蘭州大學(xué)預(yù)算評審中心

引言

近年來，政府工作報(bào)告和預(yù)算報(bào)告都提出，各級政府要“過緊日子”，厲行勤儉節(jié)約，把錢花在刀刃上。在當(dāng)前財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢下，教育事業(yè)發(fā)展面臨著較大資金保障缺口，“過緊日子”的必要性和緊迫性進(jìn)一步凸顯。2020年教育部部門預(yù)算要求明確高校堅(jiān)決落實(shí)過緊日子精神，切實(shí)將過緊日子作為預(yù)算管理長期堅(jiān)持的基本方針，厲行節(jié)約辦一切事業(yè)，嚴(yán)格支出管理，制定管用有效的措施。根據(jù)公布的《教育部2020年部門預(yù)算》，一般公共預(yù)算當(dāng)年財(cái)政撥款比2019年執(zhí)行數(shù)減少156億元，其中，高等教育類經(jīng)費(fèi)2020年預(yù)算數(shù)比2019年財(cái)政撥款執(zhí)行數(shù)減少128億元。這是國家教育規(guī)劃綱要頒布實(shí)施，特別是明確教育經(jīng)費(fèi)投入“兩個(gè)只增不減”以來，首次出現(xiàn)財(cái)政一般公共預(yù)算教育支出減少。

與此同時(shí)，從財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況、財(cái)政收支壓力和財(cái)政教育投入結(jié)構(gòu)等方面看，今后一段時(shí)期內(nèi)，高等教育財(cái)政投入所面臨的形勢并不樂觀。高校在將新要求貫徹落實(shí)到學(xué)校事業(yè)發(fā)展全過程的當(dāng)下，如何適應(yīng)新時(shí)代新情況新要求，提供更好的經(jīng)費(fèi)保障；如何發(fā)揮預(yù)算管理的作用，優(yōu)化資源配置，更好地助力“雙一流”建設(shè)和內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展，是擺在我們面前亟須思考的問題。

一、高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀與問題

隨著我國公共財(cái)政體系的不斷完善，高校經(jīng)費(fèi)管理體制也在不斷深化，預(yù)算管理在高校財(cái)務(wù)工作中的重要地位突現(xiàn)，尤其在當(dāng)前形勢下，對高校預(yù)算管理提出了新的更高要求。然而，我國高校預(yù)算管理還存在一些不相適應(yīng)的問題。

（一）預(yù)算與規(guī)劃脫節(jié)

事業(yè)發(fā)展規(guī)劃與預(yù)算銜接不夠，預(yù)算未按照事業(yè)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)、合理地資源配置，學(xué)校規(guī)劃也沒充分發(fā)揮財(cái)務(wù)預(yù)算的作用，預(yù)算管理缺乏前瞻性和規(guī)劃性，經(jīng)費(fèi)投入和事業(yè)發(fā)展“兩張皮”，錢沒跟事走。劉靜（2013）指出預(yù)算是機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略性和操作性規(guī)劃的財(cái)務(wù)表達(dá)，只有以有效的規(guī)劃開始的預(yù)算才能更好地幫助機(jī)構(gòu)優(yōu)化資源配置；在預(yù)算執(zhí)行方面，多數(shù)高校普遍“重分配輕執(zhí)行”，申請經(jīng)費(fèi)時(shí)，名目眾多，實(shí)際使用過程中，缺乏必要統(tǒng)籌規(guī)劃，不管學(xué)校還是學(xué)院、職能部門，大多采取總額控制法，只要不超經(jīng)費(fèi)上限，具體經(jīng)費(fèi)使用方向不再控制，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行“龍頭蛇尾”，預(yù)算的導(dǎo)向作用不明顯。

（二）預(yù)算統(tǒng)籌能力弱

高校預(yù)算管理中，普遍存在“撒胡椒面”“雨露均沾”現(xiàn)象，預(yù)算安排習(xí)慣于分項(xiàng)目、分錢，造成點(diǎn)多面廣、支出“碎片化”，重點(diǎn)建設(shè)不聚焦，難以找到量力而行的平衡點(diǎn)。近年來，各級財(cái)政高度重視結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理和存量資金的盤活，但大部分高校對校內(nèi)存量資金管理重視度不高；各部門多頭申請、重復(fù)申報(bào)、部分事務(wù)欠缺統(tǒng)籌規(guī)劃、各家自掃門前雪、部門合力尚未形成，致使學(xué)校資金重復(fù)投入。

