任敏敏

（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601）

一、問題的提出

近些年來，隨著人民物質(zhì)生活水平的不斷提升，房地產(chǎn)行業(yè)市場正迅速崛起。究其原因，一方面是由于當前的家庭結(jié)構(gòu)與以往相比，正逐步向核心型轉(zhuǎn)化，由此導致人民的購房需求不斷地增加；另一方面，投資性房產(chǎn)伴隨著過去十年不斷瘋狂漲幅的步伐，儼然成為了熱門的金融工具?！俺吹没馃帷钡姆康禺a(chǎn)市場暴露出許多問題：一線城市的高房價壓垮新一代的潛在購房者，一線城市的打工者年紀輕輕就化身為“房奴”；二三線城市的房子供大于求，各個地區(qū)之間存在嚴重的不平衡；“炒房”使得越來越多真正有需求的購房者買不起房子，難以解決住房問題。為了解決住房這一重要的民生問題，我國采取了多項調(diào)控政策來穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，房產(chǎn)稅改革也逐漸成為完善我國稅制改革的新目標之一。

（一）我國房產(chǎn)稅的制度變遷

房產(chǎn)稅是以房產(chǎn)為征稅對象，按照房產(chǎn)價值或者房租收入為計征依據(jù)的一種稅。與其相近的概念為房地產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅泛指與房地產(chǎn)有關(guān)的稅種體系，如我國的土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等。房產(chǎn)稅僅僅是房地產(chǎn)稅中的一個稅種。據(jù)統(tǒng)計，世界上將近130 多個國家和地區(qū)都征收房產(chǎn)稅，且多數(shù)國家和地區(qū)都將其作為地方政府的主要收入來源和調(diào)節(jié)分配的重要工具。新中國成立以來，房產(chǎn)稅的改革大致經(jīng)歷了以下幾個階段：第一階段為制度初創(chuàng)期。從20 世紀五十年代提出的《全國稅政實施要則》《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》到1973 年的工商稅制改革，由于房地產(chǎn)屬于國家和集體所有，房地產(chǎn)稅即使在名義上存在，依然沒有完整施行。第二階段為正式確立期。1986 年國務(wù)院發(fā)布的《房產(chǎn)稅暫行條例》，正式開征房產(chǎn)稅的鮮明旗幟。2008 年廢止了這一條例，結(jié)束了房產(chǎn)稅“內(nèi)外有別”的格局。第三階段為改革探索期。相關(guān)的綱要和決定指出，要“逐步推進房產(chǎn)稅改革”。第四階段為改革推進期。2011 年，上海、重慶兩地作為改革試點城市，對部分個人所有非營利住房開征房產(chǎn)稅。[1]在現(xiàn)行體制下，房產(chǎn)稅改革的典型路徑是不改變現(xiàn)行法律法規(guī)的情形下，采取“行政試點”的模式，依據(jù)行政機關(guān)的內(nèi)部決定進行地方試點。

（二）開征房產(chǎn)稅的目的

開征房產(chǎn)稅的目的基本上決定了房產(chǎn)稅改革的政策取向。房地產(chǎn)業(yè)作為國家的支柱性產(chǎn)業(yè)之一，對整個國民經(jīng)濟的良好運行意義重大。房產(chǎn)稅的征收需要在量能課稅原則之下，對房地產(chǎn)的價值及時采取動態(tài)評估，在納稅人知曉其財產(chǎn)利益的情形下，體現(xiàn)其可稅性。依據(jù)目前的情況，理論界對于房產(chǎn)稅征收的必然性體現(xiàn)在以下幾點。

1.健全地方稅制，完善地方稅體系

2014 年《深化財稅體制改革總體方案》的正式通過，明確了我國到2020 年基本建立現(xiàn)代財政制度的要求，并將房產(chǎn)稅改革作為本輪稅制改革的重點任務(wù)之一。房產(chǎn)稅的征收在某種程度上可以增加地方政府的稅源，增加其稅收收入，為地方的公共服務(wù)做出貢獻。開征房產(chǎn)稅是完善我國地方稅體系的關(guān)鍵，有利于地方政府稅收收入治理水平的提高，體現(xiàn)財政收入結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。房地產(chǎn)作為不可移動的不動產(chǎn)，其特性使得房產(chǎn)稅理所當然成為地方稅。此種房產(chǎn)稅在法律的嚴格管控下，可以有效地激勵地方政府提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并合理分配稀缺資源。通過將房產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種，以此來完善地方稅體系，充實地方財政收入。[2]

2.調(diào)節(jié)社會財富分配

房產(chǎn)稅可以在一定程度上縮小貧富差距。現(xiàn)行的背景下，作為調(diào)節(jié)收入差距的個人所得稅發(fā)揮的作用差強人意。在個人所得稅對收入流量調(diào)節(jié)以后，還需要對引起財富分配不均的存量財富進行有效的調(diào)節(jié)。房產(chǎn)稅針對房屋使用者或所有者，以房屋的所有或使用價值為計稅依據(jù)，在某種程度上改變社會財富分配不公的情況，以此來降低財富集中度。

