績效視角下積極財政政策與“底線民生”保障對策研究

文/段靜

改革開放以來，非均衡發(fā)展引發(fā)了深層次的社會矛盾，其中，“底線民生”保障供給不足問題尤為突出。中央提出“實施積極財政政策，積極財政政策的重心應(yīng)更多地轉(zhuǎn)移到彌補民生短板上來”。彌補民生短板是解決民生發(fā)展過程中存在的不充分、不平衡的問題，為弱勢群體提供有尊嚴的生活，是“底線民生”的保障，能夠體現(xiàn)公平正義[1]。《全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出，要“實施政府預(yù)算績效管理，提高保障和改善民生水平，確保財政資源高效配置”。這表明中共中央、國務(wù)院高度重視績效管理在民生保障領(lǐng)域的應(yīng)用，強化財政績效，以期提升社會保障治理水平。

一、積極財政政策與“底線民生”保障的關(guān)系

第一，實施積極財政政策旨在促進“底線公平”。積極財政政策的提出和實施有特定的經(jīng)濟社會背景和政策含義。我國歷經(jīng)了三次積極財政政策周期：1998年爆發(fā)亞洲金融危機，首次啟動，通過增加支出調(diào)節(jié)需求；2008年美國次貸危機爆發(fā)，第二次啟動是通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵投資和個人消費；2018年中共中央政治局召開會議，啟動第三次積極財政政策，提出“實施積極財政政策，重心應(yīng)更多地轉(zhuǎn)移到彌補民生短板上來”。面對當前非均衡發(fā)展引發(fā)的深層社會矛盾，中央人民政府強調(diào)進一步完善社會保障，實現(xiàn)對境遇不利者或最少受惠者的資源再分配，使財政在促進“底線公平”保障方面發(fā)揮積極作用，符合“善治”之公平內(nèi)涵[2]。

第二，“底線民生”保障是制定積極財政政策的重要依據(jù)。財政具有穩(wěn)定經(jīng)濟、資源再配置和收入分配等多項職能，契合一個國家或地區(qū)當下的經(jīng)濟體制和財政體制，是制定財政政策的重要依據(jù)，決定了政策的責(zé)任主體和作用范圍。民生是人的生存與發(fā)展問題，以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)作為制度設(shè)計的邏輯起點[3]，凸顯“以人為本”的價值取向?！暗拙€民生”處于社會保障體系的最低層次，“底線民生”保障限定積極財政政策首要側(cè)重的是資源再配置的托底職責(zé)。

二、積極財政政策審視下“底線民生”保障訴求

第一，擴大財政保障范圍的同時關(guān)注邊緣人群。2015年世界銀行宣布，按照購買力平價計算，將國際貧困線標準從每人每天生活支出1.25美元上調(diào)至1.9美元。截至2018年，我國調(diào)整三次貧困線，與世界銀行國際貧困標準的距離最近。我國總?cè)丝?3.79億，據(jù)此測算，貧困人口占10%左右，約1.3億人～1.4 億人。然而，根據(jù)民政部統(tǒng)計公報顯示，目前城市、農(nóng)村低保和農(nóng)村特困總?cè)藬?shù)為0.656億人。國際新標準與民政統(tǒng)計的貧困人數(shù)差異，說明當前我國最低生活保障覆蓋水平較低，未實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，應(yīng)進一步擴大保障范圍與國際接軌。另一個社會現(xiàn)實是，《中國城市發(fā)展報告》顯示，2009～2019年城鎮(zhèn)化率從46.6%上升到57.4%，每年以1.4%的比例增長。新生代農(nóng)民工遷移的目的不再是滿足生產(chǎn)需求，而是為了實現(xiàn)知識提升和技能積累[4]。然而，戶籍限制使得該類群體中大部分僅實現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)化，未真正獲得城市居民身份，處在城鄉(xiāng)夾縫之間變成城市邊緣群體。顯著提升的文化水平讓他們具有強烈的“公民意愿”，期望政府為其提供相應(yīng)保障。

