構(gòu)建職業(yè)傷害保險(xiǎn)推進(jìn)“應(yīng)保盡?！?/h1>
2021-11-22 07:03:47施紅何文炯馬高明
勞動(dòng)保護(hù) 2021年2期
施紅，何文炯，馬高明
（浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310000）
0 引言
黨的十九大報(bào)告提出了全面建成“覆蓋全民”的多層次社會(huì)保障體系的目標(biāo)。工傷保險(xiǎn)作為一種保護(hù)勞動(dòng)者及其家屬依法獲得物質(zhì)幫助的社會(huì)保險(xiǎn)制度，具有維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益、分散用人單位風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，新就業(yè)形態(tài)已經(jīng)成為我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)崗位創(chuàng)造的重要來源。數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的用工呈現(xiàn)出“空間分離、時(shí)間分割、關(guān)系分化”的特點(diǎn)[1]。這對(duì)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參加工傷保險(xiǎn)提出了挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，傳統(tǒng)靈活就業(yè)人員、新型職業(yè)農(nóng)民、退而不休的老年勞動(dòng)者等多種就業(yè)形態(tài)的勞動(dòng)者仍游離在工傷保險(xiǎn)制度之外，缺乏應(yīng)有的保障。截至2019 年年末，全國(guó)就業(yè)人口7.7 億人，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)2.54 億人。工傷保險(xiǎn)覆蓋人員少，覆蓋率低。因此，通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)對(duì)所有從業(yè)人員職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)的制度全覆蓋是當(dāng)務(wù)之急[2]。
本研究通過比較分析靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障的試點(diǎn)做法，提出職業(yè)傷害保險(xiǎn)的制度框架，推進(jìn)對(duì)所有從業(yè)人員的工傷風(fēng)險(xiǎn)“應(yīng)保盡保”。
1 試點(diǎn)做法
新業(yè)態(tài)從業(yè)人員與傳統(tǒng)靈活就業(yè)人員盡管在就業(yè)形態(tài)上存在差異，但是，兩者都具有工作時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容等方面靈活性強(qiáng)的特點(diǎn)。
2019 年6 月，浙江大學(xué)新經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員風(fēng)險(xiǎn)保障研究課題組對(duì)江蘇省的蘇州太倉(cāng)、吳江、南通等地靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障的試點(diǎn)情況開展了調(diào)研，并在2020年10 月進(jìn)行追蹤訪談。上述試點(diǎn)地區(qū)將新業(yè)態(tài)從業(yè)人員納入靈活就業(yè)人員范疇一并考慮工作傷害風(fēng)險(xiǎn)的保障問題，但是在保障做法方面有所不同。
1.1 南通市靈活就業(yè)人員工作傷害保險(xiǎn)
2007 年，南通市頒布了《關(guān)于靈活就業(yè)人員參加工傷保險(xiǎn)的通知》，將靈活就業(yè)人員納入工傷保險(xiǎn)。2015 年，南通市頒布了《靈活就業(yè)人員工作傷害保險(xiǎn)暫行辦法》，并于同年9 月1 日開始實(shí)行，為靈活就業(yè)人員建立了類似于“工傷保險(xiǎn)”的“工作傷害保險(xiǎn)”制度。
《靈活就業(yè)人員工作傷害保險(xiǎn)暫行辦法》規(guī)定，凡在市區(qū)各級(jí)勞動(dòng)事務(wù)所、人才交流中心等勞動(dòng)、人事事務(wù)代理機(jī)構(gòu)代理勞動(dòng)保障關(guān)系，為雇用人提供服務(wù)，由雇用人支付報(bào)酬，或以本人名義申請(qǐng)辦理了個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照，且未與用人單位（企業(yè)、事業(yè)單位或私人企業(yè)等）建立勞動(dòng)關(guān)系的人員，均可申請(qǐng)辦理工作傷害保險(xiǎn)參保手續(xù)。
南通市的工作傷害保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)與養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)一致并同步征收，繳費(fèi)率為0.5%。工作傷害保險(xiǎn)基金歸入工傷保險(xiǎn)基金合并使用。南通市靈活就業(yè)人員的工作傷害確認(rèn)情形與工傷保險(xiǎn)的基本一致，但沒有規(guī)定視同工傷的情形。在保險(xiǎn)待遇方面，靈活就業(yè)人員的工作傷害保險(xiǎn)待遇與工傷保險(xiǎn)待遇也基本一致。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，靈活就業(yè)人員工作傷害發(fā)生后，在工作傷害確認(rèn)方面存在較多爭(zhēng)議。究其原因，靈活就業(yè)人員的工作時(shí)間、工作地點(diǎn)不明確。為此，當(dāng)?shù)卣块T不得不應(yīng)對(duì)較多的訴訟案件，耗費(fèi)精力。同時(shí)，在法院敗訴、行政訴訟敗訴的情況下，當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門面臨較大的考核風(fēng)險(xiǎn)。由此，2018 年南通市停辦了靈活就業(yè)人員工作傷害保險(xiǎn)。
1.2 太倉(cāng)市靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)
