鄉(xiāng)村治理背景下三治融合與雙軌治理耦合的思考
——基于A村的研究

李 研

(廣西師范大學(xué)，廣西 桂林541006)

一、引言

“三治融合”的治理實(shí)踐最早始于浙江桐鄉(xiāng)，隨后黨中央在十九大報(bào)告中提出了健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，從地方的施行到中央的認(rèn)可，這種治理體系為許多地區(qū)的鄉(xiāng)村治理困境提供助力，為村民自治指引了方向。自治、法治、德治作為鄉(xiāng)村治理的重要環(huán)節(jié)，只有三者的有機(jī)結(jié)合、互相協(xié)調(diào)，才能使治理效果最大化。A村通過(guò)召開村民代表大會(huì)等形式，在當(dāng)?shù)貥?gòu)建了一種自治的新模式，但由于村干部行政化的趨勢(shì)，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村治理的權(quán)力重心逐漸轉(zhuǎn)移，村民理事會(huì)漸漸承擔(dān)起了村莊自治、法治、德治的責(zé)任，遇到問(wèn)題，村民鄉(xiāng)紳們首當(dāng)其沖，紛紛獻(xiàn)計(jì)出力，而村委卻在一定程度上優(yōu)先負(fù)責(zé)完成上級(jí)分配下來(lái)的行政任務(wù)，也就是所謂的“向上負(fù)責(zé)”，在這種背景下，逐漸形成了一種雙軌并行的態(tài)勢(shì)，在這種發(fā)展趨勢(shì)下，其中的沖突也日漸凸顯，產(chǎn)生的問(wèn)題需要解決，其耦合思路也亟待梳理，在面對(duì)未來(lái)村干部逐漸行政化與村民自治為主流的趨勢(shì)下，三治融合如何更好地發(fā)揮其效用至關(guān)重要。

二、雙軌治理的概念

費(fèi)孝通最早在他的文章中提出“皇權(quán)不下縣” 的概念。其中，象征著國(guó)家權(quán)力以皇帝為中心、官員為之服務(wù)的中央集權(quán)制度，和以地方鄉(xiāng)紳為中心的村民自治，分別代表著自上而下和自下而上兩條軌道，這兩條軌道相互影響、相互制約，使得國(guó)家機(jī)器得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。為了能解決鄉(xiāng)村治理問(wèn)題，雙軌的構(gòu)成隨著不同地方行政人員的設(shè)置和鄉(xiāng)村自身的情況而變化，不變的是地方與基層政府間為維護(hù)治理秩序所展開的耦合運(yùn)作。論文也是基于對(duì)代表自治力量的村民理事會(huì)一軌和向基層政府負(fù)責(zé)的村干部一軌所展開。各治理主體間需要一個(gè)真正能夠緊密合作的載體，使基層政府的各項(xiàng)治理政策的效果發(fā)揮到最大化。

三、“三治融合” 與雙軌治理的耦合理路——以A村為例

在鄉(xiāng)村社會(huì)，政府的基層行政人員配置最低一層到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所轄的村莊相關(guān)事務(wù)的管理靠的是通過(guò)村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)和基層黨組織成員，基層政府依靠支付相應(yīng)的工資、增加考核辦法等措施引導(dǎo)村干部參與民生服務(wù)，在此趨勢(shì)下，村委的工作重心逐漸向基層政府負(fù)責(zé)偏移，對(duì)鄉(xiāng)村的自治權(quán)力被剝離，村委忙于基層政府的行政指示，自治與德治的重心就落到了村民頭上，自治權(quán)力的逐漸轉(zhuǎn)移，于村民和鄉(xiāng)紳們而言，被給予了充足的自治空間。村委會(huì)逐漸趨于行政化，村民與鄉(xiāng)紳們擁有自治權(quán)，并且這種自治權(quán)由村民的道德感和正義感所維系，村委會(huì)與村民鄉(xiāng)紳這兩個(gè)治理主體有其各自不同的運(yùn)行路徑，但又互相牽制，慢慢地，兩者之間形成了一種能夠相互影響、相互制約的雙軌治理架構(gòu)。同時(shí)，在“三治融合” 的背景下，自治、法治、德治內(nèi)在的治理需求和職能配置又盤活了各部門之間的交流合作，相互之間聯(lián)系更加緊密。A村的村民又在此基礎(chǔ)上開啟了村民理事會(huì)自治新模式，通過(guò)組織成立村民理事會(huì)的形式，積極探索村莊建設(shè)新路徑，創(chuàng)新自治模式。

