高齡勞動者就業(yè)問題

田亞飛

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué)，江蘇 南京210023)

21世紀(jì)以來，中國高齡勞動者口占總?cè)丝诘谋戎刂鹉暝黾?。?jù)統(tǒng)計(jì)，2017年我國65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎氐?0.8%?！妒謇淆g事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提出，為了提高高齡勞動者教育體系，我國鼓勵(lì)并支持社會力量參與到幫助高齡勞動者教育的發(fā)展中。2016年，人力資源和社會保障部提出將在2017年正式頒布推遲退休方案，并保留一定的過渡期。因此，我國的促進(jìn)高齡勞動者就業(yè)的相關(guān)政策正在逐步地出臺并實(shí)施，相關(guān)的具體政策措施也變得越來越完善。高齡勞動者就業(yè)問題的解決一方面可以鼓勵(lì)老年勞動者積極地參與社會勞動，從而解決我國老齡化所帶來的勞動力短缺和養(yǎng)老金缺口的問題；另一方面，對我國的生產(chǎn)、消費(fèi)、儲蓄、投資等多個(gè)方面有著積極的促進(jìn)作用。

一、我國采取促進(jìn)高齡勞動者就業(yè)措施的必要性

一方面，由于我國的高齡勞動者口基數(shù)較大，隨著時(shí)間的推移，老齡化問題變得越來越嚴(yán)重。同時(shí)我國的勞動力市場結(jié)構(gòu)也在改變。勞動人口在總?cè)丝谥姓急鹊牟粩嘟档蛯?dǎo)致許多地區(qū)面臨著市場勞動力短缺等問題。隨著人們生活水平的提高以及醫(yī)療科技的進(jìn)步，我國的人均壽命正在不斷提高，勞動力的工作年限延長，同時(shí)高齡退休人員一般都具有豐富的知識和相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)。因此，利用返聘、彈性退休等措施促進(jìn)高齡勞動者就業(yè)和再就業(yè)可以快速地緩解相關(guān)勞動力短缺問題。

另一方面，相較于西方發(fā)達(dá)國家，我國社會財(cái)富的基本積累嚴(yán)重不足，因此相應(yīng)的社會保障體系和法律法規(guī)不能完全承擔(dān)人口老齡化所帶來的壓力。從1953年到2015年，我國老齡人口所占百分比從4.4%漲至10.5%；而且我國人口老齡化的速度越來越快；1953年到1995年，老齡人口占比年均增加0.04個(gè)百分點(diǎn)；2006年到2015年年均增加0.29個(gè)百分點(diǎn)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在2019年，我國出生人口1465萬人，人口出生率為10.48%；死亡人口998萬人，人口死亡率為7.14%；人口自然增長率為3.34%。

因此可以預(yù)見的是在不久的將來，我國政府會面臨巨大的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口。為了解決這一問題，各國政府一般采取增加繳費(fèi)基數(shù)以及推遲退休年齡等措施，但是考慮到我國的基本國情，與增加養(yǎng)老金繳納金額相比，退休年限的推遲可以有效地緩解養(yǎng)老金支付困境。因此，促進(jìn)高齡勞動者就業(yè)可以有效地緩解政府在養(yǎng)老金支付上壓力。

二、我國高齡勞動者在就業(yè)過程中的障礙

在如今的知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，科技創(chuàng)新步伐加快，隨之而來的市場就業(yè)體系在不斷變化，其主要表現(xiàn)形式就是傳統(tǒng)崗位的不斷減少，以及新型技術(shù)崗位不斷增加。一方面，高齡勞動者的專業(yè)知識相對陳舊，接受新知識的能力較弱。另一方面，高齡勞動者相較于年輕工作者其體力明顯不具有優(yōu)勢，同時(shí)他們的技能落后，缺少相應(yīng)的知識和認(rèn)知。

但是高齡勞動者相較于年輕工作者仍具有一些優(yōu)點(diǎn)，比如，高齡勞動者通常能勝任門衛(wèi)、清潔工和一般接待服務(wù)的工作以及一些需要豐富經(jīng)驗(yàn)和知識的職位，如高級工程師和醫(yī)生。此外，高齡勞動者比年輕工人更具有穩(wěn)定性，不會輕易地離職或者跳槽。

1993年，為確保國有企業(yè)改制成功，國務(wù)院發(fā)布了《國有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》。根據(jù)文件規(guī)定，國企法定退休年齡5年內(nèi)的富余職工，可以申請離職進(jìn)行內(nèi)部療養(yǎng)，這被稱為“提前退休”。但是，上述規(guī)定已成為我國退休制度的“漏洞”，造成大量提前退休人員。目前，較高的繳費(fèi)率和現(xiàn)行的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)調(diào)整模式也誘發(fā)了提前退休，整體賬戶現(xiàn)收現(xiàn)付制度也抑制了高齡勞動者延遲退休的意愿。