太倉(cāng)市最早于2010 年頒布《關(guān)于推行靈活就業(yè)人員工傷保險(xiǎn)的實(shí)施意見（試行）》，開始試點(diǎn)靈活就業(yè)人員工傷保險(xiǎn)，其目的在于為本市從轉(zhuǎn)制企業(yè)分流出來的靈活就業(yè)人員提供職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障。太倉(cāng)市要求參保人員必須是本地戶籍且參加了城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。靈活就業(yè)人員工作傷害保險(xiǎn)基金從失業(yè)保險(xiǎn)就業(yè)專項(xiàng)基金中籌集，個(gè)人不必繳費(fèi)。保險(xiǎn)待遇采用定額給付方式，根據(jù)受傷等級(jí)1 ～10 級(jí)，分別給予1 000 元到3 萬元的補(bǔ)貼。
2014 年，太倉(cāng)市頒布了《太倉(cāng)市靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)暫行辦法》，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、突出重點(diǎn)、分類保障、公平效率”的原則，開展靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)。保險(xiǎn)基金來源于失業(yè)保險(xiǎn)的就業(yè)專項(xiàng)資金，按照每人當(dāng)年度社會(huì)保險(xiǎn)最低繳費(fèi)基數(shù)1%的繳費(fèi)總額籌集。職業(yè)傷害保險(xiǎn)基金開設(shè)財(cái)政專戶，試行專戶核算管理。當(dāng)基金不足以支付時(shí)，由太倉(cāng)市財(cái)政承擔(dān)。
靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)的職業(yè)傷害認(rèn)定情形與《工傷保險(xiǎn)條例》中工傷認(rèn)定的（一）（二）兩種情形，以及視同工傷中的（一）（二）基本相同，但是對(duì)“工作時(shí)間、工作場(chǎng)所”的要求有所放寬。勞動(dòng)能力鑒定傷殘等級(jí)分為1 ～10 級(jí)。
靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)待遇包括：醫(yī)療費(fèi)用由醫(yī)療保險(xiǎn)基金按照工傷保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)定報(bào)銷。同時(shí)，根據(jù)勞動(dòng)能力鑒定傷殘等級(jí)享有：社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，對(duì)傷殘的靈活就業(yè)人員應(yīng)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)給與補(bǔ)貼；基本生活補(bǔ)助，根據(jù)勞動(dòng)能力鑒定結(jié)果，對(duì)1 ～4 級(jí)傷殘人員每月按照城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)貼，直到按月領(lǐng)取退休金為止，同時(shí)為其他傷殘程度的靈活就業(yè)人員發(fā)放一次性生活補(bǔ)貼。為需要的人員安裝輔助器具。靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害死亡的，按照城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定享受相應(yīng)的喪葬費(fèi)、撫恤金待遇。
目前，太倉(cāng)市參加靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)的人數(shù)大約為5 萬人。職業(yè)傷害保險(xiǎn)的開展增強(qiáng)了當(dāng)?shù)卣畬?duì)本市靈活就業(yè)人員的從業(yè)情況的掌握，有利于政府調(diào)整完善相關(guān)就業(yè)促進(jìn)政策。但是，太倉(cāng)市對(duì)靈活就業(yè)人員參保資格的戶籍要求，在很大程度上限制了新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參保。
1.3 吳江區(qū)靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)
2017 年，江蘇省人社廳將蘇州市吳江區(qū)確定為靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)，開展先行先試，為全省完善工傷保險(xiǎn)制度進(jìn)行探索、積累經(jīng)驗(yàn)。為此，吳江區(qū)在充分掌握參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的靈活就業(yè)人員，摸底了解個(gè)體工商戶、電子商務(wù)的從業(yè)人員、快遞行業(yè)從業(yè)人員等的人員數(shù)量、分布、保障情況等的基礎(chǔ)上，深入調(diào)研，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，于2018 年3 月出臺(tái)了《吳江區(qū)靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)辦法（試行）》和《吳江區(qū)靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》，探索靈活就業(yè)人員權(quán)益保障的新路子。
在參保范圍方面，凡在吳江區(qū)內(nèi)以靈活就業(yè)形式通過提供勞動(dòng)獲取報(bào)酬或收益的人員，且不在《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定參保范圍內(nèi)的，均可參加職業(yè)傷害保險(xiǎn)。職業(yè)傷害保險(xiǎn)費(fèi)按照每人每年180 元，由參保人員個(gè)人繳納。對(duì)于參加靈活就業(yè)人員職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或醫(yī)療保險(xiǎn)的人員，個(gè)人繳納60 元，財(cái)政補(bǔ)助120 元。
在職業(yè)傷害情形方面，參保人員在從事的職業(yè)崗位上，因工作原因受到突發(fā)的、非本意的、非疾病的事故傷害，造成身故、殘疾、受傷的，均可享受職業(yè)傷害保險(xiǎn)待遇。參保人員受到職業(yè)傷害后，在醫(yī)療機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)用先由醫(yī)保報(bào)銷后，余額部分由職業(yè)傷害保險(xiǎn)按標(biāo)準(zhǔn)賠付，每一參保年度以3 萬元為限。被鑒定為勞動(dòng)能力傷殘的參保人員，還能夠根據(jù)傷殘等級(jí)，按規(guī)定享受相應(yīng)一次性的職業(yè)傷害傷殘補(bǔ)助金、傷殘津貼、生活自理障礙補(bǔ)助金等待遇。參保人員受到職業(yè)傷害導(dǎo)致死亡的，其近親屬可一次性領(lǐng)取職業(yè)傷害身故補(bǔ)助金40 萬元。
