地方社會(huì)和鄉(xiāng)民生活極不穩(wěn)定的因素。軍閥出身的張宗昌在山東主政時(shí)不勝理政，導(dǎo)致山東的匪患在20 世紀(jì)二三十年代達(dá)到了前所未有的程度；加之由于軍閥混戰(zhàn)，鄒平作為過往軍隊(duì)的途經(jīng)之地，不少開小差或被遣散的軍人在本地成了土匪（艾愷，2004：185），成為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序的破壞者，為此鄒平的鄉(xiāng)民飽受其害：

山東軍隊(duì)號(hào)稱二十萬人，連年戰(zhàn)爭，除餉糈多半出自農(nóng)民外，到處之騷擾、拉夫、拉車，更為人民所難堪。至于作戰(zhàn)區(qū)域（津浦線）十室九空。其茍全性命者，亦無法生活，紛紛拋棄田地家宅，而赴東三省求生。土匪總數(shù)無確切統(tǒng)計(jì)，但總在二十萬以上。以前架票，尚選擇主戶，今則不論其家有十畝、八畝，或三百元、二百元，均難幸免矣。（章有義，1957a：613）

匪患對(duì)農(nóng)民生活帶來的沖擊甚為嚴(yán)重。平定匪患作為一項(xiàng)由政府提供的公共服務(wù)，并不一定完全由地方政府來完成，中央政府亦是有不可推卸的責(zé)任。山東的匪患也確實(shí)引起過中央政府的注意，其部分原因是它“可能輸出”到其他與中央政府有著更大利害關(guān)系的地區(qū)，或是綁架外國人的土匪可能令中央政府受到外國人的報(bào)復(fù)。除此之外，對(duì)“普通土匪”和綁架活動(dòng)的鎮(zhèn)壓則都交由地方政府來處理（彭慕蘭，2005：155）。如此一來，山東省內(nèi)社會(huì)治安的治理和維護(hù)則主要依賴山東自身。當(dāng)它構(gòu)成民眾的主導(dǎo)性公共訴求時(shí)，社會(huì)治安的惡化就可能直接導(dǎo)致民眾對(duì)省級(jí)治權(quán)合法性的質(zhì)疑，并促成民眾以革命的方式站到政府的對(duì)立面。

2.經(jīng)濟(jì)困境與發(fā)展壓力

韓復(fù)榘雖然在中原大戰(zhàn)中投靠了蔣介石，但他并不只想做一般性的地方性官僚，而是試圖成為擁有更大自主權(quán)的“諸侯”。因此，為了鞏固自己在山東的地位，韓復(fù)榘拼命擴(kuò)充自己的軍隊(duì)。伴隨著軍隊(duì)規(guī)模的擴(kuò)大，韓復(fù)榘必須籌措充裕的糧餉。當(dāng)南京國民政府拖欠韓復(fù)榘的軍餉時(shí)，韓復(fù)榘甚至于1931 年10 月和1932 年1 月兩次直接派人接管中央在魯?shù)亩愂諜C(jī)關(guān)，截留中央稅收，以迫使蔣介石讓步（董愛玲，2016：97）。同時(shí)，為了謀求山東獨(dú)立的政治地位，韓復(fù)榘通過設(shè)立平市官錢局和民生銀行來穩(wěn)定金融，立足本省資源發(fā)展民族工業(yè)并通令各縣成立民生工廠，建立“農(nóng)業(yè)推廣委員會(huì)”以指導(dǎo)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等來確保“山東獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體系”的建立（董愛玲，2016：97；劉振邦，1990：49-51）。然而，戰(zhàn)爭與匪患對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抑制與破壞是山東省政府不愿看到的。兵匪的存在客觀上使得人們對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期大大降低，在經(jīng)濟(jì)盤剝與生活不安全的雙重壓力下，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)也持續(xù)惡化，耕地面積不斷縮小，荒地面積不斷擴(kuò)大。隨著荒地增多，地價(jià)也大大下降。1934 年國民政府的資料顯示，“魯東向稱富庶地區(qū)，地價(jià)每畝百元者，刻已低落至四五十元；魯西魯南貧瘠之區(qū)，向之每畝五十元者，刻竟落至二十元，或十余元，尚無人過問”。（章有義，1957b：713）

除了上述原因之外，東北三省于1931 年被日本控制直接導(dǎo)致了山東地方經(jīng)濟(jì)的衰退。這無疑加大了韓復(fù)榘的壓力。1931 年以前，雖然山東與諸省之間的貿(mào)易存在逆差，但由于山東大量農(nóng)民進(jìn)入東北三省打工，來自東北打工者的匯款在相當(dāng)程度上彌補(bǔ)了山東大多數(shù)縣份所擁有的貿(mào)易逆差，然而這種精致的平衡在1931 年以后隨著日本占領(lǐng)東北而發(fā)生了崩潰。日本占領(lǐng)東北使得在東北打工的人數(shù)大大減少，“當(dāng)每歲春季，夙為土著移殖關(guān)外旺季，若在往年，則煙濰路上，攜籃肩筐之移民，絡(luò)繹不絕，今則寥落可憐”（王雨桐，1934：27）。不僅如此，1931 年—1934 年間，上海小麥——魯西南最多的作物及主要的輸出品——的價(jià)格下跌了40%（彭慕蘭，2005：47），這無疑使山東的經(jīng)濟(jì)（特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)）發(fā)展面臨巨大危機(jī)。在此格局之下，面臨財(cái)政與經(jīng)濟(jì)壓力的山東省政府通過賦權(quán)給以梁漱溟為首的鄉(xiāng)建院，以借其智識(shí)與資源為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理探索出一條道路，未嘗不是一個(gè)權(quán)宜之計(jì)。

3.吏治腐敗與中央權(quán)力的“滲透”

吏治腐敗是韓復(fù)榘在山東主政初期面臨的重大治理難題。作為山東省政府主席的韓復(fù)榘自然明白，吏治的腐敗不僅會(huì)影響官僚體制的運(yùn)行，而且縱容吏治腐敗將會(huì)惡化政府與民眾的關(guān)系，進(jìn)而影響其在山東的執(zhí)政基礎(chǔ)。關(guān)于山東吏治的腐敗，《山東政府公報(bào)》曾有所統(tǒng)計(jì)，即從1930 年9 月至1931 年7 月十個(gè)月里，山東因貪贓瀆職等原因被撤職的縣長就達(dá)到55 人之多，占了山東全省縣長人數(shù)的一半以上；其他被撤職的公職人員也達(dá)到158 人（呂偉俊，1995：393）。如果說單個(gè)縣長的腐敗可能是因?yàn)槠鋫€(gè)人的品行有問題，那么一半以上的縣長都腐敗或?yàn)^職，則意味著現(xiàn)有的制度一定存在問題，已經(jīng)形成了腐敗滋生的土壤。

