樊啟迪，李永航

(1.華中師范大學(xué)中國(guó)旅游研究院武漢分院，湖北 武漢 430079；2.中南民族大學(xué)，湖北 武漢 430074)

一、中國(guó)旅游政策發(fā)展歷程

隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在政府的大力支持之下，“一帶一路”的旅游政策引導(dǎo)促進(jìn)中國(guó)商務(wù)旅游穩(wěn)定和諧發(fā)展，旅游行業(yè)發(fā)展出以休閑旅游為代表的旅游模式。旅游行業(yè)成為我國(guó)目前發(fā)展較快的行業(yè)之一，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)一大支柱產(chǎn)業(yè)。2019年中國(guó)旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)營(yíng)收6.63萬(wàn)億元，比上年增長(zhǎng)11%，對(duì)GDP的綜合貢獻(xiàn)值已經(jīng)超出其他行業(yè)，整體貢獻(xiàn)約為10.94萬(wàn)億元，占規(guī)模總量的11.05%。通過(guò)旅游業(yè)直接或者間接連續(xù)一個(gè)月帶動(dòng)了7987萬(wàn)人就業(yè)，旅游業(yè)在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)居民就業(yè)等諸多方面的推動(dòng)作用越來(lái)越明顯?？v觀世界旅游市場(chǎng)，中國(guó)吸引了不少境外游客。中國(guó)旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展離不開(kāi)旅游政策的大力支持，中國(guó)的旅游政策已經(jīng)完成國(guó)家層面的大框架體系建設(shè)，進(jìn)入?yún)^(qū)域詳細(xì)規(guī)劃階段。這說(shuō)明中國(guó)的旅游政策發(fā)展越來(lái)越成熟，對(duì)于區(qū)域的旅游業(yè)發(fā)展更有指導(dǎo)意義。

二、區(qū)域旅游政府聯(lián)合協(xié)作模式

伴隨著區(qū)域旅游經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，著力推進(jìn)區(qū)域旅游發(fā)展，區(qū)域旅游能有效利用區(qū)域內(nèi)的資源，提高地區(qū)旅游競(jìng)爭(zhēng)能力。區(qū)域旅游是綜合性產(chǎn)業(yè)，涉及多方利益主體，區(qū)域旅游合作發(fā)展遵循著“自愿互利”“協(xié)同發(fā)展”的原則，不僅要考慮自身利益，還要處理好共同利益。僅依靠旅游管理機(jī)構(gòu)難以協(xié)調(diào)，還需要地方政府在區(qū)域旅游協(xié)作中發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)”和“協(xié)調(diào)”的作用。以傳統(tǒng)的地緣經(jīng)濟(jì)與分別控制資源的模式為代表的“行政區(qū)域旅游經(jīng)濟(jì)”已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前旅游市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，因此政府要積極推進(jìn)區(qū)域旅游政府間的聯(lián)合協(xié)作，改變資源割據(jù)的狀況，促使旅游要素在區(qū)域內(nèi)充分流動(dòng)。政府協(xié)作的根本是打破行政區(qū)域，在區(qū)域內(nèi)整合旅游資源和生產(chǎn)力來(lái)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，有效參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。區(qū)域旅游政府聯(lián)合協(xié)作主要有四種協(xié)作模式。

(一)復(fù)合多元行政協(xié)作模式

當(dāng)前我國(guó)多樣化旅游需求成為常態(tài)，區(qū)域旅游發(fā)展需要不同的空間形態(tài)，需要景區(qū)、度假區(qū)、旅游購(gòu)物區(qū)、旅游小鎮(zhèn)、旅游綜合體等不同類型的空間形態(tài)支撐。在這一新形勢(shì)下，對(duì)土地等要素的需求增多，牽涉多方利益，需要多個(gè)行政單位共同發(fā)力協(xié)作。

從行政機(jī)構(gòu)上來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)有的區(qū)域旅游政府主管部門為部分旅游行政機(jī)構(gòu)，分為地市級(jí)旅游局、縣級(jí)旅游局和各旅游項(xiàng)目的管理委員會(huì)三級(jí)。由于各地區(qū)具體情況不同，部分市、縣并沒(méi)有專門的旅游管理機(jī)構(gòu)，而是與文化、廣播、文物、體育等職能部門合并，組合成融合性的旅游部門。因此各級(jí)文化和旅游行政部門需要政府在其中發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)”作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督涉及旅游要素發(fā)展的相關(guān)部門，協(xié)調(diào)各部門之間的利益，加強(qiáng)部門之間的合作。