在經(jīng)辦模式上，吳江區(qū)人社局借鑒大病保險(xiǎn)的經(jīng)辦模式，采用政府主導(dǎo)、商業(yè)保險(xiǎn)公司承辦的模式。作為主導(dǎo)部門，吳江區(qū)人社局社保中心宣傳發(fā)動(dòng)職業(yè)傷害保險(xiǎn)，設(shè)立職業(yè)傷害保險(xiǎn)費(fèi)專戶。承辦的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦職業(yè)傷害保險(xiǎn)的參保登記、報(bào)案受理、理賠受理等業(yè)務(wù)。社保中心于每一保險(xiǎn)年度初、在征收保費(fèi)實(shí)際到賬后，根據(jù)實(shí)際參保人數(shù)，將職業(yè)傷害保險(xiǎn)保費(fèi)按保險(xiǎn)年度劃撥給保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)，用于支付保險(xiǎn)待遇和承辦費(fèi)用，每一保險(xiǎn)年度進(jìn)行財(cái)務(wù)結(jié)算。目前，吳江區(qū)的靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)由中國(guó)太平洋人壽保險(xiǎn)公司和中國(guó)人壽保險(xiǎn)公司共同經(jīng)辦，經(jīng)辦期限為3 年。
截至2020 年10 月，吳江區(qū)靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)2.6 萬，累計(jì)認(rèn)定職業(yè)傷害事故80 余起。職業(yè)傷害保險(xiǎn)對(duì)非正規(guī)部門就業(yè)人員因工作遭受事故傷害的醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償提供了保障。
在試點(diǎn)初期，靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)在運(yùn)行中面臨一些問題，有待解決。一是滴滴、美團(tuán)等大型平臺(tái)企業(yè)已經(jīng)開展了商業(yè)性保險(xiǎn)或建立了互助保障機(jī)制。這導(dǎo)致平臺(tái)企業(yè)和從業(yè)人員參加靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)的積極性不高，保險(xiǎn)擴(kuò)面比較緩慢。二是對(duì)于靈活就業(yè)人員中超過65 歲的人員，保險(xiǎn)公司不愿意承保。如何對(duì)“退而不休”的靈活就業(yè)人員給予保障是一個(gè)需要解決的問題。
2 經(jīng)驗(yàn)借鑒
從政府和市場(chǎng)的關(guān)系看，上述地區(qū)開展的靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)可以分為兩類：一是政府主辦并經(jīng)辦的職業(yè)傷害保險(xiǎn)，如南通市、太倉(cāng)市；二是政府主辦、市場(chǎng)經(jīng)辦的職業(yè)傷害保險(xiǎn)，如吳江區(qū)。
2.1 工傷保險(xiǎn)不適合擴(kuò)面到靈活就業(yè)人員
盡管將新業(yè)態(tài)從業(yè)人員納入工傷保險(xiǎn)的做法，使得新業(yè)態(tài)從業(yè)人員和職工享受同等待遇，有利于職工和新業(yè)態(tài)從業(yè)人員間長(zhǎng)期待遇的銜接，有利于在全國(guó)形成統(tǒng)一的制度，基金統(tǒng)籌使用，減少基金風(fēng)險(xiǎn)。但是，在將新業(yè)態(tài)從業(yè)人員納入工傷保險(xiǎn)后，這部分從業(yè)人員仍然面臨勞動(dòng)關(guān)系不明確，用人單位責(zé)任主體難以處理的問題。用人單位缺失導(dǎo)致原本工傷保險(xiǎn)中應(yīng)由單位承擔(dān)的待遇支付責(zé)任無法落實(shí)。同時(shí)，新業(yè)態(tài)用工的特點(diǎn)導(dǎo)致對(duì)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員工作時(shí)間、工作場(chǎng)所、工作原因難以確定，容易引起工傷認(rèn)定的糾紛。南通市的靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)在實(shí)踐中就暴露出工傷認(rèn)定糾紛多的問題。此外，將新業(yè)態(tài)從業(yè)人員納入工傷保險(xiǎn)可能導(dǎo)致新業(yè)態(tài)從業(yè)人員反推勞動(dòng)關(guān)系的存在，并要求平臺(tái)企業(yè)給與勞動(dòng)關(guān)系下的福利待遇，如最低工資、工時(shí)、年休假、節(jié)假日雙倍工資等。這對(duì)平臺(tái)企業(yè)不公平，也不利于平臺(tái)企業(yè)的發(fā)展。
2.2 在職業(yè)傷害的認(rèn)定上，吳江區(qū)按照商業(yè)保險(xiǎn)公司意外傷害保險(xiǎn)中對(duì)“意外事故”的界定標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定職業(yè)傷害，是一種可行的思路
《吳江區(qū)靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)辦法（試行）》明確：“在從事的職業(yè)崗位上，因工作原因受到突發(fā)的、非本意的、非疾病的事故傷害”是靈活就業(yè)人員申請(qǐng)職業(yè)傷害保險(xiǎn)理賠的條件。這個(gè)職業(yè)傷害認(rèn)定要求“因工作原因”受到的傷害，剔除了對(duì)“工作時(shí)間、工作地點(diǎn)”的要求，可以較好地適應(yīng)新業(yè)態(tài)用工的特點(diǎn)。但是，這種界定方法也縮小了職業(yè)傷害保險(xiǎn)的保障范圍。相較于工傷保險(xiǎn)，這種界定將職業(yè)病排除在外；相較于意外傷害保險(xiǎn)，這種界定將非工作場(chǎng)所的意外傷害排除在外。因此，在構(gòu)建靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)時(shí)，是否需要保持與工傷保險(xiǎn)一樣的保障范圍值得思考。
2.3 在運(yùn)行模式上，政保合作是一種很好的探索