對(duì)于山東省政府而言，縣政的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)不僅源自吏治的腐敗，同時(shí)也因?yàn)榭h政在相當(dāng)程度上已經(jīng)擺脫了省政府的控制。以貨幣政策為例，許多縣政府直到20 世紀(jì)30 年代依然保持著獨(dú)立的貨幣政策，他們以此來削弱國家和省里的收入，進(jìn)而增加自己的收入，甚至地處山東中心地帶的鄒平也是如此，它置山東省的諸多規(guī)定于不顧，直到它成為模范縣之后，才禁止使用當(dāng)?shù)氐呢泿?，并采取與省政府規(guī)定一致的標(biāo)準(zhǔn)化的兌換比例（彭慕蘭，2005：49）。

韓復(fù)榘在山東主政過程中，其面對(duì)的轄區(qū)內(nèi)官僚體制運(yùn)作的困境，不僅源自于吏治的腐敗，同時(shí)也來源于南京中央政府對(duì)山東省政府的權(quán)力滲透與鉗制。韓復(fù)榘將鄒平等實(shí)驗(yàn)縣的治權(quán)授予鄉(xiāng)建院，令其不受各廳管轄，究其原因則是試圖將縣政的控制權(quán)授予鄉(xiāng)村建設(shè)派的知識(shí)分子，進(jìn)而達(dá)到限制南京中央政府滲透的目的。正如楊開道（2002：1085）所分析，“當(dāng)時(shí)山東各廳廳長，多半是由南京派來的，韓復(fù)榘為了抵制他們，便十分重視這些所謂‘社會(huì)名流’（鄉(xiāng)村建設(shè)派的知識(shí)分子——筆者注），后來竟將濟(jì)寧、菏澤兩個(gè)專區(qū)十多個(gè)縣的政權(quán)也交給了他們”。

（二）山東省政府向鄉(xiāng)建院的授權(quán)

面對(duì)社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及吏治上的困境，山東省政府需要放權(quán)給地方代理人以分擔(dān)自己的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，但吏治的腐敗使它在體制內(nèi)委托代理人的成本過大。在這種情況下，授權(quán)給鄉(xiāng)建院的知識(shí)分子來進(jìn)行治理則成為山東省政府化解地區(qū)治理及公共服務(wù)供給困境的重要選擇。

獲得必要且充分的財(cái)政授權(quán)是鄉(xiāng)建院對(duì)地方進(jìn)行有效治理和為其提供公共服務(wù)的重要基礎(chǔ)。南京國民政府早期主要實(shí)行的是中央與地方兩級(jí)財(cái)政體制，其中地方財(cái)政分為省和縣兩級(jí)，但對(duì)于省與縣之間收入的界限并沒有明確的規(guī)定，從而使縣級(jí)財(cái)政沒有固定的稅源（李鐵明，2009）。通常情況下，縣財(cái)政主要是在苛捐雜稅上“下功夫”，“苛捐雜稅雖不僅限于田賦附加，卻為縣財(cái)政的最大宗的命脈”（程方，1939：168）。對(duì)于鄉(xiāng)建院而言，它想獲得地方民眾的認(rèn)同，并致力于地方秩序的改善，則必然要改變以往通過苛捐雜稅來獲得鄉(xiāng)村建設(shè)所需資源的籌集方式；同樣，山東省若期望鄉(xiāng)建院能夠在鄒平改善地方秩序，則也要為其提供外部資源。為了推動(dòng)鄉(xiāng)建院的籌辦，山東省政府專門撥付了一筆十萬元的開辦經(jīng)費(fèi)，這構(gòu)成了鄉(xiāng)建院的起始資金。

在鄉(xiāng)建院成立之初，山東省政府將鄒平劃定為實(shí)驗(yàn)區(qū)時(shí)，即決定“縣長人選由院方推薦而省政府任用之”。時(shí)任鄒平實(shí)驗(yàn)縣縣長的徐樹人曾回憶其擔(dān)任鄒平實(shí)驗(yàn)縣縣長的過程：

梁先生去東光縣看我（時(shí)任河北省東光縣縣長——筆者注）。他說，他與許多朋友在山東鄒平縣辦了一個(gè)“鄉(xiāng)村建設(shè)研究院”，并劃鄒平為實(shí)驗(yàn)縣，征求我的意見，能否愿意參加他們的工作，最好能擔(dān)任這個(gè)實(shí)驗(yàn)縣的縣長?！?932 年夏，我到鄒平見了梁先生，我說愿意先在研究部聽講鄉(xiāng)村建設(shè)理論。……在研究部聽講一個(gè)多月，梁先生即向省主席韓復(fù)榘推薦我擔(dān)任鄒平實(shí)驗(yàn)縣縣長。（徐樹人，1991：90-91）

從徐樹人的回憶來看，梁漱溟及鄉(xiāng)建院在實(shí)驗(yàn)縣縣長的人選與任命上是有充分的權(quán)力。鄉(xiāng)建院除了擁有縣長任命的決策權(quán)之外，對(duì)鄉(xiāng)建院及實(shí)驗(yàn)區(qū)工作人員亦有充分的任命決策權(quán)。這些人員中有相當(dāng)比例者都是鄉(xiāng)建院自己培養(yǎng)的學(xué)員，研究部作為鄉(xiāng)建院中最重要的部門之一，其設(shè)立的使命在于“一面研究鄉(xiāng)村建設(shè)問題，一面指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)施”，其首任研究部主任即為梁漱溟。研究部通過一年制的學(xué)習(xí)，“將18 到30 人為一組的大學(xué)畢業(yè)生訓(xùn)練成為高一級(jí)的鄉(xiāng)村工作管理人員、計(jì)劃者和研究者”，學(xué)員畢業(yè)后多留院或?qū)嶒?yàn)區(qū)工作（艾愷，2004：175；熊明安、周洪宇，2001：480）。當(dāng)鄉(xiāng)建院能夠擁有比較自主的權(quán)力任命自己所培養(yǎng)的學(xué)員在鄉(xiāng)建院和鄒平實(shí)驗(yàn)區(qū)工作時(shí)，其事實(shí)上也降低了鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)部的組織管理成本。同時(shí)，研究部和訓(xùn)練部的教授與訓(xùn)練使得鄉(xiāng)建院的鄉(xiāng)村建設(shè)理念能夠更大程度地被從事鄉(xiāng)村建設(shè)研究與實(shí)踐的工作人員理解與接納，大大降低了鄉(xiāng)建院在指令下達(dá)后進(jìn)行督促和協(xié)調(diào)的成本。

