生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)中政府與市場作用之辯證

高謀洲

（榆林學(xué)院管理學(xué)院，陜西榆林719000）

一、引言及文獻(xiàn)綜述

工業(yè)園區(qū)的建立有利于基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的共享，有利于產(chǎn)業(yè)集群的形成和壯大，對工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展起到了重要的助推作用。當(dāng)然，真實情況是，在這一工業(yè)企業(yè)高度集中的區(qū)域，經(jīng)濟增長與資源浪費、環(huán)境污染之間的矛盾也日趨尖銳。作為解決這一矛盾的途徑，生態(tài)工業(yè)園區(qū)應(yīng)運而生。生態(tài)工業(yè)園區(qū)通過企業(yè)間廢棄物和副產(chǎn)品的交易、水資源和能源的梯級利用實現(xiàn)了經(jīng)濟增長、資源節(jié)約、環(huán)境保護多重目標(biāo)，被視為工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級的方向。

丹麥卡倫堡生態(tài)工業(yè)園區(qū)是生態(tài)工業(yè)園區(qū)的先驅(qū)，也是世界范圍內(nèi)生態(tài)工業(yè)園區(qū)的成功典范。20世紀(jì)90年代初，這一模式受到關(guān)注，工業(yè)生態(tài)學(xué)理論成型，相關(guān)實踐探索隨即在全球范圍內(nèi)廣泛開展。迄今為止，各國、各地區(qū)建立的生態(tài)工業(yè)園區(qū)可謂既星羅棋布又五花八門。其中不乏成功的案例，但更多的生態(tài)工業(yè)園區(qū)則面臨著各種困擾。生態(tài)工業(yè)園區(qū)中政府與市場的關(guān)系，或者說生態(tài)工業(yè)園區(qū)的資源配置方式，事關(guān)生態(tài)工業(yè)園區(qū)的動力機制，是生態(tài)工業(yè)園區(qū)發(fā)展中必須認(rèn)真研究的一個重要理論和實踐問題。劉萌芽等（2002）認(rèn)為，循環(huán)經(jīng)濟的實施必須解決技術(shù)上可行而經(jīng)濟上不可行的問題，生態(tài)工業(yè)園區(qū)作為區(qū)域?qū)用嫜h(huán)經(jīng)濟的主要實現(xiàn)形式，建立在合理分配“范圍經(jīng)濟”收益、收回其投資成本的基礎(chǔ)之上。[1]張在旭等（2018）則專門分析了政府在生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)中的作用，認(rèn)為如果企業(yè)和政府處于不同初始狀態(tài)，政府應(yīng)當(dāng)采取不同對策，確定不同的獎勵因子和懲罰因子，以此推進相關(guān)企業(yè)加入生態(tài)工業(yè)園區(qū)。[2]趙滿華等（2017）對貴港國家生態(tài)工業(yè)（制糖）示范園區(qū)進行了相關(guān)問題的案例研究。[3]李玲玲（2018）則對丹麥卡倫堡生態(tài)工業(yè)園進行了相關(guān)問題的案例研究。[4]上述研究的邏輯發(fā)展就是系統(tǒng)認(rèn)識生態(tài)工業(yè)園區(qū)中政府和市場之間的關(guān)系，而這正是本文的主旨。

二、生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)中政府與市場關(guān)系問題的提出

政府與市場的關(guān)系問題是宏觀經(jīng)濟學(xué)中的一個基本理論問題，也是經(jīng)濟管理中的一個重要政策實踐問題。在經(jīng)濟學(xué)發(fā)展過程中，不同理論流派在這一問題上持有不同觀點，并由不同理論延伸出不同的政策主張?；趯@一問題的不同看法，經(jīng)濟學(xué)家可被劃分為自由主義和國家干預(yù)主義兩大陣營?？傮w來講，自由主義經(jīng)濟學(xué)在早期占有絕對優(yōu)勢。但隨著凱恩斯理論的誕生，國家干預(yù)主義強勢登場。得益于20世紀(jì)二三十年代大蕭條對自由主義經(jīng)濟學(xué)的沖擊，國家干預(yù)主義贏得了大量信徒，他們中既有經(jīng)濟學(xué)家，又有政治家。當(dāng)然，國家干預(yù)主義的政策實踐也不是一帆風(fēng)順的，其實施過程中暴露出的一系列問題同樣給自由主義經(jīng)濟學(xué)以可乘之機。在理論研究和政策實踐中，二者激烈交鋒，互有勝負(fù)，逐漸出現(xiàn)了相互借鑒吸收的情況。

