城市困境兒童福利需求及其實現(xiàn)路徑研究

陸溫婷，錢雪飛

摘 要：目前，困境兒童的數(shù)量逐年遞增，其福利需求也呈現(xiàn)出多元化的趨勢，但對困境兒童的救助還存在服務(wù)主體有限、內(nèi)容單一缺乏連續(xù)性等問題，影響了福利服務(wù)的效果。因此，亟須創(chuàng)新服務(wù)理念，購買高質(zhì)量的兒童福利服務(wù)，有效鏈接社區(qū)、高校、企業(yè)等多種社會資源，提供多樣化的服務(wù)，精準(zhǔn)對接困境兒童醫(yī)療、學(xué)業(yè)、心理等多方面需求，努力提升救助的有效性。

關(guān)鍵詞：城市;困境兒童;福利需求;實現(xiàn)路徑

中圖分類號：C913.7? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）28-0063-03

民政部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底全國共有孤兒23.3萬人，社會散居孤兒16.9萬人[1]，目前我國困境兒童的數(shù)量達(dá)到了百萬以上的規(guī)模。隨著困境兒童數(shù)量的增加，其福利需求也逐漸從物質(zhì)需求向教育、醫(yī)療、心理等多層次轉(zhuǎn)變。但由于服務(wù)主體有限、內(nèi)容單一且缺乏連續(xù)性等問題，困境兒童的福利需求滿足還存在一些明顯短板之處。

一、概念界定

（一）困境兒童

1.困境兒童的內(nèi)涵。困境兒童的概念來自西方，該名詞常與“弱勢兒童”同時使用，主要指的是年紀(jì)小于18歲，生活在社會弱勢地位的兒童。也可以說是指由于社會、家庭和個人的原因，其基本權(quán)利難以得到切實維護(hù)，因而生存和發(fā)展遭遇障礙，需要來自外在力量幫助的兒童[2]。

2.困境兒童的分類。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》指出，困境兒童包括因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童，因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護(hù)理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童[3]。此外，高麗茹、彭華民等學(xué)者認(rèn)為，除了家庭貧困、自身殘疾、監(jiān)護(hù)風(fēng)險三類困境兒童以外，還應(yīng)該包括心理和行為處于困境的兒童[4]。

（二）兒童福利需求

1.廣義的兒童福利需求。一般來說，兒童的需求不僅涉及物質(zhì)還包括精神和心理情感方面，上述這些需求是兒童福利在廣義上必須涵蓋的，也稱為制度取向型的兒童福利。在社會工作領(lǐng)域，兒童福利被認(rèn)為是一種服務(wù)，它包括對兒童提供直接福利服務(wù)，以及與促進(jìn)兒童健全發(fā)展有關(guān)的家庭和社區(qū)的福利服務(wù)[5]。

2.狹義的兒童福利需求。狹義的兒童福利，主要是針對特定兒童和家庭的。特別是遭遇多重不幸的兒童，如孤兒、殘疾兒童、流浪兒、被遺棄的兒童、被虐待或被忽視的兒童、家庭破碎的兒童、行為偏差或情緒困擾的兒童等等。由于特殊的困境，這些兒童急需個別化的支持、保護(hù)和援助[6]。

二、城市困境兒童福利需求滿足現(xiàn)狀

（一）崇川區(qū)困境兒童的需求現(xiàn)狀

結(jié)合崇川區(qū)困境兒童的實際需求，筆者參考國務(wù)院2016年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》，將困境兒童的福利需求分為基本生活需求、教育需求、醫(yī)療需求、心理和社會交往等四方面。

1.基本生活需求。崇川區(qū)內(nèi)大多數(shù)困境家庭的人均月收入在2 500元以下，與南通市2020年居民人均收入6 900元相去甚遠(yuǎn)。雖然這些由監(jiān)護(hù)人撫養(yǎng)的兒童的生活狀況要比集中供養(yǎng)在兒童福利院的困境兒童好些，但仍有接近1/3的家庭表示，他們的家庭收入只能勉強(qiáng)滿足他們的基本生活需求，這些困境兒童家庭希望得到經(jīng)濟(jì)方面的援助。