雖然山東省政府對(duì)鄉(xiāng)建院進(jìn)行了授權(quán)，這一授權(quán)卻因外部的政治結(jié)構(gòu)而具有一定限度。細(xì)言之，梁漱溟等人并不能完全自主地設(shè)計(jì)其制度改革與治理實(shí)踐的方案。以改革縣域行政體制為例，梁漱溟雖然有心改革行政以提高效率，但囿于中央自上而下的體制限制而難以實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，梁漱溟在鄉(xiāng)建院成立兩年之后檢討工作時(shí)總結(jié)道，即“鄒平之實(shí)驗(yàn)工作成績亦甚有限，此半由同人人少事繁，又能力薄弱，亦半由所限制：無試驗(yàn)權(quán)，限于中央及本省地方一切法令不能自由實(shí)驗(yàn)”（梁漱溟，2005a：391）。時(shí)隔四年之后，梁漱溟在一次公開的演講中細(xì)致地解析了這種目標(biāo)設(shè)定權(quán)的殘缺性：

對(duì)于實(shí)驗(yàn)工作起初也不好作，就是因?yàn)楫?dāng)時(shí)鄒平實(shí)驗(yàn)區(qū)的權(quán)限沒有劃定清楚，只是作到研究院對(duì)于縣政府可以用命令這一點(diǎn)，而實(shí)際上當(dāng)時(shí)山東各縣的組織，是縣政府以外還有四局（公安局、財(cái)政局、建設(shè)局、教育局），縣長沒有多大的權(quán)，各局直接受省政府各廳的指揮（公安局，直接民政廳；財(cái)政局，直接財(cái)政廳；建設(shè)局，直接建設(shè)廳；教育局，直接教育廳），縣長沒有法子指揮作事，因此我們對(duì)于鄒平縣沒有好大作法；有實(shí)驗(yàn)區(qū)之名，而實(shí)際工作并不好做。（梁漱溟，2005a：1012）

從既有資料來看，梁漱溟及其鄉(xiāng)建院的改革目標(biāo)設(shè)立權(quán)僅限制在縣政府一級(jí)，其不僅受到國家、省的政制框架約束，同時(shí)也受到省廳及其垂直管轄的局的鉗制。導(dǎo)致此一目標(biāo)設(shè)立權(quán)殘缺的制度性原因則是鄒平的改革方案的設(shè)定需要中央與山東省政府的雙重授權(quán)，然而在1933 年之前的鄉(xiāng)建院僅僅獲得了山東省的授權(quán)。從南京國民政府及國民黨的角度來看，以梁漱溟為代表的社會(huì)力量對(duì)鄉(xiāng)村的改造對(duì)其統(tǒng)治而言是“一把雙刃劍”，因此他們對(duì)其賦權(quán)一直保持著極其謹(jǐn)慎的態(tài)度。當(dāng)山東省政府把設(shè)立鄒平實(shí)驗(yàn)區(qū)的計(jì)劃呈送給中央時(shí)，“中央對(duì)于研究院，沒有批駁，實(shí)驗(yàn)區(qū)則批駁了”（梁漱溟，2005c：1012），理由是“全國除了國民黨已故總理孫中山的故鄉(xiāng)廣東中山縣特別劃為實(shí)驗(yàn)縣外，不得再有第二個(gè)實(shí)驗(yàn)縣的名稱”（王先明、李偉中，2003）。

縱觀1933 年之前山東省政府同鄉(xiāng)建院之間的授權(quán)結(jié)構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)，以韓復(fù)榘為代表的地方軍閥因鞏固勢(shì)力的需要，對(duì)轄區(qū)內(nèi)公共安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)等公共服務(wù)供給較為敏感，希望能夠通過提供高質(zhì)量的公共服務(wù)獲得轄區(qū)內(nèi)民眾的支持，同時(shí)也緩解其同中央及周邊軍閥競爭所面臨的困境。雖然山東省政府可以將包括公共服務(wù)供給權(quán)在內(nèi)的整個(gè)治權(quán)都在體制內(nèi)進(jìn)行分權(quán)，即授權(quán)縣級(jí)政府進(jìn)行治理，但由于省-縣政制存在內(nèi)在張力以及縣域吏治的腐敗，使得山東省政府轉(zhuǎn)向?qū)w制外的鄉(xiāng)村建設(shè)派的知識(shí)分子授權(quán)，甚至將其吸納到體制內(nèi)。對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)派的知識(shí)分子而言，他們雖然獲得省政府的支持與授權(quán)，但中央與山東省政府之間互不信任，使得鄉(xiāng)村建設(shè)派知識(shí)分子所獲得的治權(quán)實(shí)踐空間相對(duì)有限，加之科局分設(shè)，使得1933 年之前，鄉(xiāng)村建設(shè)派知識(shí)分子在有限治權(quán)下難以提供充分的、高質(zhì)量的公共服務(wù)。

六、時(shí)局變遷與中央政府的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)增加

雖然在1928 年，國民政府在形式上完成了國家的統(tǒng)一，但對(duì)于中央政府而言，它所面臨的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)和統(tǒng)治壓力并未因此降低。相反，因?yàn)閲鴥?nèi)外經(jīng)濟(jì)局勢(shì)的惡化、政治對(duì)手的結(jié)盟以及紅色革命根據(jù)地的擴(kuò)張，中央政府面臨的某些統(tǒng)治壓力進(jìn)一步加大了。

（一）經(jīng)濟(jì)危機(jī)下的中央統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與治理壓力