事實證明，政府與市場的關(guān)系問題不僅存在于宏觀經(jīng)濟層面，在園區(qū)這樣的中觀層面同樣存在并十分重要。生態(tài)工業(yè)園區(qū)的先驅(qū)和樣板丹麥卡倫堡生態(tài)工業(yè)園區(qū)充分利用了市場機制，但也是政府綜合施策的結(jié)果。受此啟發(fā)建立的生態(tài)工業(yè)園區(qū)，絕大部分是政府推動的結(jié)果。基于生態(tài)工業(yè)園區(qū)依托基礎(chǔ)的區(qū)別，生態(tài)工業(yè)園區(qū)可被劃分為提升改造型、規(guī)劃新建型和虛擬型生態(tài)工業(yè)園區(qū)。在不同類型的園區(qū)中，政府都扮演了重要角色。政府在生態(tài)工業(yè)園區(qū)規(guī)劃、建設(shè)和運營中的過度介入產(chǎn)生了一系列負(fù)面影響，“生態(tài)而不經(jīng)濟”問題凸顯，生態(tài)工業(yè)園區(qū)的持續(xù)、健康發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

中外生態(tài)工業(yè)園區(qū)的成功案例顯示，政府在生態(tài)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)中都發(fā)揮了重要作用，但工業(yè)共生系統(tǒng)首先是相關(guān)企業(yè)的利益耦合。如果加入生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)不能為企業(yè)帶來正收益，企業(yè)就不會加入，即使已經(jīng)加入也會退出，生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)的穩(wěn)定性就會受到影響，嚴(yán)重時甚至可能導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)解體。理論研究也顯示，合理的利益分配機制是工業(yè)共生系統(tǒng)持續(xù)、健康運行的關(guān)鍵，“能降低成本，帶來商業(yè)機會”“投資、運營成本低”是企業(yè)融入生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)最為關(guān)鍵的驅(qū)動因素；通過影響企業(yè)的經(jīng)濟利益而采取措施，是政府更好發(fā)揮作用的必然選擇。[5]

三、生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)中政府的作用

政府作為絕大多數(shù)生態(tài)工業(yè)園區(qū)規(guī)劃、建設(shè)甚至運營的主體，在生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著十分重要的作用。已有研究顯示，鑒于市場失靈現(xiàn)象的存在，政府在生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)中發(fā)揮作用具有必然性。[6]理論研究和園區(qū)發(fā)展實踐也證明，明確政府的責(zé)任邊界和管理方式是發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的前提。政府可通過以下途徑推進生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)：

（一）影響價格和成本

政府可以通過影響資源成本、排污成本和提供相關(guān)補貼促進工業(yè)共生系統(tǒng)的形成。丹麥卡倫堡地下水短缺，政府通過提高地下水的價格，引導(dǎo)企業(yè)節(jié)約用水，促使企業(yè)形成水資源的梯級利用方案。水是卡倫堡生態(tài)工業(yè)園區(qū)最早實現(xiàn)梯級利用的生產(chǎn)要素，通過水循環(huán)，園區(qū)的水污染得以減少，水資源的利用率得以提升。此外，當(dāng)?shù)卣€對污染物的排放實施高額收費政策，不僅按照數(shù)量對各種廢棄物征收排放稅，而且逐步提高排放稅率，從而增加企業(yè)的排污成本，以成本為杠桿迫使企業(yè)尋求更經(jīng)濟的方法處置廢棄物?？▊惐さ慕?jīng)驗顯示，推進資源價格和環(huán)境稅費改革，建立能夠反映資源稀缺程度和環(huán)境修復(fù)難度的價格機制，杜絕資源和環(huán)境的低成本供給，是政府推進生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的重要抓手。副產(chǎn)品和廢棄物的交易價格直接影響供需雙方交易的積極性，政府可通過進行補貼來促進副產(chǎn)品和廢棄物的交易，也可給予相關(guān)企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠。[7]卡倫堡市政府就給予減少污染排放的企業(yè)一定的經(jīng)濟獎勵。為了防止企業(yè)因為逃避廢棄物排放稅而故意隱瞞危險廢棄物，卡倫堡市政府免征危險廢棄物稅；對于危險廢棄物，企業(yè)只需按規(guī)申報，政府將派專業(yè)機構(gòu)進行處理。日本北九州生態(tài)工業(yè)園以廢棄物資源化為首要原則，是世界上再生利用型生態(tài)工業(yè)園區(qū)的代表，為鼓勵企業(yè)入園發(fā)展，國家給予入園企業(yè)或項目30%-50%的投資補償，地方政府給予入園企業(yè)或項目10%的投資補償。[8]