政府主辦、保險(xiǎn)公司經(jīng)辦的模式可以增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦力量。保險(xiǎn)公司在理賠定損方面的經(jīng)驗(yàn)提高了職業(yè)傷害保險(xiǎn)的運(yùn)行效率。
3 職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)
針對(duì)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員、職業(yè)農(nóng)民、傳統(tǒng)靈活就業(yè)人員等非正規(guī)部門的從業(yè)人員，單獨(dú)構(gòu)建職業(yè)傷害保險(xiǎn)是十分必要的，也是可行的。根據(jù)這部分從業(yè)人員的現(xiàn)實(shí)需求制定職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度的參保條件、待遇標(biāo)準(zhǔn)，不受《工傷保險(xiǎn)條例》的限制，更加靈活，有利于一攬子解決靈活就業(yè)人員的職業(yè)傷害保障問題。
3.1 保障對(duì)象覆蓋所有非正規(guī)就業(yè)群體
凡是未與任何單位或雇主建立勞動(dòng)關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系），且不在《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定參保范圍內(nèi)，通過提供勞動(dòng)報(bào)酬或收益的人員都可以參加職業(yè)傷害保險(xiǎn)，不限戶籍、不限年齡參保。
3.2 職業(yè)傷害認(rèn)定重點(diǎn)關(guān)注是否由“工作原因”引起，放寬對(duì)“工作時(shí)間、工作地點(diǎn)”的要求
考慮到新業(yè)態(tài)從業(yè)人員工作與生活的邊界比較模式，在職業(yè)傷害認(rèn)定上適宜從寬處理，只要不是明顯由非工作原因?qū)е碌囊馔鈧Χ伎梢?。需要新業(yè)態(tài)從業(yè)人員在參保時(shí)申報(bào)從事的工作，并在工作發(fā)生改變后及時(shí)通過網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)終端或電話、人工服務(wù)等多種形式及時(shí)變更。
3.3 待遇水平在初期宜低不宜高
在職業(yè)傷害認(rèn)定存在一定困難的情況下，為了保證基金安全，控制道德風(fēng)險(xiǎn)，職業(yè)傷害保險(xiǎn)待遇水平不宜與工傷保險(xiǎn)一致。盡管職業(yè)傷害保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)兩個(gè)制度的待遇差異，會(huì)對(duì)參保人員在制度間的銜接和轉(zhuǎn)換帶來一些困難，但是從初期看，這個(gè)做法有利于保障職業(yè)傷害保險(xiǎn)基金的安全和穩(wěn)健運(yùn)行。同時(shí)，待遇水平與繳費(fèi)水平相掛鉤。待遇水平高，籌資標(biāo)準(zhǔn)就高。因此，確定待遇水平需要進(jìn)行科學(xué)的計(jì)算，并充分考慮非正規(guī)從業(yè)人員的負(fù)擔(dān)能力和參保意愿。
3.4 基金籌集考慮由政府和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)
政府對(duì)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金給予財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)踐證明：政府支持是推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)面的有效手段。如果政府財(cái)政可以負(fù)擔(dān)，建議在初期可以考慮以政府負(fù)擔(dān)為主，并根據(jù)基金收支情況來決定個(gè)體繳費(fèi)額度，以吸引新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參保。
3.5 政保合作是職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)一個(gè)可行的運(yùn)作方式
政府、市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人共同參與是社會(huì)保障治理現(xiàn)代化的要求。在經(jīng)辦管理上，政府與保險(xiǎn)公司之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是激勵(lì)和約束保險(xiǎn)公司行為的關(guān)鍵。保險(xiǎn)公司通過提供經(jīng)辦服務(wù)，取得經(jīng)辦費(fèi)用收入，同時(shí)承擔(dān)一定的基金風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于基金虧損，保險(xiǎn)公司在一定限度內(nèi)承擔(dān)虧損金額；若基金有結(jié)余，結(jié)余的一定比例歸保險(xiǎn)公司所有。這種模式有助于商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理，控制風(fēng)險(xiǎn)，降低管理成本，提升服務(wù)效率。
4 總結(jié)
工傷保險(xiǎn)和職業(yè)傷害保險(xiǎn)兩種制度并存也容易出現(xiàn)制度“碎片化”問題，不利于勞動(dòng)者在兩個(gè)制度之間的轉(zhuǎn)換和銜接?；鸱衷O(shè)也可能使得職業(yè)傷害保險(xiǎn)的基金面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。而且，如果職業(yè)傷害保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)間待遇懸殊或用工單位的工傷責(zé)任差別大，很容易引發(fā)企業(yè)的“制度套利”行為，尤其是從工傷保險(xiǎn)制度向職業(yè)傷害保障制度選擇，容易破壞現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度秩序。因此，建立職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度需要在充分掌握新經(jīng)濟(jì)和新業(yè)態(tài)用工的發(fā)展趨勢(shì)基礎(chǔ)上深入論證，逐步推進(jìn)，既要有歷史的責(zé)任、主動(dòng)作為，又要有“歷史耐心”、積極穩(wěn)妥。