(一)三治融合的運(yùn)作機(jī)制——自治為核心、德治為先導(dǎo)、法治為根本

由于村民理事會(huì)的產(chǎn)生，鄉(xiāng)村治理的權(quán)力重心逐漸移交到村民手中，其中，自治為核心和主體，德治與法治依托自治這個(gè)組織載體而展開，A村的三治融合處于一體兩翼式發(fā)展。在A村的治理模式下，村民自治的成效頗顯，2008年開始，村民就靠自己摸索成立了村民理事會(huì)，并且因地制宜制定了一套完整的自治系統(tǒng)，包括統(tǒng)一村規(guī)民約和相關(guān)的工作制度，除了定期召開代表大會(huì)之外，對(duì)于村里的發(fā)展大計(jì)都由村民一起共同商討，商議結(jié)果最后由理事會(huì)執(zhí)行。由于A村是典型的以血緣為主導(dǎo)的聚居模式，這種模式凝聚力強(qiáng)，村民內(nèi)部利益沖突不明顯，是村民理事會(huì)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)所在，是村民自治活力能夠保持下來(lái)的一個(gè)重要原因。

德治是調(diào)解村民之間社會(huì)關(guān)系必不可少的前提，作為鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的輔助工具，在道德上約束村民的某些行為，有助于村民形成一套良好的行為準(zhǔn)則。受儒家思想的影響，以德治國(guó)的方針備受古代統(tǒng)治階級(jí)的推崇，鄉(xiāng)村社會(huì)也遠(yuǎn)受其影響，在城市化的進(jìn)程中，鄉(xiāng)村精英也就是所謂的鄉(xiāng)賢走上了鄉(xiāng)村治理的舞臺(tái)，一度成為以前那些士紳的“接班人” 。A村德治的內(nèi)驅(qū)力一方面是特殊的聚居模式導(dǎo)致的村里消息閉環(huán)流通所產(chǎn)生的較高的道德感，另一方面是以村級(jí)相關(guān)德治建設(shè)要求為抓手，遵循加強(qiáng)社會(huì)公德、職業(yè)道德和家庭美德教育的自治、自理、自建、自享的民主管理模式。

法治是盤活鄉(xiāng)村治理模式的根本。對(duì)于農(nóng)村這個(gè)由血緣和地緣聚集在一起的人情社會(huì)而言，人與人之間，乃至與村干部的交流方式，都是以講人情為主，法治意識(shí)薄弱。在A村，村民能夠參與村規(guī)民約的制定過(guò)程，通過(guò)民主的協(xié)商方式尋求村民行為規(guī)范的最大公約數(shù)，同時(shí)，集中開展包括文化示范陣地、法治圖書角、村民調(diào)解小組等一系列活動(dòng)，給村民提供良好的法治保障。在此基礎(chǔ)上，將法治理念融入相關(guān)的章程和規(guī)定中，靈活有效地將自治與法治銜接起來(lái)。

(二)三治融合與雙軌治理的耦合理路

雖然A村的三治融合呈現(xiàn)一體兩翼式的發(fā)展，但由于其自治模式的特殊性，也呈現(xiàn)出了不同的態(tài)勢(shì)。國(guó)家將村級(jí)治理權(quán)讓渡給村民，自治回歸到村民手里，村委和基層政府真正干涉的不多，由于基層政府的吸納，村委所擔(dān)任的更多的是向上級(jí)政府負(fù)責(zé)的角色，村干部逐漸成為公職人員，尤其在涉及國(guó)家政策相關(guān)事務(wù)的處理上，充分尊重基層政府，服從其工作安排或在突擊性任務(wù)中為地方政府分擔(dān)責(zé)任。村干部開始處于鄉(xiāng)村行政管理系統(tǒng)與自治系統(tǒng)的邊際位置，逐漸變成了“國(guó)家代理人” 。