1930 年的中原大戰(zhàn)雖然最終以韓復(fù)榘投靠蔣介石，張學(xué)良參戰(zhàn)支持蔣介石而迫使閻錫山和馮玉祥停止抵抗而告終，但蔣介石的南京國民政府因此背負(fù)了極其沉重的財(cái)政包袱。南京國民政府不僅因戰(zhàn)爭的軍費(fèi)開支而使政府的財(cái)力羅掘俱窮，而且作為張學(xué)良參戰(zhàn)和韓復(fù)榘投靠的條件，蔣介石為他們提供了大筆的資金資助，其中僅張學(xué)良一方，蔣介石就奉送了一千萬銀元。這些龐大的開支耗空了國家的財(cái)庫，截至1931 年6月30 日，南京國民政府的財(cái)政年度借款就高達(dá)21600 萬元（相當(dāng)于當(dāng)年政府總收入的30.3%）。與此相比，此前兩年的借款數(shù)目僅為10000 萬元（柯博文，2004：20）。最令南京政府頭疼的是，在政府開支劇增的同時(shí)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)卻陷入衰退的沼澤之中。這部分是因?yàn)?929 年世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和白銀危機(jī)導(dǎo)致國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的不景氣，部分則是因?yàn)槌Ｄ甑能婇y混戰(zhàn)導(dǎo)致國內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退。有數(shù)據(jù)顯示，1920 年、1922 年、1924 年、1925 年京漢鐵路因軍閥混戰(zhàn)造成的損失尚在600 萬元以下，1926 年則 增至1500 萬 元，1927 年 達(dá)1800 萬元，1928 年達(dá)1600 萬元，1929 年為1100 萬元，1930 年猛增至2400 萬元（王方中，1994）。經(jīng)濟(jì)的衰退使得國內(nèi)社會(huì)矛盾激化，特別是在鄉(xiāng)村社會(huì)中地主與佃農(nóng)的矛盾激化，加之在農(nóng)村推行的縣自治體制因?yàn)樵O(shè)計(jì)不合理，鄉(xiāng)村精英勢(shì)力痞化而蛻變?yōu)轸~肉百姓的贏利型經(jīng)紀(jì)（杜贊奇，2005）。

中央政府之所以關(guān)注地方社會(huì)（特別是鄉(xiāng)村社會(huì)）是否穩(wěn)定有序是因?yàn)樽鳛橐豁?xiàng)重要的公共物品，鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定有序直接關(guān)乎中央的統(tǒng)治。公共服務(wù)與私人服務(wù)的一個(gè)重要區(qū)別就是公共服務(wù)供給不濟(jì)將帶來潛在的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)既包括國家分裂、社會(huì)暴動(dòng)和革命等直接統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，也包括由社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的失序和波動(dòng)誘發(fā)的不穩(wěn)定（如金融和債務(wù)危機(jī)、大規(guī)模失業(yè)和巨大貧富差距引起的社會(huì)不滿），進(jìn)而帶來的間接統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)（周黎安，2014a）。正因?yàn)槿绱耍?933年9 月內(nèi)政部在《咨送各省設(shè)立縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)辦法清查照辦理由》中指出，“近年以來，各省軍事頻興。災(zāi)患洊至，民生凋敝，物力衰微。我國以農(nóng)立國，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，已日陷于沒落之境……為補(bǔ)偏救弊起見，自須另覓途徑，以促縣政建設(shè)之推行。……因見縣組織法之規(guī)定，不便于各省縣政實(shí)際建設(shè)者甚多；并考察各省農(nóng)村改進(jìn)試驗(yàn)區(qū)，鄉(xiāng)村建設(shè)研究院以及實(shí)驗(yàn)區(qū)、實(shí)驗(yàn)鄉(xiāng)等類組織，均已著有成效，倘能擴(kuò)充推廣，以政府力量，扶助進(jìn)行，自可事半功倍；亦未嘗非振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展縣政建設(shè)之有效辦法”。（內(nèi)政部，1933）

（二）國內(nèi)政治勢(shì)力博弈與治理壓力

中原大戰(zhàn)之后，以馮玉祥和閻錫山為首的北方聯(lián)盟失敗，南京政府雖然獲得了片刻的安寧，它所面臨的來自不同政治力量的壓力卻并未有太多的減少。特別是1931 年春，蔣介石軟禁胡漢民之后，兩廣軍閥和蔣介石的各類文官對(duì)手迅速在廣州建立了一個(gè)與南京對(duì)立的新政權(quán)，并要求蔣介石退位（費(fèi)正清，1994：146；柯博文，2004：21）。雖然支持這個(gè)新政權(quán)的西南軍事力量不像過去北方聯(lián)盟那么強(qiáng)大，但是廣州政權(quán)的政治基礎(chǔ)顯然要比北方聯(lián)盟更為強(qiáng)大。在強(qiáng)大的壓力之下，蔣介石不得不于1931 年12 月辭去國民政府主席、行政院院長、陸?？哲娍偹玖畹嚷殑?wù)。雖然在一個(gè)月之后，蔣介石被再次請(qǐng)出擔(dān)任新成立的軍事委員會(huì)委員長，并逐漸將黨政的實(shí)權(quán)掌握在自己手中，然而他面臨的不同政治力量的壓力也依然存在。在這種情況下，蔣介石不僅需要拉攏和利用其他的政治力量來壯大自己的同盟戰(zhàn)線，也迫切需要通過一系列的縣政改革來獲得民心。

（三）行政低效與縣政建設(shè)困境

如果說在1930 年之前，中國共產(chǎn)黨的革命實(shí)踐還主要集中在大城市，此時(shí)中國共產(chǎn)黨還不足以成為威懾國民黨統(tǒng)治的主導(dǎo)性政治力量；那么1930 年之后，當(dāng)中國共產(chǎn)黨調(diào)整戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)向在農(nóng)村發(fā)展革命根據(jù)地時(shí)，南京國民政府則越來越多地感受到來自中國共產(chǎn)黨的壓力，而且這種壓力因?yàn)榭h政行政效率低下而被進(jìn)一步放大。其實(shí)早在20 世紀(jì)30 年代初，南京國民政府在圍剿鄂豫皖革命根據(jù)地時(shí)，蔣介石就明顯感到政令難以下達(dá)到基層，蔣介石認(rèn)為造成這種困境的根本原因是當(dāng)時(shí)的區(qū)縣制存在嚴(yán)重的弊端，遂對(duì)區(qū)縣關(guān)系進(jìn)行改革（任鵬，2009：5）。1932 年，蔣介石已經(jīng)認(rèn)識(shí)到“局”的分權(quán)對(duì)縣域權(quán)力結(jié)構(gòu)帶來的負(fù)面影響，即增設(shè)的專門局分去了縣長的許多權(quán)力（費(fèi)正清，1994：396）。當(dāng)縣長權(quán)力不濟(jì)，縣域行政效率低下時(shí)，它所影響的不僅是縣域范圍內(nèi)公共生活與公共服務(wù)的不濟(jì)，更為關(guān)鍵的是，它將令南京國民政府圍剿共產(chǎn)黨革命根據(jù)地的計(jì)劃落空。也正是因?yàn)槿绱?，?932 年召開的第二次全國內(nèi)政會(huì)議上國民政府主席林森宣布：訓(xùn)政時(shí)期，著重內(nèi)政，內(nèi)政之要，首在地方，次則鄉(xiāng)村建設(shè)（《內(nèi)政會(huì)議特重地方自治與農(nóng)村建設(shè)》，1933）；而此次會(huì)議的目的亦是要“完成地方自治，整理匪區(qū)善后，奠定國防基礎(chǔ)，促進(jìn)行政效率，統(tǒng)一內(nèi)務(wù)行政”（白貴一，2009：173）。