第二，增加滿足城鄉(xiāng)差異的專項保障。在二元體制下，一方面，農(nóng)村醫(yī)療救助不充分的問題較為突出。民政部統(tǒng)計公報顯示，近5年來，農(nóng)村醫(yī)療救助人次和支出呈非對應(yīng)增長。農(nóng)村真正家庭困難主要源于親屬的重大疾病。嚴格的用藥、治療、檢查目錄導(dǎo)致新型農(nóng)村合作醫(yī)療名義上70%的報銷比例卻在實際報銷中往往低于50%[5]。由于得不到大病救助，因病致貧現(xiàn)象時有發(fā)生；另一方面，城市教育救助制度供給不足長期被忽視?！皣邑毨У貐^(qū)義務(wù)教育工程”以來，農(nóng)村教育救助制度不斷完善，中央財政資金向農(nóng)村人口較多的中西部地區(qū)傾斜，而城市教育救助卻處于盲區(qū)，只有一些非規(guī)范、短期性救助政策，主要依靠地方財政資金。研究發(fā)現(xiàn)，城市低保救助資格條件受家庭學(xué)生人數(shù)影響最為顯著，各種教育附加費是造成城市家庭貧困的主要因素。處于義務(wù)教育階段的多子女家庭，相較于有疾病和老年人的普通低保家庭的實際負擔(dān)更重。分析發(fā)現(xiàn)，75.5%的低保戶家庭會盡可能地滿足子女教育需求，教育占家庭總支出的比例較普通家庭還要高出近2%。

第三，回應(yīng)底層困難群眾合乎公民身份的尊重期許。研究發(fā)現(xiàn)，社會群體往往對申請社會救助者存在一種表征式的認識和判斷。生存困難是個人能力缺失，無法承擔(dān)公民角色，甚至與道德評價捆綁在一起[6]，這種表征認識和判斷在很大程度上容易被特定情境的地方文化接受，形成“救助污名”。在這種文化氛圍下，申請者與基層政府的互動過程包括資格審查、財產(chǎn)調(diào)查、群眾評價、張貼公示等，均處于“全景式”敞開狀態(tài)，一旦工作人員態(tài)度強硬或冷漠，均會給申請者造成“用隱私、尊嚴交換生存”的強烈心理沖擊，易產(chǎn)生放棄申請行為。研究證明，得到社會救助的群體會受到不同程度的社會排斥，其他社會群體對待這類群體的態(tài)度是貶低、疏遠甚至是敵對，這種不對等、不公平的人際關(guān)系是社會排斥的直接表現(xiàn)。公民無論經(jīng)濟能力如何，均享有平等的社會地位[7]，申請者期望通過社會救助得到的不僅是物質(zhì)保障，同樣渴望精神層面的被理解與被尊重。

三、“底線民生”財政支出問題及原因分析

（一）支出問題

第一，“底線民生”財政支出絕對數(shù)量增長和相對水平提升呈一維性。一些學(xué)者提出，改革開放后我國的社會救助水平不斷提高，這種觀點缺乏對經(jīng)濟發(fā)展和財政數(shù)據(jù)的深度解析。2004年以來，我國社會救助資金支出的絕對數(shù)量逐步增長，從2004年的203.5億元到2019年增長近13倍。理論上，在經(jīng)濟不下滑的基準下，一國社會救助的財政支出應(yīng)與經(jīng)濟增長呈穩(wěn)定正相關(guān)關(guān)系[8]，即絕對數(shù)量增長和相對水平提升保持同步?！吨袊裾y(tǒng)計年鑒》和國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，近二十年來，社會救助支出占GDP的比重呈現(xiàn)波浪式走勢，浮動區(qū)間為0.15%～0.4%，說明財政資金支出沒有與經(jīng)濟發(fā)展保持持續(xù)、平穩(wěn)增長。

第二，財政分權(quán)制度優(yōu)勢與“底線民生”財政支出實踐形成反差。理論上，在分權(quán)體制之下地方政府具有明顯的信息優(yōu)勢，能更好地回應(yīng)民眾需求、履行政府責(zé)任[9]。從財政“收”的角度看，分稅制改革的初衷是為了實現(xiàn)中央與地方財政自收自支。中央財政重獲活力后，將主要注意力集中在中央地方共享稅建設(shè)，未及時關(guān)注地方稅建設(shè)，2016年，全面實施的“營業(yè)稅改增值稅”，將原本屬于地方主體稅種的營業(yè)稅納入共享稅框架；從財政“支”的角度看，就“底線民生”財政支出而言，中央財政支出主要集中在城市低保和住房救助，城鄉(xiāng)臨時救助、專項救助、農(nóng)村低保和“五?！睂嵭械氖堑胤截斦橹鞯氖聶?quán)劃分，地方承擔(dān)著不對等的財政責(zé)任。長期以來地方政府考核標尺是經(jīng)濟指標，在既缺乏提高社會救助激勵又無外在約束的制度下，地方政府傾向?qū)⒋笠?guī)模的資金用于經(jīng)濟發(fā)展，而非“底線民生”保障。