2.教育需求。崇川區(qū)內(nèi)困境兒童沒能上學(xué)的主要原因是孩子有生理、心理方面的殘疾，如筆者對困境兒童胡某的訪談中有所反映（筆者和胡某母親的談話內(nèi)容部分收錄于下段）。其次，有部分監(jiān)護(hù)人反映自己的文化水平不高，也無力送孩子去補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)，希望能夠獲得大學(xué)生志愿者、輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)教師的低償或無償幫助。

“筆者：孩子在正常上學(xué)嗎？”

“胡媽：現(xiàn)在不上學(xué)了，因為孩子有先天性精神障礙，大部分學(xué)校害怕出事，不敢接收他;我以前也送他上過學(xué)，但是他情緒不穩(wěn)定，容易發(fā)怒，認(rèn)知也和同齡人有一定差距，有時還可能攻擊同學(xué)。”

3.醫(yī)療需求。相對于教育需求，因為患病而淪為困境兒童的家庭更不在少數(shù)。由于醫(yī)保報銷之外的治療費用高昂，這些家庭只能到處借錢或根本不敢就醫(yī)，患病兒童得不到及時有效的治療，生存狀況堪憂，許多患病的兒童家庭都希望政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)能夠給予他們醫(yī)療救助。

“王媽：孩子最近嘌呤過高，腎也出現(xiàn)了很大問題，臉上還長了許多痤瘡和膿包，我因為照顧他也不能工作，只能靠低保，但現(xiàn)在治療又需要20多萬，我實在是沒有辦法了。”

4.心理和社會交往的需求。有部分困境兒童由于長期父母不在身邊，沒有親人的陪伴，極易產(chǎn)生孤獨、自卑的情緒;還有部分孩子自尊心比較強(qiáng)，不能接受外在環(huán)境的壓力，容易情緒崩潰和自我否定。隨著時間的推移，這些負(fù)面情緒日益嚴(yán)重，對困境兒童的正常社會化和職業(yè)生涯發(fā)展造成嚴(yán)重影響，因此困境兒童的心理急需相應(yīng)的輔導(dǎo)。

（二）崇川區(qū)福利服務(wù)提供主體滿足困境兒童需求現(xiàn)狀

1.南通市出臺有關(guān)滿足城市困境兒童福利需求的相關(guān)法規(guī)。近些年來，南通市為滿足城市困境兒童的福利需求，出臺了一系列推進(jìn)困境兒童保障工作的政策文件。2015年南通市出臺文件規(guī)定孤兒、監(jiān)護(hù)人無力履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童、重殘重病兒童、低保戶家庭的兒童的基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)，年底市政府又特別對監(jiān)護(hù)缺失的未成年人的照料提出了操作程序上的指導(dǎo)意見。2017年，政府又提出給未滿16周歲的未成年人提供教育和關(guān)愛服務(wù)。2020年則進(jìn)一步提升了困境兒童保障的標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面。

2.崇川區(qū)困境兒童福利需求滿足模式——以仁愛社會工作機(jī)構(gòu)開展的“社會監(jiān)護(hù)人”項目為例。當(dāng)前，南通市困境兒童福利需求的滿足模式主要是在政府指導(dǎo)下，以社區(qū)為依托，通過項目化的方法對困境兒童實施介入。筆者以仁愛社會工作機(jī)構(gòu)介入困境兒童需求滿足模式為例，進(jìn)行簡要介紹。

一是服務(wù)對象標(biāo)準(zhǔn)明確、范圍固定。目前機(jī)構(gòu)主要針對崇川區(qū)80名監(jiān)護(hù)缺失的困境兒童開展救助工作，服務(wù)對象年齡都在6～18周歲之間。其基本特征包括：家庭結(jié)構(gòu)缺失、家庭監(jiān)管無力、輕微違法犯罪、被判處緩刑接受社區(qū)矯正的兒童，同時所對接的這些家庭多數(shù)為低保、低收入家庭，這些兒童普遍生活和學(xué)業(yè)困難，同時患有身心疾病。

