燃?xì)庑袠I(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與發(fā)展

張施穎 泰能天然氣有限公司

引言

近年來，我國加強(qiáng)了對燃?xì)庑袠I(yè)的監(jiān)管。天然氣是我國能源供給中非常重要的組成部分，也我國長期戰(zhàn)略規(guī)劃中，燃?xì)庑袠I(yè)的發(fā)展?jié)u漸成為整個(gè)能源行業(yè)的發(fā)展重心，也是燃?xì)庑袠I(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中的重點(diǎn)。目前，燃?xì)庑袠I(yè)供給側(cè)依然面臨著嚴(yán)重的問題，主要表現(xiàn)在提升產(chǎn)量和增加儲(chǔ)存空間上的難度，整個(gè)基礎(chǔ)建設(shè)略顯薄弱，相關(guān)的技術(shù)有待進(jìn)一步提升，定價(jià)方式缺乏足夠的合理性，不能適應(yīng)行業(yè)的發(fā)展和國家的戰(zhàn)略規(guī)劃，需要加強(qiáng)對供給側(cè)的改革和發(fā)展，提升對油氣資源的開發(fā)部署，降低成本，調(diào)整結(jié)構(gòu)，全面提升燃?xì)庑袠I(yè)的發(fā)展和升級。

一、燃?xì)庑袠I(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和發(fā)展問題仍然十分突出

（一）跨省長輸管網(wǎng)密度不高，科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力不足

近年來，我國燃?xì)庑袠I(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和發(fā)展上還面臨著很多問題，影響著整個(gè)燃?xì)庑袠I(yè)的發(fā)展。在跨省長輸管網(wǎng)密度不高，科技創(chuàng)新技術(shù)有待進(jìn)一步提升。我國的天然氣管網(wǎng)的發(fā)展和發(fā)達(dá)國家相比，還存在較大差距，美國、法國、德國的跨州輸氣管道長度分別約為我國的7倍、8倍和13倍，差距非常大。在管理體制上，缺乏足夠的科技創(chuàng)新能力，導(dǎo)致了科技驅(qū)動(dòng)力不足，燃?xì)庑袠I(yè)在科技發(fā)展和研發(fā)上投入較少，在人才培養(yǎng)和成果建設(shè)上也受到相關(guān)體制的限制。很多燃?xì)夤镜娜瞬帕魇?yán)重，薪酬上低于市場平均水平，無法吸引高技術(shù)人才加入企業(yè)，導(dǎo)致國家很多創(chuàng)新性的政策和建設(shè)都無法落地實(shí)施。燃?xì)庑袠I(yè)在能源開發(fā)和勘探上技術(shù)水平較差，無法對更加深層的油氣層進(jìn)行開采，受限于技術(shù)，導(dǎo)致了整個(gè)能源開采上效率偏低。

（二）地質(zhì)條件制約地下儲(chǔ)氣庫建設(shè)，多層次儲(chǔ)備體系進(jìn)展緩慢

燃?xì)庑袠I(yè)在地下儲(chǔ)氣庫建設(shè)上有待進(jìn)一步提升，主要原因是受限于地質(zhì)條件的制約，在發(fā)展多層次儲(chǔ)氣體系建設(shè)上進(jìn)度也比較緩慢，需要對儲(chǔ)備體系進(jìn)行深入的研究。我國燃?xì)庑袠I(yè)一直都面臨著能源儲(chǔ)存的問題，優(yōu)質(zhì)的儲(chǔ)氣地點(diǎn)資源非常少，而建立儲(chǔ)氣庫的成本又非常高，因此適合建庫地點(diǎn)非常稀缺。比如氣藏建庫，主要是以低滲氣藏為主；而鹽穴建庫，則是以陸相鹽湖沉積巖層為主。地質(zhì)條件的復(fù)雜，增加了能源汽氣的建庫成本，工程建設(shè)的難度也非常高，對相關(guān)技術(shù)和專業(yè)人員的要求非常高，并且在建成后也容易出現(xiàn)質(zhì)量問題，建庫成本迅速上升。