如果僅僅從理論上講，房產(chǎn)稅的征收增加了持有住房的成本，并在一定程度上同時增加了房地產(chǎn)行業(yè)的投資成本。這就在無形中引導人民選擇租房等更為低成本的方式來降低購房需求；并且有利地打擊房地產(chǎn)行業(yè)的投機行為，對房價產(chǎn)生影響。結(jié)合我國實際情況，房價上漲的根本原因是城市化、嬰兒潮、經(jīng)濟增長等原因，由此導致了高購房需求。此種情況下，房屋的需求價格缺乏彈性，日益增長的購房成本并不會實質(zhì)性地降低住房需求，只會使得民眾被迫接受此種稅負轉(zhuǎn)嫁。[3]從國際經(jīng)驗來看，房產(chǎn)稅對于高房價的調(diào)節(jié)效用依然十分有限，房價的上漲與下跌，大體上主要受到相關(guān)金融政策的影響，零首付、次貸證券化、再融資等金融衍生工具才是房價的有力推手。

二、我國房產(chǎn)稅的征收困境剖析

對個人房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，關(guān)系到千家萬戶的切身利益，是社會關(guān)注的熱點話題。然而，房產(chǎn)稅改革在實踐中存在諸多難題，如何在涉及人民群眾普遍關(guān)切和直接利益的問題上慎之又慎，進一步推進房產(chǎn)稅改革，選擇合適的改革路徑。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，民主法治也在進步，民眾的維權(quán)意識正被喚醒，稅收問題也因此引起了社會各界的充分關(guān)注。解決好稅收問題對于促進分配正義具有不可替代的作用。通過公正程序與民主參與的方式，更為科學合理地分配好這塊大蛋糕，能夠最大程度上讓大多數(shù)人得到滿意的結(jié)果。

(一)相關(guān)配套制度滯后

1.房產(chǎn)評估機制不成熟

準確而合理的定量評估房產(chǎn)的價值是開征房產(chǎn)稅的前提要件之一。但是當前背景下，我國的房產(chǎn)評估機制尚不健全。深入研究，影響房產(chǎn)價值的因素有多種，如周邊地段、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，房屋購買年限等。即使以上因素大致相同，不同的省份，乃至同一省份的不同城市和地區(qū)存在不同的經(jīng)濟發(fā)展情況也難以有效評估房產(chǎn)價值。除了以上客觀因素之外，我國目前尚不存在健全的房產(chǎn)評估機制，也沒有相關(guān)的資產(chǎn)評估法來作為評估的規(guī)范。房產(chǎn)評估是一項長期且復雜的基礎(chǔ)性工作，不僅僅需要采集大量的基本信息，并且這些基本信息也需定期處于不斷的更新和維護中。然而，當前個人住房信息的缺失程度相當嚴重，難以在短時間內(nèi)搜集和整理，房產(chǎn)評估結(jié)果是否能夠得到公正合理的解決，關(guān)系到納稅人對于房產(chǎn)稅的接受度和認同感。[5]

2.房產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)不足

若要對房屋征收房產(chǎn)稅，稅務(wù)相關(guān)單位需要充分了解市轄區(qū)內(nèi)的房產(chǎn)狀況的相關(guān)信息，這就必須要求建立完善的房產(chǎn)信息。2011 年以來，我國就已經(jīng)開始啟動關(guān)于全國個人住房的信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，然而在實際的推動過程中，并沒有取得應(yīng)有的效果。目前，現(xiàn)有的住房信息系統(tǒng)依然存在許多不足之處。首先，登記內(nèi)容未對房產(chǎn)的信息充分披露，由此不能滿足房產(chǎn)稅改革的需求。其次，各個地方對于房產(chǎn)的登記制度存在很大的不同，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范管理。最后，現(xiàn)有的屬地管理原則下的住房信息系統(tǒng)并不能有效規(guī)制一個家庭的不同家庭成員在異地的購房現(xiàn)象。[6]

（二）缺少財政透明度

財政透明度的缺乏將會使房產(chǎn)稅的改革偏離稅收的受益性原則。由于房屋屬于不動產(chǎn)，與商品稅、所得稅等存在明顯不同，具有一定的地域限制，因此人們對其受益性要求更強。當人們在自有環(huán)節(jié)繳納房產(chǎn)稅之后，若由于財政不透明容易讓人民對房產(chǎn)稅改革產(chǎn)生某種程度上的抵觸情緒。公眾有權(quán)知情并了解政府的財政運行狀況，對于財政狀況的需求度也是隨著房產(chǎn)稅的征收愈加強烈的。