二是服務(wù)方式多樣、內(nèi)容全面。目前機(jī)構(gòu)以賦權(quán)、增能為目標(biāo)，為困境兒童提供社會監(jiān)護(hù)、心理咨詢、法律援助、親子關(guān)系調(diào)適、人際關(guān)系改善等服務(wù)，積極改善困境兒童的生活成長環(huán)境。同時社工機(jī)構(gòu)還搭建了困境兒童社會監(jiān)護(hù)網(wǎng)絡(luò)，建立一對一的社會監(jiān)護(hù)人制度，對困境兒童在生活環(huán)境、心理和行為等方面的成長狀況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，并通過個案和小組工作兩種方法，解決不同類型困境兒童的心理行為等問題。

三是需求評估工作模式比較成熟。在需求評估方面，機(jī)構(gòu)主要通過初期入戶走訪對困境兒童的需求進(jìn)行了解，以此來制定服務(wù)目標(biāo);在服務(wù)開展過程中，機(jī)構(gòu)采用定期舉行社會監(jiān)護(hù)人會議的方式，讓社會監(jiān)護(hù)人對服務(wù)對象近期情況和存在的問題進(jìn)行反饋，在此基礎(chǔ)上修正和改進(jìn)服務(wù)方案，同時機(jī)構(gòu)還在每次小組活動后開展需求滿意度測評，以了解服務(wù)對象的需求和其對服務(wù)的滿意度。

四是多元主體參與的創(chuàng)新理念和方法。多層動態(tài)社會監(jiān)護(hù)網(wǎng)絡(luò)是該機(jī)構(gòu)的一個值得稱道的創(chuàng)新理念，在機(jī)構(gòu)人手不足情況下，可通過多方力量合作參與，共同為服務(wù)對象提供支持。機(jī)構(gòu)與社區(qū)、街道、民政部門、公檢法部門以及當(dāng)?shù)厣鐣M織和愛心企業(yè)建立了友好的互動關(guān)系。大學(xué)生志愿者和社會愛心人士等群體的參與也是一大特點，這使得對困境兒童的救助服務(wù)不再僅僅是政府和社會組織的任務(wù)，普通社會成員也成為重要主體。

三、城市困境兒童福利需求滿足存在的問題

機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，鏈接社會資源，取得了明顯成效，但當(dāng)前服務(wù)過程中面臨的困難主要有服務(wù)對象參與度不高、專業(yè)服務(wù)能力不足、項目周期相對較短和資金相對較少等問題，這使得救助服務(wù)工作的開展困難重重。

（一）財政支持有限，服務(wù)的連續(xù)性不強(qiáng)

近些年來，政府在社會保障領(lǐng)域投入了較多的資金，但針對困境兒童的社會福利資金供給還不夠有力。從仁愛社工機(jī)構(gòu)開展的項目實踐來看，他們最初“社會監(jiān)護(hù)人項目”拿到的是僅為2萬元的支持資金，服務(wù)周期為1年，但對很多服務(wù)對象而言，他們的改變需要更長的時間，不是短短一年時間就可以完成的。一些服務(wù)對象在服務(wù)期間有所改善，但因為項目到期，過去存在的問題會再次出現(xiàn)。缺乏后期的跟蹤評估，社工機(jī)構(gòu)無法確定服務(wù)對象改變了多少，以及是否出現(xiàn)了新的問題。

（二）活動開展受限，兒童的參與度不高

機(jī)構(gòu)會面向困境兒童開展一些小組活動來滿足他們的心理和行為需求，但有時因為主題成長小組區(qū)分度不高，例如“安全自保、快樂成長、情商訓(xùn)練”主題類似，部分困境兒童反映活動內(nèi)容單調(diào)，缺少參與的興趣。另外，由于集體活動對人數(shù)、時間、場地的要求比較高，但參與活動的中學(xué)生周末基本在家學(xué)習(xí)，參加活動的時間很少。還有部分患有身體殘疾的困境兒童也無法參與到小組活動中去。

（三）福利主體局限，可利用的資源不多

從政府力量對困境兒童的需求滿足工作來看，主要體現(xiàn)為物質(zhì)幫扶和直接的資金支持，同時由于政府的大包大攬，限制了民間救助力量的發(fā)展，所以社會各界救助力量相對分散。仁愛社工機(jī)構(gòu)雖然在對困境兒童的服務(wù)過程中引入了多元主體參與的新理念，希望和心理咨詢師、律師、教育機(jī)構(gòu)教師等專業(yè)人員建立聯(lián)系，但是由于自身力量薄弱，信息渠道不通暢，鏈接資源有限，所以志愿者的主要組成人員是大學(xué)生群體和愛心人士。