鄉(xiāng)村理事會(huì)的成員大多由德高望重或知識(shí)豐富經(jīng)驗(yàn)老道的村民組成。其內(nèi)驅(qū)力一部分來(lái)自對(duì)村民的責(zé)任感，是一個(gè)自下而上的力量，而村委在一定程度上承受著來(lái)自上層的壓力，兩者在日常的運(yùn)行中互不影響，但是在三治融合的背景下，單靠某一方的力量并不能取得很好的成效。代表自下而上自治力量的鄉(xiāng)村理事會(huì)和代表自上而下的基層政府意愿的村委構(gòu)成了兩條軌道，而法治德治則是連接這兩軌之間的紐帶，從而形成一種交互合作的局面。在這個(gè)動(dòng)態(tài)運(yùn)作過(guò)程中，以法治為例，基層政府將行政任務(wù)下達(dá)給村委，村委首先對(duì)鄉(xiāng)村理事會(huì)的相關(guān)人員進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的入門培訓(xùn)與溝通，接著各自分工，村委負(fù)責(zé)開展前期的宣傳活動(dòng)，同時(shí)推動(dòng)法治精神入村入組。而鄉(xiāng)村理事會(huì)則負(fù)責(zé)后期具體問(wèn)題的調(diào)解，給村民設(shè)置底線，成立一個(gè)村民調(diào)解小組，積極引導(dǎo)民間糾紛走調(diào)解之路，其中村委的宣傳離不開鄉(xiāng)村理事會(huì)的人手支援，鄉(xiāng)村理事會(huì)的村民調(diào)解小組同樣因?yàn)椴粔驅(qū)I(yè)化而離不開村委的監(jiān)督。由村委主導(dǎo)的一軌，在為基層政府辦事的基礎(chǔ)上，還要對(duì)因缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)的鄉(xiāng)村理事會(huì)成員展開培訓(xùn)，鄉(xiāng)村理事會(huì)在實(shí)行自治的同時(shí)也要接受來(lái)自村兩委的監(jiān)督，以便及時(shí)向上反饋，在處理自身行政事務(wù)的基礎(chǔ)上，也能夠?yàn)榇迕窨紤]，形成一套機(jī)制搜集和回饋另一軌的問(wèn)題，相互影響，相互促進(jìn)，為鄉(xiāng)村治理不斷注入新的活力。

四、存在的問(wèn)題

(一)自治層面的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力不足

三治融合這一創(chuàng)新治理體系是在轉(zhuǎn)型時(shí)期促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合、解決鄉(xiāng)村治理難題的基本方略，上層將行政任務(wù)分配給地方政府，地方政府再將目標(biāo)細(xì)化給村委，但在雙軌治理模式下，村民內(nèi)部自治環(huán)節(jié)缺乏持久的驅(qū)動(dòng)力，不僅會(huì)導(dǎo)致村民自治缺乏主動(dòng)性，而且目標(biāo)難以達(dá)到，自治模式難以維持，甚至在村民的自治主動(dòng)性降低后，會(huì)有前期參與人員由于不堪重負(fù)繼而離開，如果在此期間涉及村民利益事情稍有不妥，便會(huì)加劇人員的流失，村民自治的力量將會(huì)逐漸衰退，最后會(huì)導(dǎo)致自治名存實(shí)亡。

(二)村民理事會(huì)成員的受教育水平與職位要求不匹配

現(xiàn)今，大量人口流入城市，鄉(xiāng)村知識(shí)分子也大多去向大城市發(fā)展，擔(dān)當(dāng)村民理事會(huì)主要成員的村民學(xué)歷水平比較低。特別是在法治環(huán)節(jié)，在開展法治工作的同時(shí)，自身必須要有過(guò)硬的基礎(chǔ)素質(zhì)和基本知識(shí)，才能提高治理效率，反之，久而久之，會(huì)損害在村民心中的信任度，理事會(huì)成員對(duì)于上面下達(dá)的任務(wù)有可能因?yàn)樽陨斫逃降拖鲁霈F(xiàn)偏差，其做出的決策也有可能受到影響，還可能會(huì)發(fā)生工作內(nèi)容重復(fù)、效率低的問(wèn)題，會(huì)打擊成員的積極性。