（二）實行禁止性法律政策

與影響價格和成本不同，實行禁止性法律政策不是通過市場機制傳導(dǎo)，引導(dǎo)企業(yè)基于自身利益考量作出合意選擇，而是直接禁止其某種行為如污染排放從而迫使企業(yè)承擔(dān)廢棄物的處理義務(wù)，企業(yè)在成本最小化的目標(biāo)下選擇參與工業(yè)共生系統(tǒng)。有研究證明，嚴(yán)格實施的控制型法律政策比激勵型法律政策更能有效驅(qū)動企業(yè)參與工業(yè)共生系統(tǒng)，因此政府可以通過實施嚴(yán)格的控制型法律政策，如發(fā)布填埋禁令、實行污染問責(zé)制度等，提高企業(yè)參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)的主動性。[5]卡倫堡市禁止NovoNordisk制藥廠將污泥直接排入大海，促使制藥廠將污泥免費輸送給農(nóng)場使用。

（三）引進補鏈項目或企業(yè)

在國內(nèi)，政府派出機構(gòu)——園區(qū)管委會或政府設(shè)立的平臺公司往往是園區(qū)規(guī)劃、建設(shè)和招商引資的主體。規(guī)劃新建的生態(tài)工業(yè)園區(qū)當(dāng)然需要按照設(shè)計好的產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)引進企業(yè)，在核心企業(yè)入駐的基礎(chǔ)上進一步引進其他節(jié)點企業(yè)，形成工業(yè)共生系統(tǒng)。對于提升改造型的工業(yè)園區(qū)就更是如此。生態(tài)工業(yè)園區(qū)與其他工業(yè)園區(qū)的區(qū)別，最主要就在于工業(yè)共生系統(tǒng)與循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展程度。其他工業(yè)園區(qū)改造提升為生態(tài)工業(yè)園區(qū)，主要的途徑就是圍繞現(xiàn)有核心企業(yè)引進補鏈項目或企業(yè)，從而實現(xiàn)廢棄物、副產(chǎn)品的循環(huán)利用和水資源、能源的梯級利用。虛擬生態(tài)工業(yè)園區(qū)突破了生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)建設(shè)的地域限制，但容易因此失去典型工業(yè)園區(qū)的固有優(yōu)勢，要發(fā)揮其作為“工業(yè)園區(qū)”的優(yōu)勢，就必須將虛擬的空間尺度盡量縮小，必要的時候在特定地域范圍內(nèi)引進補鏈項目或企業(yè)，構(gòu)建工業(yè)共生系統(tǒng)。

（四）支持技術(shù)研發(fā)

技術(shù)是制約產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)構(gòu)建的主要因素之一。技術(shù)不僅影響產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)延伸擴展的技術(shù)可行性，而且通過成本影響產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)延伸擴展的經(jīng)濟可行性。技術(shù)研發(fā)的投入主體可以是企業(yè)，也可以是政府，當(dāng)然也可能是受到政府資助的企業(yè)。出于成本最小化或利潤最大化的考慮，企業(yè)可能通過技術(shù)攻關(guān)融入工業(yè)共生系統(tǒng)。但生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)構(gòu)建不僅有經(jīng)濟收益，更重要的是還有資源和環(huán)境收益。因此，相關(guān)技術(shù)具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，政府需要在其生產(chǎn)過程中扮演更為積極的角色。對于生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)構(gòu)建的關(guān)鍵和共性技術(shù)的研發(fā)，政府需要全力提供財政支持。對于企業(yè)為主體組織的有利于生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)構(gòu)建的技術(shù)開發(fā)活動，政府也可給予必要的財政支持。政府還可通過完善相關(guān)技術(shù)交易市場、探索財稅激勵政策、搭建產(chǎn)學(xué)研合作平臺、促進企業(yè)和金融市場對接等對相關(guān)技術(shù)研發(fā)活動提供支持。

（五）搭建信息平臺

充分的信息是市場機制有效配置資源的前提，信息溝通不暢、信息獲取困難是制約生態(tài)工業(yè)園區(qū)運行的主要障礙之一。由于企業(yè)的廢棄物、副產(chǎn)品、水資源利用、能源利用等信息往往與企業(yè)的商業(yè)秘密相互雜糅，加之缺乏有效的管理平臺，園區(qū)企業(yè)往往成為信息孤島，因此無法與其他企業(yè)進行物質(zhì)、水資源、能源等方面的交易。公共信息平臺是生態(tài)鏈網(wǎng)的支撐系統(tǒng)之一，其建設(shè)應(yīng)提上園區(qū)管理者乃至地方政府的重要議事日程。信息平臺主要負(fù)責(zé)收集和共享工業(yè)園區(qū)現(xiàn)有企業(yè)的廢棄物、副產(chǎn)品和所需原材料的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，同時收集和共享現(xiàn)有企業(yè)廢水、余能和水資源、能源的需求信息，為相關(guān)企業(yè)進行市場交易、構(gòu)建工業(yè)共生系統(tǒng)創(chuàng)造信息條件。為此，園區(qū)管理機構(gòu)需要建立相關(guān)的信息收集管理部門，企業(yè)也需要配備專門的管理人員，負(fù)責(zé)信息收集、整理、提供和更新工作。園區(qū)管理機構(gòu)還應(yīng)推動成員企業(yè)簽訂信息保密協(xié)定，協(xié)助處理違約企業(yè)，消除企業(yè)提供生產(chǎn)信息的顧慮，激勵企業(yè)提供真實、動態(tài)的相關(guān)信息。