（四）機(jī)構(gòu)和工作人員的專業(yè)化程度不高

仁愛社工機(jī)構(gòu)創(chuàng)立不久，其規(guī)模有限。其次，參與困境兒童救助的志愿者們大多是憑借個人的愛心，他們中除了機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人是社工專業(yè)畢業(yè)的本科生，其余工作人員都非社工專業(yè)，或者是中專、大專畢業(yè)的學(xué)生，專業(yè)知識并不充足。筆者還了解到，今年該社工機(jī)構(gòu)希望招聘社工專業(yè)的畢業(yè)生來從事社會救助的工作，但遺憾的是并沒有本專業(yè)學(xué)生報名應(yīng)聘。

四、提高城市困境兒童福利需求滿足質(zhì)量的路徑

（一）加大公共投入，建構(gòu)兒童福利資金保障機(jī)制

政府亟須構(gòu)建兒童福利資金保障機(jī)制，加大財政預(yù)算并確保兒童福利項目的長期穩(wěn)定運行。同時，社會組織也應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)資源并創(chuàng)新營銷手段，提高自己的知名度，吸引大眾捐贈，提高組織的造血能力[7]。除了有足夠的資金支持外，針對服務(wù)的延續(xù)性問題，地方政府可以在項目結(jié)束之后，讓機(jī)構(gòu)對困境兒童的需求滿足狀況進(jìn)行定期評估和干預(yù)，避免困境兒童遇到的問題再次出現(xiàn)[8]。

（二）創(chuàng)新活動形式，提高困境兒童的參與度

機(jī)構(gòu)應(yīng)該創(chuàng)新活動形式，針對不同年齡、性別的困境兒童制定多樣化的活動內(nèi)容。比如針對兒童開展的成長小組應(yīng)具有區(qū)分度，避免主題類似使服務(wù)對象喪失興趣。機(jī)構(gòu)可以在開展活動前，通過詳細(xì)評估困境兒童的需求，制定合理化的活動目標(biāo)。另外，機(jī)構(gòu)開展的活動可以采用線上與線下活動相結(jié)合的方式，兼顧到不同兒童的身體狀況及時間上的需求，讓更多的兒童能參與到活動中來。

（三）整合各類資源，建立社會化、全方位救助新模式

隨著社會福利社會化改革趨勢，困境兒童需求滿足需要堅持政府主導(dǎo)、社會力量參與，還需要積極搭建政府和社會力量救助的銜接機(jī)制?？梢詷?gòu)建一個綜合性的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，在系統(tǒng)里錄入困境兒童的福利需求，以及社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、各類慈善團(tuán)體和愛心人士的相關(guān)信息，實時更新[9]。在此基礎(chǔ)上，整合各類服務(wù)資源和需求，以便在困境兒童需求滿足的問題上發(fā)揮政府與社會力量的合力[10]。

（四）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)組織建設(shè)，培養(yǎng)專業(yè)人才隊伍

仁愛機(jī)構(gòu)的規(guī)模較小，影響力較弱。社會組織應(yīng)加強(qiáng)宣傳，讓社會大眾發(fā)現(xiàn)其專業(yè)優(yōu)勢，為組織建設(shè)吸納新鮮血液。困境兒童的救助隊伍應(yīng)涵蓋多方面的人才，比如醫(yī)療救助、法律援助、心理咨詢和學(xué)業(yè)輔導(dǎo)等方面。組織人才的引進(jìn)應(yīng)符合機(jī)構(gòu)和服務(wù)對象的特點，同時，應(yīng)經(jīng)常性地組織相關(guān)資質(zhì)培訓(xùn)，提高救助人員的專業(yè)水準(zhǔn)。再者，對于優(yōu)秀的社會工作人員，應(yīng)有適當(dāng)?shù)墓膭钫?，提高救助人員的福利待遇，如提高薪酬獎勵、提供優(yōu)惠的落戶條件等。

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[責(zé)任編輯 辰 敏]