（三）預(yù)算分配方法固化

目前，我國高校普遍采用增量預(yù)算作為主要的預(yù)算分配方法，通常只在往年數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上做簡單的增減，胡素英（2018）指出預(yù)算編制方法在高校實(shí)務(wù)中的運(yùn)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其理論發(fā)展，目前我國高校預(yù)算編制方法仍以“基數(shù)加增長”為主，零基預(yù)算和績效預(yù)算則很少采用或者運(yùn)用不當(dāng)。從預(yù)算編制和下達(dá)時(shí)間來看，大部分高校的預(yù)算編制和下達(dá)時(shí)間為預(yù)算年度的三四月份，有些甚至到七八月份，導(dǎo)致預(yù)算下達(dá)前學(xué)校單位資金缺乏，甚至臨時(shí)改變工作計(jì)劃。這種預(yù)算分配方法已不適應(yīng)當(dāng)前管理要求及事業(yè)發(fā)展，不能最大限度地發(fā)揮高校人財(cái)物的效能，不利于調(diào)動(dòng)校內(nèi)積極性。

（四）預(yù)算績效水平低

全面實(shí)施預(yù)算績效管理，已成當(dāng)前的一個(gè)重大任務(wù)。高校普遍處在適應(yīng)過程中，還不習(xí)慣從“重分錢”到“講績效”的管理轉(zhuǎn)變。從表象上看，績效目標(biāo)與預(yù)算經(jīng)費(fèi)不匹配，預(yù)算執(zhí)行率與預(yù)算執(zhí)行效果不對等，單純強(qiáng)調(diào)高預(yù)算執(zhí)行率無法發(fā)揮預(yù)算的導(dǎo)向作用?，F(xiàn)階段，大多數(shù)高?？冃Ч芾韮H局限于上級部門要求的自評，都是被動(dòng)的“要我有績效”，且“規(guī)定動(dòng)作”質(zhì)量也不能保證。高校內(nèi)部的預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制還基本處于空白，預(yù)算績效管理內(nèi)生動(dòng)力還有待激發(fā)。

二、加強(qiáng)高校預(yù)算管理的對策

（一）加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)有效配置各類資源

一是高校要加強(qiáng)系統(tǒng)性、引領(lǐng)性的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，堅(jiān)持先規(guī)劃、后投入，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好規(guī)模、結(jié)構(gòu)及效益之間的關(guān)系，正確處理好短期目標(biāo)與長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系。特別是要增強(qiáng)事業(yè)規(guī)劃與資源配置的協(xié)調(diào)性和匹配度，增強(qiáng)學(xué)校與院系目標(biāo)的一致性和協(xié)調(diào)性。二是要摸清“家底”和需求，突出建設(shè)發(fā)展的整體性和協(xié)調(diào)性，推進(jìn)財(cái)力資源實(shí)質(zhì)性統(tǒng)籌，減少“盲目性”“隨意性”，避免低效高頻重復(fù)建設(shè)，避免資金使用“碎片化”，抓住資源分配矛盾的主要方面，科學(xué)合理有效配置資源。三是努力盤活存量資金資產(chǎn)，提高資源配置效率和使用效益，推進(jìn)校內(nèi)資產(chǎn)資源共享共用。

（二）優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，完善預(yù)算分配體系

一是合理運(yùn)用零基預(yù)算理念。“量力而行”“盡力而為”，適應(yīng)現(xiàn)階段發(fā)展特點(diǎn)和規(guī)律，完善能增能減、有保有壓的預(yù)算分配機(jī)制，以工作任務(wù)和實(shí)際支出需求為依據(jù)，打破基數(shù)概念和支出固化格局，破除支出假剛性，科學(xué)合理核定支出。二是建立分類支持機(jī)制。對高校來說，要嚴(yán)格控制一般性支出，壓縮消耗性支出，降低運(yùn)行成本，把有限的資金投入到亟須的地方，聚焦師生的基本需求，聚焦教學(xué)科研活動(dòng)的基本保障，聚焦補(bǔ)短板強(qiáng)特色，精準(zhǔn)支持。三是集中力量辦大事。對高校來說，當(dāng)前正處于“辦大事”的關(guān)鍵時(shí)期，要按集中力量辦大事的原則，落實(shí)重點(diǎn)任務(wù)，抓主要矛盾和矛盾的主要方面，集中人力財(cái)力物力，保障“雙一流”建設(shè)和內(nèi)涵發(fā)展。

（三）強(qiáng)化預(yù)算評審，做實(shí)做細(xì)項(xiàng)目庫建設(shè)