另外，受傳統(tǒng)觀念的影響，高齡勞動者覺得自己老了不應(yīng)該外出打工。雖然他們退休后無事可做，但他們可以得到足夠的休息。影響老年勞動者再就業(yè)意愿的因素很多，包括經(jīng)濟(jì)條件、受教育程度、興趣和健康狀況。因此，可以對不同年齡、不同情況的老年勞動者進(jìn)行分類，對身體健康同時(shí)樂于再就業(yè)的高齡勞動者進(jìn)行鼓勵(lì)和幫助。

三、國外促進(jìn)高齡勞動者就業(yè)的政策借鑒

(一)日本

在改革養(yǎng)老金制度的同時(shí)，日本實(shí)行了積極的勞動力市場政策。由于養(yǎng)老金制度與勞動力市場政策的差異是決定延遲退休政策效果的關(guān)鍵，因此只有養(yǎng)老金制度改革與勞動力市場政策相輔相成，提高老年勞動者的就業(yè)意愿，才能保證延遲退休政策的實(shí)施。日本規(guī)定，65歲以上的高齡勞動者必須推遲退休，并每年增加8.4%的養(yǎng)老金。截至2013年，日本已基本實(shí)現(xiàn)65歲退休制度。

2004年以來，日本逐步提高養(yǎng)老金支付率：增加國家基本養(yǎng)老金支付基數(shù)，提高醫(yī)療衛(wèi)生企業(yè)養(yǎng)老金支付率，降低養(yǎng)老金平均替代率。

日本勞動力市場政策改革與養(yǎng)老金制度改革相協(xié)調(diào)，包括：為老年勞動者提供就業(yè)補(bǔ)貼和激勵(lì)，鼓勵(lì)在職高齡勞動者繼續(xù)工作，使退休高齡勞動者重返勞動力市場；對聘用老年員工的企業(yè)給予相應(yīng)的稅費(fèi)減免，鼓勵(lì)其聘用老年員工；按照規(guī)定建立退休的“銀發(fā)人力資源中心”和《勞動法》，如果企業(yè)在招聘過程中以年齡為限制條件，必須有充分、具體的理由，如果企業(yè)解雇45～65歲的員工，必須幫助他們重返工作崗位。

(二)美國

1967年，美國通過了《聯(lián)邦反年齡歧視法》，并成立了就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)“體驗(yàn)工作公司”，為勞動者提供職業(yè)培訓(xùn)和社區(qū)服務(wù)。

美國的退休年齡是靈活的，62歲到70歲。早在1935年，美國就規(guī)定了65歲是老年人應(yīng)該退休的年齡。20世紀(jì)50年代，美國設(shè)置最早退休年齡可以提前到62歲，不過相應(yīng)的養(yǎng)老金水平要降低到70%。如果延遲退休，養(yǎng)老金水平也會提高，最高是132%。美國從2000年開始推行延遲退休政策，每年提高一個(gè)月左右，到2027年將領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的退休年齡，從65歲延長到67歲。

美國政府制定了高齡勞動者就業(yè)服務(wù)計(jì)劃，免費(fèi)提供就業(yè)知識和技能培訓(xùn)，并提供具體詳細(xì)的就業(yè)信息。

一般來說，這些國家的政策措施可分為積極政策和消極政策。

收入補(bǔ)貼和創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育、減稅和補(bǔ)貼都是積極的政策措施。不足之處在于其實(shí)施需要大量公共財(cái)政投入，其作用相對間接。優(yōu)點(diǎn)是不會損害用人單位或老年勞動者的利益，社會阻力相對較小。實(shí)行就業(yè)定額、禁止就業(yè)年齡歧視、改革養(yǎng)老金制度是消極的制度措施。不利的一面是可能加劇勞資矛盾。其優(yōu)點(diǎn)是效果更直接，不需要大量公共財(cái)政直接投資。

在實(shí)踐中，中國應(yīng)該根據(jù)自己的具體情況，把這兩類政策和措施結(jié)合起來，借鑒更好的政策經(jīng)驗(yàn)。

四、促進(jìn)我國高齡勞動者就業(yè)的相關(guān)政策和建議

(一)鼓勵(lì)高齡勞動者再就業(yè)并進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)