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施紅，何文炯，馬高明
（浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310000）
0 引言
黨的十九大報(bào)告提出了全面建成“覆蓋全民”的多層次社會(huì)保障體系的目標(biāo)。工傷保險(xiǎn)作為一種保護(hù)勞動(dòng)者及其家屬依法獲得物質(zhì)幫助的社會(huì)保險(xiǎn)制度，具有維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益、分散用人單位風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，新就業(yè)形態(tài)已經(jīng)成為我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)崗位創(chuàng)造的重要來源。數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的用工呈現(xiàn)出“空間分離、時(shí)間分割、關(guān)系分化”的特點(diǎn)[1]。這對(duì)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參加工傷保險(xiǎn)提出了挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，傳統(tǒng)靈活就業(yè)人員、新型職業(yè)農(nóng)民、退而不休的老年勞動(dòng)者等多種就業(yè)形態(tài)的勞動(dòng)者仍游離在工傷保險(xiǎn)制度之外，缺乏應(yīng)有的保障。截至2019 年年末，全國(guó)就業(yè)人口7.7 億人，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)2.54 億人。工傷保險(xiǎn)覆蓋人員少，覆蓋率低。因此，通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)對(duì)所有從業(yè)人員職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)的制度全覆蓋是當(dāng)務(wù)之急[2]。
本研究通過比較分析靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障的試點(diǎn)做法，提出職業(yè)傷害保險(xiǎn)的制度框架，推進(jìn)對(duì)所有從業(yè)人員的工傷風(fēng)險(xiǎn)“應(yīng)保盡保”。
1 試點(diǎn)做法
新業(yè)態(tài)從業(yè)人員與傳統(tǒng)靈活就業(yè)人員盡管在就業(yè)形態(tài)上存在差異，但是，兩者都具有工作時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容等方面靈活性強(qiáng)的特點(diǎn)。
2019 年6 月，浙江大學(xué)新經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員風(fēng)險(xiǎn)保障研究課題組對(duì)江蘇省的蘇州太倉(cāng)、吳江、南通等地靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障的試點(diǎn)情況開展了調(diào)研，并在2020年10 月進(jìn)行追蹤訪談。上述試點(diǎn)地區(qū)將新業(yè)態(tài)從業(yè)人員納入靈活就業(yè)人員范疇一并考慮工作傷害風(fēng)險(xiǎn)的保障問題，但是在保障做法方面有所不同。
1.1 南通市靈活就業(yè)人員工作傷害保險(xiǎn)
2007 年，南通市頒布了《關(guān)于靈活就業(yè)人員參加工傷保險(xiǎn)的通知》，將靈活就業(yè)人員納入工傷保險(xiǎn)。2015 年，南通市頒布了《靈活就業(yè)人員工作傷害保險(xiǎn)暫行辦法》，并于同年9 月1 日開始實(shí)行，為靈活就業(yè)人員建立了類似于“工傷保險(xiǎn)”的“工作傷害保險(xiǎn)”制度。
《靈活就業(yè)人員工作傷害保險(xiǎn)暫行辦法》規(guī)定，凡在市區(qū)各級(jí)勞動(dòng)事務(wù)所、人才交流中心等勞動(dòng)、人事事務(wù)代理機(jī)構(gòu)代理勞動(dòng)保障關(guān)系，為雇用人提供服務(wù)，由雇用人支付報(bào)酬，或以本人名義申請(qǐng)辦理了個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照，且未與用人單位（企業(yè)、事業(yè)單位或私人企業(yè)等）建立勞動(dòng)關(guān)系的人員，均可申請(qǐng)辦理工作傷害保險(xiǎn)參保手續(xù)。
南通市的工作傷害保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)與養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)一致并同步征收，繳費(fèi)率為0.5%。工作傷害保險(xiǎn)基金歸入工傷保險(xiǎn)基金合并使用。南通市靈活就業(yè)人員的工作傷害確認(rèn)情形與工傷保險(xiǎn)的基本一致，但沒有規(guī)定視同工傷的情形。在保險(xiǎn)待遇方面，靈活就業(yè)人員的工作傷害保險(xiǎn)待遇與工傷保險(xiǎn)待遇也基本一致。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，靈活就業(yè)人員工作傷害發(fā)生后，在工作傷害確認(rèn)方面存在較多爭(zhēng)議。究其原因，靈活就業(yè)人員的工作時(shí)間、工作地點(diǎn)不明確。為此，當(dāng)?shù)卣块T不得不應(yīng)對(duì)較多的訴訟案件，耗費(fèi)精力。同時(shí)，在法院敗訴、行政訴訟敗訴的情況下，當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門面臨較大的考核風(fēng)險(xiǎn)。由此，2018 年南通市停辦了靈活就業(yè)人員工作傷害保險(xiǎn)。
1.2 太倉(cāng)市靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)