（三）氣價(jià)總體上沒有理順，調(diào)峰價(jià)格缺位

我國燃?xì)庑袠I(yè)在關(guān)于燃?xì)舛▋r(jià)問題上沒有對氣價(jià)總體進(jìn)行理順，所以導(dǎo)致了價(jià)格調(diào)控不嚴(yán)，調(diào)峰價(jià)格缺位。主要反映在以下三個(gè)方面：第一，門站基準(zhǔn)價(jià)定價(jià)公式不夠完善。關(guān)于門站基準(zhǔn)定價(jià)問題，我國是從2013年就開始著手進(jìn)行調(diào)控的，在全國范圍內(nèi)推行定價(jià)公式，在執(zhí)行過程中，國家發(fā)改委也多次公式進(jìn)行調(diào)整，從近年來實(shí)際執(zhí)行情況來看，目前門站基準(zhǔn)價(jià)公式還有待進(jìn)一步完善，主要是因?yàn)橛蛢r(jià)過低，導(dǎo)致折價(jià)系數(shù)過低，門站基準(zhǔn)價(jià)過低，上游的供氣方難以堅(jiān)持；相反，下游的用氣方也很難接受。公式的不完善，就導(dǎo)致了門站基準(zhǔn)價(jià)無法根據(jù)實(shí)際的情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)化的調(diào)整；第二，自然壟斷環(huán)節(jié)的輸配價(jià)格偏高。國家發(fā)改委在確定管道的運(yùn)輸價(jià)格時(shí)，一般是采用服務(wù)成本法，然后根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況以及和收益的合理化預(yù)判，科學(xué)、合理的制定出輸氣配氣的價(jià)格，減少中間的供應(yīng)環(huán)節(jié)，降低供應(yīng)收費(fèi)，管道運(yùn)輸?shù)某杀竞透鞯胤降妮敋馀錃鈨r(jià)格也降了下來；第三，調(diào)峰價(jià)格缺位抑制企業(yè)投資儲(chǔ)氣設(shè)施。目前我國確定的儲(chǔ)氣調(diào)峰費(fèi)用約為0.6-1元/m3，和目前國內(nèi)燃?xì)獾某杀緝r(jià)格是相差不多的，但是我國在儲(chǔ)氣調(diào)峰價(jià)格上依然長期缺位，嚴(yán)重影響到上下游的成本收益，上游企業(yè)利益偏低，下游企業(yè)成本降低，各方都開始認(rèn)為在減少儲(chǔ)氣系統(tǒng)過程中沒有更大的盈利空間，則建設(shè)的意愿自然也降低了。

（四）當(dāng)前稅收分配關(guān)系與環(huán)保生態(tài)建設(shè)不利于天然氣企業(yè)的積極拓展

中央燃?xì)馄髽I(yè)繳納的企業(yè)所得稅和消費(fèi)稅全部歸屬于中央，增值稅是一部分歸屬于中央，一部分歸屬于地方，資源稅等是直接歸屬于地方政府。一方面，燃?xì)馄髽I(yè)由于業(yè)務(wù)與管網(wǎng)等原因不得不與各地方政府進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)聯(lián)系，導(dǎo)致地方積極性不高。另一方面，由于生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的要求，一些富足的油氣田無法進(jìn)行開采工作，影響了油氣田的整體產(chǎn)量。燃?xì)馄髽I(yè)在環(huán)保問題上受到的監(jiān)管越來越嚴(yán)格，面臨的環(huán)保挑戰(zhàn)也越來越嚴(yán)峻，目前我國已經(jīng)劃定了多個(gè)生態(tài)保護(hù)區(qū)，且劃定范圍還在不斷地?cái)U(kuò)大，對我國油氣開采影響非常大。

二、推動(dòng)我國燃?xì)夤竟┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和發(fā)展的政策建議

（一）通過多元投資加快管網(wǎng)建設(shè)，對管網(wǎng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)

目前我國燃?xì)夤竟┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和發(fā)展上面臨著很多挑戰(zhàn)和困難，為了進(jìn)一步推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進(jìn)行，我國設(shè)立了國家油氣管網(wǎng)公司，通過實(shí)施統(tǒng)一的調(diào)控和管理，允許社會(huì)企業(yè)作為項(xiàng)目建設(shè)主體通過合法的程序參股國家油氣管網(wǎng)公司開放的新建管網(wǎng)項(xiàng)目。在統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃以及互聯(lián)互通的情況下，燃?xì)馄髽I(yè)也可以對新建的管網(wǎng)進(jìn)行獨(dú)立投資建設(shè)。政府單位在審批相關(guān)的申請時(shí)，需要公平公正的進(jìn)行，所有審批流程透明化管理。實(shí)現(xiàn)真正的全國“一張網(wǎng)”，讓國家油氣管網(wǎng)控股公司和其他的網(wǎng)管公司實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，使得油氣資源可以在建設(shè)完成的管網(wǎng)系統(tǒng)的形成動(dòng)態(tài)的流動(dòng)趨勢，以應(yīng)對不同緊急條件下的要求。遇到緊急情況時(shí)，國家有權(quán)對全部的管網(wǎng)系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一的安排和調(diào)度。