橫向來(lái)看，隨著區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)邊界越來(lái)越模糊，旅游空間范圍也不再局限于某一旅游目的地，區(qū)域旅游中各部門的協(xié)作不單單是一方參與或某類部門參與，而是需要多個(gè)部門合作，多方共建共治共享，這需要政治、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境多部門共同管理；縱向來(lái)看，當(dāng)前區(qū)域旅游管理不應(yīng)當(dāng)僅局限于同級(jí)政府，還應(yīng)當(dāng)有跨層級(jí)、跨區(qū)域的政府主管部門合作，以政府機(jī)構(gòu)為主，其他相關(guān)機(jī)構(gòu)為輔，交疊形成協(xié)作機(jī)制。部門內(nèi)部的合作與跨部門跨層級(jí)的部門合作，形成多中心、多層次的協(xié)作模式。目前國(guó)內(nèi)這種跨省市旅游合作模式成功的有以北京、天津、遼寧、山西、河北、山東和內(nèi)蒙古七省市組成的環(huán)渤海旅游協(xié)作區(qū)，區(qū)域內(nèi)的跨省市合作規(guī)劃由政府組織協(xié)調(diào)，從制度層面保證了區(qū)域旅游順利開(kāi)展。

(二)目的指向的規(guī)劃性協(xié)作模式

目的指向的規(guī)劃性協(xié)作主要是為了達(dá)成某個(gè)共同目標(biāo)而進(jìn)行的以項(xiàng)目為導(dǎo)向的合作。這種合作模式往往只注重眼前的短期經(jīng)濟(jì)效益，缺少對(duì)規(guī)劃進(jìn)行后續(xù)發(fā)展研究。目前很多以項(xiàng)目為主導(dǎo)的區(qū)域旅游政府間的協(xié)作就采取這種模式。為了在短時(shí)間內(nèi)獲得經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致旅游項(xiàng)目重復(fù)開(kāi)發(fā)，破壞了區(qū)域旅游開(kāi)發(fā)的整體性。比如蘇州、無(wú)錫、常州、湖州這4個(gè)環(huán)太湖城市在2007年成立了“環(huán)太湖旅游合作組織”，但是由于合作僅僅停留在項(xiàng)目層面，并沒(méi)有真正落實(shí)，導(dǎo)致后續(xù)這些城市旅游產(chǎn)品同質(zhì)化。這種模式需要對(duì)該區(qū)域的旅游資源后續(xù)發(fā)展進(jìn)行可行性分析，不能僅僅局限于短期利益，而應(yīng)使該地資源能夠合理開(kāi)發(fā)和有效利用。

(三)多目標(biāo)關(guān)聯(lián)性協(xié)作模式

多目標(biāo)關(guān)聯(lián)性協(xié)作模式指的是在追求短期利益的同時(shí)還立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，注重多個(gè)目標(biāo)協(xié)同發(fā)展，區(qū)域旅游在追求社會(huì)效益、環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益共同發(fā)展的同時(shí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域旅游整體可持續(xù)發(fā)展，最終達(dá)到經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)和諧。

區(qū)域旅游給區(qū)域帶來(lái)的不僅有經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，還會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升區(qū)域內(nèi)的社會(huì)文明程度，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著重要作用。社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境要素緊密相關(guān)，政府聯(lián)合協(xié)作的目標(biāo)要將多個(gè)目標(biāo)綜合考慮，不僅要重視當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，還應(yīng)當(dāng)兼顧當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等共同發(fā)展。不應(yīng)該只追求眼前的經(jīng)濟(jì)利益，更應(yīng)該關(guān)注持續(xù)的利益。

(四)第三者中心協(xié)作模式

第三者中心協(xié)作模式是以第三方為中心，該模式中的第三方指的是旅游服務(wù)、旅游產(chǎn)品、旅游企業(yè)、旅游者等。目前國(guó)內(nèi)第三方中心協(xié)作模式主要是以行業(yè)引導(dǎo)和旅游者為中心的合作。行業(yè)引導(dǎo)主要依賴于區(qū)域內(nèi)旅游機(jī)構(gòu)或組織，比如旅游協(xié)會(huì)等，依靠龐大的會(huì)員數(shù)量，成為連接政府和企業(yè)的橋梁。主要有兩種形式:一種是以旅游研討會(huì)的方式吸引區(qū)域內(nèi)各省、市的旅游企業(yè)參與，促進(jìn)行業(yè)內(nèi)的交流。另外一種是以接待的形式，協(xié)助外地企業(yè)到本地舉行活動(dòng)，為其代表團(tuán)提供服務(wù)，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)的信息溝通。