預(yù)算評審是預(yù)算管理的重要組成部分，是規(guī)范預(yù)算編制行為、優(yōu)化預(yù)算資源配置、提高預(yù)算管理水平的重要手段，是預(yù)算安排、預(yù)算監(jiān)督和績效評價(jià)的基礎(chǔ)性工作，更是實(shí)現(xiàn)“業(yè)財(cái)融合”的關(guān)鍵抓手。在新形勢下，高校更要充分發(fā)揮好預(yù)算評審對預(yù)算管理的定量基礎(chǔ)和技術(shù)支撐作用，提高資源配置的有效性。將預(yù)算評審實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算管理流程，推進(jìn)事前績效評估與預(yù)算評審融合，評審結(jié)果要對預(yù)算安排產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。項(xiàng)目庫實(shí)行全周期滾動(dòng)管理，建設(shè)一批、儲(chǔ)備一批、謀劃一批。發(fā)揮預(yù)算評審的“節(jié)支”效能，通過科學(xué)評審校內(nèi)各方面對資金的需求，做實(shí)做細(xì)項(xiàng)目，避免“屁股決定腦袋”，遏制盲目要錢的沖動(dòng)。

（四）硬化預(yù)算約束，科學(xué)合理推動(dòng)預(yù)算執(zhí)行

一是保持政策相對穩(wěn)定性和持續(xù)性，穩(wěn)定預(yù)期，避免“不顧效果，為了執(zhí)行而執(zhí)行”，避免突擊花錢。二是建立項(xiàng)目全過程管理機(jī)制，堵住“執(zhí)行漏斗”。各類項(xiàng)目要嚴(yán)格按照批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)組織施工，更要及時(shí)全面掌握項(xiàng)目執(zhí)行動(dòng)態(tài)，嚴(yán)格變更管理和質(zhì)量控制，嚴(yán)禁項(xiàng)目超投資和變相超投資，強(qiáng)化竣工驗(yàn)收管理，保證項(xiàng)目實(shí)施效果。三是硬化預(yù)算約束，堅(jiān)持先預(yù)算、后開支，嚴(yán)禁超預(yù)算或無預(yù)算支出，預(yù)算執(zhí)行中新增的臨時(shí)性、突發(fā)性等支出，通過現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌解決，避免隨意追加預(yù)算。

（五）重視籌資管理，拓寬收入來源渠道

拓寬收入來源渠道更好地籌集資金，對于學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展非常必要。高校應(yīng)加強(qiáng)收入管理，要聚財(cái)有方，建立資金籌措長效機(jī)制，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)分配政策，充分利用財(cái)務(wù)杠桿，調(diào)動(dòng)創(chuàng)收積極性，增強(qiáng)自籌資金能力。高校不僅有人才、科技和智力資源，還有豐富的固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，應(yīng)主動(dòng)用好用活這些資源，積極探索通過共建、科技合作、社會(huì)服務(wù)、成果轉(zhuǎn)化、教育培訓(xùn)和基金會(huì)等多種方式，發(fā)揮自身優(yōu)勢，挖掘高等教育服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的潛能，更好地籌集社會(huì)資金。

（六）深化預(yù)算績效管理，推進(jìn)提質(zhì)增效

一是將績效管理制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為預(yù)算治理效能，構(gòu)建全過程、全方位和全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，將績效理念和方法融到預(yù)算編制、執(zhí)行、結(jié)果各個(gè)環(huán)節(jié)，解決績效管理和預(yù)算管理“兩條線”問題。二是嚴(yán)格績效目標(biāo)管理，將績效管理重心向事前聚焦，從源頭上防止浪費(fèi)。建立完善符合教育科研規(guī)律和人才培養(yǎng)規(guī)律的績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建以績效為導(dǎo)向的資源配置機(jī)制，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。三是落實(shí)資金使用單位的績效責(zé)任，建立預(yù)算評審、績效評價(jià)結(jié)果與單位考核、預(yù)算安排掛鉤的制度，加強(qiáng)評審評價(jià)與財(cái)務(wù)、采購、資產(chǎn)、審計(jì)工作的協(xié)同，推動(dòng)預(yù)算資金聚力增效。

結(jié)語

面對新時(shí)代、新情況、新要求，高校優(yōu)化預(yù)算管理，發(fā)揮預(yù)算治理效能，是統(tǒng)籌推進(jìn)“雙一流”建設(shè)和內(nèi)涵式發(fā)展的必然選擇。高校必須科學(xué)有效分配資源，完善預(yù)算分配體系，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)成本意識(shí)，實(shí)施預(yù)算績效管理，助力高等教育發(fā)展。