第三，轉(zhuǎn)移支付限制“底線公平”的拉平效應(yīng)?？紤]到地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異，中央人民政府重點向中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)傾斜資金，欲通過強有力的中央財政轉(zhuǎn)移彌合省際區(qū)域差異，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的橫向公平，然而卻高估了部分東部省級政府在“底線民生”領(lǐng)域的關(guān)注與投入，這種情況在經(jīng)濟發(fā)達的廣東省較為典型。廣東省人大調(diào)研報告顯示，“本省‘底線民生’保障12項標準中有9項低于全國平均水平，半數(shù)以上受益群體認為現(xiàn)行保障的作用十分有限”。這打破了人們對東部發(fā)達省份民生保障水平較高的一貫認知，說明省際區(qū)域存在橫向失衡。理論上，地方政府如缺乏有效的激勵，作為中間層的省級政府傾向維持轄區(qū)內(nèi)的財政轉(zhuǎn)移支付差異[10]。部分學(xué)者提出，財政分擔(dān)機制在省級內(nèi)政府之間，存在縱向失衡的問題，其中縣級政府尤為明顯。可見，中央、省級政府在財政轉(zhuǎn)移支付過程中，均會對財政均等化產(chǎn)生一定的抵消作用，從而限制“底線公平”的拉平效應(yīng)。

（二）原因分析

現(xiàn)行體制下，影響“底線民生”保障的因素是多方面、多層次的。基于績效視角，分析原因如下。

第一，財政支出力度不足。政府尚未建立收入與支出互為支持的聯(lián)動機制。收入作為支出的源泉，收入數(shù)量決定支出規(guī)模，且構(gòu)成支出決策的重要依據(jù)，但理論界與實務(wù)界長期忽視財政收入與支出的關(guān)聯(lián)問題。財政收入與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，保持著平穩(wěn)增長的趨勢，然而支出增長卻表現(xiàn)出隨意性，未隨經(jīng)濟運行狀況變化做出相應(yīng)調(diào)整，形成“收支聯(lián)動、量入為出”常態(tài)化穩(wěn)定的科學(xué)機制。導(dǎo)致在積極財政政策之下，增長的財政支出總量未達到應(yīng)有的規(guī)模。

第二，財政支出結(jié)構(gòu)不適。一方面，各級政府未能協(xié)調(diào)好社會保障與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。改革開放以來，有效促進經(jīng)濟增長成為各級政府的核心目標。有學(xué)者認為，我國各項制度的完善歷程是服務(wù)于經(jīng)濟增長的過程。然而，社會保障體系尚處在完善階段，財政支出責(zé)任偏弱，政策目標模糊，政府職能偏好不強；另一方面，現(xiàn)行財政分權(quán)體系不充分，中央和地方財政收支格局失衡。中央擁有一半以上預(yù)算收入，預(yù)算支出僅三分之一左右，地方?jīng)]有充分的財權(quán)承擔(dān)對應(yīng)的社會保障事權(quán)。

第三，財政支出政策不公。從績效管理要求來看，政策目標存在理想化成分，撒胡椒粉式支出且需地方配套。對社會保障的訴求回應(yīng)往往表現(xiàn)為省際層面的“一刀切”政策，忽視地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、地方政府配套能力不足、保障對象需求差異化等問題，致使保障目標“應(yīng)保障”與保障能力“能保障”之間形成落差。加之，現(xiàn)行考核機制是目標考核非績效考核，為政者多注重短期效果，導(dǎo)致政策異化和公平有失。

四、提升“底線民生”保障水平的思路與建議

補足民生短板是此次積極財政政策的重要發(fā)力點，旨在實現(xiàn)“底線民生”保障。在全面績效管理框架下，要強化績效導(dǎo)向，確保財政政策精準性和有效性，重點關(guān)注財政支出結(jié)構(gòu)、財政政策績效評價和財政管理方式的優(yōu)化和完善。