以旅游者為中心則是依照政府的政策和要求向旅游者提供優(yōu)質(zhì)的旅游產(chǎn)品和服務(wù)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)取以最低的成本獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益和其他效益。從游客的需求出發(fā)，以游客的滿意度為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，游客的滿意度才是最終的目標(biāo)。

三、我國(guó)區(qū)域旅游協(xié)作的發(fā)展情況

(一)發(fā)展現(xiàn)狀

1.中國(guó)旅游治理機(jī)構(gòu)的共同協(xié)作

中國(guó)旅游業(yè)已成為占據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要的組成部分。近些年來(lái)，旅游業(yè)能夠高速發(fā)展，離不開(kāi)中國(guó)旅游治理體系的不斷完善。在中國(guó)旅游治理機(jī)構(gòu)的共同協(xié)作下，旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展和不斷優(yōu)化。中國(guó)國(guó)家旅游治理機(jī)構(gòu)可以分為六大級(jí)別，即國(guó)家—省—市—區(qū)—縣—鎮(zhèn)，隨著全域旅游的廣泛發(fā)展，旅游治理理念通過(guò)文化和旅游日益融合，對(duì)我國(guó)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展有著重要的參考價(jià)值。而國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的發(fā)展，導(dǎo)致旅游業(yè)面臨著重要的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，所以加強(qiáng)旅游治理體制內(nèi)各個(gè)機(jī)構(gòu)的共同協(xié)作與完善，已經(jīng)成為眾多國(guó)家在旅游業(yè)發(fā)展方面的共識(shí)[1]。

2.中國(guó)旅游協(xié)作的政府主導(dǎo)性

大部分旅游組織在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)出現(xiàn)，而我國(guó)相應(yīng)的旅游機(jī)構(gòu)組織制定出了相關(guān)的協(xié)作條款，確立了旅游協(xié)作的關(guān)系，從大的方面可以分為旅游資源協(xié)作、旅游市場(chǎng)協(xié)作、旅游交通協(xié)作、旅游地社會(huì)秩序協(xié)作、旅游線路協(xié)作以及旅游教育協(xié)作。在后期的發(fā)展中，旅游主管部門進(jìn)行了名稱更換和調(diào)整，國(guó)家旅游局轉(zhuǎn)變成文化和旅游部，主要負(fù)責(zé)范圍也從出入境旅游管理變成涉及旅游產(chǎn)業(yè)管理和旅游市場(chǎng)拓寬的方方面面。而旅游部門協(xié)作的主體主要以政府部門為主，主導(dǎo)性旅游發(fā)展的戰(zhàn)略較為明顯，主要是從小的縣、市、區(qū)不斷延伸到上級(jí)單位，同時(shí)融合文化發(fā)展和文物傳承的綜合性職能。而旅游企業(yè)和旅游景區(qū)主要是在政府相關(guān)旅游主導(dǎo)部門的引導(dǎo)下進(jìn)行一系列旅游發(fā)展的活動(dòng)，負(fù)責(zé)旅游活動(dòng)的策劃和開(kāi)發(fā)。

(二)存在問(wèn)題

1.協(xié)作的主體主導(dǎo)性較強(qiáng)