四、生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)中市場的作用

生態(tài)工業(yè)園區(qū)作為工業(yè)企業(yè)的聚集區(qū)，以獲取經(jīng)濟效益為主要目標(biāo)。與其他工業(yè)園區(qū)不同的是，生態(tài)工業(yè)園區(qū)要在資源節(jié)約、環(huán)境友好的基礎(chǔ)上獲取經(jīng)濟效益。而中觀層面的經(jīng)濟效益需要微觀層面經(jīng)濟效益的支撐。由生態(tài)工業(yè)園區(qū)的性質(zhì)決定，市場機制應(yīng)在園區(qū)的資源配置中發(fā)揮決定性作用。市場在生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)中的主要作用有：

（一）激勵企業(yè)主動參與工業(yè)共生系統(tǒng)

企業(yè)作為市場主體，以成本最小化、利潤最大化和價值最大化為目標(biāo)，追求實際經(jīng)濟效益。物料的循環(huán)、水資源和能源的梯級利用，可能節(jié)約上游企業(yè)的處理成本，還可能由此獲取正的對價；也可能節(jié)約下游企業(yè)的原材料、水資源、能源成本。加上政府采取的激勵政策，工業(yè)共生系統(tǒng)的參與方會從中獲益，這是生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)形成的經(jīng)濟驅(qū)動力，也是生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)穩(wěn)定運行的基本條件。所以，企業(yè)生產(chǎn)上的耦合是以利益共享為基礎(chǔ)的。仍以丹麥卡倫堡生態(tài)工業(yè)園區(qū)為例：水泥廠使用發(fā)電廠的粉煤灰作為原料，水泥廠因此減少了原料成本，而發(fā)電廠因此免繳污染物排放稅；發(fā)電廠的冷卻水輸送給其他企業(yè)使用，對于發(fā)電廠而言，與繳納污水排放稅比較可以節(jié)約成本50%，對于其他用水企業(yè)而言，利用發(fā)電廠的冷卻水而不是直接取用新地下水可節(jié)約75%的成本；石膏板廠從前要從西班牙進口石膏原礦，現(xiàn)在使用電廠脫硫產(chǎn)生的石膏，節(jié)約了運輸費用。[4]貴港國家生態(tài)工業(yè)（制糖）示范園區(qū)也是一個基于經(jīng)濟利益自發(fā)形成的涵蓋甘蔗、造紙、酒精、制糖、復(fù)合肥、水泥生產(chǎn)6個單元的宏大系統(tǒng)。[3]

（二）實現(xiàn)生態(tài)鏈網(wǎng)向社會延伸

這里所說的社會可以分為社區(qū)和居民家庭兩個層面。家庭作為微觀經(jīng)濟主體，也是市場交易的重要參與者。在經(jīng)典模型中，家庭是商品和服務(wù)的消費者，生產(chǎn)資料的提供者。但在生態(tài)工業(yè)園區(qū)中，家庭扮演著經(jīng)典模型之外的角色，是園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟的參與者。在實踐中，家庭主要通過余能利用參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)。但家庭參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)一般是通過社區(qū)進行的。除了作為居民家庭的組織者外，社區(qū)也可獨立參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)。其主要方式是利用工業(yè)共生系統(tǒng)的余能和處理過的廢水。在經(jīng)典案例丹麥卡倫堡生態(tài)工業(yè)園，園區(qū)內(nèi)小區(qū)的供熱管道由公眾籌資建成，居民支付了供熱管道的建設(shè)費用，以廉價、可靠的熱量作為回報。

當(dāng)然，在市場機制下，作為不同的利益主體，工業(yè)共生系統(tǒng)的參與者之間往往會進行激烈博弈，這可能影響生態(tài)工業(yè)鏈網(wǎng)的穩(wěn)定性。作為“第三方”，園區(qū)管理機構(gòu)需加強協(xié)調(diào)，并對投機行為采取一定的懲戒措施，從而維護產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)的穩(wěn)定性。[9]這充分說明，市場和政府的力量均為生態(tài)工業(yè)園區(qū)所需要，且很多時候需要二者的合力。