(三)部分村民的不作為

在鄉(xiāng)村治理方面，國(guó)家一直以來(lái)都將自治擺在重要的位置上，同時(shí)積極推進(jìn)相關(guān)的制度體系創(chuàng)新，它是國(guó)家在鄉(xiāng)村這一環(huán)節(jié)推進(jìn)治理體系治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，但是，還是會(huì)有大部分村民受長(zhǎng)時(shí)間閉塞的一家一戶的生活方式影響，他們不愿意與陌生人交流，沒有受過(guò)教育特別是法治方面的相關(guān)教育，以至于會(huì)抱有事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)對(duì)待村民自治，對(duì)村內(nèi)的公共事務(wù)更是毫不關(guān)心，這類人的普遍存在會(huì)逐漸瓦解村民內(nèi)部的凝聚力，導(dǎo)致自治慢慢剝離。

五、政策建議

(一)有力提升村民參與熱情

若是想讓村民對(duì)于鄉(xiāng)村體系和鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的熱情有所提高，讓其積極地參與到鄉(xiāng)村自治中去，首先要做好對(duì)與村民接觸最密切最深入村民工作的對(duì)口人員的思想建設(shè)工作，經(jīng)過(guò)訓(xùn)練再與村民進(jìn)行溝通，溝通時(shí)要著重強(qiáng)調(diào)村民自治的重要性，與村民自身利益的獲取密不可分。村莊是大家的，村莊與村民的利益是一榮俱榮一損俱損的，建議以此為切入角度，進(jìn)行相關(guān)的制度安排。

(二)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)村民理事會(huì)主要成員的教育培訓(xùn)工作

基層政府應(yīng)多開展對(duì)村委和村民理事會(huì)負(fù)責(zé)人的相關(guān)教育培訓(xùn)活動(dòng)，要想更高效、更精確地進(jìn)行自治，就必須重視對(duì)領(lǐng)頭羊的教育，增強(qiáng)這些人員的法律意識(shí)，通過(guò)某項(xiàng)統(tǒng)一的考核以后才能正式上崗，具體形式可以通過(guò)趣味答題、法律講堂、派發(fā)手冊(cè)等方法，在資金支持的情況下，可以制作有趣味性的普法宣傳小短片，這樣不僅使枯燥的法條有了顏色，使其更加通俗易懂，吸引更多的人去觀看，也會(huì)讓法條更加深入人心。

(三)建立更加健全的制度運(yùn)行機(jī)制

雙軌制作為貫徹基層政府與村民自治組織的制度，強(qiáng)調(diào)了兩軌之間的合作共贏關(guān)系，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，制度內(nèi)部各主體之間難免會(huì)產(chǎn)生摩擦，想要改善這種局面，就要依賴于制度創(chuàng)新。將村民自治放在首位，調(diào)動(dòng)村民自治積極性的同時(shí)，調(diào)動(dòng)村委和村民自治組織的活力，使大家共同參與到各個(gè)環(huán)節(jié)中去，建立健全決策機(jī)制，完善協(xié)商條例，充分聽取村民的聲音，做到真正的自治，同時(shí)利用法律制度進(jìn)行規(guī)范，也要運(yùn)用好道德規(guī)范的力量，協(xié)同基層政府一道完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力與治理體系現(xiàn)代化而不斷努力。

六、結(jié)語(yǔ)

總之，三治融合是我國(guó)實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要手段之一，是地方政府經(jīng)歷很長(zhǎng)時(shí)間探索出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，這一手段能夠很好地整合鄉(xiāng)村上下的各種資源，使各主體間通力合作，都能發(fā)揮自己的長(zhǎng)處。從雙軌治理的層面來(lái)說(shuō)，也能更加細(xì)化和完善自身，不管是村莊內(nèi)各主體間的互動(dòng)，還是和基層政府的互動(dòng)，都有其內(nèi)在的運(yùn)作機(jī)制，不管是何種制度，只要各主體間存在良性互動(dòng)，保持自身的動(dòng)力，都能在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中穩(wěn)定運(yùn)行，都有助于推進(jìn)國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展。