隨著旅游行業(yè)全面發(fā)展，在當(dāng)今的形勢(shì)下，僅靠部分主管部門進(jìn)行主導(dǎo)是不夠的，很難有效地對(duì)旅游區(qū)域和項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展進(jìn)行管理。大數(shù)據(jù)時(shí)代的旅游形態(tài)日漸豐富，包含觀光旅游、休閑旅游、研學(xué)旅游、鄉(xiāng)村旅游等形態(tài)，各種旅游目的地必須依托于景區(qū)、旅游度假區(qū)、旅游休閑區(qū)來(lái)提供土地和場(chǎng)所，涉及部門利益眾多，眾多利益沖突很難得到解決。因?yàn)槲覈?guó)的旅游協(xié)作主要是以政府旅游部門為主導(dǎo)發(fā)起相關(guān)的倡導(dǎo)活動(dòng)，而與旅游利益息息相關(guān)的旅游企業(yè)和旅游景點(diǎn)的主導(dǎo)作用卻不強(qiáng)，在政策的決定上起著微乎其微的作用，導(dǎo)致協(xié)作時(shí)的話語(yǔ)權(quán)不夠；而且每個(gè)組織之間的合作表現(xiàn)力度不夠強(qiáng)，不同的市或者是省份之間的政策連貫性不夠，導(dǎo)致在旅游的過(guò)程中出現(xiàn)許多麻煩，需要繳納過(guò)多的費(fèi)用。由于政府部門和旅游企業(yè)不能達(dá)成對(duì)于規(guī)劃的統(tǒng)一認(rèn)知，嚴(yán)重阻礙了區(qū)域旅游業(yè)的發(fā)展，政府制定出的旅游政策只能夠進(jìn)行指導(dǎo)作用，有些政策的制定凸顯出對(duì)地方利益的保護(hù)，無(wú)法得到旅游企業(yè)認(rèn)同。

2.對(duì)局部地區(qū)的利益過(guò)于重視

由于地區(qū)之間的不協(xié)調(diào)，同一個(gè)旅游資源可能屬于不同的行政地區(qū)，對(duì)于景區(qū)和景點(diǎn)的規(guī)劃協(xié)商無(wú)法達(dá)成一致。各方從局部利益進(jìn)行考慮，而沒(méi)有從旅游資源整體整合的角度出發(fā)，在信息宣傳與規(guī)劃的時(shí)候，過(guò)多強(qiáng)調(diào)本地區(qū)的利益。比如對(duì)長(zhǎng)江三峽旅游資源的宣傳，因?yàn)殚L(zhǎng)江三峽的幾個(gè)部分分別屬于湖北省和重慶市，所以雙方對(duì)于同一個(gè)旅游資源的規(guī)劃策略不同，有的時(shí)候甚至?xí)l(fā)生沖突，這種沖突得不到有效解決，在整體上對(duì)于旅游目的地形象的樹(shù)立是不利的[2]。對(duì)于旅游企業(yè)的監(jiān)察管理機(jī)制不夠完善，責(zé)任和權(quán)利的分?jǐn)偛⒉幻鞔_，導(dǎo)致部分旅游企業(yè)盲目追求自身利益，忽略法治的有效管理。

3.旅游協(xié)作缺乏相關(guān)的制度

我國(guó)區(qū)域旅游建設(shè)的可實(shí)際操作協(xié)作制度很少，進(jìn)行統(tǒng)一的區(qū)域旅游發(fā)展，總體規(guī)劃非常困難，而中央旅游機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制對(duì)于旅游部門提出的要求，并不能夠很好地被地方旅游管理部門落實(shí)。真正的旅游行業(yè)協(xié)會(huì)是在2016年底才與國(guó)家旅游主管部門分離開(kāi)來(lái)，獨(dú)立發(fā)揮自己的作用。在旅游大數(shù)據(jù)時(shí)代，旅游治理或者規(guī)劃的需求已經(jīng)超出了旅游部門管理的范圍，可是上級(jí)部門主導(dǎo)能力和下級(jí)部門協(xié)調(diào)能力不足，在需要與其他部門進(jìn)行協(xié)商的時(shí)候，許多以政府為主體建立的部門權(quán)力分配過(guò)于零散，只能負(fù)責(zé)其管轄范圍內(nèi)的事情。比如生態(tài)部門擁有對(duì)旅游資源進(jìn)行管理的權(quán)利，但是卻不能對(duì)旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和管理，而旅游不單單靠旅游治理部門單一完成協(xié)調(diào)治理，也需要全社會(huì)各個(gè)部門協(xié)調(diào)治理，發(fā)揮自己的監(jiān)督和管理作用[3]。一個(gè)景區(qū)可能由多個(gè)政府部門進(jìn)行管理，當(dāng)協(xié)調(diào)無(wú)法得到一致意見(jiàn)時(shí)，有些地區(qū)可能因?yàn)楣芾碇刃騺y，最終發(fā)展成為沒(méi)有部門治理的局面。