七、中央統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的增加與國家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整

20 世紀(jì)20 年代以來，鄉(xiāng)村建設(shè)派在中國社會(huì)建設(shè)中一直扮演著重要的角色，但由于他們與地方軍閥之間存在著復(fù)雜的關(guān)系，南京國民政府一直對(duì)其采取非常謹(jǐn)慎的態(tài)度。然而到了1930 年，南京國民政府開始逐漸改變對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)派知識(shí)分子的態(tài)度。1930 年蔣介石到陶行知的曉莊參觀，1931 年蔣介石與宋美齡會(huì)見晏陽初以討論定縣實(shí)驗(yàn)，同年蔣介石邀請(qǐng)梁漱溟南下討論鄉(xiāng)治實(shí)驗(yàn)，1932 年甘乃光到華北地區(qū)考察當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)，并與晏陽初和梁漱溟長談等。這些都無不顯示著南京國民政府試圖改善與鄉(xiāng)村建設(shè)派知識(shí)分子的關(guān)系，并試圖將其納入自己的治理體系之中來。1932 年，國民政府內(nèi)政部為了推動(dòng)地方自治，曾組織成立一個(gè)旨在推動(dòng)華北、華中九省實(shí)行地方自治的九人委員會(huì)，其中就委任晏陽初、梁漱溟和高踐四分別為河北省、山東省與江蘇省的地方自治指導(dǎo)員。國民政府對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)派知識(shí)分子的重視與吸納是與它所面臨的統(tǒng)治困境及治理壓力的增加密不可分的。以蔣介石請(qǐng)求會(huì)見梁漱溟為例，蔣介石完全是因?yàn)椤敖涨笾沃念H切。匪患（指共產(chǎn)黨——艾愷注）肅清之區(qū)，亟須實(shí)行鄉(xiāng)治”（艾愷，2004：169）。中央政府對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)派知識(shí)分子吸納的迫切心愿在時(shí)任內(nèi)政部部長黃紹竑赴定縣考察后與晏陽初的交流中已流露無遺：

站在教育的立場來說，（定縣——筆者注）確有好多地方是相當(dāng)成功的。……在現(xiàn)代社會(huì)里，如果離開國家的行政系統(tǒng)，想從旁得到政治上的成功，是不可能或是極不容易的事。……想單獨(dú)用教育的方法來達(dá)到政治的改革，就是有治權(quán)的關(guān)系，亦屬不容易。如果離開了治權(quán)的關(guān)系，那就更困難了。我希望他們要進(jìn)一步的透過了政府的關(guān)系，以期收到更偉大的效果。（黃紹竑，1991：242）

中央政府對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)派知識(shí)分子進(jìn)行吸納和授權(quán)的一個(gè)標(biāo)志性事件是1932 年12 月中旬召開的第二次全國內(nèi)政會(huì)議。此次會(huì)議的主題即為“完成地方自治，整理‘匪區(qū)’善后，奠定國防基礎(chǔ)，促進(jìn)行政效率，統(tǒng)一內(nèi)務(wù)行政”（李松林，1993：240），“尤以縣政改善為當(dāng)今之急務(wù)”（史文忠，1937：92）。在這次會(huì)議討論通過的四百余件議案中最為引人關(guān)注的便是《縣政改革案》。根據(jù)《縣政改革案》精神，1933年8月，內(nèi)政部正式頒布《各省設(shè)立縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)辦法》，并要求各省在最近依照該辦法的規(guī)定在省區(qū)內(nèi)選擇一縣或數(shù)縣作為推行縣政建設(shè)的實(shí)驗(yàn)區(qū)，報(bào)內(nèi)務(wù)部轉(zhuǎn)呈備案（王先明、李偉中，2003）。該辦法從總綱、組織及權(quán)限、經(jīng)費(fèi)、實(shí)施的方式與程序等方面對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)的設(shè)立與建設(shè)作出原則性的規(guī)定。

在縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)的框架下，實(shí)驗(yàn)縣獲得了轄區(qū)內(nèi)的相當(dāng)程度的治權(quán)。以鄉(xiāng)建院為例，此時(shí)它在鄒平的工作性質(zhì)由“鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱h政建設(shè)實(shí)驗(yàn)”。在1933 年通過的《各省設(shè)立縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)辦法》中對(duì)實(shí)驗(yàn)縣的組織與權(quán)限有明確的規(guī)定，即：

關(guān)于實(shí)驗(yàn)縣的組織與權(quán)限，賦予實(shí)驗(yàn)縣更多自主權(quán)力。實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)縣政府比一般縣政府權(quán)限擴(kuò)大，必要時(shí)設(shè)立縣政建設(shè)委員會(huì)，集合專家，負(fù)責(zé)實(shí)施，制定計(jì)劃，訓(xùn)練人才，就地實(shí)驗(yàn)；實(shí)驗(yàn)區(qū)在執(zhí)行中央及省之法令，認(rèn)為有障礙和困難時(shí)，可以斟酌變更，但須呈轉(zhuǎn)中央核準(zhǔn)。（轉(zhuǎn)引自白貴一，2009：180）