（一）調(diào)整“底線民生”保障財政支出格局

第一，強化中央財政的“托底”職責(zé)。國務(wù)院頒布《推進中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）提出，要“堅持公共服務(wù)的普惠性、?；尽⒕然较?，加強中央在體現(xiàn)社會公平正義方面的財政事權(quán)”，凸顯中央財政“托底”職責(zé)，體現(xiàn)“底線公平”。鑒于此：一是擴大中央財政支出。作為最高國家行政機關(guān)的中央人民政府集中掌握財政職權(quán)，要統(tǒng)一制定社會救助財政支出口徑和保障標準基線，規(guī)范支出中存量與增量的關(guān)系，按照社會救助支出占GDP的3%～5%比重，建立“收入—支出”聯(lián)動增長機制，在惠及低保、邊緣人群的同時擴大支出規(guī)模、提升保障水平；二是調(diào)整中央財政支出結(jié)構(gòu)。教育、醫(yī)療兩項專項救助的再分配功能更強，加之城鎮(zhèn)化進程中大規(guī)模人口遷移給屬地化管理帶來政策執(zhí)行困境，因此這兩項救助項目應(yīng)由中央和地方共同承擔(dān)，優(yōu)化中央財政支出結(jié)構(gòu)；三是發(fā)揮中央財政“橫向拉平”效應(yīng)?，F(xiàn)行財政體制忽略了對東部省份財政資金支出的不盡合理之處，以實現(xiàn)各地救助水平均等化為主旨，適度增加對東部省份社會救助的財政支出[11]。

第二，對地方政府實施有效激勵制度。中央財政資金要通過轉(zhuǎn)移支付方式落實到地方政府，如何避免“粘蠅紙效應(yīng)”，確保高效率轉(zhuǎn)移，激勵地方政府積極作為顯得尤為重要[12]。作為承上啟下連接中央與地方的省級政府，承擔(dān)著轄區(qū)內(nèi)社會救助縱向公平達成的重要職責(zé)，更加需要有效激勵。建議：一是賦權(quán)?；谪敊?quán)與事權(quán)相匹配原則，賦予地方政府更多的財政收入權(quán)。調(diào)整稅收政策，在現(xiàn)行地方稅種、稅率不變的情況下，擴大地方的共享稅占比，增加地方財政收入，提升其履行“托底”職責(zé)的內(nèi)在動力；二是統(tǒng)籌。加強省級政府層面統(tǒng)籌，完善省級不同層級政府之間的行政事權(quán)和財政支出責(zé)任框架。一方面，摸底公眾保障訴求，合理分擔(dān)不同層級政府間的救助責(zé)任，優(yōu)化財政支出方向及結(jié)構(gòu)[13]；另一方面，合理控制行政費用，形成良好的行政成本合理化與民生改善之間良好的呼應(yīng)關(guān)系，提高轉(zhuǎn)移支付效率。

（二）以“全面”原則完善財政政策績效評價

第一，堅持評價實施的全過程?！兑庖姟诽岢觥叭妗倍?，意味著財政政策評價的全過程。具體而言：事前，對新出臺的財政政策，廣泛征求民意，尤其是受益群體覆蓋面廣、財政投入持續(xù)性時間長的問題，回應(yīng)保障需求；事中，鑒于政策執(zhí)行“公平缺失”“發(fā)生偏差”等風(fēng)險，引導(dǎo)多元主體對政策執(zhí)行開展績效評價，搭建公眾參與績效評價平臺，組織第三方獨立開展績效評價，抑制政策“變壞”傾向[14]，及時糾偏；事后，既要關(guān)注財政資金的直接效果，也要關(guān)注政策宏觀目標的實現(xiàn)程度，評價結(jié)果主動向社會公開，接受監(jiān)督。

第二，評價內(nèi)容包括政策、資金評價全方面。財政目標是財政政策的靈魂，體現(xiàn)公共利益和民主價值，具有普惠性、保障性的政策導(dǎo)向，決定宏觀績效產(chǎn)出，屬于較高層次宏觀層面的評價內(nèi)容，難以量化，需借助專家智慧加以定性評判。財政資金作為財政政策的資源工具，與財政政策具有高度依存性，是財政績效評價的重要內(nèi)容。財政資金流向具體、明確，屬于基礎(chǔ)層次微觀層面的評價內(nèi)容，具有可量化性。積極財政政策意味著財政資金支出規(guī)模趨于擴大，與此同時，財政管理復(fù)雜度趨于上升，需要清晰、規(guī)范的財政資金支出信息，精準、量化評價內(nèi)容。