太倉(cāng)市最早于2010 年頒布《關(guān)于推行靈活就業(yè)人員工傷保險(xiǎn)的實(shí)施意見（試行）》，開始試點(diǎn)靈活就業(yè)人員工傷保險(xiǎn)，其目的在于為本市從轉(zhuǎn)制企業(yè)分流出來的靈活就業(yè)人員提供職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障。太倉(cāng)市要求參保人員必須是本地戶籍且參加了城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。靈活就業(yè)人員工作傷害保險(xiǎn)基金從失業(yè)保險(xiǎn)就業(yè)專項(xiàng)基金中籌集，個(gè)人不必繳費(fèi)。保險(xiǎn)待遇采用定額給付方式，根據(jù)受傷等級(jí)1 ～10 級(jí)，分別給予1 000 元到3 萬元的補(bǔ)貼。
2014 年，太倉(cāng)市頒布了《太倉(cāng)市靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)暫行辦法》，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、突出重點(diǎn)、分類保障、公平效率”的原則，開展靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)。保險(xiǎn)基金來源于失業(yè)保險(xiǎn)的就業(yè)專項(xiàng)資金，按照每人當(dāng)年度社會(huì)保險(xiǎn)最低繳費(fèi)基數(shù)1%的繳費(fèi)總額籌集。職業(yè)傷害保險(xiǎn)基金開設(shè)財(cái)政專戶，試行專戶核算管理。當(dāng)基金不足以支付時(shí)，由太倉(cāng)市財(cái)政承擔(dān)。
靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)的職業(yè)傷害認(rèn)定情形與《工傷保險(xiǎn)條例》中工傷認(rèn)定的（一）（二）兩種情形，以及視同工傷中的（一）（二）基本相同，但是對(duì)“工作時(shí)間、工作場(chǎng)所”的要求有所放寬。勞動(dòng)能力鑒定傷殘等級(jí)分為1 ～10 級(jí)。
靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)待遇包括：醫(yī)療費(fèi)用由醫(yī)療保險(xiǎn)基金按照工傷保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)定報(bào)銷。同時(shí)，根據(jù)勞動(dòng)能力鑒定傷殘等級(jí)享有：社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，對(duì)傷殘的靈活就業(yè)人員應(yīng)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)給與補(bǔ)貼；基本生活補(bǔ)助，根據(jù)勞動(dòng)能力鑒定結(jié)果，對(duì)1 ～4 級(jí)傷殘人員每月按照城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)貼，直到按月領(lǐng)取退休金為止，同時(shí)為其他傷殘程度的靈活就業(yè)人員發(fā)放一次性生活補(bǔ)貼。為需要的人員安裝輔助器具。靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害死亡的，按照城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定享受相應(yīng)的喪葬費(fèi)、撫恤金待遇。
目前，太倉(cāng)市參加靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)的人數(shù)大約為5 萬人。職業(yè)傷害保險(xiǎn)的開展增強(qiáng)了當(dāng)?shù)卣畬?duì)本市靈活就業(yè)人員的從業(yè)情況的掌握，有利于政府調(diào)整完善相關(guān)就業(yè)促進(jìn)政策。但是，太倉(cāng)市對(duì)靈活就業(yè)人員參保資格的戶籍要求，在很大程度上限制了新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參保。
1.3 吳江區(qū)靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)
2017 年，江蘇省人社廳將蘇州市吳江區(qū)確定為靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)，開展先行先試，為全省完善工傷保險(xiǎn)制度進(jìn)行探索、積累經(jīng)驗(yàn)。為此，吳江區(qū)在充分掌握參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的靈活就業(yè)人員，摸底了解個(gè)體工商戶、電子商務(wù)的從業(yè)人員、快遞行業(yè)從業(yè)人員等的人員數(shù)量、分布、保障情況等的基礎(chǔ)上，深入調(diào)研，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，于2018 年3 月出臺(tái)了《吳江區(qū)靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)辦法（試行）》和《吳江區(qū)靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》，探索靈活就業(yè)人員權(quán)益保障的新路子。
在參保范圍方面，凡在吳江區(qū)內(nèi)以靈活就業(yè)形式通過提供勞動(dòng)獲取報(bào)酬或收益的人員，且不在《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定參保范圍內(nèi)的，均可參加職業(yè)傷害保險(xiǎn)。職業(yè)傷害保險(xiǎn)費(fèi)按照每人每年180 元，由參保人員個(gè)人繳納。對(duì)于參加靈活就業(yè)人員職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或醫(yī)療保險(xiǎn)的人員，個(gè)人繳納60 元，財(cái)政補(bǔ)助120 元。
在職業(yè)傷害情形方面，參保人員在從事的職業(yè)崗位上，因工作原因受到突發(fā)的、非本意的、非疾病的事故傷害，造成身故、殘疾、受傷的，均可享受職業(yè)傷害保險(xiǎn)待遇。參保人員受到職業(yè)傷害后，在醫(yī)療機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)用先由醫(yī)保報(bào)銷后，余額部分由職業(yè)傷害保險(xiǎn)按標(biāo)準(zhǔn)賠付，每一參保年度以3 萬元為限。被鑒定為勞動(dòng)能力傷殘的參保人員，還能夠根據(jù)傷殘等級(jí)，按規(guī)定享受相應(yīng)一次性的職業(yè)傷害傷殘補(bǔ)助金、傷殘津貼、生活自理障礙補(bǔ)助金等待遇。參保人員受到職業(yè)傷害導(dǎo)致死亡的，其近親屬可一次性領(lǐng)取職業(yè)傷害身故補(bǔ)助金40 萬元。