得到中央的賦權(quán)之后，梁漱溟及其所領(lǐng)銜的鄉(xiāng)建院便在獨(dú)立設(shè)計(jì)的改革方案中獲得了更為充分的權(quán)力，而不必拘泥于既有的制度。正是由于中央的賦權(quán)，鄒平的制度改革“不僅有行政權(quán)，且有立法權(quán)”。（梁漱溟，2005c：582）以辦合作社為例，“原本須要依照實(shí)業(yè)部頒布的法令，現(xiàn)在卻不必了?，F(xiàn)在政府許可我們依照自己研究所得的方案辦法去辦，如關(guān)于地方自治、鄉(xiāng)村自治，也可包括在我們縣政建設(shè)之內(nèi)，不一定要遵照中央的法令”。（梁漱溟，2005d：472）當(dāng)梁漱溟擁有不受既有制度約束的控制權(quán)時(shí)，其首先要做的一項(xiàng)重要工作便是“裁局改科”，調(diào)整原有的縣域行政組織構(gòu)架，以集中行政權(quán)力，提升行政效率，從而有助于更好地提供公共服務(wù)。

1933 年，鄒平被納入縣政實(shí)驗(yàn)縣之后，縣政府便開始逐漸解散原有的職業(yè)警察，舉辦自衛(wèi)訓(xùn)練，建立、擴(kuò)大鄉(xiāng)村的自衛(wèi)組織，成立民團(tuán)干部訓(xùn)練所，籌建干部隊(duì)和征訓(xùn)隊(duì)，并組織聯(lián)莊會(huì)進(jìn)行訓(xùn)練，形成了鄉(xiāng)村自衛(wèi)體系（熊明安、周洪宇，2001：493）。依照《實(shí)驗(yàn)縣聯(lián)莊會(huì)訓(xùn)練暫行辦法》，每屆聯(lián)莊訓(xùn)練班開班時(shí)，各閭在有產(chǎn)的家庭中挑選2 名18 歲至25 歲的年輕人在冬季農(nóng)閑時(shí)分兩期進(jìn)行為期4 個(gè)月的集中訓(xùn)練。這些訓(xùn)練結(jié)束后，年輕人回到自己家鄉(xiāng)擔(dān)任軍事訓(xùn)練的教員。到了1935 年，鄒平縣的治安工作便全部仰仗這支規(guī)模達(dá)2500 人的民兵隊(duì)伍了。由于這些民兵本身就是本鄉(xiāng)本土的鄉(xiāng)民，他們的工作得到了朋友、鄰居、親戚的通力合作，且他們的努力直接改善了自己與家人所處的社會(huì)環(huán)境，因而他們“向犯罪活動(dòng)斗爭的熱情和能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了以前的職業(yè)警察”（艾愷，2004：186）。

如果說社會(huì)治安的維系尚屬于消極治理的范疇（保證“不出事”），那么社會(huì)教化的推進(jìn)等則屬于積極治理的內(nèi)容。以梁漱溟及鄉(xiāng)建院在鄒平的鄉(xiāng)村建設(shè)為例，無論是鄉(xiāng)學(xué)村學(xué)還是民兵團(tuán)體，它所動(dòng)員的核心都是鄉(xiāng)村社會(huì)中最有活力的年輕人。一旦這批人成為鄉(xiāng)村社會(huì)中的積極力量時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)的面貌便發(fā)生極大的改變，鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序也得到根本性的改善。在鄒平的鄉(xiāng)村建設(shè)中，接受鄉(xiāng)學(xué)村學(xué)乃至師范教育的大多是當(dāng)?shù)匚拿せ虬胛拿?，通過教育，他們的知識(shí)水平得到了明顯的提升。在鄒平成為縣政實(shí)驗(yàn)區(qū)之后，鄉(xiāng)建院便獲得了充分的授權(quán)，他們通過改組基層政府，代之以具有“政教合一”性質(zhì)的鄉(xiāng)學(xué)與村學(xué)。當(dāng)這些具有較高知識(shí)能力和較強(qiáng)正義感的青年充斥到鄉(xiāng)學(xué)和村學(xué)之中時(shí)，“政教合一”的學(xué)校便成為集中當(dāng)時(shí)農(nóng)村中最為積極健康的年輕人的場所，而這些人從以前滿街閑逛、游手好閑轉(zhuǎn)變成積極力量的時(shí)候，他們便鎮(zhèn)住了當(dāng)?shù)氐牡仄α髅?。不僅本地的匪徒被他們清除了，而且連小偷、鴉片販子、地痞之類的人群也減少了（艾愷，2004：186）。

通過上文的分析可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)中央政府面臨統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，且這種風(fēng)險(xiǎn)主要是因?yàn)楣卜?wù)供給不濟(jì)時(shí)，便采取了與省級(jí)地方軍閥一樣的策略——向鄉(xiāng)村建設(shè)派的知識(shí)分子授權(quán)，并將他們的鄉(xiāng)村建設(shè)工作吸納進(jìn)體制之中。這一方面是因?yàn)猷l(xiāng)村建設(shè)派的工作確實(shí)令地方的公共服務(wù)質(zhì)量得到了提升，中央政府的授權(quán)與吸納有助于改善整體層面的公共服務(wù)供給；另一方面則是“為了防止這股與地方實(shí)力派有關(guān)系的社會(huì)力量進(jìn)一步坐大，應(yīng)當(dāng)將其納入到政府的掌控范圍之內(nèi)”（李偉中，2009：47）。換言之，雖然中央政府與地方軍閥控制的省級(jí)政府都面臨著來自民眾的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與治理壓力，但由于二者之間互不信任，因此采取了“第三條道路”——一方面中央政府向省級(jí)軍閥未能完全控制的縣級(jí)政府分權(quán)，另一方面吸納原本屬于體制外的鄉(xiāng)村建設(shè)派知識(shí)分子來提供公共服務(wù)。鄉(xiāng)建院的典型性恰恰在于它先后經(jīng)歷了地方軍閥控制的山東省政府和中央政府的吸納與授權(quán)，在逐級(jí)授權(quán)的過程中，鄉(xiāng)建院所獲得的治權(quán)也越來越充分和完整，其所提供的公共服務(wù)質(zhì)量也越來越高。

八、松散關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)下的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與國家治理結(jié)構(gòu)變遷

前文的分析已經(jīng)指出，自20 世紀(jì)30 年代以來，南京國民政府在經(jīng)濟(jì)、政治和軍事上面臨著一系列的壓力。這直接導(dǎo)致了南京國民政府推動(dòng)縣政改革，賦予縣政改革實(shí)驗(yàn)縣充分的治權(quán)，同時(shí)也將體制外的鄉(xiāng)村建設(shè)派吸納進(jìn)體制中，進(jìn)而改變了自辛亥革命以來“中央政府-省級(jí)政府-縣級(jí)政府”的權(quán)威結(jié)構(gòu)，以及嵌入此權(quán)威結(jié)構(gòu)中的國家治理結(jié)構(gòu)。