第三，從內(nèi)涵、指標、滿意度入手全面優(yōu)化評價體系?；趯Α暗拙€民生”保障訴求與財政支出現(xiàn)狀的分析，提出以下措施：一是從績效評價內(nèi)涵考慮，轉(zhuǎn)變原有政府“給予”角度設(shè)定，從群眾“獲得”視角進行評價，更新績效評價內(nèi)涵?！暗拙€民生”保障具有一定的特殊性，困難群眾是資金的最終使用者，所獲資金有限且被限定用途，是基本生活條件的改善和基本生產(chǎn)能力的獲取，資金績效在很大程度上體現(xiàn)為困難群眾對財政資源獲取程度的主觀感受；二是在指標選取中，考慮城鄉(xiāng)差異和公民權(quán)利。以往學(xué)者的研究聚焦城鄉(xiāng)低保制度，伴隨專項救助制度作用的突顯，要將評價內(nèi)容覆蓋到四項專項救助。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建城鄉(xiāng)不同的績效評價指標體系，以城市為例，教育救助對社會救助績效貢獻最大，在指標選擇和權(quán)重賦予時應(yīng)著重考量；三是在滿意度調(diào)查中，一方面需要調(diào)查員科學(xué)設(shè)計、合理引導(dǎo)，促使受訪者表達真實感受，另一方面需要專家學(xué)者在政策現(xiàn)實困境與保障對象獲得感之間進行識別、判斷，從而精準、有效地測評滿意度。

（三）以“精細化”要求變革現(xiàn)有的財政管理方式

社會救助財政支出規(guī)模趨于擴大，財政管理的復(fù)雜程度趨于上升。如何使財政支出符合績效導(dǎo)向，這對傳統(tǒng)財政管理方式提出了高要求，要以“精細化”進行變革。

第一，細化設(shè)置財政支出會計科目。根據(jù)便于追溯財政支出的原則，相關(guān)職能部門與財政部門一起清晰、細化社會救助支出類科目，設(shè)置“基本生活救助”“專項救助”等二級科目，對應(yīng)下設(shè)“最低生活保障”“醫(yī)療救助”“教育救助”等三級科目，這直接影響到績效評價項目支出范圍的確定，避免支出科目設(shè)置不明確，資金混合“打包”造成項目資金之間難以區(qū)分的問題，從而保證財政支出執(zhí)行與預(yù)算編制具體支出的完整對應(yīng)關(guān)系。

第二，運用權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計準則。2017年起施行的《政府會計準則——基本準則》，要求各級政府運用權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計準則來確認權(quán)利和義務(wù)。為縱向和橫向的轉(zhuǎn)移支付提供會計依據(jù)，消除責(zé)任和效果不匹配現(xiàn)象，客觀反映政府職能和受托責(zé)任。與此同時，政府當局對原本處于模糊地帶的財政支出意圖所擁有的解釋權(quán)將會被約束，有效監(jiān)督政府預(yù)算內(nèi)的財政支出。因此，應(yīng)加速推進權(quán)責(zé)發(fā)生制的落實與應(yīng)用。

（四）以“提質(zhì)增效”來有效實施積極財政

在我國全面建成小康社會的關(guān)鍵之年，積極財政政策的實施，需要繼續(xù)以“底線民生”保障為實施目的，鞏固脫貧攻堅的成果。積極財政政策的實施，要在滿足“底線民生”的基礎(chǔ)上，達到“提質(zhì)增效”的目的。為確保財政資金的快速落實與見效，需發(fā)揮好穩(wěn)定經(jīng)濟增長的關(guān)鍵作用。通過保障責(zé)任的夯實、地方財政資金留存筆記的提升等多種途徑，對庫款情況進行跟蹤與監(jiān)測，確保能夠滿足基層“三?！敝С鲂枰檫_到“提質(zhì)增效”的目的，更要規(guī)范財政資金管理，將資金使用到民生項目建設(shè)中，積極構(gòu)建績效管理常態(tài)化工作機制。建立常態(tài)化的財政資金績效管理、評價工作機制是財政資金績效管理的關(guān)鍵，因此在具體落實過程中，需要對績效管理主體責(zé)任進行明確，通過對資金項目支出的績效考核進行全面評價，確保提質(zhì)增效目標的實現(xiàn)。同時也要完善績效責(zé)任追究制度，每一筆財政資金都要花在該花的地方，且需要花在人民群眾需要的地方。最后就是要加快各類結(jié)余的回收與安排，用好“趴在賬上”的沉淀資金。政府績效管理期間，需要引入第三方評估，確保能對財政資金的使用起到監(jiān)督作用，發(fā)揮財政績效管理的作用與價值。

綜上所述，績效視角下積極財政政策與“底線民生”保障對策的制定與實施，能提升財政資金的利用率，發(fā)揮財政資金在保障底線民生中的作用，讓財政資金的合理利用，滿足人民群眾的實際需求。