在經(jīng)辦模式上，吳江區(qū)人社局借鑒大病保險(xiǎn)的經(jīng)辦模式，采用政府主導(dǎo)、商業(yè)保險(xiǎn)公司承辦的模式。作為主導(dǎo)部門，吳江區(qū)人社局社保中心宣傳發(fā)動(dòng)職業(yè)傷害保險(xiǎn)，設(shè)立職業(yè)傷害保險(xiǎn)費(fèi)專戶。承辦的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦職業(yè)傷害保險(xiǎn)的參保登記、報(bào)案受理、理賠受理等業(yè)務(wù)。社保中心于每一保險(xiǎn)年度初、在征收保費(fèi)實(shí)際到賬后，根據(jù)實(shí)際參保人數(shù)，將職業(yè)傷害保險(xiǎn)保費(fèi)按保險(xiǎn)年度劃撥給保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)，用于支付保險(xiǎn)待遇和承辦費(fèi)用，每一保險(xiǎn)年度進(jìn)行財(cái)務(wù)結(jié)算。目前，吳江區(qū)的靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)由中國(guó)太平洋人壽保險(xiǎn)公司和中國(guó)人壽保險(xiǎn)公司共同經(jīng)辦，經(jīng)辦期限為3 年。
截至2020 年10 月，吳江區(qū)靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)2.6 萬，累計(jì)認(rèn)定職業(yè)傷害事故80 余起。職業(yè)傷害保險(xiǎn)對(duì)非正規(guī)部門就業(yè)人員因工作遭受事故傷害的醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償提供了保障。
在試點(diǎn)初期，靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)在運(yùn)行中面臨一些問題，有待解決。一是滴滴、美團(tuán)等大型平臺(tái)企業(yè)已經(jīng)開展了商業(yè)性保險(xiǎn)或建立了互助保障機(jī)制。這導(dǎo)致平臺(tái)企業(yè)和從業(yè)人員參加靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)的積極性不高，保險(xiǎn)擴(kuò)面比較緩慢。二是對(duì)于靈活就業(yè)人員中超過65 歲的人員，保險(xiǎn)公司不愿意承保。如何對(duì)“退而不休”的靈活就業(yè)人員給予保障是一個(gè)需要解決的問題。
2 經(jīng)驗(yàn)借鑒
從政府和市場(chǎng)的關(guān)系看，上述地區(qū)開展的靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)可以分為兩類：一是政府主辦并經(jīng)辦的職業(yè)傷害保險(xiǎn)，如南通市、太倉(cāng)市；二是政府主辦、市場(chǎng)經(jīng)辦的職業(yè)傷害保險(xiǎn)，如吳江區(qū)。
2.1 工傷保險(xiǎn)不適合擴(kuò)面到靈活就業(yè)人員
盡管將新業(yè)態(tài)從業(yè)人員納入工傷保險(xiǎn)的做法，使得新業(yè)態(tài)從業(yè)人員和職工享受同等待遇，有利于職工和新業(yè)態(tài)從業(yè)人員間長(zhǎng)期待遇的銜接，有利于在全國(guó)形成統(tǒng)一的制度，基金統(tǒng)籌使用，減少基金風(fēng)險(xiǎn)。但是，在將新業(yè)態(tài)從業(yè)人員納入工傷保險(xiǎn)后，這部分從業(yè)人員仍然面臨勞動(dòng)關(guān)系不明確，用人單位責(zé)任主體難以處理的問題。用人單位缺失導(dǎo)致原本工傷保險(xiǎn)中應(yīng)由單位承擔(dān)的待遇支付責(zé)任無法落實(shí)。同時(shí)，新業(yè)態(tài)用工的特點(diǎn)導(dǎo)致對(duì)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員工作時(shí)間、工作場(chǎng)所、工作原因難以確定，容易引起工傷認(rèn)定的糾紛。南通市的靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)在實(shí)踐中就暴露出工傷認(rèn)定糾紛多的問題。此外，將新業(yè)態(tài)從業(yè)人員納入工傷保險(xiǎn)可能導(dǎo)致新業(yè)態(tài)從業(yè)人員反推勞動(dòng)關(guān)系的存在，并要求平臺(tái)企業(yè)給與勞動(dòng)關(guān)系下的福利待遇，如最低工資、工時(shí)、年休假、節(jié)假日雙倍工資等。這對(duì)平臺(tái)企業(yè)不公平，也不利于平臺(tái)企業(yè)的發(fā)展。
2.2 在職業(yè)傷害的認(rèn)定上，吳江區(qū)按照商業(yè)保險(xiǎn)公司意外傷害保險(xiǎn)中對(duì)“意外事故”的界定標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定職業(yè)傷害，是一種可行的思路
《吳江區(qū)靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)辦法（試行）》明確：“在從事的職業(yè)崗位上，因工作原因受到突發(fā)的、非本意的、非疾病的事故傷害”是靈活就業(yè)人員申請(qǐng)職業(yè)傷害保險(xiǎn)理賠的條件。這個(gè)職業(yè)傷害認(rèn)定要求“因工作原因”受到的傷害，剔除了對(duì)“工作時(shí)間、工作地點(diǎn)”的要求，可以較好地適應(yīng)新業(yè)態(tài)用工的特點(diǎn)。但是，這種界定方法也縮小了職業(yè)傷害保險(xiǎn)的保障范圍。相較于工傷保險(xiǎn)，這種界定將職業(yè)病排除在外；相較于意外傷害保險(xiǎn)，這種界定將非工作場(chǎng)所的意外傷害排除在外。因此，在構(gòu)建靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保險(xiǎn)時(shí)，是否需要保持與工傷保險(xiǎn)一樣的保障范圍值得思考。
2.3 在運(yùn)行模式上，政保合作是一種很好的探索