許多國外政府直接通過其公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)向高齡勞動者提供職業(yè)培訓(xùn)，同時(shí)采取提供適當(dāng)比例的補(bǔ)貼，或減免企業(yè)稅等措施，支持和鼓勵(lì)公司和企業(yè)向高齡勞動者提供職業(yè)技能培訓(xùn)。事實(shí)上，相較于政府和其他社會公益組織，企業(yè)培訓(xùn)高齡勞動者的動力不足，因?yàn)樗麄兏鼉A向于培養(yǎng)年輕的人才作為公司新鮮血液。

為了鼓勵(lì)企業(yè)擴(kuò)大高齡勞動者的雇傭比例，同時(shí)降低企業(yè)的雇傭成本，政府可以采取積極措施，如對雇傭一定比例高齡勞動者的企業(yè)給予補(bǔ)貼或稅收減免；也可以采取消極措施，強(qiáng)迫相關(guān)公司和企業(yè)增加高齡勞動者的雇傭數(shù)量，如實(shí)行就業(yè)定額制度，即有一定規(guī)模的企業(yè)必須按規(guī)定比例雇傭老年勞動者，否則必須繳納高齡勞動者就業(yè)保障基金。

在高齡勞動者方面，政府可以采取經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施降低工作人員的退休意向，比如為延遲退休的員工提供工作津貼并降低其個(gè)人所得稅。此外，我國一定要解決濫用提前退休規(guī)定的制度漏洞，嚴(yán)格限制各公司和部門的提前退休的條件。

(二)高齡勞動者就業(yè)發(fā)展

為了促進(jìn)高齡勞動者再就業(yè)，相應(yīng)公司和企業(yè)應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)靈活的工作制度、靈活的工作時(shí)間和靈活的就業(yè)形式。政府應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)多為高齡勞動者提供兼職并實(shí)行彈性工資制，根據(jù)工作業(yè)績和完成的工作任務(wù)數(shù)或?qū)嶋H工作時(shí)間發(fā)放工資。

根據(jù)老年勞動者的體力和精力，靈活安排用工形式和工作時(shí)間，發(fā)展出租車司機(jī)、酒店服務(wù)員、殘疾老人護(hù)理等高齡勞動者工作。為高齡勞動者創(chuàng)造一個(gè)安全、健康的就業(yè)環(huán)境。

(三)改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行延遲退休的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)

降低養(yǎng)老金替代率，改變養(yǎng)老金支付的計(jì)算基礎(chǔ)。經(jīng)合組織國家普遍建立了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度，以增強(qiáng)勞動者推遲退休的主觀意愿。老年職工的經(jīng)濟(jì)收入隨著提前退休時(shí)間的延長而成比例下降。我國社會保障制度改革應(yīng)從完善個(gè)人賬戶管理、提高自理能力、加強(qiáng)統(tǒng)籌管理、全面提高統(tǒng)籌水平等方面入手。

(四)規(guī)范就業(yè)中的年齡歧視

立法明確禁止就業(yè)中的年齡歧視，規(guī)定了更嚴(yán)格的解雇高齡勞動者的條件，并限制了年齡歧視性解雇。它還明確規(guī)定，不應(yīng)因?yàn)楣椭鞯墓ぷ餍问届`活而區(qū)別對待。此外，對受年齡歧視的老年勞動者，要給予司法和行政救濟(jì)。

在保障高齡勞動者就業(yè)權(quán)益方面，我國現(xiàn)行法律法規(guī)包括《勞動法》《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》《就業(yè)促進(jìn)法》等。但是，這些法律規(guī)定都是原則性的，沒有具體細(xì)化的措施，也沒有《老年勞動法》和《高齡勞動者就業(yè)促進(jìn)法》。

(五)建立就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)

借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立高效的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，如日本的“銀發(fā)人力資源中心”。政府可以成立高齡勞動者再就業(yè)促進(jìn)機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)高齡勞動者再就業(yè)工作，在用人單位和老年勞動者之間建立更廣泛的交流平臺，建立高齡勞動者信息數(shù)據(jù)庫，拓寬高齡勞動者就業(yè)渠道。

(六)靈活退休制度

彈性退休是指擁有一個(gè)靈活的退休空間，可以選擇是留在工作崗位上還是重新進(jìn)入勞動力市場，并鼓勵(lì)適當(dāng)延遲退休。例如，在英國，選擇延遲退休的老年勞動者的養(yǎng)老金每年都會增長10.4%。

彈性退休制度一般包括三個(gè)方面：退休年齡的靈活性、逐步退休模式和退休收入的多樣化。應(yīng)制定不同的退休年齡標(biāo)準(zhǔn)職業(yè)培訓(xùn)和提供雇傭高齡勞動者津貼。