四、我國(guó)區(qū)域旅游協(xié)作的對(duì)策

(一)強(qiáng)化各部門的旅游職能

政府應(yīng)該確立自身和旅游協(xié)會(huì)在旅游管理中的定位，政府在和旅游協(xié)會(huì)制定旅游基礎(chǔ)設(shè)施和旅游服務(wù)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)該給予協(xié)會(huì)充分的自主權(quán)，而旅游協(xié)會(huì)應(yīng)該在旅游市場(chǎng)的規(guī)范中充分發(fā)揮中間人的作用，制定相應(yīng)的對(duì)策，調(diào)節(jié)政府旅游部門和旅游市場(chǎng)之間發(fā)生的沖突，同時(shí)加強(qiáng)各個(gè)部門之間的協(xié)作與交流[4]。明確政府對(duì)于旅游監(jiān)管調(diào)控的負(fù)責(zé)權(quán)以及企業(yè)對(duì)于旅游市場(chǎng)開(kāi)拓和開(kāi)發(fā)的充分自主權(quán)，同時(shí)為旅游企業(yè)創(chuàng)造和諧的發(fā)展條件，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，維護(hù)旅游市場(chǎng)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，健全對(duì)旅游目的地基礎(chǔ)設(shè)施的管理原則，充分保護(hù)旅游者的消費(fèi)權(quán)益，通過(guò)明確的法律法規(guī)進(jìn)行可控范圍內(nèi)的最大化自由發(fā)展，打造一個(gè)以政府為主導(dǎo)力量、多元化社會(huì)群體為參與協(xié)作對(duì)象的協(xié)同治理模式。

(二)推行社會(huì)公共治理的模式

目前確立由文化和旅游行政部門進(jìn)行旅游事務(wù)主導(dǎo)的地位，同時(shí)逐漸分散權(quán)力到整個(gè)社會(huì)公共治理，鞏固旅游行業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的地位和價(jià)值。這是我國(guó)旅游治理的大趨勢(shì)，應(yīng)該從中央、省級(jí)往下，完善中央、國(guó)家、地方與旅游協(xié)會(huì)之間的主體關(guān)系，將旅游業(yè)的建設(shè)擴(kuò)散到社會(huì)部門的方方面面，積極對(duì)旅游活動(dòng)進(jìn)行宣傳和推廣，讓旅游企業(yè)大力研發(fā)和建立旅游項(xiàng)目，讓人民參與旅游并且把旅游變成生活不可缺少的一部分。對(duì)旅游的環(huán)境保護(hù)實(shí)施多方監(jiān)督，強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)部旅游資源的充分整合。同時(shí)完善旅游交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供服務(wù)區(qū)的多功能性，整合區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的資源，以便利化旅游為目的的一系列管理服務(wù)體系滿足游客不同的旅游需求，將資源和服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)系在一起。

(三)平衡治理主體間的利益沖突

政府在旅游治理制度中主要承擔(dān)的角色就是治理主體和領(lǐng)導(dǎo)者，通過(guò)不同的途徑來(lái)協(xié)調(diào)各個(gè)治理主體的聯(lián)系和利益。在治理的整個(gè)過(guò)程中，必須平衡好多方的利益關(guān)系，政府與旅游公司、政府和旅游社團(tuán)之間應(yīng)該是有著不同的利益關(guān)系，多方雖為了追求自身的經(jīng)濟(jì)利益達(dá)到最大化，但同時(shí)也應(yīng)該承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任。在保護(hù)和發(fā)展旅游行業(yè)的同時(shí)，要積極地帶動(dòng)其他行業(yè)的共同生存和發(fā)展，對(duì)旅游資源進(jìn)行有效保護(hù)，避免多方治理主體的沖突影響最終的治理目標(biāo)[5]。提高政府部門和旅游企業(yè)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)率，實(shí)現(xiàn)政府、旅游企業(yè)、社區(qū)及相關(guān)利益團(tuán)隊(duì)之間有效的協(xié)作是戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要的目標(biāo)，實(shí)施國(guó)家生態(tài)旅游計(jì)劃，同時(shí)為人民提供充足的就業(yè)機(jī)會(huì)，需要建立政府與企業(yè)的合作，實(shí)現(xiàn)雙方利益的公平分配來(lái)為旅游企業(yè)提供充足的發(fā)展動(dòng)力。政府需要建立起地域營(yíng)銷的相關(guān)機(jī)制，提高地方企業(yè)和社區(qū)的參與度，使其參與旅游規(guī)劃的過(guò)程。