三、我國房產(chǎn)稅的治理改革建議

作為從民眾口袋里掏真金白銀的方式，房產(chǎn)稅改革往往會涉及到利益的重新分配。因此，房產(chǎn)稅的改革需要立基于社會的高認同度。

（一）遵循“立法先行、充分授權(quán)”的原則

1.立法的民主參與

房產(chǎn)稅改革立法離不開民眾的積極參與，需要為納稅人提供程序上的有力保障，具體包括以下兩點。第一，民眾參與立法。作為納稅人的角色擔當，民眾有理由知情并監(jiān)督稅收的收取與支出的全過程，并且在涉及到稅收收益的使用過程中理性地表達民意。如何通過民眾溝通與辯論的“納稅人”的角色變化，增強民眾的可接受性，是當前背景下需要解決的問題。[7]第二，專家參與立法。當前情況下，信息的不對稱不充分問題正隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展日益凸顯，這就需要發(fā)揮出智庫與專家學者的作用。比如，開展立法調(diào)研活動、召開立法座談會、建立專家咨詢會議等等，可以讓立足于專業(yè)領(lǐng)域的專家充分發(fā)揮出自己的專業(yè)知識與技術(shù)優(yōu)勢。

2.對地方政府充分授權(quán)

當前背景下，我國現(xiàn)階段的主要財稅體制改革目標是“建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。地方稅體系的健全離不開適當?shù)亩悪?quán)配置。若要對地方政府充分授權(quán)，需要中央對地方政府給予最大范圍內(nèi)的權(quán)力，讓地方政府根據(jù)本地方的特點推行適用于本地方特色的房產(chǎn)稅政策。地方政府在授權(quán)范圍內(nèi)合理確定適宜本地方發(fā)展的征收對象、開征時間、具體的稅率，這樣因地施策的模式有利于房產(chǎn)稅的平穩(wěn)落地。讓地方政府在充分授權(quán)范圍內(nèi)靈活把握房產(chǎn)稅的開征對象、開征時間和稅率，才能夠更好地達到房產(chǎn)業(yè)市場的平衡點。在此同時，還需要落實好地方政府的問責制度，激勵地方政府提供更好的公共服務(wù)和產(chǎn)品。[8]

(二)對不同類型的房地產(chǎn)實行差別稅率、促進稅負公平

由于存在不同性質(zhì)的住房，很難公平地確定價格評估依據(jù)，并且征收成本較高。不僅僅是不同用途的房產(chǎn)，還包括提供的基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施不同，業(yè)主的稅負繳納能力不同都會造成各個地方的房地產(chǎn)的稅負承擔代價不同。改革初期，建議將工商業(yè)用房地產(chǎn)與居住用房地產(chǎn)區(qū)別開來，設(shè)置詳細的差別稅率。在深度貫徹稅收法定原則的基礎(chǔ)上，讓地方政府按照本地制定一套符合區(qū)間范圍內(nèi)的稅率，使得房產(chǎn)稅在依率計征的軌道上穩(wěn)步前進，符合稅收公平正義價值。征稅高低直接關(guān)系到納稅人和國家之間的稅費負擔，稅率作為課稅要素中的核心要素，具體而言，由中央制定一定幅度范圍內(nèi)稅率區(qū)間，地方政府在充分考慮本地方的經(jīng)濟發(fā)展情況下，采用適宜本地方的稅率。

（三）進一步完善住房保障制度

住房問題作為一項重要的民生問題，僅僅依靠市場力量很難將房價維持在一個穩(wěn)定的水平，政府需要從構(gòu)建和諧社會的角度出發(fā)，更進一步地完善我國的住房保障制度，通過達成“人人有房住”的宏觀目標，以此來實現(xiàn)廣大民眾的基本住房需要，進而縮小社會的貧富差距，實現(xiàn)社會公平。通過進一步完善住房保障制度，以建立誠信社會的方式來提高民眾對房產(chǎn)稅征收的遵從度。具體而言，當公民個體不依法繳納稅款，逃避本該自己承擔的社會責任與應(yīng)盡義務(wù)，可以采取一定措施，如停止其家庭成員所享受的公共服務(wù)，如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療各項福利。當住房保障制度與符合公眾切身利益的福利資源掛鉤時，就會大大地敦促民眾履行自己應(yīng)盡的納稅義務(wù)，從而構(gòu)建和諧社會。

四、結(jié)語

房產(chǎn)稅的征收離不開科學有效的法律文件，以此來保障征收的合理性。稅收法定原則的核心要旨在于對征稅權(quán)進行有效地控制與規(guī)范。稅收體現(xiàn)了國家對于公民的財產(chǎn)負擔，因此應(yīng)當嚴格依照正當程序制定法律，這樣才能保障房產(chǎn)稅征收的合理性，在此框架下制定的法律是符合多數(shù)人意愿的，能夠最大程度地保障人權(quán)。當前，由于稅收法定原則在我國并不能夠得到有效落實，因此有關(guān)機關(guān)需要對此引起注意并加以改變。[9]

在法治中國建設(shè)的大背景下，改革和發(fā)展離不開法治的推動和助力。如何在深化財稅體制改革的過程中實現(xiàn)法治的改革目標是當下整個中國治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化的關(guān)鍵。房產(chǎn)稅改革作為整體稅種改革的一部分，必須要在遵從稅收法定主義原則的基礎(chǔ)上，先進行立法，再加以改革。通過立法的方式來規(guī)范地表達人民意志。在充分利用立法的表達、表決等程序框架之下，通過審議、協(xié)商的方式，形成最后的科學方案。