作為國家治理的重要內(nèi)容，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)一直備受學(xué)術(shù)界關(guān)注。周黎安（2014b）將哈特等人的分析引入行政體制之中，強(qiáng)調(diào)當(dāng)公共服務(wù)涉及的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)越大或者溢出范圍越大，中央政府越是愿意將這樣的公共服務(wù)控制在自己手里，或者雖然將這些公共服務(wù)的供給交由地方政府，卻將該公共服務(wù)供給的行政控制和審批權(quán)保留在自己手中。曹正漢等學(xué)者在區(qū)分治官與治民事務(wù)差別的基礎(chǔ)上指出，涉民的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)越大，中央政府越是傾向于將這些事務(wù)分權(quán)給（實(shí)際上是推脫給）地方政府來降低統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)；或者設(shè)置更多地方政府的層級(jí)來屏蔽民眾給中央政府帶來的風(fēng)險(xiǎn)（曹正漢，2011，2014；曹正漢、周杰，2013）。周雪光則從信息的角度，指出地方性的公共服務(wù)需要由地方政府來供給，因?yàn)閾碛兴饺诵畔⒌牡胤秸锌赡芴峁└哔|(zhì)量的公共服務(wù)。從南京國民政府的縣政改革來看，它與周黎安、曹正漢和周雪光等人的分析皆有不同，因?yàn)楫?dāng)南京國民政府面臨的治理壓力和統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)越來越大時(shí)，它并不是如周黎安所分析的“收權(quán)”，而是放權(quán)給縣級(jí)政府進(jìn)行地方自治，甚至是向體制外的鄉(xiāng)村建設(shè)派授權(quán)。換言之，伴隨著中央政府治理壓力和統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的增加，中央政府雖然是通過分權(quán)來化解自己的統(tǒng)治壓力，但這一分權(quán)并不是直接向省級(jí)政府分權(quán)，而是向體制外的鄉(xiāng)建派知識(shí)分子和與省級(jí)政府存在一定張力的縣級(jí)政府分權(quán)。這種授權(quán)策略并不是如曹正漢所分析的那樣，是中央主觀上“甩包袱”，而是中央基于統(tǒng)治的需要進(jìn)行的分權(quán)，以改進(jìn)治理績效。之所以造成本文所分析的治理壓力導(dǎo)致授權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的形態(tài)，同周黎安、曹正漢和周雪光等人的結(jié)論不同，其原因是本文所分析的民國政府具有獨(dú)特的松散關(guān)聯(lián)性（loose coupling）的央地關(guān)系。

在周雪光、周黎安、曹正漢等學(xué)者的國家治理理論中，雖然中央與省級(jí)政府之間可能存在博弈，但由于中央權(quán)威的存在以及中央與地方政府不存在核心利益的根本分歧，因此國家治理中的分權(quán)基本是在體制內(nèi)進(jìn)行逐級(jí)授權(quán)（見圖1-1）。這種逐級(jí)授權(quán)只是因具體治理情境（事務(wù)的性質(zhì)、民情特征等）而在授權(quán)鏈長短、授權(quán)程度大小等維度上存在一定差異。由于民國央地關(guān)系的締結(jié)是建立在省級(jí)政府擁兵占權(quán)的基礎(chǔ)上的，由地方軍閥所控制的省級(jí)政府希望中央與地方之間維持一種松散關(guān)聯(lián)的狀態(tài)，從而當(dāng)中央試圖加強(qiáng)自身的集權(quán)時(shí)，它與地方軍閥之間的張力也因此日益明顯。這使得中央與地方處于一種互不信任的結(jié)構(gòu)之中。與此同時(shí)，在提供基層公共服務(wù)，防止匪患，保障社會(huì)穩(wěn)定等領(lǐng)域，中央政府與省級(jí)地方政府又存在共同的利益，二者處在“同一條船上”，他們共同面臨著因公共服務(wù)供給不足而產(chǎn)生的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)。作為地方長官的軍閥，為了保障和壯大自己的勢(shì)力，他們有足夠的動(dòng)力引入第三方的社會(huì)力量——鄉(xiāng)村建設(shè)派知識(shí)分子來提供公共服務(wù)，但由于中央與省級(jí)政府之間的“隔膜”，使得中央對(duì)“協(xié)助”地方軍閥進(jìn)行建設(shè)的鄉(xiāng)村建設(shè)派知識(shí)分子保持著警惕。以鄒平的鄉(xiāng)村建設(shè)為例，在1933 年7 月鄒平未被列入縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)之前，鄉(xiāng)建院在鄒平所獲得的治權(quán)僅僅來源于山東省政府的授予，且這種授予更多的是基于韓復(fù)榘對(duì)梁漱溟、梁仲華等鄉(xiāng)村建設(shè)派知識(shí)分子的信任，中央政府并未予以授權(quán)。筆者將這種僅由中間政府（省政府）進(jìn)行的授權(quán)稱為“單層-低度授權(quán)”（見圖1-2）。在這一授權(quán)結(jié)構(gòu)之下，鄉(xiāng)建院雖然擁有縣長及縣政府科室人員的任命決策權(quán)，但如何改革縣制以及進(jìn)行財(cái)政分配，鄉(xiāng)建院則受到自上而下的行政制度（特別是科局分設(shè)和財(cái)稅制度）的鉗制。換而言之，雖然鄒平號(hào)稱在1931 年便成為鄉(xiāng)建院的試驗(yàn)區(qū)，但事實(shí)上當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)建院所獲得的并不是鄒平縣域的完整治權(quán)，這種治權(quán)的殘缺性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是由于科局分設(shè)，鄉(xiāng)建院所獲得的治權(quán)，特別是人事任命決策權(quán)僅僅適用于縣政府內(nèi)部的科室，而無法適用于由省廳所控制的局，如此使得鄉(xiāng)建院在推進(jìn)制度改革的過程中面臨著縣域內(nèi)部各局的鉗制；其二是南京國民政府的行政體制與財(cái)稅制度使得地方的自主治理受到自上而下的牽制。中央政府在行政體制與財(cái)稅制度等領(lǐng)域約束地方政府，令其必須在既有的行政體制與財(cái)稅制度下進(jìn)行行政治理實(shí)踐，這本身體現(xiàn)的正是中央政府的權(quán)威。中央政府只有在面臨質(zhì)量壓力或成本壓力的情況下，才可能向地方政府放權(quán)（或部分放權(quán)），令其不受既有行政體制與財(cái)稅制度等約束來進(jìn)行治理或探索改革（見圖1-3）。但仍然是囿于中央與軍閥所控制的省政府互不信任的關(guān)系結(jié)構(gòu)，中央在分權(quán)基礎(chǔ)上形成的國家治理模式也不同于當(dāng)前國家治理理論所呈現(xiàn)的體制內(nèi)部的逐級(jí)授權(quán)結(jié)構(gòu)（圖1-1），而是呈現(xiàn)出一種獨(dú)特的“雙軌制授權(quán)結(jié)構(gòu)”——一方面中央政府向體制外的鄉(xiāng)村建設(shè)派知識(shí)分子授權(quán)，激勵(lì)其參與地方社會(huì)的公共服務(wù)供給活動(dòng)，以降低因公共服務(wù)供給不濟(jì)帶來的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)；另一方面中央政府在體制內(nèi)進(jìn)行跨層級(jí)授權(quán)，通過賦權(quán)壯大縣級(jí)政府的治權(quán)來牽制省級(jí)治權(quán)，同時(shí)增加縣級(jí)政府“剿匪”的能力，以化解共產(chǎn)主義革命帶來的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)。