（二）建立地下儲(chǔ)氣庫為主，多層次的天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備體系

在加強(qiáng)燃?xì)夤竟┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革問題上，需要提升企業(yè)的戰(zhàn)略布局，建立地下儲(chǔ)氣倉庫，通過多層次的天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備體系，優(yōu)化燃?xì)夤┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和發(fā)展問題。我國2018年專門出臺了有關(guān)加快儲(chǔ)氣庫的建設(shè)意見，由國家發(fā)改委和能源管理局共同發(fā)布《關(guān)于加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)和完善儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機(jī)制的意見》（發(fā)改能源規(guī)〔2018〕637號）。該意見明確規(guī)定要求燃?xì)庑袠I(yè)必須在2020年之前建設(shè)不低于年用氣量的5%的儲(chǔ)備氣量。首先要根據(jù)國家的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，優(yōu)化戰(zhàn)略規(guī)劃和強(qiáng)化地下的儲(chǔ)備庫規(guī)劃和建設(shè)。其次，中央和地方都需要盡力幫助燃?xì)馄髽I(yè)建設(shè)儲(chǔ)備庫，可以通過分步建設(shè)的方式進(jìn)行。最后在油氣資源消費(fèi)較多的地區(qū)和管網(wǎng)建設(shè)最為系統(tǒng)和發(fā)達(dá)的地區(qū)，建設(shè)油氣儲(chǔ)備庫，盡量選擇油氣枯竭的地區(qū)進(jìn)行地下儲(chǔ)備庫的建設(shè)。

（三）理順管輸價(jià)，改革門站價(jià)，聯(lián)動(dòng)終端價(jià)，落實(shí)儲(chǔ)氣調(diào)峰氣價(jià)

燃?xì)馄髽I(yè)在開展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革問題時(shí)，非常受限于燃?xì)獾膬r(jià)格問題，從管輸價(jià)，到門站價(jià)，再到聯(lián)動(dòng)終端價(jià)以及最后落實(shí)的儲(chǔ)氣調(diào)峰氣價(jià)。一方面，要適應(yīng)國家油氣管網(wǎng)公司的要求，實(shí)行“兩步制”的管輸費(fèi)，將目前現(xiàn)存的管道干線和新成立的管道干線進(jìn)行聯(lián)動(dòng)管理，致力于降低終端使用油氣資源的價(jià)格。另一方面，提升門市價(jià)和市場行情的聯(lián)系。將管網(wǎng)業(yè)務(wù)和銷售業(yè)務(wù)進(jìn)行分離，可以更加靈活調(diào)整二者的關(guān)系，購銷合同和相關(guān)儲(chǔ)運(yùn)合同和運(yùn)輸合同都需要分別簽署，管網(wǎng)氣的交易變得更加的自由，不會(huì)強(qiáng)制購買，管網(wǎng)氣的交割地點(diǎn)也不再進(jìn)行省市上的限定，使得門市價(jià)格更加的公平合理。

（四）立法推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，探索建立獨(dú)立的行業(yè)監(jiān)管組織

天然氣供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革涉及的層面比較多，因此在法律問題上也需要進(jìn)行更深的考慮，需要通過立法放開探采審批，以市場化的方式，通過招標(biāo)等形式公開選擇開發(fā)主體，這也就需要對現(xiàn)有的一些法律法規(guī)和規(guī)章制度進(jìn)行改革。要建立相對獨(dú)立的油氣行業(yè)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，目前，我國對燃?xì)馄髽I(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的監(jiān)督管理力度還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，在構(gòu)建監(jiān)督管理體系時(shí)，要以市場環(huán)境為最終的導(dǎo)向，滿足市場化的條件和公共利益的目標(biāo)。建立統(tǒng)一的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，通過立法確定其職責(zé)，明確其承擔(dān)的責(zé)任和相關(guān)的權(quán)力，充分發(fā)揮出監(jiān)管在燃?xì)庑袠I(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的作用。目前我國油氣行業(yè)的監(jiān)督管理機(jī)制不夠完善，職能分配上過于分散化，管理職責(zé)不夠清晰，職能重復(fù)交叉，造成人力資源的浪費(fèi)。未來應(yīng)當(dāng)對監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相關(guān)職能崗位進(jìn)行合理的管理，統(tǒng)一行使權(quán)利和監(jiān)管職能。

結(jié)語

目前，我國燃?xì)馄髽I(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和發(fā)展的進(jìn)程開始逐漸順利，為了加強(qiáng)對燃?xì)馄髽I(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革建設(shè)，需要加強(qiáng)對國家管網(wǎng)系統(tǒng)的建設(shè)，通過多元化的投資加強(qiáng)管網(wǎng)建設(shè)效率，建立地下的油氣儲(chǔ)備庫，完善天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備體系的建設(shè)，梳理天然氣的價(jià)格，落實(shí)儲(chǔ)氣調(diào)峰氣價(jià)，進(jìn)一步推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進(jìn)行，并加強(qiáng)監(jiān)督管理。