政府主辦、保險(xiǎn)公司經(jīng)辦的模式可以增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦力量。保險(xiǎn)公司在理賠定損方面的經(jīng)驗(yàn)提高了職業(yè)傷害保險(xiǎn)的運(yùn)行效率。
3 職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)
針對(duì)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員、職業(yè)農(nóng)民、傳統(tǒng)靈活就業(yè)人員等非正規(guī)部門的從業(yè)人員，單獨(dú)構(gòu)建職業(yè)傷害保險(xiǎn)是十分必要的，也是可行的。根據(jù)這部分從業(yè)人員的現(xiàn)實(shí)需求制定職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度的參保條件、待遇標(biāo)準(zhǔn)，不受《工傷保險(xiǎn)條例》的限制，更加靈活，有利于一攬子解決靈活就業(yè)人員的職業(yè)傷害保障問題。
3.1 保障對(duì)象覆蓋所有非正規(guī)就業(yè)群體
凡是未與任何單位或雇主建立勞動(dòng)關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系），且不在《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定參保范圍內(nèi)，通過提供勞動(dòng)報(bào)酬或收益的人員都可以參加職業(yè)傷害保險(xiǎn)，不限戶籍、不限年齡參保。
3.2 職業(yè)傷害認(rèn)定重點(diǎn)關(guān)注是否由“工作原因”引起，放寬對(duì)“工作時(shí)間、工作地點(diǎn)”的要求
考慮到新業(yè)態(tài)從業(yè)人員工作與生活的邊界比較模式，在職業(yè)傷害認(rèn)定上適宜從寬處理，只要不是明顯由非工作原因?qū)е碌囊馔鈧Χ伎梢?。需要新業(yè)態(tài)從業(yè)人員在參保時(shí)申報(bào)從事的工作，并在工作發(fā)生改變后及時(shí)通過網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)終端或電話、人工服務(wù)等多種形式及時(shí)變更。
3.3 待遇水平在初期宜低不宜高
在職業(yè)傷害認(rèn)定存在一定困難的情況下，為了保證基金安全，控制道德風(fēng)險(xiǎn)，職業(yè)傷害保險(xiǎn)待遇水平不宜與工傷保險(xiǎn)一致。盡管職業(yè)傷害保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)兩個(gè)制度的待遇差異，會(huì)對(duì)參保人員在制度間的銜接和轉(zhuǎn)換帶來一些困難，但是從初期看，這個(gè)做法有利于保障職業(yè)傷害保險(xiǎn)基金的安全和穩(wěn)健運(yùn)行。同時(shí)，待遇水平與繳費(fèi)水平相掛鉤。待遇水平高，籌資標(biāo)準(zhǔn)就高。因此，確定待遇水平需要進(jìn)行科學(xué)的計(jì)算，并充分考慮非正規(guī)從業(yè)人員的負(fù)擔(dān)能力和參保意愿。
3.4 基金籌集考慮由政府和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)
政府對(duì)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金給予財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)踐證明：政府支持是推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)面的有效手段。如果政府財(cái)政可以負(fù)擔(dān)，建議在初期可以考慮以政府負(fù)擔(dān)為主，并根據(jù)基金收支情況來決定個(gè)體繳費(fèi)額度，以吸引新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參保。
3.5 政保合作是職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)一個(gè)可行的運(yùn)作方式
政府、市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人共同參與是社會(huì)保障治理現(xiàn)代化的要求。在經(jīng)辦管理上，政府與保險(xiǎn)公司之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是激勵(lì)和約束保險(xiǎn)公司行為的關(guān)鍵。保險(xiǎn)公司通過提供經(jīng)辦服務(wù)，取得經(jīng)辦費(fèi)用收入，同時(shí)承擔(dān)一定的基金風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于基金虧損，保險(xiǎn)公司在一定限度內(nèi)承擔(dān)虧損金額；若基金有結(jié)余，結(jié)余的一定比例歸保險(xiǎn)公司所有。這種模式有助于商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理，控制風(fēng)險(xiǎn)，降低管理成本，提升服務(wù)效率。
4 總結(jié)
工傷保險(xiǎn)和職業(yè)傷害保險(xiǎn)兩種制度并存也容易出現(xiàn)制度“碎片化”問題，不利于勞動(dòng)者在兩個(gè)制度之間的轉(zhuǎn)換和銜接?；鸱衷O(shè)也可能使得職業(yè)傷害保險(xiǎn)的基金面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。而且，如果職業(yè)傷害保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)間待遇懸殊或用工單位的工傷責(zé)任差別大，很容易引發(fā)企業(yè)的“制度套利”行為，尤其是從工傷保險(xiǎn)制度向職業(yè)傷害保障制度選擇，容易破壞現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度秩序。因此，建立職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度需要在充分掌握新經(jīng)濟(jì)和新業(yè)態(tài)用工的發(fā)展趨勢(shì)基礎(chǔ)上深入論證，逐步推進(jìn)，既要有歷史的責(zé)任、主動(dòng)作為，又要有“歷史耐心”、積極穩(wěn)妥。
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