圖1：體制內(nèi)外的授權(quán)結(jié)構(gòu)

1933 年7 月鄒平被劃為全國性的縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣，鄉(xiāng)建院事實(shí)上獲得中央與地方（山東省政府）的雙重授權(quán)，而且由于縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)特定的制度保障使得鄉(xiāng)建院所獲得的縣域治權(quán)變得完整：在目標(biāo)設(shè)定上，作為實(shí)驗(yàn)縣主導(dǎo)的鄉(xiāng)建院擁有完全的自主權(quán)，他們對(duì)縣政制度的改革完全可以依據(jù)自己對(duì)中國社會(huì)及行政體制的理解與定位來自主設(shè)計(jì)方案，并不受現(xiàn)行制度的約束。這一改革目標(biāo)自主設(shè)立的權(quán)力對(duì)于梁漱溟及鄉(xiāng)建院來講至關(guān)重要，因?yàn)榕c同時(shí)代絕大多數(shù)鄉(xiāng)村建設(shè)者不同，梁漱溟對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)的定位并不是簡單地建設(shè)鄉(xiāng)村，而是通過鄉(xiāng)村建設(shè)來探索憲政建國的道路。也正是因?yàn)楂@得了這種不受既有制度結(jié)構(gòu)約束的自主設(shè)立改革目標(biāo)的權(quán)力，梁漱溟與鄉(xiāng)建院才可能依據(jù)自己對(duì)中國社會(huì)（主要是農(nóng)村社會(huì)）的判斷來改革行政組織結(jié)構(gòu)，裁局改科，并“廢棄南京政府法定的較大的，更屬人為的區(qū)和鄉(xiāng)”（費(fèi)正清，1994：404-405），同時(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)學(xué)與村學(xué)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行政學(xué)?；蜕鐣?huì)學(xué)校化。在《縣政改革案》獲得通過后，中央在財(cái)政分配與預(yù)算控制、人事任命決策等領(lǐng)域也向縣政實(shí)驗(yàn)區(qū)充分授權(quán)，使得鄒平在進(jìn)行制度改革時(shí)在財(cái)政與人事上有了制度化的保障。

從央地之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)出發(fā)來理解國家治理模式，同樣有助于理解黃仁宇（2004：41-42）提出的近代以來國民黨為何創(chuàng)建了一個(gè)高層機(jī)構(gòu)卻無法有效改組基層的問題。黃仁宇認(rèn)為，創(chuàng)立高層機(jī)構(gòu)及重建再造基層“同屬艱巨工作，雖則事勢(shì)上須要聯(lián)系，技術(shù)上卻至難并容?！灰虼碎g之分歧，兩方之對(duì)外政策，動(dòng)員程序，宣傳組織始終南轅北轍”。黃仁宇的分析固然有理，但背后更深層次的原因可能是源自于中央政府與地方軍閥之間的張力，在這種結(jié)構(gòu)之下，中央對(duì)地方社會(huì)的態(tài)度變得特別曖昧，既希望削弱省級(jí)政府的權(quán)力，同時(shí)又不得不向地方政府分權(quán)激勵(lì)其提供公共服務(wù)，尤其是完成“剿匪”工作；同樣，對(duì)于地方軍閥而言，他們既希望中央軍隊(duì)進(jìn)入轄區(qū)幫助其剿匪以維持轄區(qū)內(nèi)的穩(wěn)定秩序，同時(shí)又防范著中央軍隊(duì)以及隨著軍隊(duì)一并進(jìn)入轄區(qū)的中央權(quán)力的滲透。中央與地方軍閥之間的這種矛盾關(guān)系不僅使這一時(shí)期的中國共產(chǎn)黨有了發(fā)展壯大的機(jī)會(huì)，同時(shí)也使國民政府對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行徹底改造的空間被大大壓縮。

注釋：

①袁世凱在1913 年調(diào)換了廣東與安徽兩省的都督，用陳炯明替代胡漢明，以孫多森替換柏文蔚。

②“中國國民黨中央政治會(huì)議??分會(huì)”簡稱為“??政治分會(huì)”。1926 年1 月國民黨第二次全國代表大會(huì)決定：“除國民政府所在地設(shè)置政治委員會(huì)外，各重要地點(diǎn)遇必要時(shí)，經(jīng)中央執(zhí)行委員會(huì)常務(wù)委員之核準(zhǔn)，得分設(shè)政治指導(dǎo)機(jī)關(guān)?！薄吨醒朦h務(wù)總報(bào)告決議案》，載榮孟源（主編）：《中國國民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料》上冊(cè)，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社1985 年版，第115 頁?？刂浦拭C、陜西和河南三省的馮玉祥主持開封政治分會(huì)，控制山西省的閻錫山主持太原政治分會(huì)，桂系李宗仁、白崇禧和李濟(jì)深則分別主持著漢口、北平和廣州政治分會(huì)，控制著東北的張學(xué)良則主持沈陽政治分會(huì)。

③這種矛盾的心態(tài)客觀上為后來蔣介石擴(kuò)張其勢(shì)力范圍提供了機(jī)會(huì)。

④張學(xué)良曾三番五次地邀請(qǐng)晏陽初的平民教育團(tuán)隊(duì)前往東北開展平民教育（谷斯涌，2004）。